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V. CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – 15 luglio 2004 ric. 36815/97

Note

L'articolo Reiterazione dei vincoli scaduti e indennizzo: teoria (italiana) e pratica (europea) proviene da Giustamm.

La decisione in esame riafferma il consolidato, e tuttora prevalente, orientamento[1] teso ad affermare che al di fuori dei centri abitati l’edificazione produttiva nelle c.d. zone bianche[2] soggiace al doppio limite dettato dal comma 1, lett. b) della norma, e deve dunque contenersi entro i parametri della copertura massima di un decimo dell’area di proprietà e della densità massima fondiaria di 0,03 mq.
Detta riaffermazione viene raggiunta sulla scorta di una esegesi strettamente testuale della norma. La quale – giusta il canone ex art. 12 disp. prel. – è reputata decisiva a fugare ogni dubbio in ordine alla correttezza della soluzione raggiunta.
In proposito, sebbene la decisione non espliciti il suo ragionamento, è all’evidenza reputato decisivo l’avverbio “comunque” scritto nella porzione di testo del citato comma 1 lett. b) dedicata alla edificazione produttiva in zone bianche poste all’esterno del perimetro del centro abitato[3]. La disciplina di quest’ultima ipotesi viene, cioè, letta congiuntamente a quella relativa al caso di edificazione residenziale[4]. Di conseguenza, mentre per quest’ultima dovrebbe valere il solo limite volumetrico indicato dalla norma, l’edificazione produttiva soggiacerebbe “comunque” al limite del rapporto massimo di copertura pari al decimo dell’area di proprietà.
L’intento sostanziale di contenere l’edificazione in assenza di acconcia pianificazione urbanistica, che si accompagna a detta interpretazione letterale della disposizione, è in astratto condivisibile. Correttamente la decisione sottolinea l’eccezionalità del regime ex art. 9 d.p.r. 380/2001. Il quale è parimenti dipinto come non volto ad apprestare una disciplina urbanistica della zona bianca, quanto, piuttosto, a permettere una minimale attività edilizia nelle more di una celere ri-pianificazione[5], che consenta di ricondurre l’ambito nell’alveo dell’ordinario governo del territorio.
Ferma l’astratta condivisibilità delle considerazioni sostanziali ora dette, appare però opportuno un esame critico della decisione e dell’orientamento interpretativo nella quale essa si inserisce.
Ciò, tanto sotto il profilo letterale della rispondenza della soluzione raggiunta al testo normativo di riferimento, quanto sotto un profilo più squisitamente sostanziale e logico.
Per il primo aspetto può dubitarsi della stessa fedeltà della decisione al canone ex art. 12 disp. prel. al quale, in concreto, essa ancora il rigetto dell’appello cui si determina. Proprio perché quello letterale è il canone principe di riferimento dell’interprete non appare appagante la sopra detta lettura dell’avverbio comunque entro la seconda parte dell’art. 9 comma 1 lett. b) d.p.r. 380 del 2001. Il contesto complessivo della disposizione (“b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadrato; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.”) non è, indubbiamente, dei più felicemente formulati. Tuttavia appare più consona la netta separazione fra la prima parte della disposizione (che detta il limite volumetrico per la sola edificazione residenziale), e la parte finale di essa (che nell’ottica che si propone riguarderebbe la sola edificazione produttiva, limitata dal solo limite del rapporto di copertura). È vero che – peraltro entro una norma che non brilla per qualità di formulazione – è oggettivamente strana una delimitazione dell’edificabilità produttiva introdotta dalla particella “comunque”. Ma è altrettanto vero – ed è qui che la soluzione accolta dalle decisione in rassegna desta le maggiori perplessità sotto il profilo della sua rispondenza al canone ex art. 12 disp. prel., che pure essa invoca – che letta nell’accezione che qui non si condivide, la particella stessa muta di significato letterale, venendo ad assumere un senso e una portata sostanziale che sarebbero più propriamente resi a un testo secondo cui “inoltre” per l’edificazione produttiva il limite di riferimento sarebbe solo quello del noto rapporto di copertura.
Sempre sotto il profilo letterale, il raffronto – che pure la decisione evoca, salvo poi non approfondirlo – con il previgente omologo art. 4 ultimo comma l. 10/1977, avvalora i riscontri appena esposti in quel testo[6], infatti, scandiva, rispettivamente, in tre diverse lettere la disciplina dell’edificazione residenziale al di fuori dei centri abitati (lett. a), entro i centri abitati (lett. b) e della edificazione produttiva (lett. c), dettando per il primo caso l’identico odierno limite volumetrico, limitando nel secondo caso a interventi essenzialmente di mantenimento l’attività edilizia, e ammettendo nel terzo caso l’edificazione produttiva con il solo limite dell’identico odierno rapporto di copertura. Con il che nel complesso, rendendo più agevole[7] e difendibile la lettura testuale avversa alla sommatoria dei limiti volumetrico e di copertura per l’edificazione residenziale. Sì che, leggendo la norma odierna alla luce di questa sua antesignana, a maggior ragione dovrebbe accreditarsene una lettura diversa da quella espressa nella decisione all’esame.
Come si accennava, peraltro, è sotto il profilo della coerenza logica che si addensano i principali dubbi sulla possibilità di effettiva condivisione della soluzione così elaborata.
Anche su questo punto appare condivisibile una delle affermazioni espresse dalla decisione – quella che riconosce alla complessa normativa sfociata nella stesura di un testo unico dell’edilizia, “L’obbiettivo di garantire l’armonia logica, e soprattutto sistematica” dei testi previgenti fatti confluire nel testo unico stesso -, ma sembra anche che l’applicazione del canone stesso debba condurre a soluzioni diverse da quelle cui approda la decisione.
Quest’ultima indica infatti che l’art. 9 comma 1 lett. b) d.p.r. 380 del 2001 “individua due requisiti generali ed autonomi, aventi contenuto eterogeneo, che devono contestualmente concorrere ai fini del rilascio del titolo edilizio.”. In altre parole, i due limiti devono necessariamente sempre concorrere. Essi, cioè, si applicano sempre congiuntamente. Come dire che le due restrizioni non stanno l’una rispetto all’altra in rapporto di residualità tale per cui una di esse si applichi solo in aggiunta all’altra. Assumere ciò, infatti, vorrebbe dire tradire la premessa che esse “devono contestualmente concorrere ai fini del rilascio del titolo edilizio.”.
Ciò posto, per obbligato converso, occorre riconoscere che se i due limiti devono sempre concorrere in unico contesto nei termini ora detti, sono essi stessi – nel loro concorso – a definire in positivo le potenzialità edificatorie produttive della zona c.d. bianca. In altre parole, entro quest’ultima non dovrebbe essere possibile realizzare più di quanto definito nel concorso dei due limiti, ma, ovviamente, dovrebbe ipotizzarsi possibile[8] lo sfruttamento di tutte le potenzialità edificatorie correlate all’applicazione di essi.
Si ripete, questo è il necessario portato della soluzione cui approda la decisione stessa.
Si giunge, però, così a ravvisare la non accettabilità della soluzione sotto il profilo logico, dal momento che quest’ultima finisce con il rinnegare sé stessa.
Per comprendere questo assunto è sufficiente figurarsi la concreta applicazione della norma in conformità alla soluzione qui sottoposta a critica. Per inciso, questa considerazione, eminentemente rivolta alle cadute pratiche dell’applicazione della norma secondo la tralaticia opinione riproposta dalla decisione in esame, evoca uno dei casi nei quali la formazione usualmente spiccatamente umanistica rischia di fare sfuggire al giurista l’impatto esterno reale delle regole che, esso elabora spesso sul (solo) terreno delle espressioni e dei concetti, che gli è più familiare.
Ebbene, si assuma come riferimento un’area extra urbana della superficie[9] 1.000,00 mq. In forza dell’applicazione contestuale del doppio limite in questione dovrebbero potersi edificare 30,00 mc. (1.000,00 x 0,03 mq.), ma dovrebbe frattanto anche potersi coprire una superficie di 100,00 mq. (1.000,00 mq. : 10).
Senonché, lo sfruttamento contestuale delle potenzialità edificatorie accordate a contrario dall’applicazione contestuale del doppio limite, rende impossibile realizzare manufatti di qualche utilità, che rappresentino il frutto di una applicazione effettivamente contestuale – secondo la soluzione cui approda la decisione – del doppio limite stesso.
Un volume dell’altezza di 3,00 ml., comporterebbe una copertura territoriale di soli 10,00 mq. (30,00 mc. : 3,00 ml. equivale infatti a 10,00 mq.). All’opposto, la copertura del decimo massimo ammesso della superficie a disposizione (1.000.00 mq. : 10 = 100,00 mq.) darebbe invece vita a un volume alto soli 0,30 ml., ossia trenta centimetri.
Nel primo caso, lo sfruttamento massimo volumetrico ammesso condurrebbe alla realizzazione, forse, di un manufatto di qualche utilità, ma sarebbe impedito frattanto lo sfruttamento del rapporto di copertura-limite ammesso. Con tradimento, quindi, della soluzione che argomenta la necessaria operatività congiunta e testuale dei due limiti. Nel secondo caso, all’opposto, allo sfruttamento massimo della superficie farebbe da contraltare la realizzazione di un quid di nessuna utilità pratica. In contrasto con una ragionevole applicazione della norma, e, soprattutto, con le ratio di salvataggio della costituzionalità del sistema, che vi fa da sottofondo nel senso che in attesa della pianificazione mancante, al diritto dominicale sull’area deve ex art. 42 Cost. pur sempre fare seguito una pur minimale facoltà edificatoria, correlata alla possibilità di conseguire tramite essa una pur limitata utilità legata al diritto dominicale.
L’assurdità del tutto non sfugge alla dottrina[10], che sottolinea che “Si può rilevare come appaia del tutto impossibile la costruzione di un fabbricato produttivo che copra un decimo dell’area di intervento per un volume di 0,03 mc per mq.”, pur se in ultima analisi essa pare apprezzare – sebbene con una certa apparente rassegnazione quanto alla tecnica di redazione legislativa della disposizione – il fatto che[11] “La norma, nella sua illogicità, ha comunque superato i precedenti contrasti giurisprudenziali in materia di applicabilità o meno del limite planovolumetrico per gli interventi a destinazione produttiva.”.
Senonché, neppure questa rassegnata accettazione appare appagante. Ricapitolando i profili toccati, infatti, occorre rammentare che: a) il dato letterale, pur reputato dalla decisione in rassegna l’elemento determinante la soluzione raggiunta non è, oggettivamente univoco, nel senso stesso; b) la soluzione stessa è illogica nelle sue ricadute pratiche, e ; c) lo è ancora di più quanto alla coerenza intrinseca dell’operazione ermeneutica che vi è sottesa, dal momento che essa rinnega in concreto (vista l’impossibilità di realizzare una costruzione produttiva che contemporaneamente sfrutti le potenzialità accordate a contrario dai due limiti esaminati) il proprio presupposto logico, costituito dalla contestuale e contemporanea applicazione in concorso fra esse delle due disposizioni limitative, volumetrica e di copertura; d) tradisce il canone ermeneutico[12] che impone di connettere effetti giuridici a ogni espressione del testo normativo[13]; e) finisce con lo smentire lo stesso “obbiettivo di garantire l’armonia logica, e soprattutto sistematica” delle norme del d.p.r. 380 del 2001, che la decisione indica quale elemento orientativo verso la soluzione raggiunta.
Non sembra, d’altro canto, che la portata concreta della lettura che assoggetta l’edificazione produttiva al solo limite di copertura, possa avere necessarie ricadute sostanziali negative. In assoluto, infatti, il rapporto di copertura pari al decimo dell’area non corrisponde – alla stregua delle più ragionevoli disposizioni pianificatorie cui si assiste nella prassi – a un impatto irragionevole sul territorio. E ciò, in secondo luogo, anche considerato che l’edificazione produttiva richiede in proporzione dimensioni maggiori di quella residenziale. Inoltre, nella maggior parte dei casi l’edificazione produttiva stessa è oggettivamente di nessuna utilità ove non possa svilupparsi adeguatamente in altezza, sì che sotto questo profilo spicca netta la non ragionevolezza dell’imposizione anche del limite volumetrico.
Senza considerare, accanto a tutti questi dati riflettenti le esigenze sostanziali dell’edificazione produttiva, che la salvaguardia dell’interesse pubblico a margine dell’effettuazione di essa in zona bianca extra urbana è garantita anche dal corretto impiego degli amplissimi poteri discrezionali che – data la minimale residualità delle facoltà edificatorie accordate dall’art. 9 d.p.r. 380 del 2001[14] – connotano il procedimento di rilascio dei titoli edilizi. Come è sottolineato[15] questa “ipotesi era stata segnalata già parecchi anni fa dal Predieri. Secondo tale A. l’assenza del piano regolatore (la non effettuata ponderazione degli interessi «a monte») farebbe in questo caso vacillare la tesi dell’atto di controllo, determinando la permanenza del potere discrezionale nella fase di rilascio del permesso edilizio.”, con la conseguenza che “l’autorità comunale, in sede di esame del progetto, non potrebbe limitarsi ad applicare sic et simpliciter gli standard ope legis (previsti per i comuni sprovvisti di piano), disinteressandosi delle conseguenze dell’opera sull’assetto generale del territorio, ma dovrebbe compiere valutazioni penetranti sul merito urbanistico del progetto. Solo dopo una valutazione positiva a largo raggio (e non prima) potrebbe essere consentita l’attività edificatoria.”[16]. Onde appunto, un uso ragionevole e proporzionale di questa discrezionalità, appare idealmente in grado di controbilanciare la sottrazione dell’edificazione produttiva al limite volumetrico.
In conclusione, fa da sfondo e aggiunta a quanto osservato il dubbio che l’interpretazione qui proposta funga, inoltre, da stimolo più vivo alla p.a. alla ri-pianificazione del territorio in corrispondenza all’interesse legittimo pretensivo in tal senso da gran tempo riconosciuto all’interessato[17], ma spesso concretamente negletto.
Si vuole dire che la prospettiva di dovere[18] assentire edificazioni produttive soggette al solo limite di copertura (anziché, di fatto, per le ragioni viste, escludere tout court ogni assenso allorché si sposi la tesi de doppio limite), può forse rappresentare un incentivo maggiore alla ri-pianificazione, rispetto alla doverosità di questa e dalle relative teoriche sanzioni nel caso di sua mancanza, pure evocate dalla decisione in esame. Anche perché, trattandosi di interesse pretensivo tutelato meramente in quanto all’an della ri-pianificazione, e non certo quanto ai suoi contenuti, la stessa prospettiva risarcitoria risulta alquanto aleatoria alla luce degli orientamenti tuttora dominanti che condizionano an e quantum risarcitorio alla prova – pressoché diabolica, nella fattispecie – della spettanza del bene sostanziale[19] reclamato. Sì che, appunto, la prospettiva di dover assentire interventi produttivi nella prospettiva descritta, può in effetti rappresentare forse maggiore remora alle inerzie della p.a.

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* La presente nota è in corso di pubblicazione sulla Rivista giuridica dell’edilizia.
[1] Giurisprudenza prevalente: Cons. Stato, Sez. IV, 5 febbraio 2009, n. 679, Foro amm.-Cons. Stato, 2009, 42; idem ,22 giugno 2006, n. 3872, ibidem, 2006, 1771; 26 settembre 2008, n. 4661, Rep. Foro It., 2009, Edilizia e urbanistica [2540], n. 386; idem, 19 giugno 2006, n. 3658, ibidem, 2006, n. 192; contra T.a.r. Campania, Napoli, Sez. II, 5 dicembre 2007, n. 15765, ibidem, 2008, n. 370; Cons. Stato, Sez. V, 11 luglio 2002, n. 3884, Foro amm.-Cons. Stato, 2002, 1721. Per una sintetica valutazione critica dell’orientamento prevalente si consenta il rinvio a R. Invernizzi, sub art. 9, in Testo Unico dell’Edilizia, a cura di M. A. Sandulli, Milano, 2009, 199.
[2] Ambiti del territorio comunale rimasti privi (per vicende varie: dalla decadenza di vincoli preordinati all’espropriazione, all’annullamento giurisdizionale parziale di strumenti urbanistici, e così via) di disposizioni pianificatorie.
[3] Questo l’estratto dal testo dell’art. 9: “nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti: …. b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadrato; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà.”.
[4] In vista della quale è dettato il limite volumetrico del rapporto di 0,03 mc. per mq. di superficie fondiaria.
[5] Pianificazione che la decisione sottolinea – pure qui nell’alveo di un costante filone interpretativo del quale sono evidenti gli addentellati costituzionali di tutela della proprietà – essere un preciso dovere giuridico dell’amministrazione, la violazione del quale viene indicata come potenziale fonte di responsabilità risarcitorie. Con questa sottolineatura la decisione appare peraltro voler evocare una sorta di compensazione sostanziale per il privato a fronte della restrittività dell’interpretazione dell’art. 9 cui essa accede, di guisa che la restrizione stessa dovrebbe essere controbilanciata da una celere pianificazione, tale da restituire all’interessato la possibilità di uso edificatorio dell’area.
[6] In base a esso l’edificazione nelle zone c.d. bianche soggiaceva ai seguenti limiti: “a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell’articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l’edificazione a scopo residenziale non può superare l’indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile; b) nell’ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell’articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico; c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell’area di proprietà”.
[7] Sebbene pure all’epoca non mancassero decisioni che sommavano i due limiti per l’edificazione produttiva.
[8] Fatte salve limitazioni aventi motivazioni non strettamente e direttamente quantitativa, che nelle zone in questione possono venire a limitare l’edificazione sulla scorta delle valutazioni ampiamente discrezionali in ordine al rilascio dei titoli, che sono frutto dell’assenza di pianificazione che è, per definizione, alla base della disciplina all’esame.
[9] Discorrendo del limite volumetrico di 0,03 mc., la norma lo ragguaglia a una superficie “fondiaria”. A ben vedere, tuttavia, trattandosi di un caso – quello delle zone c.d. bianche – in cui il presupposto applicativo della norma è l’assenza di pianificazione, la superficie c.d. fondiaria suddetta, appare in pratica coincidere con la superficie territoriale, dal momento che la superficie fondiaria è determinata dal risultato della sottrazione dalla superficie territoriale delle attrezzature urbanizzative definite dalla pianificazione stessa.
[10] G.C. Mengoli, Manuale di Diritto Urbanistico, Milano, 2009, 284.
[11] Ibidem.
[12] In ultima analisi radicato nello stesso art. 12 disp. prel., cui la decisione si rifà per argomentare la soluzione opposta.
[13] Il che non avviene nell’ottica qui criticata, dal momento che i due limiti in questione non risultano attingibili contemporaneamente, a dispetto, appunto, del presupposto che li vuole necessariamente concorrenti.
[14] Tanto nell’accezione qui criticata, quanto in quella qui condivisa.
[15] F. Salvia, Manuale di Diritto Urbanistico, Padova, 2008, 178.
[16] Va detto che – ibidem – l’Autore sottolinea che “La tesi in astratto è condivisibile”, sebbene sia da “rilevare che, dato il carattere estremamente limitativo degli standard, sarà ben difficile in concreto un diniego di permesso, in presenza di un progetto del tutto conforme agli anzidetti parametri. Ancor più difficoltoso sarebbe, in tal caso, motivare adeguatamente il diniego.”. Il che è assolutamente vero, ma appare anche indubbio che, come segnalato nel testo, un accorto impiego della discrezionalità così riconosciuta è in grado di contenere ragionevolmente, e secondo proporzionalità, praticamente tutti che, nell’ottica cui qui si accede, potrebbero essere visti scaturire dall’assoggettamento dell’edificazione produttiva al solo limite di copertura e non anche a quello volumetrico.
[17] Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 1984, n. 7, in questa Rivista, 1984, I, 316.
[18] Salvo il peculiare ambito discrezionale appena posto in rilievo.
[19] Una pianificazione foriera di concrete potenzialità edificatorie.

(pubblicato il 30.3.2010)

Note

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