Premessa
Molti si aspettano che i giudici – come gli antichi aruspici con le viscere – tramite l’esame dei piani urbanistici possano vaticinare quali elementi siano legittimi nella “perequazione”.
Credo che l’aspettativa andrà delusa, ma una “mappatura del cromosoma” della perequazione, forse, sta per essere raggiunta.
A mio avviso la perequazione è un obiettivo, una finalità, non un istituto regolamentato. L’obiettivo è nobile: realizzare la giustizia distributiva nella programmazione urbanistica.
Tale risultato si cerca di raggiungerlo tramite “tecniche” (create soprattutto da architetti ed urbanisti in genere [1]).
La nascita di tali tecniche (per raggiungere l’obiettivo perequativo) deriva da tre fattori:
la modifica della disciplina espropriativa: si passa da un indennizzo modesto (decisamente inferiore al valore di mercato) ad uno pari al valore venale;
l’abbandono dello zooning, cioè della programmazione per zone omogenee: si passa dal DM 1968, che definisce le zone omogenee, alla tecnica delle “schede norma”, cioè di una disciplina personalizzata comparto per comparto;
la crescita della “urbanistica contrattata”, cioè la definizione di programmi urbanistici non calati dall’alto, ma negoziati con gli operatori.
Fin dall’inizio, i giudici sono stati a latere della “perequazione”, termine nato tra gli urbanisti.
Ciononostante, le tecniche perequative/compensative, consensuali, hanno già ricevuto alcuni avalli giurisprudenziali [2].
Esaminando le singole pronunce ci si accorge però che dai giudici non arrivano soluzioni, ma sottolineature di problemi e solo spunti per soluzioni legislative.
Volendo anticipare le conclusioni, i giudici affermano alcuni divieti (nessuna proprietà riservata in esclusiva ai Comuni, nessuna estensione dei principi per l’ERS- Edilizia Residenziale Sociale), ma lasciano ai singoli piani la possibilità di realizzare la perequazione, nel rispetto del principio di proporzionalità, adeguatezza, ragionevolezza.
Ecco alcuni esempi sintomatici di una situazione generalizzata:
1. Il caso del PRG di Padova [3]
Il PRG di Padova individua un’ipotesi di perequazione di comparto, quindi legittima.
Infatti, secondo il Consiglio di Stato, l’art. 16 delle NTA del Comune di Padova (zona residenziale di perequazione), prevede che l’indice di edificabilità sia comunque riferito alla superficie territoriale di zona (Sz) e, quindi, all’intera area di proprietà dei soggetti interessati. Sempre alla superficie territoriale di zona si fa, poi, riferimento per individuare il quantum di superficie da cedere al Comune, articolando la quantificazione sia degli indici di fabbricabilità sia della percentuale di cessione in modi diversi, in relazione alle tre sottotipologie, in cui si articola la nominata zona residenziale di perequazione (e quindi perequazione urbana, integrata o ambientale).
In punto di fatto, il giudice ha accertato che la volumetria edificabile (rapportata alla superficie territoriale di zona e quindi alle dimensioni del lotto e commisurata all’indice edificatorio valevole per la zona di perequazione) viene calcolata sull’intero lotto e quindi comprendendo anche le superfici che saranno destinate alla cessione.
Ne deriva che la cessione dell’area non è elemento tale da incidere sul calcolo della volumetria realizzabile. Tale metodica permette, infatti, il trasferimento della capacità edificatoria del lotto originario nell’area destinata alla costruzione effettiva, senza alcuna espropriazione, palese o occulta, delle situazioni giuridiche attribuite ai privati.
Con il sistema sopra descritto (del PRG di Padova), il privato continua a godere della capacità edificatoria dell’area di sua proprietà, subendo solo un mutamento del luogo in cui tale capacità potrà trasformarsi in concreta edificazione.
Il Consiglio di Stato conferma che qualche forma di perequazione è, comunque, possibile, come nel caso in cui la volumetria edificabile sia calcolata sull’intero lotto, comprensivo delle aree da cedere gratuitamente (c.d. perequazione di comparto).
2. Il Caso di Bassano del Grappa[4]
I principi stabiliti da questa sentenza sono come macigni sulla strada della perequazione.
Secondo i giudici di Palazzo Spada è illegittima la deliberazione della Giunta Regionale recante l’approvazione con modifiche d’ufficio del P.R.G. di un Comune, nella parte in cui, stabilisce, per una zona, che “una quota del 50% della capacità insediativa totale è riservata al Comune“, in quanto, in assenza di specifica normativa primaria (statale), la disposizione in parola si manifesta priva del supporto legislativo necessario per giustificare la compressione del diritto di proprietà, al di fuori delle garanzie previste, in proposito, dall’art. 42 della Carta Costituzionale.
In particolare, la sentenza dichiara illegittima la disposizione (50% della proprietà a favore del Comune), in quanto volta a configurare una forma di espropriazione del tutto atipica, non ricondotta e non correttamente riconducibile ad alcuna specifica norma delle leggi vigenti in materia.
Per il Consiglio di Stato è indifferente che l’intento sia perequativo: non importa, pertanto, che il Comune avesse giudicato idonea la norma per realizzare “una forma di perequazione che può riservare alla Pubblica Amministrazione una funzione di calmierazione e immediato utilizzo delle aree”.
Nel concreto, il Comune aveva compresso in maniera del tutto indiscriminata la potenzialità edificatoria delle aree, ricomprese nella zona, il cui valore veniva per ciò solo inevitabilmente ed immediatamente ridimensionato, senza che potesse attribuirsi alcun rilievo alle modalità di successiva concreta attuazione degli interventi, che allo stato non risultavano ancora determinati.
Per le modalità con cui è realizzata, in questo caso, la perequazione è un’illegittima compressione del diritto di proprietà, al di fuori delle garanzie previste in proposito dall’art. 42 della Carta Costituzionale. Ne consegue che sarebbe occorsa una specifica normativa primaria (statale), per attuare la cessione della proprietà al Comune in tale forma (50% della superficie utile spettava al Comune).
3. Il TAR LOMBARDIA (regione in cui esiste una legge regionale sulla perequazione): il caso di Buccinasco.
Anche il Tar Lombardia[5] ha approfondito il tema della perequazione, esaminando il piano del Comune di Buccinasco.
Con la sentenza n. 4671/2009 il Tar Lombardia ha annullato il PGT (piano di governo del territorio) del Comune, perché nella previsione delle cosiddette aree di compensazione non era possibile far “atterrare” i diritti edificatori (trasferiti) decollati dalle aree nelle quali il Comune richiedeva la loro cessione compensativa.
Secondo il TAR, nelle aree di atterraggio l’indice di edificabilità assegnato dal piano non permetteva la spendita dei diritti, con la conseguenza di configurare per le aree di decollo un vincolo sostanzialmente espropriativo.
Il PGT aveva previsto: 1) ambiti di trasformazione (la c.d. città privata oggetto di trasformazione in edilizia privata); 2) ambito di perequazione e compensazione (la c.d. città pubblica, le cui area vanno cedute al Comune e che generano dei crediti edilizi).
In sede di osservazione al piano, il Comune di Buccinasco era passato:
da un indice virtuale, che obbligava i proprietari di terreni in ambito misto di trasformazione ad acquisire le aree;
ad un indice effettivo che permette ai proprietari delle aree di trasformazione di costruire anche senza l’acquisizione delle aree inserite negli ambiti di perequazione.
Nel caso concreto il Comune aveva ritenuto che: “Al fine di meglio definire le modalità di effettiva e praticabile applicazione del principio perequativo, l’Amministrazione non intende dar corso a pratiche perequative che non siano quelle poche oggi strettamente disciplinate dalla legge e pertanto in questa fase del dibattito sul PGT, tale opzione verrà mantenuta, rendendola tuttavia non obbligatoria e facoltativa”.
La caratteristica del meccanismo individuato dal PGT esaminato, è l’attribuzione di un diritto edificatorio, da esercitare in aree del territorio comunale diverse da quella di provenienza del diritto stesso.
Va chiarito che la legge regionale lombarda n. 12/2005 prevede due sistemi di cessione di aree al Comune in corrispettivo dell’attribuzione di diritti edificatori, diversi tra loro, che possiamo definire, il primo cessione perequativa, ed il secondo cessione compensativa.
Le definizioni di cessione perequativa e compensativa valgono come categorie generali in tutto il territorio nazionale
La cessione perequativa (prevista dall’art. 11 comma 1 e 2 della L.R. Lombardia n.12/05):
è alternativa all’espropriazione, perché non prevede l’apposizione di un vincolo preespropriativo sulle aree destinate a servizi pubblici, ma prevede che tutti i proprietari, sia quelli che possono edificare sulle loro aree sia quelli i cui immobili dovranno realizzare la città pubblica, partecipino alla realizzazione delle infrastrutture pubbliche attraverso l’equa ed uniforme distribuzione di diritti edificatori indipendentemente dalla localizzazione delle aree per attrezzature pubbliche e dei relativi obblighi nei confronti del Comune.
La cessione perequativa si caratterizza dal fatto che il terreno che sarà oggetto di trasferimento in favore dell’amministrazione sviluppa volumetria propria (espressa, appunto dall’indice di edificabilità territoriale che gli viene attribuito) che, però, può essere realizzata solo sulle aree su cui deve concentrarsi l’edificabilità (aree alle quali è attribuito un indice urbanistico adeguato a ricevere anche la cubatura proveniente dai terreni oggetto di cessione).
Da ultimo, nel sistema perequativo legale, la partecipazione di tutti i proprietari al mercato edilizio è necessaria.
Nel caso della perequazione c.d. limitata, tale partecipazione viene attuata mediante l’imposizione dell’obbligo di “ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione, mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale” e mediante l’obbligo del piano attuativo.
Nell’ambito della perequazione generalizzata (che quasi nessun comune attua), il principio della necessaria partecipazione di tutti i proprietari alla rendita edilizia consegue all’obbligo di prevedere per tutte le aree del territorio comunale un “identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario”.
La cessione compensativa, invece, si caratterizza:
per l’individuazione da parte del pianificatore di aree, destinate alla costruzione della città pubblica, rispetto ai quali l’amministrazione non può rinunciare a priori al vincolo ed alla facoltà imperativa ed unilaterale di acquisizione coattiva delle aree. In queste aree, il Comune appone il vincolo preespropriativo ed, entro il termine di cinque anni, deve fare ricorso all’espropriazione con la possibilità di ristorare il proprietario mediante attribuzione di ‘crediti compensativi’ od aree in permuta in luogo dell’usuale indennizzo pecuniario.
La cessione compensativa prevede la corresponsione di un corrispettivo (per la cessione) in volumetria (diritto edificatorio) o in aree in permuta (anziché in denaro, come avverebbe tanto nel caso in cui l’area fosse acquisita bonariamente quanto nel caso in cui venisse espropriata).
i crediti volumetrici attribuiti dal Comune, il cui utilizzo può essere limitato ad una parte del territorio comunale (con la conseguenza che alle aree “riceventi” possono essere attribuiti indici di base ridotti, tali da poter essere incrementati con i diritti edificatori in questione), sono parametrati al valore del vincolo espropriativo apposto sull’area e, quindi, possono anche non essere indispensabili per l’edificazione.
Il Comune di Buccinasco si inquadrava nell’ambito della cessione perequativa. Infatti, non è previsto alcun vincolo di inedificabilità volto all’espropriazione ma, al contrario, il Comune ha previsto l’inserimento di tali aree nell’ambito di perequazione e compensazione, proprio al fine di evitare la reiterazione del vincolo.
La differenza tra il meccanismo perequativo comunale e quello legale risulta, però, chiara proprio con riferimento alla sostanziale facoltatività dell’utilizzo delle aree perequative introdotta dall’atto di approvazione del PGT.
Infatti, la sostituzione degli indici virtuali, previsti nel PGT adottato per le aree di trasformazione con indici effettivi, ha reso facoltativo l’utilizzo delle aree collocate negli ambiti di perequazione, svuotando così di significato anche l’obbligo di estendere il piano attuativo dalle zone di trasformazione a quelle di perequazione.
Non solo il meccanismo così congegnato è contrario alla legge, ma ha anche sostanzialmente cambiato il volto del PGT comunale.
Infatti, la funzione perequativa, connessa alla necessaria partecipazione di tutti i proprietari alle trasformazioni del territorio, è venuta meno. E’ rimasta, invece, una generica funzione compensativa della non edificabilità, la quale è stata, però, privata dei suoi requisiti di certezza legali, connessi all’imposizione del vincolo, e del suo contenuto economico, in quanto il diritto edificatorio non è connesso al valore dell’area.
La sentenza, pertanto, consente una ricostruzione sistematica della perequazione, che si distingue a seconda che comporti cessioni perequative e compensative (legate queste ultime agli espropri).
L’esame del caso concreto ha poi portato il Tar a ritenere illegittima la perequazione soprattutto perché era un meccanismo privo di una sua intrinseca razionalità, per il modo con cui era stato attuato.
La sentenza, non contenendo affermazioni generiche sulla perequazione, che possano essere adattate anche ad altri casi, dimostra che l’esame del singolo meccanismo perequativo è sempre necessario, prima di giungere a conclusioni sulla legittimità del sistema di cessioni imposte dalla perequazione.
4. Il caso del PRG di Roma [6].
Con la sentenza n. 1524/2010 il Tar Lazio censura la norma del PRG di Roma con cui il Comune si attribuiva (in via generale ed astratta con le NTA – e non dopo una trattativa con i privati) una quota di indice di edificabilità territoriale stabilendo a carico dei proprietari degli Ambiti di compensazione un puntuale obbligo – una volta approvato lo strumento urbanistico esecutivo – di cedere al Comune, o a soggetti terzi dallo stesso individuati, la superficie fondiaria corrispondente alle previsioni edificatorie riservate al Comune medesimo.
In tal modo il PRG di Roma prevede, dice ancora il giudice amministrativo, “l’attribuzione al proprietario di una nuova quota di edificabilità con una contestuale – e sostanzialmente unilaterale – sottrazione parziale della stessa: fenomeno che non è conforme alla legislazione vigente, letta alla luce dei principi costituzionali in materia di proprietà e di legalità dell’azione amministrativa”.
A fine Giugno il Consiglio di Stato si pronuncerà sula vicenda con sentenza definitiva.
I principi affermati dal Tar Lazio coinvolgono anche le regioni che abbiano una propria legge regionale sulla perequazione: il Tar, infatti, presuppone una perequazione (che non esamina), ma indaga sul supporto normativo all’istituto.
In sostanza, secondo il Tar del Lazio manca una legge nazionale, che è necessaria anche a causa della riserva costituzionale dell’articolo 23, secondo cui nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge (nazionale).
Gli strumenti perequativi e compensativi, adottati dal Comune di Roma, configurano una forma di espressa imposizione economico–patrimoniale, ovvero di sottrazione ai proprietari della parte maggioritaria della quota di edificabilità agli stessi riconosciuta. E questo – si badi bene – non come esito di una negoziazione: il contributo straordinario e la quota riservata alla mano pubblica sono stabiliti “a priori” dal piano.
Ciò posto, il TAR ha verificato se – in mancanza di un’apposita legge statale sullo statuto della proprietà edilizia – il ruolo di supporto normativo delle previsioni di piano possa essere svolto da alcune specifiche disposizioni di legge recentemente introdotte nella legislazione statale.
Vengono anzitutto in rilievo le disposizioni contenute nell’art. 1, commi 258 e 259 della L. n. 244/2007 [7], che disciplinano l’ERS (Edilizia Residenziale Sociale).
In merito, è bene evidenziare – come ha fatto il TAR Lazio – che:
a) la disposizione di cui al comma 258 riguarda esclusivamente le esigenze di edilizia residenziale sociale, e, quindi, non appare in grado di coprire l’intera gamma delle finalità pubbliche indicate dalla perequazione di piano;
b) la disposizione di cui al comma 259 attiene alla possibilità di un aumento di volumetria premiale, e non contiene alcuna disciplina del fenomeno dell’avocazione al Comune di una quota della edificabilità riconosciuta ai privati.
Un’altra disposizione recente si rinviene nel D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. con modif. dalla L. 6 agosto 2008, n. 133[8], il quale, nel contesto della previsione di interventi volti a incrementare l’offerta di abitazioni di edilizia residenziale, prevede la possibilità di trasferire diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo.
Al riguardo (L 133/2008) è sufficiente osservare:
a) che detti interventi si effettuano tramite accordi di programma;
b) che la scarna normativa in questione non può costituire la base idonea per la previsione unilaterale, nello strumento urbanistico comunale, di un contributo straordinario o dell’avocazione parziale di capacità edificatoria o dell’obbligo di cessione di aree;
c) che comunque anche queste previsioni sono finalizzate solamente allo sviluppo dell’edilizia residenziale.
Ne risulta complessivamente confermata la non idoneità delle richiamate norme speciali di Roma a fungere da fondamento e parametro delle previsioni di piano (come attualmente formulate) nel PRG di Roma e in altri strumenti urbanistici che al momento vengono adottati e approvati in Italia.
Conclusioni personali sulla perequazione.
Credo sia opportuno partire dalla Corte Costituzionale, che con la sent. 121 del 23 marzo 2010 (sulla legittimità dell’ERS), ha affermato che “le previsioni relative al trasferimento ed alla cessione dei diritti edificatori incidono sulla materia “ordinamento civile” di competenza esclusiva dello stato”.
A tale proposito la Corte afferma nettamente che …”peraltro, alcune di queste previsioni, relative al trasferimento ed alla cessione dei diritti edificatori, incidono sulla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato.
A questo punto non è tanto il Tar Lazio o la dottrina a ritenere extra ordinem gran parte delle forme perequative.
Ritengo che sia legittima – in astratto- la perequazione di comparto (tra suoli contigui riuniti in un comparto), nel senso che non solleva dubbi di legittimità sul meccanismo usato.
Poiché il trasferimento e la cessione dei diritti edificatori incidono sulla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato (Corte Costituzionale 2010) e stante i principi affermati dai giudici amministrativi (al netto delle peculiarità dei casi esaminati), ne consegue che:
la riserva di edificabilita’ al comune o obbligo di cessione gratuita vale solo per l’ ERS (edilizia residenziale sociale), grazie all’introduzione nell’ordinamento, a seguito delle norme contenute nella legge finanziaria 244/2007, di una disciplina a favore dell’edilizia sociale. A monte della disciplina della legge 244/07 vi è la previsione dell’edilizia sociale come standard urbanistico o meglio come standard di servizio in aggiunta a quelli già previsti dal DM n.1444 del 1968.
Ne seguono vari corollari:
a) la scelta adottata dal legislatore nazionale, ma solo per l’ERS, rientra pienamente all’interno dei poteri conformativi di disciplina d’uso dei suoli di cui alla legge fondamentale del 1942;
b) altre leggi regionali sono legittime sull’ERS (come a legge regionale 20/2000 dell’Emilia Romagna che prevede l’ERS come standard da cedere gratuitamente per una quota fissa del 20%);
c) dette leggi regionali sull’ERS (come la LR Emilia Romagna 29/2000) potrebbero però essere illegittime per aver ecceduto rispetto il principio nazionale, laddove – ad esempio- prevedano sempre il 20% da cedere (in modo generalizzato) e non solo in alcuni ambiti o dopo aver esaminato l’intero territorio ed aver scelto le arre che devono contribuire all’ERS.
d) In ogni caso, non si possono estendere analogicamente dall’ERS agli altri ambiti (se non tramite un’apposita disposizione statale) riserve di edificabilità al Comune (diverse dall’ERS);
2) vi sono solo alcuni modelli prescrittivi propri della pianificazione urbanistica: a) conformazione dei suoli; b) l’espropriazione per pubblica utilità, c) zooning (divisione in zone omogenee).
Ne consegue che chi volesse proporre l’estensibilità della disciplina di riserva di quote di edificabilità al Comune sottovaluta questo aspetto, che pone certamente questioni di costituzionalità rispetto all’art.42 della Costituzione.
Al momento attuale non bisogna dimenticare del tutto il modello di zooning: l’attività di pianificazione territoriale afferisce al “governo del territorio”, e costituisce, perciò, materia devoluta alla competenza legislativa ripartita tra Stato e Regioni, le quali possono legiferare nel rispetto dei principi generali evincibili dalla legislazione statale.
Essendo il principio della zonizzazione quello che tutt’oggi ispira la legislazione statale in materia urbanistica, non può essere abbandonato o relegato al rango di principio derogabile dalla legislazione regionale, allo scopo di far spazio a diverse tecniche di pianificazione territoriale, che eliminino del tutto le esigenze alla base delle zone omogenee (al di là del nome che può essere attribuito alle zone, quali ambiti, ecc..).
3)sono di dubbia legittimità le norme regionali che disciplinino i diritti edificatori in maniera troppo fantasiosa o estesa.
Dai punti precedenti derivano gli ulteriori corollari:
sono illegittimi i piani che, sulla base di norme regionali che si prestano a più interpretazioni (come quella dell’Emilia Romagna: art. 7 LR 20/2000), non hanno un “paracadute normativo” nazionale; quindi, massima attenzione ai modelli perequativi che creino NTA che attribuiscano riserva di proprietà al Comune;
negli altri casi, va verificato caso per caso: il piano che riservi diritti edificatori che decollano da aree e atterrino su aree diverse da quelle del comparto di nascita: il meccanismo non è illegittimo di per sé – per i giudici amministrativi (fermo restando che potrebbe essere contro la riserva di legge statale) – ma si deve evitare che, tramite meccanismi troppo rigidi ed astratti (che non tengano conto delle varie differenze), sia violato i principi di razionalità adeguatezza e proporzionalità. Come detto, nel caso del Tar Lombardia, Milano, n. 4671/2009 il meccanismo non “funzionava” nemmeno secondo i meccanismi economico-giuridici (era illogico, prevedendo la perequazione come facoltativa).
sono legittimi i POC (e atti derivati) che attuino tramite accordi (ex art. 18 LR 20/2000) singole cessioni di aree o extra oneri, in coerenza con il PSC, e che individuino le aree di decollo e atterraggio (dei diritti edificatori pattuiti con accordi); anche in questo caso, il piano deve prevedere in alternativa: a) l’accordo; b) l’esproprio (mai la riserva di proprietà al Comune).
Tali accordi, per essere legittimi, non devono prevedere nella NTA l’obbligatorietà generalizzata di cedere area, ma devono essere frutto di una contrattazione e non una ratifica di imposizioni normative.
I pochi cromosomi individuati come comuni alla perequazione non consentono di ricostruire in modo completo il “monstrum”: si rischia, come in Jurassic Park, di fare innesti pericolosi.
Aspettando il Godot (legislatore nazionale) mi sembra che la prudenza sia una dote consigliabile.
Roberto Ollari.

_________________________________

1] P. Urbani: La costruzione della città pubblica: modelli perequativi, diritto di proprietà e principio di legalità; in giustamm.it, Luglio 2010.

[2] Consiglio di Stato, sez. V, 21 aprile 2006 n. 2258; TAR Emilia Romagna Bologna, sez. I, 19 dicembre 2001, n. 1286; TAR Veneto, sez. I, 19 maggio 2009, n. 1504, in www.giustizia-amministrativa.it.

[3] Consiglio di Stato sentenza della IV sezione, n. 216/10, in www.giustizia-amministrativa.it

[4]Consiglio di Stato, SEZ. IV sentenza 21 agosto 2006 n. 4833, in www.giustizia-amministrativa.it.

[5] Tar Lombardia, Milano, sezione 2, n. 4671 del 17.9.2009, in www.giustizia-amministrativa.it.

[6] Tar Lazio, Roma, sez. 2 bis n. 2383 del 17.2.2010, in www.giustizia-amministrativa.it.

[7] “258. Fino alla definizione della riforma organica del governo del territorio, in aggiunta alle aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e alle relative leggi regionali, negli strumenti urbanistici sono definiti ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gratuita da parte dei proprietari, singoli o in forma consortile, di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale, in rapporto al fabbisogno locale e in relazione all’entità e al valore della trasformazione. In tali ambiti è possibile prevedere, inoltre, l’eventuale fornitura di alloggi a canone calmierato, concordato e sociale”.“259. Ai fini dell’attuazione di interventi finalizzati alla realizzazione di edilizia residenziale sociale, di rinnovo urbanistico ed edilizio, di riqualificazione e miglioramento della qualità ambientale degli insediamenti, il comune può, nell’ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici, consentire un aumento di volumetria premiale nei limiti di incremento massimi della capacità edificatoria prevista per gli ambiti di cui al comma 258”.[8] “trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo” (art. 11, comma 5, lettera a); nonché della “cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come corrispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di proprietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie sociali svantaggiate di cui al comma 2” (art. 11, comma 5 lettera c)”.

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La pronuncia in esame si inserisce nell’ormai ampio “filone” delle controversie che vedono contrapposti, da un lato, gruppi di cittadini residenti in prossimità di stazioni radio base per telefonia cellulare e, dall’altro, i “gestori” degli impianti (nel caso in esame Omnitel) insieme alle Amministrazioni comunali sul cui territorio ricade il manufatto contestato e dunque competenti al rilascio del relativo titolo concessorio.

La pronuncia del Giudice Amministrativo parmigiano (favorevole ai cittadini ricorrenti), dopo avere incidentalmente riaffermato la necessità che l’installazione degli impianti fissi di telefonia mobile (c.d. stazioni radio base) sia preceduta dal rilascio di concessione edilizia (indirizzo ormai pressochè costante in giurisprudenza), stabilisce l’importante principio secondo il quale “il parametro per valutare la legittimità del rilascio non può che essere costituito dalla disciplina urbanistica dell’area destinata a ricevere il manufatto ed in particolare dalla destinazione della stessa per effetto degli strumenti urbanistici locali”.

Ciò – chiarisce il TAR Parma – almeno fintanto che le Amministrazioni comunali, avvalendosi della possibilità offerta dalla recente Legge 22.2.2001 n. 36, non si siano dotate di un regolamento specifico per disciplinare l’insediamento degli impianti di telefonia mobile.

Tale affermazione di principio (che si riscontra anche in TAR Parma, sentenza n. 229 del 17.4.2000) trova la sua concreta applicazione nella motivazione della sentenza qui in esame, ove il TAR procede ad un accurata individuazione degli usi consentiti nell’area di prevista installazione della stazione radio base (individuazione che ovviamente avviene facendo riferimento alla normativa urbanistica locale), per poi giungere ad escludere che una stazione radio base rientri tra le categorie d’uso previste per la zona destinata all’installazione del manufatto (nella specie si trattava di un’area classificata “zona D – sottozona D2”).

In tal modo, dando prevalenza ad una rigorosa applicazione della normativa urbanistica locale, il TAR emiliano esclude un’applicazione analogica della disciplina di zona e “comprime” dunque la discrezionalità dell’Amministrazione nella valutazione della compatibilità urbanistica dell’intervento.

Peraltro, la parte più interessante (e senz’altro più discutibile) della sentenza in esame sembra però risiedere nel punto in cui il TAR Parma “censura” l’operato dell’Amministrazione comunale laddove questa ha ritenuto possibile il rilascio di una concessione in deroga ai sensi dell’art. 54 L.R. Emilia Romagna n. 47/1978 e della normativa urbanistica locale.

In particolare, il Giudice Amministrativo parmigiano, rilevato che il carattere derogatorio del procedimento consente solo un’interpretazione restrittiva, nega che le stazioni radio base per telefonia mobile possano essere ricomprese nella definizione di “edifici ed impianti pubblici”: ne deriva che il rilascio della concessione in deroga è consentito soltanto qualora l’opera sia riconducibile ad una Pubblica Amministrazione e non anche quando l’opera, pur “sostenuta” da un interesse diffuso e/o pubblico, sia in realtà principalmente necessaria allo svolgimento di un’attività d’impresa da parte di una società privata.

Il TAR Parma, “sembrerebbe” chiudere le porte alla possibilità dei gestori degli impianti di telefonia mobile di avvalersi del procedimento di concessione in deroga, riaffermando l’esigenza di collocare tali strutture in aree urbanisticamente compatibili.

Esaminando bene il caso in questione, si giunge alla conclusione che il Tar Parma abbia preso atto che le norme locali (regolamento edilizio del Comune di Collecchio e NTA di attuazione del PRG) hanno limitato il potere discrezionale (più ampio concesso dalle norme statali e regionali) di rilascio delle concessioni in deroga. Ciò significa, che solo nel Comune di Collecchio (ed in altri che hanno agito in modo analogo) la concessione in deroga è riservata ai soli “edifici ed impianti pubblici” (punto 14 della sentenza).

In altri termini, si può ritenere che non sia generale il principio secondo cui “le antenne per telefonia mobile non sono “edifici ed impianti pubblici” che, quindi, non possano beneficiare della concessione in deroga.

Resta il fatto che, come nel caso in questione, quando le amministrazioni locali indicano come necessario che “gli edifici siano pubblici” non si può dilatare questo concetto fino a ricomprendervi gli impianti per telefonia mobile.

I cittadini – nell’attesa dell’adozione dei regolamenti comunali previsti dalla c.d. legge quadro sull’elettrosmog (ossia la sopra citata Legge n. 36/2001) – devono vagliare con grande attenzione le norme urbanistiche vigenti, che secondo il Tar Parma, non possono essere interpretate in modo troppo elastico.

Ne deriva che, nell’interesse di tutti, occorre aggiornare le norme locali alle nuove norme, perché senza un loro espresso adeguamento, molti impianti potrebbero essere “fuori legge”.

— *** —

V. TAR EMILIA ROMAGNA-PARMA – Sentenza 20 aprile 2001 n. 226.

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All’ordinanza stessa era allegata una nota di trasmissione che riteniamo utile riportare qui di seguito per una migliore comprensione della vicenda:

ELETTROSMOG: sempre più puntuali le verifiche istruttorie richieste dal TAR.

Commento dell’ordinanza Tar Parma (Pres. Cicciò, estensore Giovannini) n. 58 del 20.02.2001.

Continua la saga giurisprudenziale sull’elettrosmog, che riguarda, in questo caso, antenne per impianti di telefonia mobile e radio, poste sui tetti di via Mazzini, una delle strade più importanti della città.

I cittadini avevano costituito comitati e ottenuto dall’ARPA rilevazioni ambientali, che non li avevano tranquillizzati. Il Sindaco, visto il superamento dei valori massimi segnalato dagli organi competenti, aveva disposto, con ordinanza urgente, la disattivazione dell’impianto.

Il Tar prima della decisione in commento, aveva respinto i ricorsi dei proprietari delle antenne oscurate, confermando l’ordinanza del Sindaco di Parma. Nel frattempo il Ministero delle Telecomunicazioni forniva un chiarimento al Comune, precisando che la disattivazione delle antenne poteva configurare l’interruzione di un pubblico servizio.

Il Comune di Parma non ha ritenuto che la comunicazione in questione cambiasse i termini del problema e, tramite l’ente erogatore dell’energia elettrica, ha disposto lo spegnimento delle antenne. A questo punto si è innestato il ricorso al Tar, che ha originato l’ordinanza istruttoria, che si allega.

L’ARPA, infatti, successivamente all’ordinanza del Sindaco di Parma, aveva rilevato che i valori erano rientrati nella norma sui tetti di viale Mazzini.

Il Tar Parma ha rilevato però che “i dati forniti non chiariscono se la riduzione complessiva delle emissioni sia dovuta a modifica degli impianti delle stazioni emittenti o a riduzione dell’intensità delle emissioni stesse”.

L’ordinanza si segnala per l’attenta lettura dei dati, spesso ostici, relativi all’elettromagnetismo e per aver creato, all’interno dei “normali poteri istruttori” un meccanismo procedimentale di garanzia; infatti, secondo il Tar Parma:

1) entro 60 giorni si dovranno effettuare le misurazioni;

2) se i valori rientrassero nella norma, gli impianti dovranno essere riaccesi, in via provvisoria, fino alla prossima camera di consiglio (22.5.2001);

3) USL e ARPA dovranno monitorare gli impianti, con obbligo di riferire periodicamente al Sindaco di Parma.

Come spesso accade (ad esempio con il rinvio del Consiglio di Stato alla Corte Costituzionale del “caso Di Bella”), il campo della tutela al diritto alla salute stimola i giudici amministrativi a dare il meglio di sé, fornendo sempre risposte più puntuali alle esigenze di garanzia dei cittadini

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TAR EMILIA ROMAGNA-PARMA, SEZ. I – Ordinanza 20 febbraio 2001 n. 58

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