1 – I risultati della relazione finale della Commissione Onofri  nel 1997. 2 – Il Reddito Minimo di Inserimento (R.M.I.) e  il Reddito di Ultima Istanza (R.U.I.). 3 – Che cosa non ha funzionato?.  4 – Minimo Vitale e Costituzione: quale modello di sicurezza sociale?. 5 –Verso quale modello? Le soluzioni adottate dal legislatore nazionale con le leggi di Stabilità per l’anno 2015 e 2016. 6 – Le scelte del legislatore regionale. Il caso del Reddito di Dignità della Regione Puglia. 7– Conclusioni

1-             I risultati della relazione finale della Commissione Onofri  nel 1997

Poco meno di venti anni fa, era il 28 febbraio del 1997, la c.d. Commissione Onofri (Commissione per l’analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale) pubblicava la propria relazione finale nella quale analizzava le caratteristiche fondamentali del sistema previdenziale e assistenziale italiano evidenziandone i profili di inadeguatezza strutturale che esso, già nel 1997, presentava.
Le considerazioni rassegnate allora sono, in buona parte[1], valide ancora oggi:
“La  grande  anomalia  della  situazione  italiana  riguarda  piuttosto  la  struttura  interna  della  spesa.  I  confronti  europei  mettono  in  luce  infatti  due  marcate  distorsioni:  una  distorsione  che  riguarda i rischi ed una che riguarda le categorie protette.
Per  quanto  riguarda  i  rischi,  la  quota  di  risorse  destinata,  nel  nostro  paese,  a  proteggere  “vecchiaia e superstiti” appare significativamente più elevata che negli altri  paesi: il 61,5% della spesa sociale complessiva, di contro a una media comunitaria del 45,3%. La spesa a tutela dei rischi “disoccupazione/formazione”, “famiglia/maternità”, “abitazione” e “altra assistenza” riceve una proporzione di risorse della spesa sociale di gran lunga più bassa che altrove in Europa (il 18,4% contro il 31,9%).
Per  quanto  riguarda  le  categorie  protette  (seconda  distorsione),  rispetto  alle  situazioni straniere  si  osserva  un  forte  divario  tra  le  prestazioni  previste  per  i  lavoratori  (o  ex  lavoratori)   inseriti all’interno del mercato del lavoro regolare (in particolare la grande impresa o il pubblico impiego)  e  le  prestazioni  previste  per  gli  altri  lavoratori  o  per  i  non  occupati.  La  pensione  di vecchiaia di un lavoratore “forte” può essere fino a quattro volte superiore alla pensione sociale (negli altri paesi il rapporto tende ad essere di uno a due).  Per quanto riguarda la tutela della  disoccupazione,  chi  beneficia  dell’indennità  di  mobilità  riceve  in  Italia  più  del  doppio  di  chi riceve l’indennità ordinaria (negli altri paesi esiste un trattamento uniforme per tutti i lavoratori)”[2]

Anche con specifico riferimento alla spesa assistenziale la Commissione evidenziò che “La  spesa  per  assistenza  in  Italia  riflette  un  modello  obsoleto,  molto  distante  da  quello   seguito  dai  paesi  europei  con  i  quali  siamo  soliti  confrontarci.  Nell’ambito  delle  politiche  sociali, essa ha un ruolo residuale, schiacciata da un sistema pensionistico ingombrante e iniquo e  un  sistema  sanitario  poco  efficiente.  Le  risorse  destinate  a  questo  settore  non  sono  molte  (3,5%  del  Pil)  e  mostrano  un  trend  declinante  rispetto  al  Pil  (era  il    5,4  %  nel  1985).  In  prospettiva,  sembra  opportuno  muoversi  verso  un  incremento  di  questi  interventi,  ma  la  necessità  più  urgente  è  una    profonda  ristrutturazione  del  loro  assetto,  oggi  fondato  su  un  insieme di istituti prevalentemente costituiti da prestazioni monetarie di tipo “passivo”, che non sono  in  grado  né  di  raggiungere  apprezzabili  risultati  redistributivi,  né  di  cogliere  i  veri  bisogni”[3].
“Per quanto riguarda il nostro paese, le tendenze prima menzionate e l’esigenza di una maggiore convergenza verso la struttura della spesa sociale europea sollecitano uno spostamento della spesa verso gli ammortizzatori sociali al fine di sostenere una maggiore mobilità occupazionale e proteggere in modo sistematico dai rischi della povertà e verso le politiche attive del lavoro.
Tutto  ciò  richiederà,  da  un  lato, la  riduzione  delle  risorse  destinate  ad  assicurare, tramite la previdenza pubblica, alle classi di reddito medie un livello di reddito simile sul lavoro e in pensione (il rischio economico della vecchiaia ipertutelato), per impiegarle nella tutela  del  rischio  economico  reddito/occupazione,  ora  sottotutelato.  Dall’altro,  si  dovrà  attenuare  la  generosità  di  alcune  prestazioni  oggi  previste  per  l’occupazione  “standard”  e  accrescere  (o  introdurre  ex  novo)  la  protezione  per  le  categorie  sociali  oggettivamente  più  deboli. 
Nel procedere in questa direzione, il nostro paese dovrà trarre profitto dall’esperienza di altri che sono già da diversi anni nella fase di ristrutturazione delle regole di erogazione della spesa per ammortizzatori sociali. La loro formulazione dovrà, infatti, tener conto della necessità di evitare situazioni di “azzardo morale” e di  creare  un  sistema  di  incentivi che stimoli gli individui a uscire dalla condizione di bisogno dell’intervento pubblico, in  una adeguata  combinazione di diritti e di responsabilità individuali”. [4]

In particolare, la relazione rilevò  una “lacuna” nell’architettura del sistema assistenziale esistente:
“Risalta  poi  anche  l’assenza  in  Italia  di  uno  schema  di  reddito  minimo  per  chi  è  totalmente provvisto  di  mezzi,  nonché di una rete adeguata di servizi per le famiglie. Tutti i paesi europei più sviluppati dispongono di questo tipo di schemi e servizi” [5].
Ancora:
“Paragonato  a  quelli  dei  paesi  europei  più  avanzati,  il  settore  assistenziale  italiano  appare 
come  pletorico  e  lacunoso  al  tempo  stesso.  Pletorico  per  la  grande  varietà  di  istituti  che  esso   prevede,  ciascuno  rivolto  a  rispondere  a  una  diversa  fattispecie  di  bisogno:  pensiamo  ad   esempio alle prestazioni di invalidità, intesa nel senso più lato del termine. Lacunoso perché al
suo  interno  non  trovano  adeguata  risposta  alcuni  bisogni,  ed  in  particolare  la  mancanza di
reddito  in  quanto  tale,  indipendentemente  cioè  da  altre  condizioni  socio-demografiche. Nel  nostro  sistema  di  assistenza  non  vi  è  in  altre  parole  quella  rete  di  sicurezza  universale,  quel “pavimento  di  protezione”  che  negli  altri  paesi  europei  consente  di  soccorrere  anche  le  forme di  povertà  ed  esclusione  non  associate  all’età  o  allo  stato  di  salute  delle  persone.  Chi  non  ha proprio  niente,  ma  non  ricade  in  una  delle  (pur  numerosissime)  categorie  di  bisogno  specifico previste  dalla  normativa  nazionale, regionale o comunale rischia ancor oggi, in Italia, di cadere nel vuoto.
Come  colmare  questa  lacuna?  Quale  nuova  prestazione  può  completare  in  modo  equo,  efficace e finanziariamente sostenibile la rete di assistenza, oggi manchevole, del nostro sistema pubblico di protezione? Si tratta di domande cruciali: e la risposta che verrà data inciderà sulle fondamenta  del  modello  italiano  di  welfare.”[6]

La relazione indica in maniera chiara le caratteristiche della misura attraverso cui riempire tale vuoto evidenziando la necessità che a ciò si accompagni una complessiva rivisitazione degli istituti assistenziali esistenti [7].
“Nel sistema italiano, a differenza di quanto accade in tutti paesi evoluti, manca un istituto di Minimo  vitale che  assolva  la  funzione  di  una rete  di  protezione, a  cui  qualsiasi  cittadino,  indipendentemente  dal  genere,  dalla  classe  sociale,  dalla  professione in  condizioni  di indigenza,  per  ragioni  non  dipendenti  dalla  propria  volontà  possa accedere per trovare un sostegno economico e/o l’offerta di opportunità e servizi per uscire dallo stato di bisogno.
Il  Minimo  vitale  che  si  propone  è  uno  strumento indirizzato alle  fasce  più  deboli della  società:  aiuta  tutti  coloro  che  hanno  risorse  inferiori  ad  una    certa  soglia  di  reddito  ed  è costruito  in  modo  da  attenuare la trappola della povertà, perché  reintegra solo parzialmente la distanza tra le risorse del soggetto e la soglia di povertà.
Il  Minimo  vitale  è  un  sussidio  indirizzato  agli  individui  maggiorenni, il  cui  benessere  è  tuttavia valutato in base alle risorse del nucleo familiare in cui è inserito e tiene conto del fatto  che  le  famiglie  sono  diverse,  per    numerosità,  composizione  e  carico  di  persone  non  autosufficienti  o  non  ancora  fisicamente  autonome;  misura  le  risorse  economiche  della  famiglia  nel  modo  più  corretto  possibile,  fondandosi    non  solo  sul  reddito  dichiarato  ai  fini  dell’Irpef,  ma  tenendo  conto  anche  di  altri  elementi  (redditi  esclusi  dall’Irpef,  patrimonio  immobiliare,  ecc.), cercando così di attenuare i problemi legati all’accertamento delle risorse dei beneficiari.
Il  Minimo  vitale  mira al reinserimento nel mondo del lavoro dei beneficiati, perché, nel caso di inoccupati non inabili in età da lavoro,  l’aiuto è concesso per un periodo limitato, solo se il nucleo familiare si trova in condizioni di effettiva indigenza, ed è congegnato in modo che il beneficiario  sia  responsabilizzato  alla  ricerca  attiva  di  occupazione  e  solo  se  è  disponibile  ad  accettare  offerte  di  lavoro,  a  partecipare  a  lavori    socialmente  utili  o  a  programmi  di formazione.  Esso  tiene  inoltre  conto  dei  bisogni  e  delle  opzioni  di  scelta  di  chi  svolge  lavori  di  cura nel nucleo familiare.
Il  Minimo  vitale  è gestito dalle comunità locali, in primo luogo dai Comuni, perché queste sono  più  capaci  di  cogliere  le  diverse  esigenze  delle  persone  che  si  trovano  nello  stato  di bisogno  e  perché  a  questo  livello  è  più  facile  individuare  le  priorità  a  cui  rispondere  e identificare  le  forme  di  gestione  adatte  per  realizzare  i  servizi  più  efficaci;  è  integrato con le politiche  assistenziali  locali   che  offrono  servizi  alle  persone  in  stato  di  bisogno  (vecchiaia,  malattia,  handicap,  esclusione  sociale);  è integrato con le politiche attive del mercato del lavoro,  che  a  loro  volta  possono  essere  realizzate  solo  attraverso  strutture  decentrate  e  flessibili, con la collaborazione degli enti locali.
In prospettiva, il sistema assistenziale potrebbe essere arricchito di un altro nuovo istituto: il Fondo  per  i  non  autosufficienti,  sul  modello  della  Pflegeversicherung tedesca, con  la  funzione  di  assicurare  a  tutti  i  cittadini  che  vi  partecipano  prestazioni  monetarie  e  cure  mirate all’effettivo stato di bisogno nel momento in cui si crei una situazione di non autosufficienza. La copertura  assicurativa  dovrebbe  essere  estesa  a  tutta  la  popolazione,  con  modalità  di finanziamento che garantiscano l’equilibrio della gestione.
L’introduzione   dei   nuovi   istituti   comporterebbe   l’abolizione   degli   assegni   familiari, dell’assegno  per  il  nucleo  familiare,  della  pensione  sociale  e  dell’assegno  sociale  introdotto  dalla  riforma   del  1995. Al finanziamento di tali programmi andrebbero gradualmente destinate le   risorse   che   si   renderanno   disponibili   in   seguito   all’interruzione   dei   residui  istituti  di redistribuzione   del   reddito   (integrazioni   al   minimo,   pensioni   di   guerra,   indennità   di accompagnamento e in genere pensioni e indennità per invalidità).
I  nuovi  istituti  di  cui  si  propone  l’introduzione  dovranno  convivere  per  lungo  tempo  con 
quelli preesistenti. Questi dovranno tuttavia essere riformati, prevedendo più razionali criteri di
determinazione  dei  limiti  di  reddito;  accelerando  l’estinzione  delle  integrazioni  al  minimo  in 
connessione  con  le  proposte  qui  avanzate  di  completamento  della  riforma  pensionistica; 
prevedendo  modificazioni  dei  criteri  di riconoscimento   delle  invalidità;  riformando  l’istituto 
dell’indennità di accompagnamento” [8]

Ugualmente, un altro aspetto ritenuto deficitario è quello delle politiche attive del lavoro e degli ammortizzatori sociali:
“ L’attuale sistema degli ammortizzatori sociali è un sistema disorganico e quasi ingovernabile di strumenti, caratterizzato da successive sovrapposizioni.
Vi sono innumerevoli iniquità di trattamento, ricollegabili in larga parte al prevalere di meccanismi di pressione, che escludono i gruppi e i soggetti meno rappresentati;
• la rigidità dei trattamenti costituisce, soprattutto nell’ambito dei gruppi più tutelati, un oggettivo ostacolo ai processi di mobilità;
• le varie forme di sostegno non seguono un disegno logico per il reinserimento lavorativo;
• nell’assenza di veri e propri strumenti di assistenza si verifica un utilizzo improprio e “assistenzialistico” di strumenti che dovrebbero avere natura temporanea e servire ai processi fisiologici di mobilità e di reinserimento nel lavoro” [9].
“Occorre restituire centralità alle politiche attive del lavoro, come una componente essenziale dello Stato sociale, permettendo, così, di caratterizzare meglio lo Stato sociale stesso in termini di passaggio da una “spesa sociale passiva” o puramente “risarcitoria” a una spesa sociale “più attiva” volta ad accrescere le opportunità e a promuovere il cambiamento”.[10]

Quello che la Commissione definisce come “minimo vitale” già all’epoca si era tradotto, in Europa[11] e non solo, in concrete misure assistenziali [12] per conseguire l’obiettivo finale di garantire ai bisognosi il diritto alla esistenza.
Esse hanno un nocciolo comune in quanto costituiscono tutte un “reddito garantito da una comunità politica per assicurare a tutti il diritto all’esistenza”[13]; l’elemento diversificante, in senso maggiormente selettivo o, al contrario, estensivo quanto a durata temporale, requisiti soggettivi per accedervi, entità economica è dato dal diverso modo di intendere il termine “tutti” ed “esistenza” [14]. Sotto questo profilo, alla luce delle esperienze maturate nei diversi paesi che hanno già accolto nel proprio sistema assistenziale una misura che assicuri un reddito garantito agli indigenti, è possibile individuare due paradigmi: da una parte, il Reddito Minimo Garantito e, dall’altra, il Reddito di Base.
Individuandone  i tratti salienti in maniera schematica, il RMG:
·               consiste in una erogazione di denaro che consenta al beneficiario di raggiungere almeno il livello di sussistenza
·               è una misura individuale poiché destinata a tutti soggetti con reddito e patrimonio insufficienti a garantire tale livello
·               è una misura condizionata alla disponibilità che il beneficiario, qualora abile al lavoro e in età lavorativa, manifesti a svolgere un lavoro o una attività socialmente utile nonché a seguire percorsi di riqualificazione professionale
·               è a carico della fiscalità generale
·                ha durata illimitata nel senso che cessa al venir meno della condizione di bisogno oppure   in caso il beneficiario rinunci ad offerte di lavoro pervenutegli nell’ambito dei programmi di reinserimento nel mondo lavorativo.

Viceversa, il Reddito di Base è un reddito che una comunità politica versa a tutti e ciascuno dei suoi membri su base individuale senza alcun controllo di risorse né esigenza di  contropartite [15].
Si tratta, quindi, di una misura incondizionata ed individuale, cumulabile con eventuali altri redditi prodotti dal beneficiario ed irrevocabile, ossia che accompagna l’individuo fino alla morte. Anch’essa, come il RMG, grava sulla fiscalità generale.
Una è la principale caratteristica comune ad entrambi i modelli: l’universalità.
Essa è evidente per  il Reddito di Base i cui beneficiari sono tutti i membri di una comunità per il solo fatto che ne facciano parte.
Ma l’universalità è propria anche del  RMG  in quanto erogabile a tutti i soggetti della comunità che si trovano al di sotto di una soglia di povertà, definita in via astratta e generale dalla legge, senza la necessità di ulteriori requisiti soggettivi (c.d. universalità selettiva).
In definitiva, in entrambe le ipotesi si tratta di strumenti fissi e standardizzati quanto a presupposti, limiti e contenuti, indipendenti dalle scelte discrezionali e contingenti di una singola P.A. e dai vincoli del suo bilancio.
Perciò i beneficiari, ossia coloro che posseggono i requisiti individuati ex lege, maturano un diritto soggettivo individuale ad un trasferimento di denaro, a carico della fiscalità generale, che, nel caso del RMG, si accompagna a misure di reinserimento sociale e lavorativo dell’individuo.

2-             Il Reddito Minimo di Inserimento (R.M.I.) e  il Reddito di Ultima Istanza (R.U.I.)

Come evidenziato già all’epoca dalla Commissione[16] “nell’Unione Europea solo in Grecia, come in Italia, è assente una misura di minimo vitale a livello nazionale che non riguardi solo gli anziani e gli invalidi civili”.
Ad oggi, nell’ Unione a 28 Stati, il dato resta invariato[17].
Tuttavia, in Italia ci sono stati dei tentativi di applicare in concreto le indicazione fornite dalla Commissione Onofri: il primo si ebbe con la istituzione del Reddito Minimo di Inserimento (RMI) con la L. 449/1997[18] e il successivo DLGS 237/1998[19].
Questa misura, inizialmente sperimentata per un biennio in 39 comuni, fu, poi, estesa sempre in via sperimentale a 267 comuni e prorogata per ulteriori due bienni[20].
Essa, almeno nelle intenzioni del legislatore dell’epoca, avrebbe dovuto essere estesa a tutto il territorio nazionale [21] in quanto appositamente qualificata come livello essenziale delle prestazioni sociali[22]. In realtà, nulla di quanto stabilito fu attuato poiché l’esperienza del RMI si chiuse, di fatto, nel luglio del 2002 quando, con la firma del c.d. Patto per l’Italia[23], tale misura fu archiviata definitivamente.
Il Reddito minimo di inserimento fu, dunque, costruito come un trasferimento monetario con cui colmare la distanza tra il reddito mensile eventualmente percepito dal beneficiario e quello che definisce la soglia di povertà[24]; unico requisito, oltre a quello reddituale[25] era la stabile residenza nel territorio italiano[26].
Ai beneficiari non inabili al lavoro e disoccupati veniva posta come condizione per il godimento del RMI la frequenza di corsi di formazione professionale e la manifestazione di disponibilità a svolgere i lavori che eventualmente fossero stati loro offerti per il tramite degli uffici di collocamento[27].
La misura come costruita, seppure solo in via sperimentale, dal legislatore ( a universalità selettiva, individuale, condizionata, a carico della fiscalità generale) è sussumibile nel paradigma del Reddito Minimo Garantito con le caratteristiche prima individuate; essa  si configura come un vero e proprio diritto soggettivo in capo a colui che versi nella situazione di indigenza definita preventivamente per legge.
La eventuale presenza e composizione del nucleo familiare del beneficiario non era, tuttavia, irrilevante.
Infatti, il numero dei familiari determinava una maggiorazione quantitativa del RMI riconosciuto al beneficiario[28] ed, inoltre, “La situazione reddituale e’ definita dalla somma dei redditi riferiti al nucleo familiare composto dal richiedente, dalle persone con le quali convive e da quelle considerate a suo carico ai fini IRPEF. I redditi da lavoro, al netto di ogni ritenuta, sono considerati per il 75 per cento”.[29]
Ancora, sotto il profilo delle politiche per l’inserimento sociale, gli interventi coinvolgevano l’intero nucleo famigliare di appartenenza[30]; ciò perché il RMI fu concepito non solo come strumento di contrasto alla povertà ma anche alla esclusione sociale.
I fondi per il sostegno economico di tale misura provenivano dal Fondo per le politiche sociali in misura non inferiore al 90% mentre la restante parte, unitamente ai costi di gestione del servizio, restava a carico dei Comuni.

Come detto, il RMI fu del tutto abbandonato a seguito del cambio di maggioranza parlamentare avvenuto con le elezioni del 2001 e colla sottoscrizione del c.d. Patto per l’Italia;   in sostituzione fu varato il RUI, Reddito di ultima istanza: “ Per l’anno 2003, scaduta la sperimentazione del Reddito minimo di inserimento, il sistema  di  sostegno  al  reddito  è  completato  da  uno  strumento  di  ultima  istanza,  caratterizzato  da  elementi solidaristici e finanziato dalla fiscalità generale. Il reddito minimo di inserimento ha consentito  di  verificare  l’impraticabilità  di  individuare  attraverso  la  Legge  dello  Stato  soggetti aventi diritto ad entrare in questa rete di sicurezza sociale. Per questo motivo si è stabilito  di  individuare  un  nuovo  sistema  –  il  reddito  di  ultima  istanza,  appunto  –  da  realizzare  e  co-finanziare  in  modo  coordinato  con  il  sistema  regionale  e  locale,  attraverso  programmi    che    distinguano    in    modo    finalizzato    le    carenze    reddituali    derivanti   esclusivamente  da  mancanza  di  opportunità  lavorativa  (da  affrontare  attraverso  politiche  attive del lavoro che evitino l’istaurarsi di percorsi di cronicità e dipendenza assistenziale) e carenze tipiche delle fragilità e marginalità sociali che necessitano di misure di integrazione sociali e reddituali” [31].
Tali obiettivi programmatici si tradussero nell’art. 3 co. 101 e 102 della Legge  n. 350/2003: lo Stato attraverso l’istituzione di un contributo di solidarietà sulle c.d. pensioni d’oro avrebbe cofinanziato le Regioni che avessero istituito il RUI.
Tuttavia, questo finanziamento non è mai stato erogato[32] e già nella legge finanziaria  n. 311/2005 non vi è più alcun accenno al RUI.
In seguito, la  Corte Costituzionale con la sent. num 423/2004, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del citato art. 3 co. 101 alla luce della riforma del Titolo V Cost.: lo Stato era intervenuto a legiferare in un ambito, quello della assistenza sociale, rimesso alla competenza residuale esclusiva regionale ex art. 117 Cost[33].
Tuttavia, pur in assenza di una concreta operatività del reddito di ultima istanza, è possibile evidenziare gli elementi di forte differenziazione tra tale strumento  e il  precedente R.M.I..
Innanzitutto il R.U.I. ha una caratteristica puramente residuale essendo, cioè, concepito per intervenire in fattispecie estreme, non contemplate dalle altre misure di sostegno al reddito e di sviluppo dell’occupazione[34].
Non vi fu, da parte del legislatore dell’epoca, l’obiettivo di creare uno strumento di protezione universale capace, in prospettiva, di semplificare il sistema assistenziale e di assorbire le misure di sostegno al reddito già esistenti. Al contrario: tale prospettiva, rappresentata dal RMI, viene espressamente ritenuta inattuabile e dunque abbandonata.
Per secondo, esso non grava in maniera sistematica sulla fiscalità generale ma dipende da appositi stanziamenti che Regioni e Stato avrebbero dovuto di anno in anno deliberare: in particolare lo Stato centrale avrebbe partecipato al cofinanziamento attraverso una ( delle tante) c.d. “ tassa di scopo”.
L’aspetto finanziario introduce  la terza differenza.
Il RUI prevedeva un ruolo decisivo delle regioni sia nell’individuare i requisiti di accesso sia nello stanziamento dei fondi necessari al suo funzionamento: ciò a discapito della omogeneità della misura su tutto il territorio nazionale.
Sotto la stessa denominazione, RUI, sarebbe stato possibile rinvenire una serie di misure di sostegno al reddito diverse tra loro, sia per contenuto che per entità economica del sussidio, poichè legate alle scelte discrezionali e alla disponibilità economica di ciascun ente regionale.
In ultimo, sotto il profilo soggettivo, l’art. 3 co.101 citato individua i beneficiari ne “i nuclei familiari a rischio di esclusione sociale ed i cui componenti non siano beneficiari di ammortizzatori sociali destinati a soggetti privi di lavoro”.
Al contrario, la norma istitutiva del RMI esplicitamente faceva riferimento alla persona e non al nucleo familiare:
“Il reddito minimo di inserimento, introdotto in via sperimentale, e’ una misura di contrasto della poverta’ e dell’esclusione sociale attraverso il sostegno delle condizioni economiche e sociali delle persone esposte al rischio della marginalita’ sociale ed impossibilitate a provvedere per cause psichiche, fisiche e sociali al mantenimento proprio e dei figli.
Il reddito minimo di inserimento e’ costituito da interventi volti a perseguire l’integrazione sociale e l’autonomia economica dei soggetti e delle famiglie destinatari, attraverso programmi personalizzati, e da trasferimenti monetari integrativi del reddito”[35]
Dunque il nucleo familiare, da una parte, la persona, dall’altra: il beneficiario del RUI è solo il tramite attraverso cui realizzare interventi risolutivi dello stato di bisogno e di esclusione sociale in cui versa l’intero nucleo familiare i cui componenti non godano di altre e diverse misure assistenziali settoriali..
Per il reddito di ultima istanza, in definitiva, non può parlarsi di un diritto soggettivo individuale ma di una ammissione discrezionale ad un beneficio[36].

3-             Che cosa non ha funzionato?

Le esperienze fin qui illustrate in tema di “minimo vitale” evidenziano la scarsa influenza [37] che il lavoro svolto dalla Commissione Onofri ha esercitato sul sistema previdenziale ed assistenziale italiano. Esso, infatti, anche negli anni successivi al deposito della relazione Onofri, è stato oggetto di interventi parziali, settoriali e disorganici, spesso condizionati da esigenze di bilancio emergenziali[38].
Tutto ciò, invece che costruire un sistema di ammortizzatori sociali organico, dotato di coerenza interna ed in grado di offrire una tutela universale, ne ha accentuato le caratteristiche di frammentarietà, categorialità, scarsa capacità redistributiva[39] e, in definitiva, di inefficacia.[40]
L’esito infelice dei diversi tentativi di inserire una misura di reddito garantito nel sistema assistenziale italiano ha molteplici ragioni: alcune, senza dubbio, legate alla specificità della singola misura e al contesto storico-politico in cui ciascuna iniziativa si è sviluppata.
Con Riferimento al R.U..I, ad esempio, il venir meno dell’apporto finanziario statale già con la finanziaria per l’anno 2005 unitamente all’intervento della Corte Costituzionale ha impedito a tale strumento di diventare concretamente operativo.
Quanto al RMI, sono stati individuati dei fattori di criticità connessi alla modalità di introduzione e sperimentazione da cui è, poi, scaturita una valutazione negativa da parte del legislatore del 2002 con il definitivo abbandono di tale strumento.
E’ stato rilevato [41] come la sperimentazione sia avvenuta in contesti eccessivamente problematici, ossia in comuni con elevata concentrazione di disoccupati e di coloro che percepivano un reddito sotto la soglia di povertà.
Sempre sotto l’aspetto territoriale, si è evidenziato come i comuni coinvolti siano stati numericamente esigui e, per di più, scarsamente popolati: dunque, non idonei a rappresentare la realtà nazionale e a testare la nuova misura assistenziale.
Ancora, la sperimentazione ha avuto una durata troppo breve: è, cioè, mancata una prospettiva pluriennale a causa di limitate risorse economiche.
A ciò si è accompagnato uno scarso supporto, sotto forma di personale, direttive e strumenti informatici, alle strutture comunali concretamente chiamate a gestire la misura in questione e non in possesso delle necessarie risorse umane e materiali.
Tuttavia, non può ritenersi che le circostanze fin qui esposte siano, da sole, sufficienti a spiegare la mancata realizzazione delle indicazioni fornite dalla Commissione Onofri e, in particolare, di quelle relative alla, ormai ventennale, “assenza  in  Italia  di  uno  schema  di  reddito  minimo  per  chi  è  totalmente provvisto  di  mezzi”.
Al di là delle singole ragioni contingenti, infatti, ciò che caratterizza il rapporto della Commissione Onofri e che, al contrario, non si rinviene nei tentativi fin qui esaminati è l’aver elaborato un progetto di riforma complessiva ed organica del sistema previdenziale ed assistenziale vigente.[42]
Le molteplici proposte rassegnate nella relazione riguardano i diversi istituti previdenziali ed assistenziali e possiedono una reciproca coerenza poiché rientrano in una complessiva strategia riformatrice, mirante a ridefinire l’assetto globale del sistema.
Essa si muove su diverse direttrici la prima delle quali è il riequilibrio della spesa tra previdenza e assistenza in favore di quest’ultima.
Segue la proposta di superare il modello categoriale di assistenza sociale attraverso uno strumento di protezione universale nei confronti di chi versi in stato di bisogno tout court, senza la necessità che ad esso si associno ulteriori requisiti ( vecchiaia, disabilità, perdita del lavoro): appunto il c.d. minimo vitale.
Le altre due direttrici sono rappresentate da un modello di assistenza sociale che valorizzi la erogazione di servizi invece che limitarsi al riconoscimento di prestazioni monetarie  e che sia improntato, il più possibile, alla omogeneità sul territorio nazionale superando le eterogeneità territoriali.
Tale visione strategia di ampio orizzonte non è rinvenibile nelle misure fin qui trattate: sia il RUI che il RMI che i sussidi regionali non sono stati parte di un più grande progetto di riforma del sistema di ammortizzatori sociali.
Al contrario, tali istituti presupponevano l’esistenza del sistema esattamente così com’era e furono concepiti come aggiuntivi e non sostitutivi delle misure assistenziali già vigenti.
Ciò è evidente per il RUI, il qual ha come scopo proprio quello di “coprire” le fattispecie residuali non rientranti nelle altre misure di  sicurezza sociale.
Lo stesso dicasi per i sussidi istituiti e finanziati dalle regioni che si aggiungono, senza sostituirlo,  allo “stato sociale nazionale”.
Il discorso è parzialmente diverso per il RMI per il quale la operatività limitata ad una fase  sperimentale e la mancata estensione a tutto il territorio nazionale hanno, di fatto, impedito ad una misura così innovativa di poter spiegare i propri effetti fino in fondo.
Non è, infatti, possibile ipotizzare se tale forma di sussidio, qualora fosse stata stabilizzata, avrebbe innescato un processo di semplificazione del sistema nella sua interezza col conseguente di assorbimento delle altre misure vigenti

4-                   Minimo Vitale e Costituzione: quale modello di sicurezza sociale?

Dunque, i legislatori succedutisi dal 1997 ad oggi non hanno dato seguito alle indicazioni formulate dalla Commissione Onofri per una modifica strutturale del sistema previdenziale ed assistenziale italiano cosi come configuratosi a partire dal secondo dopoguerra.
C’è da chiedersi se ciò sia imputabile unicamente alle scelte “politiche” contingenti oppure se sussistano degli ostacoli di ordine generale alla ri-costruzione di un sistema di sicurezza sociale imperniato su una misura assistenziale che, in maniera universale, garantisca la concreta tutela del diritto all’esistenza per tutti i membri della comunità.
In altre parole, se la “lacuna” rilevata nel 1997 nel rapporto finale della Commissione Onofri dipenda dal fatto che vi sia una incompatibilità tra il dettato costituzionale e “il  minimo vitale” inteso come misura esemplificativa di un sistema assistenziale diverso da quello attuale e che individua i propri beneficiari nei soggetti bisognosi in quanto tali, senza specificare ulteriori requisiti soggettivi e status personali ( p. es. inabilità al lavoro, disoccupazione, lavoratore in attività, vecchiaia).
Se cosi fosse, il vuoto di tutela certificato venti anni fa, oltre che fisiologico all’attuale sistema di protezione sociale, sarebbe anche pienamente coerente con i principi costituzionali e corrispondente al progetto di stato sociale varato dal costituente nel 1948; viceversa, l’ introduzione di un reddito erogato dallo Stato ai cittadini bisognosi in quanto tali rappresenterebbe una violazione dei suddetti  principi ed una fuga dal sistema di sicurezza sociale su di essi costruito.
Il tutto con la conseguenza che ogni tentativo di colmare tale lacuna, riformando il modello di assistenza e previdenza sociale, sarebbe sempre destinato a fallire se non preceduto da una modifica delle norme costituzionali di cui l’attuale legislazione previdenziale e assistenziale costituirebbe attuazione.
Al fine di verificare tale ipotesi è necessario prendere le mosse dalla considerazione secondo cui nell’attuale testo della Costituzione il diritto ad una esistenza libera e dignitosa trova spazio in diversi articoli della c.d. parte economica senza, però, che in nessuno di essi emerga in maniera compiuta il riconoscimento di tale diritto a tutti sulla base del solo stato di bisogno[43].
In questo senso non è possibile reperire in Costituzione una specifica disposizione che legittimi in via diretta una forma di reddito minimo garantito quale misura finalizzata ad eliminare lo stato di povertà individuale in quanto condizione di per sè ostativa al pieno godimento di quel diritto.
D’altra parte, è pur vero che i diritti sociali  concretizzano il principio fondamentale di uguaglianza sostanziale il quale “impone” la tutela dei soggetti deboli.
La  Corte Costituzionale a tal proposito e con riferimento allo specifico diritto all’abitazione ha chiarito che “In breve, creare le condizioni minime di uno Stato sociale, concorrere a garantire al maggior numero di cittadini possibile un fondamentale diritto sociale […], contribuire a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana, sono compiti cui lo Stato non può abdicare in nessun caso ( Corte Cost. sent. num 217/88 e 404/1988).
Ancora, a proposito del trattamento pensionistico, la Consulta ha riconosciuto l’esistenza di “un interesse della collettività alla liberazione di ogni cittadino dal bisogno ed alla garanzia di quelle minime condizioni economiche e sociali che consentono l’effettivo godimento dei diritti civili e politici ( art. 3 secondo comma della Costituzione) “ (Corte Cost. sent. num. 286/1987) .
Dunque la logica della eguaglianza sostanziale combinata alla necessità di tutela della “immagine universale della dignità umana” apre le porte ad una tutela non solo in prospettiva “passiva” di mitigazione delle sperequazioni ma anche in termini propositivi di emancipazione e promozione dei soggetti tutelati
Il “pieno sviluppo della persona umana” e “la partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” individuati  dall’art. 3 co.2 possono essere letti, cioè, come dei valori finali a cui tendere anche ampliando i confini della protezione sociale definiti in costituzione[44] e facendo ricorso a strumenti non tipizzati o non disciplinati dalla Carta in maniera espressa .
In questa ottica l’art. 3 co. 2 potrebbe offrire una copertura costituzionale per “aggiornare” la nozione di “ privi di mezzi” ( art.34 cost.) e dotarsi di un novo modello di protezione sociale capace di intercettarne i bisogni.
Venendo proprio alle disposizioni appartenenti alla c.d. parte economica esse definiscono un sistema di protezione sociale composto da una gamma di fattispecie diversificate e dettagliate in cui l’intervento statale è legato non solo allo stato di bisogno del beneficiario ma anche a diversi ed ulteriori requisiti.
L’art. 36, ad esempio,  riconosce il diritto all’esistenza libera e dignitosa all’individuo che sia un lavoratore in attività e sotto forma di una congrua quantificazione della retribuzione.
L’art. 38 co. 1, invece, assicura l’intervento statale per sopperire alla carenza di mezzi per vivere in cui versino soggetti che siano inabili al lavoro; al co.2, diversamente, si prevede lo stesso intervento per garantire le esigenze di vita di soggetti che siano caduti in stato di bisogno in quanto lavoratori vittima di infortunio, malattia, invalidità, oppure impossibilitati a svolgere la propria attività a causa dell’età o di disoccupazione involontaria.
Dunque, è evidente che tali articoli, come pure l’art. 35 e l’art. 37, hanno una marcata caratteristica selettiva in quanto definiscono un sistema assistenziale e previdenziale che vede come beneficiario- tipo il soggetto lavoratore attivo o, in alternativa, il soggetto privato di tale condizione a causa di  malattia, invalidità, infortunio, disoccupazione o  inabilità.
Tale selettività, per altro, non è casuale ma intenzionale e consapevole[45]: il legislatore costituzionale ha, cioè, chiarito che non ogni cittadino “sprovvisto dei mezzi necessari per vivere” ha diritto all’intervento assistenziale statale ma solo quello che, versando in tale stato di bisogno, sia anche inabile al lavoro. Questo modello è stato puntualmente definito come ”ergocentrico” perchè trova il suo fulcro nella figura dell’ individuo-lavoratore e si basa sulla considerazione che il lavoro retribuito sia lo strumento necessario e da sè sufficiente alla protezione e all’inclusione sociale [46].
In tale ottica, è evidente, non pare esserci spazio per una misura assistenziale universalmente diretta a tutti gli individui bisognosi a prescindere dal loro status di lavoratori o ex tali.
Tuttavia, occorre verificare che lo scopo perseguito dal legislatore costituzionale attraverso il contenuto marcatamente selettivo degli artt. 35-38 fosse veramente quello di limitare l’accesso al sistema assistenziale escludendo, di fatto, i soggetti più deboli ossia gli individui che potenzialmente possono accedere la mercato del lavoro, in quanto non inabili, ma che, in concreto, ne sono esclusi  restando così privi di mezzi di sostentamento.
A tal fine è necessario illustrare il  presupposto su cui è stato costruito il modello assistenziale ergocentrico in sede costituente: la convinzione che fosse possibile realizzare una condizione stabile di piena occupazione o, quanto meno, di disoccupazione frizionale.[47]
Nella visione dei costituenti, cioè, tutti i cittadini avrebbero avuto l’opportunità di accedere al mercato del lavoro e, ciascuno secondo le proprie possibilità, di svolgere una attività  in grado di garantire una esistenza dignitosa per mezzo di una equa retribuzione (una volta sopraggiunto il collocamento a riposo per  limiti di età un dignitoso tenore di vita sarebbe stato garantito dalla pensione).
E la certezza che tale opportunità si sarebbe concretizzata è dimostrata dalla specifica statuizione di un diritto al lavoro riconosciuto a tutti i cittadini (art. 4 Cost.) la cui attuazione è garantita dall’intervento statale attraverso adeguate politiche economiche miranti a perseguire e conseguire un obiettivo ritenuto raggiungibile: la piena occupazione.
Dunque, nella prospettiva del Costituente, veniva fissata una perfetta corrispondenza tra l’universalità dei cittadini e l’universalità dei lavoratori per cui l’intervento statale era concepito come  limitato a ipotesi residuali: la principale rappresentata dai soggetti inabili che, a causa di infermità o difetto fisico o mentale, si trovino nell’assoluta e permanente impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa [48].
Quindi, la successiva dalla categoria dei lavoratori malati, infortunati, invalidi o con età anagrafica incompatibile con l’attività lavorativa.
In ultimo, il caso dei lavoratori rimasti disoccupati (involontariamente) ossia quei soggetti che hanno incolpevolmente perso il lavoro  restando privi, in tal modo, dei mezzi di sostentamento.
Come detto, la disoccupazione a cui si riferisce il Costituente è quella che nasce dal normale turnover nel mondo del lavoro: riguarda, cioè, persone che entrano ed escono dalla forza lavoro a causa della  continua creazione/distruzione di impieghi. Essa deriva, infatti, dalle imperfezioni nel processo di abbinamento tra posti di lavoro disponibili e lavoratori in cerca della migliore occupazione possibile. Il totale di disoccupati legati alla disoccupazione frizionale dipende dalla frequenza con la quale i lavoratori cambiano lavoro e dal tempo impiegato per trovarne uno nuovo.
Si tratta di un fenomeno naturale, solitamente di breve periodo, che contraddistingue le economie dinamiche e in crescita. Un certo livello di disoccupazione frizionale non è quindi eliminabile, ma si può ridurre con politiche che diminuiscano le inefficienze e gli ostacoli al libero funzionamento del mercato del lavoro.
E allora, i soggetti esclusi dal sistema di sicurezza sociale costruito in sede costituente appartengono ad un’unica categoria: quella di coloro i quali non hanno voluto cogliere l’opportunità di un lavoro e che volontariamente si sono sottratti dal dovere di svolgere un attività “che concorra al progresso materiale o spirituale della società” restando in tal modo privi di “mezzi adeguati alle loro esigenze di vita”. Per tutti gli altri sarebbe stato sufficiente il lavoro integrato dagli interventi statali in casi eccezionali, del tutto tipici e nominati.
Dunque, ritornando alle ipotesi formulate in partenza, la selettività degli art. 35-38 è in realtà solo apparente ma cela un’ aspirazione universalista del legislatore costituente: è compito dello Stato intervenire per garantire a tutti i cittadini una esistenza libera e dignitosa attraverso la creazione delle condizioni affinché tutti i cittadini possano svolgere una attività lavorativa adeguatamente retribuita.
E’ il diritto al lavoro e la sua concreta attuazione a costituire, secondo il legislatore costituzionale,  la misura universale per garantire a ciascun membro della comunità  il proprio diritto alla esistenza.
Per tale ragione gli istituti assistenziali  esistenti presuppongono, oltre allo stato di bisogno, anche la qualifica di lavoratore o ex tale o, ancora, di inabile al lavoro in capo al beneficiario: non era stata nemmeno presa in considerazione, cioè, l’ipotesi di un individuo che in condizione di non inabilità al lavoro e volendo lavorare, non riuscisse a trovare un impiego da cui trarre una retribuzione idonea a garantirgli una esistenza libera e dignitosa.
Nell’attuale contesto storico ed economico il presupposto di una stabile condizione di piena occupazione è venuto meno così come si è fortemente ridotta la capacità del singolo stato nazionale di influenzare il mercato del lavoro e i cicli economici.
Ciò è dovuto a molteplici e diversi fattori come la globalizzazione dei mercati, i mutamenti geo-politici, l’integrazione sempre più stretta dell’Italia in comunità internazionali: sono, cioè, cambiati i punti di riferimento che i Costituenti avevano a disposizione nel momento in cui hanno progettato il modello di stato sociale lasciatoci in eredità.
Oggi non ha più riscontro nella realtà la convinzione che tutti i cittadini possono avere l’opportunità di svolgere un lavoro come pure quella per cui i soggetti inoccupati siano unicamente quelli che non hanno voluto cogliere tale opportunità.
Al contrario, oggi sono tantissimi i “disoccupati incolpevoli” ossia quelle persone che aspirano ad  un lavoro, hanno accumulato le competenze tecniche e culturali per svolgerlo ma non riescono ad entrare nel mercato del lavoro; oppure di ex lavoratori in condizione di disoccupazione permanente.
Tutto ciò, di fatto, mortifica le aspirazioni universalistiche del sistema assistenziale e lo rende fortemente selettivo in quanto incapace di raggiungere un numero crescente di persone che effettivamente versano in stato di bisogno ma che non sono più o non sono mai state dei lavoratori.
Dunque, l’attuale sistema non corrisponde più alle intenzioni del Costituente anzi, profilandosi come uno strumento sempre più inadeguato nella lotta al bisogno, finisce per compromettere anche l’ effettività  di quelle libertà individuali costituzionalmente riconosciute all’individuo.
“L’’astratto riconoscimento della libertà  di coscienza e delle libertà  politiche a tutti gli uomini, se rappresenta un momento essenziale nello sviluppo della teoria politica, ha un valore ben relativo quando la maggioranza degli uomini, per condizioni intrinseche e ambientali, per miseria morale e materiale, non sia posta in grado di apprezzarne il significato e di valersene concretamente. La libertà  non accompagnata e sorretta da un minimo di autonomia economica, dalla emancipazione dal morso dei bisogni essenziali, non esiste per l’individuo, è un mero fantasma” ( C. Rosselli)

5-             Verso quale modello?  Le soluzioni adottate dal legislatore nazionale con le leggi di Stabilità per l’anno 2015 e 2016 [49]

Chiarita la collocazione a livello costituzionale di una misura che assicuri un reddito minimo alla platea dei soggetti bisognosi e preso atto dei tentativi di modifica introdotti in passato occorre esaminare quali sono le scelte operate dal legislatore contemporaneo per valutare quale è il modello di stato sociale a cui si tende
Con la Legge n. 208 del 28 dicembre 2015 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato- legge di stabilita’ 2016), art. 1 comma 386 e 387,  è stato varato un “Piano nazionale per la lotta alla povertà e alla esclusione sociale” per la cui attuazione è stato costituito un fondo ad hoc; tale piano, concepito come avente (s)cadenza triennale e da adottarsi con DPCM  di intesa con la Conferenza unificata Stato-Autonomie locali, si prefigge di garantire, in maniera uniforme sul territorio nazionale, il raggiungimento di livelli essenziali di prestazioni assistenziali finalizzate alla lotta alla povertà.
Poiché al momento dell’entrata in vigore della disposizione finanziaria il Piano nazionale non era stato ancora definito, gli stanziamenti per l’anno 2016 del neo costituito “Fondo per la lotta alla povertà e alla esclusione sociale” sono stati utilizzati per estendere a tutto il territorio  nazionale la misura della c.d. Social Card (comma 387 lett.a); con l’esplicita avvertenza di garantire prioritariamente gli interventi nei confronti di famiglie con figli minori o disabili oppure in cui vi sia la  presenza di donne in stato di gravidanza.
Dunque, il legislatore nazionale del 2016, nel predisporre una complessiva strategia di lotta alla povertà, recupera, ampliandone il bacino territoriale di efficacia, una misura istituita con l’art. 81 co. 29 del DL 112/08 (convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133)[50] e successivamente sperimentata nei comuni con popolazione superiore ai 250.000 abitanti ex art. 60 del DL 5/2012 ( convertito in legge n.35 del 4 aprile 2012)[51]
Con ciò, dando attuazione a quanto programmato ma non attuato, nel 2013 quando  si concepì l’estensione della Social Card su tutto il territorio nazionale “come sperimentazione di un apposito programma di sostegno per l’inclusione attiva, volto al superamento della condizione di povertà, all’inserimento e al reinserimento lavorativi e all’inclusione sociale”.[52]
Fonte regolatrice di questo strumento è il Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali del 10 gennaio 2013 col quale se ne individuano i criteri di accesso e le caratteristiche di funzionamento.
I beneficiari di questa misura sono “i nuclei familiari” (art. 4) titolari di specifici requisiti “concernenti la situazione economica” ( art. 4 co.3 lett.a), ”familiari” (art. 4 co.2 lett. b), “concernenti la condizione lavorativa” ( art. 4 co.3 lett.c )  nonchè eventuali e ulteriori definiti dal Comune di appartenenza di intesa con  i competenti Ministeri( art. 4 co.3 lett.d).
Tra tutti i requisiti quello che spicca, per la sua capacità di selezionare fortemente la platea dei potenziai beneficiari, è sicuramente quello della presenza nel nucleo di almeno un componente di età minore di anni 18.
Si tratta, dunque, di un benefico settoriale, indirizzato ad una specifica  nonché ristretta categoria di bisognosi: ciò rende la misura priva di qualunque aspirazione alla universalità.
Ugualmente occorre sottolineare come la famiglia a cui il Legislatore guarda è una famiglia anagrafica ossia quella “costruita” sulla base dell’ISEE [53] : nell’ambito di tale sistema, infatti il nucleo famigliare è costituito da tutti i soggetti che abbiano la residenza nel medesimo luogo.
La quantificazione della situazione economica di tali  famiglie avviene, quindi, attraverso l’esame dei redditi e dei patrimoni di ciascun soggetto co-residente.
Dalla tipologia dei soggetti beneficiari emerge come la misura in questione è ascrivibile ad un  modello completamente diverso da quello auspicato dalla Commissione Onofri e la cui realizzazione era stata tentata con l’introduzione del R.M.I.
Nel caso della c.d. social card, infatti, lo stato di povertà individuale non rileva ex se ma viene riconosciuto dallo Stato solo ove inserito nell’ambito della formazione sociale costituita dalla “famiglia anagrafica” cosi come definita nel D.M..
A parità di condizione di bisogno, il singolo riesce ad accedere al sistema  di protezione sociale  se inserito in un “nucleo familiare” e ne rimane escluso qualora non condivida la residenza con altri: ciò comporta conseguenze paradossali.
La prima: per chi è privo di sufficienti risorse reddituali o patrimoniali la convivenza nell’ambito del nucleo familiare anagrafico risulterà la soluzione obbligata, stante l’impossibilità di poter provvedere al mantenimento di una abitazione autonoma,  oppure potrebbe comunque risultare la scelta più conveniente in quanto garantisce l’accesso ad una forma di assistenza sociale altrimenti preclusa.
La seconda:  dall’insieme dei redditi e dei patrimoni dei conviventi potrebbe scaturire un ISEE superiore ai parametri fissati dal legislatore per cui “il nucleo familiare”, sebbene composto da soggetti incapaci, individualmente considerati, di raggiungere uno standard di sussistenza, venga escluso dal novero dei beneficiari della misura assistenziale[54].
La misura in questione, quindi, lascia l’individuo sullo sfondo nel senso che il legislatore non persegue lo scopo di creare le condizioni per consentire ai soggetti bisognosi, individualmente considerati, di abbandonare tale stato raggiungendo un livello di sussistenza che consenta loro di vivere dignitosamente e, quindi, in maniera autonoma.
Il fine che con tale misura si intende(va) raggiungere era quello di fornire alle ”famiglie anagrafiche” un sussidio per garantirne l’acceso ai beni essenziali.
Come già evidenziato rispetto al RUI anche con la social card il richiedente, ossia il membro del nucleo familiare che rientri nei parametri prima illustrati, è unicamente il tramite attraverso cui il nucleo può accedere alla misura assistenziale.
Da una parte la social card, proprio per le sue caratteristiche, non ha rappresentato un passo in avanti rispetto alla elaborazione di una misura universale ed individuale per la lotta alla povertà e per assicurare una esistenza dignitosa a coloro che sono sprovvisti degli strumenti economici per provvedervi da sé.
Dall’altra essa ha però messo in evidenza l’esistenza di un bisogno di protezione sociale che lo Stato è chiamato a soddisfare.
In tali termini  ha avuto modo di esprimersi la Corte Costituzionale con la sentenza n. 10/2010: la controversia, vertente sul riparto di competenze tra Stato e regioni ex art. 117 co. 4 Cost, ha offerto alla Consulta l’occasione per  ricostruire il diritto ad una esistenza libera e dignitosa sulla base degli artt. 2, 3 co.2, 38 e 117 Cost.[55]
La Corte, innanzi tutto, ha riconosciuto “il diritto a conseguire le prestazioni imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno – in particolare, alimentare” come un diritto fondamentale[56]. Inoltre, lo ha qualificato come “strettamente inerente alla tutela del nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana”.
Dunque, è non solo legittimo ma anche doveroso[57] l’intervento del legislatore nazionale che tenta di soddisfare tale diritto erogando, con la social card, “ una prestazione che non è compresa tra quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario”.

Tale strumento viene, quindi, riattivato dal legislatore del 2016 per realizzare il Piano Operativo Nazionale (PON) “ Inclusione” a sua volta approvato in attuazione dell’Accordo di Partenariato relativo al periodo di programmazione comunitaria 2014-2020 il quale “ nell’ambito dell’Obiettivo Tematico 9 prevede di dedicare un Programma nazionale al rafforzamento di meccanismi e strumenti di governance  che possono accompagnare il processo definitorio – proprio della politica ordinaria. Dei livelli essenziali delle prestazioni e in particolare al supporto della sperimentazione del Sostegno per l’inclusione attiva rafforzando la capacità dei servizi sociali sui territori di prendere in carico i nuclei familiari beneficiari attraverso la predisposizione di progetti personalizzati alla cui adesione risulta condizionata l’erogazione del sussidio economico”.[58]

A tal fine il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in forza di apposito accordo in sede di conferenza unificata[59], ha predisposto e pubblicato le “Linee guida per la predisposizione e attuazione dei progetti di presa in carico del SIA” ( sostegno per l’inclusione attiva) in cui si chiarisce come “ La presa in carico del nucleo familiare, mirata a dare risposta a bisogni complessi, richiede la messa in atto di interventi personalizzati di valutazione, consulenza, orientamento, monitoraggio, attivazione di prestazioni sociali nonché di interventi in rete con altre risorse e servizi pubblici (centri per l’impiego, tutela della salute e istruzione) e privati (in particolare del privato sociale) del territorio. La presa in carico complessiva del nucleo prevede, dunque, il coordinamento di più interventi contemporanei garantendo una presa in carico globale e olistica che superi l’attuale frammentazione”[60]
Il ministero definisce anche una struttura di gestione e governance complessa-  e anche complicata-  che coinvolge diversi Ministeri, Comuni, Regioni, INPS e Poste Italiane.
In particolare, deve evidenziarsi il ruolo delle regioni alle quali è attribuita la facoltà, facendo ricorso a risorse proprie,  di implementare il sostegno previsto dal legislatore nazionale individuando nuove categorie di beneficiai opure incrementando quantitativamente il sussidio o, ancora, creando nuove misure ad integrazione e coordinamento col SIA.[61]
Ai comuni è demandato il compito di attivare le proprie strutture per poter rendere operativa sul territorio la misura in questione.
Infatti all’erogazione del sostegno si accompagna un “sistema coordinato di interventi e servizi per l’inclusione attiva” ossia per il reinserimento dei soggetti nel mercato del lavoro.
E’ stato sottolineato[62] come, nell’ambito dell’attuale scenario, il SIA, è quanto più si avvicina ad uno schema generale di reddito minimo pur rimanendone, in concreto, molto distante.
Il Sostegno per l’Inclusione Attiva, infatti, è ancora caratterizzato da una fortissima settorialità, visto che è destinato ai nuclei familiari con almeno un minore e aventi un determinato ISEE, come pure dal carattere non strutturale atteso che  la misura  è operativa nelle more di definizione del piano nazionale di contrasto alla povertà.
Piano che, a sua volta,  verrà formulato e finanziato su scadenza triennale.
Ulteriori aspetti critici sono stati evidenziati, contestualmente alla nascita di questo strumento,  dai soggetti chiamati ad attuarlo, ossia i Comuni e le Regioni.
I primi, sebbene evidenziandone  il carattere” certamente innovativo e ambizioso, pur nella sua gradualità”,   hanno rimarcato le oggettive difficoltà a partecipare alla gestione del sussidio dovute alla carenza di risorse finanziarie, all’insufficiente personale specializzato e alla penuria di strutture.
Il tutto a discapito non solo della efficacia del servizio  ma anche della sua omogenea erogazione su tutto il territorio nazionale “dove è noto essere fortemente differenziata la situazione relativa alla dotazione di strutture ed alla capacità di erogazione di servizi e prestazioni sociali”[63]
Si ripresenta, verosimilmente, uno scenario a macchia di leopardo che mal si concilia con gli obiettivi  di unitarietà e uniformità territoriale  prefissati dal ministero.
Le Regioni, da parte loro, hanno espressamente chiesto che il SIA venga considerato, “in una prospettiva di allargamento, un primo passo verso una misura universalistica di contrasto alla povertà interamente finanziata dallo Stato”; in tal senso, hanno espresso apprezzamento per la misura cosi come definita ma hanno ribadito la necessità di approdare ad un vero e proprio “reddito di inclusione attiva che progressivamente vada a coprire una platea crescente di beneficiari fino a diventare una misura di carattere universale”.[64]
In definitiva, contestualmente al varo del SIA,  al legislatore nazionale è stato formalmente richiesto di  andare oltre il SIA per giungere ad una misura di sostegno al reddito che allinei l’Italia al resto d’Europa superando, di fatto, l’attuale sistema assistenziale.
La risposta fornita dal legislatore nazionale con l’ultima legge di bilancio, quella per il 2016, non pare essere in linea con le aspirazioni prima illustrate.
Al contrario, il governo ha proseguito sulla medesima rotta inaugurata, per l’appunto, coll’introduzione della social card: misure dirette a specifiche categorie di soggetti, finanziate di volta in volta ed erogate in base alle scelte discrezionali della P.A. competente in luogo di una razionalizzazione del complessivo sistema assistenziale e della creazione di uno strumento, tendenzialmente sostitutivo di tutti gli altri, di lotta alla povertà dotato dei requisiti di universalità,  individualità e non discrezionalità.
Si è assistito, dunque, al proliferare dei c.d. Bonus, contributi e agevolazioni che per l’anno 2016 dovrebbero[65] essere i seguenti:
·               social card ordinaria
·               social card sperimentale
·               carta famiglia
·               carta cultura peri i maggiorenni nel 2016
·               bonus bebè
·               80 Euro in busta paga
·               bonus mamme lavoratrici per asilo nido o baby-sitter
·               fondo a tutela del coniuge in stato di bisogno
·               contributi per studenti di musica
·               bonus libri di testo
·               bonus acquisto caravan
·               sospensione rate mutui
·               mutui: fondo garanzia prima casa
·               agevolazione acquisto prima casa
·               agevolazione efficientamento energetico immobili
·               fondo affitti per inquilini morosi
·               bonus gas
·               bonus acqua
·               bonus elettricità

6-             Le scelte del legislatore regionale. Il caso del Reddito di Dignità della Regione Puglia

La Regione Puglia con la legge n. 3 del 14 marzo 2016 ha istituito il Reddito di dignità regionale “per il sostegno economico e l’inclusione sociale attiva delle persone e dei rispettivi nuclei familiari la cui situazione economica non consente di disporre mezzi sufficienti a una vita dignitosa”.
La misura nasce dalla consapevolezza, manifestata dal legislatore regionale, della assenza  “di un istituto nazionale di sostegno per tutte le persone in difficoltà economica” nonché da una duplice motivazione socio-economica in quanto “l’esperienza di questi anni mostra come le misure di sostegno al reddito oltre ad avere una funzione di contrasto alla povertà e di promozione dell’equità sociale possano agire in periodi di crisi come stabilizzatori automatici mediante sostegno alla domanda interna e ai consumi” [66].
Sulla base di questi presupposti viene varato il ReD che si immagina connotato dall’essere una misura universale, dotata di stabilità temporale, coordinata a ulteriori misure di politiche di inclusione sociale e lavorativa, condizionata ad un patto tra beneficiario e “ambito territoriale”[67].
Nella successiva legge n. 3 il legislatore specifica che l’intervento in questione si inserisce in una “strategia complessiva di contrasto al disagio socioeconomico”[68] attraverso la costruzione di un “sistema integrato di interventi e servizi”[69] relativi ad ambiti tra loro diversi ( sanità, lavoro, formazione, diritto allo studio e alla casa) ma necessariamente coordinate al fine della lotta alla povertà ed esclusione sociale.
Ciò che emerge dai testi normativi è, innanzi tutto, la presa d’atto del legislatore regionale, dei limiti e delle inefficienze dell’attuale sistema assistenziale nonché della necessità di andare oltre l’attuale modello.
Per secondo, vi è la consapevolezza che tale superamento o,  più realisticamente, la implementazione di tale modello può realizzarsi solo attraverso interventi strutturali e di sistema ( strategie, sistema integrato) e  non mediante l’impiego di “misure spot”.
Tuttavia, le intenzioni programmatiche del legislatore regionale non trovano piena corrispondenza nella  misura come in concreto costruita.
Sotto il profilo della natura di “misura strutturale”, si evidenzia che  il ReD è “agganciato” al SIA, nel senso che si coordina[70] con tale misura di cui costituisce una implementazione in conformità al modello di “governance complessa” illustrata nelle linee guida e secondo cui “le Regioni potranno decidere di finanziare con risorse proprie l’estensione della platea di destinatari del beneficio, ovvero una maggiore generosità del beneficio stesso. L’integrazione al fondo e il suo utilizzo andrà definito nell’ambito di apposito protocollo d’intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e il Ministero dell’economia e delle finanze. Potranno altresì decidere di realizzare con il PO regionale interventi rivolti ai destinatari del SIA (ad esempio gli ambiti territoriali potrebbero utilizzare le risorse del PON per rafforzare i servizi sociali e quelle del POR per le misure di attivazione), ovvero le modalità di integrazione con le misure regionali di attivazione”[71]
Ma, come detto, il SIA è, a sua volta, una misura che il governo ha emanato nelle more della definizione di un Piano Nazionale di lotta alla povertà per utilizzare i fondi già a tal fine stanziati.
Il suddetto piano, per altro, è stato progettato con scadenza triennale: ciò comporta che, una volta  redatto, il suo contenuto e le relative risorse dovranno essere ridefiniti ciclicamente al termine del triennio.
In ultimo, la stessa legge n. 3/2016 puntualizza all’art. 2 di intervenire in materia di “coordinamento e programmazione delle politiche sociali integrate e delle politiche di inclusione attiva” in assenza della definizione dei livelli essenziali ex art. 117 co.2 lett. m).
Dunque, la conseguenza è che il Reddito di dignità nasce a livello regionale come misura integrativa ed accessoria rispetto a quella nazionale[72] la quale però, ad oggi, non esiste se non in versione temporanea e provvisoria ( nelle more dell’attuazione del Piano Nazionale di lotta alla povertà).
Il legislatore regionale, cioè, ha portato a termine la propria costruzione ma in assenza di un “pavimento” rappresentato dalla azione del legislatore nazionale consistente nella  fissazione dei LEP ex art. 117 Cost. oppure concretizzatasi nel  varo di un Piano Nazionale di lotta alla povertà o in un riordino dell’intero settore assistenziale.

Altro elemento che evidenzia la precarietà del ReD, a dispetto delle aspirazioni di misura strutturale e temporalmente fissa, è l’aspetto finanziario.
All’art. 17 del testo legislativo si individuano le risorse destinate a rendere attuale il reddito regionale: esse provengono per la parte maggioritaria dal fondo Sociale Europeo-PON Inclusione 2014/2020 e dal fondo nazionale già stanziato ex DL 76/2013 per sostenere la estensione della social card nelle regioni del mezzogiorno. Il bilancio regionale, invece, parteciperà, per l’anno 2016, con 5 milioni di Euro derivanti dall’avanzo di bilancio 2015 a fronte di un ammontare complessivo delle risorse impiegate per la misura in questione pari a circa 70 milioni di euro annui[73].
Per gli anni successivi, invece, i fondi regionali non sono, ad oggi, ancora stati stanziati nè predeterminati ma dovranno essere reperiti all’atto della redazione nei successivi bilanci d’esercizio come specificato al co.3 del predetto art. 17.[74]
Due le considerazioni.
Sotto l’aspetto quantitativo emerge, chiaramente, la esiguità del contributo regionale: la regione Puglia ha progettato uno strumento per il funzionamento del quale non riesce a reperire sufficienti risorse economiche sue proprie, allocate nel bilancio annuale 2016.
Sotto l’aspetto qualitativo, i finanziamenti al ReD, derivano per la quasi totalità dal POR che, a sua volta, è lo strumento per la gestione, a livello regionale, dei fondi determinati con l’accordo di partenariato; si tratta, dunque, di risorse frutto della negoziazione Stato-UE ed erogate dalla Commissione Europea.
Ciò significa, quindi, che il ReD non é sostenuto dalla fiscalità generale, sia pure regionale, ma da risorse temporalmente limitate e che, una volta esaurite, dovranno essere rinegoziate con un soggetto erogatore. Soggetto che, nel caso di specie, è rappresentato dallo  Stato centrale, per ciò che attiene al Fondo nazionale ex D.L. 76/2013 e dalla  Commissione Europea per ciò che attiene agli investimenti U.E.- Accordo di Partenariato.
Dunque, non può essere definita strutturale e “di sistema” una misura assistenziale quale il ReD poichè esso non è alimentato dalle imposte versate da ciascun membro della comunità ma da risorse in qualche modo “esterne”, stanziate ad hoc,  soggette alla discrezionalità dell’ente erogatore e, per natura, incerte sia nell’an che nel quantum.
Le ricadute sul piano pratico di tutto ciò sono evidenti:  all’art. 7 della legge si specifica che il reddito di dignità regionale è finanziato per un periodo triennale e che “la durata massima dell’intervento per ciascun richiedente e beneficiario del contributo monetario è di dodici mesi”: la precarietà delle risorse economiche limita nettamente, sul piano temporale, l’operatività della misura in questione.

Il medesimo fattore, quello economico finanziario, condiziona l’operatività del ReD anche sotto il profilo della aspirazione universalistica: Infatti, “le caratteristiche dell’intervento e la dimensioni delle risorse che saranno attivate consentono di stimare un impatto significativo in termini di contrasto alla povertà. Il Reddito di Dignità, già dal primo anno di applicazione, potrà raggiungere circa 60.000 individui a fronte di circa 320.000 individui poveri residenti in Puglia”.
Quindi solamente un quinto, circa, della platea dei poveri che lo stesso legislatore stima essere residenti in regione sarà interessato dalla nuova misura.
Per altro, anche sul concetto di povertà il legislatore mostra qualche incertezza con concrete conseguenze sul piano della selettività della misura varata.
Infatti all’art. 4 della legge n. 3/2016 si adotta la nozione di “povertà assoluta” quale obiettivo che si intende contrastare mediante il ReD[75]: essa rappresenta il valore monetario, a prezzi correnti, del paniere di beni e servizi considerati essenziali per ciascuna famiglia, definita in base all’età dei componenti, alla ripartizione geografica e alla tipologia del comune di residenza[76].
Dunque, la soglia di cui trattasi, individuata con metodo matematico, misura la capacità di spesa del nucleo famigliare rispetto ad un insieme predeterminato di beni ritenuti essenziali.
Una famiglia è, pertanto, “assolutamente povera” se sostiene una spesa mensile per consumi pari o inferiore a tale valore monetario.
Nel regolamento di attuazione, invece, si specifica, che i beneficiari potenziali sono, in verità, quei soggetti i quali, tra l’altro, abbiano il requisito costituito da un ISEE – che invece misura la situazione reddituale e patrimoniale –  non superiore ai 3000 euro.
Si tratta di due diverse categorie di povertà per cui non è detto che la condizione di povertà di un medesimo nucleo sia rilevata in base ai parametri ISTAT di povertà assoluta e comporti anche un ISEE inferiore a € 3000.
Come già evidenziato per il SIA e la Social Card, il requisito ostativo all’acceso alla misura costituito dall’ISEE crea profonde differenziazioni tra soggetti comunque bisognosi, selezionando in maniera rigida coloro che verranno ammessi al sussidio da quelli che ne resteranno esclusi perché in possesso di pur ridottissimi mezzi economici.

Ancora sul piano della universalità, benchè l’art. 2 lett a) del regolamento includa nella platea dei potenziali beneficiari anche il nucleo famigliare monopersonale, di fatto è assai improbabile che ciò accada.
Da una parte il Red sembra rivolgersi ad una platea di potenziali beneficiari più vasta di quella considerata dal SIA; infatti “[…] possono accedere al Reddito di dignità regionale, con riferimento alle misure di attivazione e alle altre misure a titolarità regionale e comunale, tutte le persone e le famiglie residenti in Puglia da almeno dodici mesi dalla data di presentazione della istanza che si trovino in una condizione di fragilità e vulnerabilità socioeconomica e che siano disponibili a sottoscrivere il patto individuale di inclusione sociale attiva”[77], laddove il S.I.A. si configura come finalizzato alla “presa in carico del nucleo familiare”.
Tuttavia, al successivo art. 5 sono indicati i criteri per la “valutazione multidimensionale del bisogno” i quali altro non sono che i criteri attraverso cui attribuire un punteggio al richiedente al fine di selezionare gli aventi diritto alla ammissione al beneficio.
Considerato il punteggio attribuito in caso di presenza di figli  appare pressochè impossibile che un individuo benchè povero ma senza figli riesca ad accedere al sussidio.
Come già rilevato in precedenza, anche questa misura assistenziale lascia sullo sfondo l’individuo in quanto dà rilievo ad un stato di bisogno soltanto se contestualizzato nella formazione sociale della famiglia anagrafica con presenza di figli[78].
La presenza di figli o di soggetti portatori di handicap, cioè, non incide sul quantum del sussidio ma è determinante per l’accesso al beneficio: con la conseguenza che una vasta gamma di categorie di poveri resteranno esclusi dal beneficio a parità di stato di bisogno.
Un ultima considerazione riguarda l’aspetto delle politiche attive di reinserimento sociale e lavorativo il quale costituisce l’elemento di novità e di rottura rispetto ai tradizionali strumenti assistenziali; il soggetto riconosciuto bisognoso e ammesso al programma assistenziale è destinatario di un intervento pubblico che non si limita alla erogazione di una somma in denaro ma si propone di incidere, in modo olistico, su aspetti della vita personale del beneficiario tra loro diversi,  ponendoli  in correlazione: la salute, il diritto alla casa, l’istruzione, la formazione professionale e il reinserimento nel mondo del lavoro.
Tuttavia è stato evidenziato[79] uno squilibrio a svantaggio del beneficiario nel senso che il legislatore non ha previsto alcuno strumento per valutare la congruità tra le caratteristiche del beneficiario medesimo e le eventuali opportunità di lavoro emerse a seguito del compimento del patto di inclusione sociale condotto con l’autorità dell’ambito territoriale.
Con ciò riducendo il ReD ad un incentivo ad accettare un qualunque lavoro venga reperito sul mercato, senza possibile alterativa, mortificando le legittime aspirazioni personali connesse alla scelta della attività lavorativa e sacrificando il profilo della dignità personale legata al lavoro scelto e svolto secondo le proprie capacità personali.[80]
Tale considerazione, condivisibile, sul ruolo preponderante dell’attore pubblico rispetto al soggetto privato beneficiario induce ad una doppia riflessione.
La prima: il legislatore regionale ha pianificato un tale modus operandi delle proprie politiche attive del lavoro ignorando il dato della disoccupazione regionale: l’ultimo, pari al 23.1%, riguarda il quarto trimestre 2015[81].
Il modello costruito nella legge n. 3/2016 presuppone, cioè, che vi sia un mercato del lavoro dinamico e capace, anzi bisognoso, di reclutare nuova manodopera: per cui l’obiettivo del  reinserimento lavorativo attraverso il conseguimento di una occupazione  è considerato come l’esito non solo possibile ma anche certo del percorso di assistenza socio-lavorativa che accompagna il ReD.
L’altra considerazione è conseguente e riguarda il ruolo dell’ente pubblico: esso riserva a sé stesso il compito di soggetto mediatore tra il mondo produttivo e quello dei lavoratori attribuendosi il compito di orientare l’offerta di lavoro in modo da agevolarne l’incontro con la domanda.
Dunque, sul presupposto di un contesto socioeconomico portatore di un sufficiente numero di opportunità lavorative, compito della regione e dei comuni è quello di “sostenere” l’individuo nel  cogliere tali opportunità per abbandonare lo stato di bisogno.
Non solo: il  soggetto pubblico si impegna direttamente “ad accrescere l’occupabilità e le opportunità di accesso al mondo del lavoro e di accompagnamento all’auto impresa” [82] come pure “ all’attivazione di misure di microcredito sociale e altri strumenti di micro-finanza a supporto dei percorsi di attivazione connessi, a titolo esemplificativo […] all’auto-impresa.
Si tratta di un ruolo attivo, diretto e mirato ad incidere sullo sviluppo economico del territorio al fine di creare le condizioni per un tasso di occupazione ottimale rispetto alla platea della popolazione povera inclusa nei programmi di reinserimento.
Pare, quindi, che il legislatore regionale pugliese del 2016  riproduca lo stesso paradigma elaborato dal legislatore costituente nel 1947 giungendo a soluzioni che, benchè recentissime, appaiono ugualmente inadeguate.
Come i costituenti nel secondo dopoguerra costruirono un sistema assistenziale “alimentato” dalla condizione di piena occupazione, non riuscendo a considerare una ipotesi diversa, cosi il legislatore regionale ha costruito uno strumento, il ReD, che, per poter raggiungere i propri scopi,  necessariamente implica un contesto ricco di opportunità lavorative.
Ugualmente, come i costituenti affidarono al soggetto pubblico, ossia lo stato nazionale,  il ruolo cardine di condizionare il mercato del lavoro attraverso mirate politiche economiche, cosi il legislatore regionale riserva a sé stesso un compito determinante sia rispetto al riequilibrio del mercato occupazionale che allo sviluppo economico del territorio regionale.
Per conseguenza, a parere di chi scrive, i parallelismi riguardano anche il piano dell’efficacia  pratica rispetto all’obiettivo fissato.
Poiché ( per le ragioni esposte) nemmeno il ReD, rispetto alla lotta alla povertà, si configura come uno strumento strutturale, universale e operante su base personale esso non riesce nello scopo per cui è stato costituto ossia superare i vuoti di tutela dell’attuale sistema assistenziale; anzi, da tale sistema il ReD sembra ereditarne tutti i profili di inadeguatezza replicandone l’incapacità di intercettare fasce di cittadini bisognosi e sprovvisti di mezzi economici per poter vivere in maniera dignitosa e libera.

7-             Conclusioni

A venti anni di distanza le direttrici tracciate dalla relazione Onofri restano ancora inattuate ed attuali.
In quella sede, il “minimo vitale” era stato concepito come una misura necessariamente accompagnata da una riforma complessiva del sistema di assistenza sociale costruito nel dopoguerra, dal riequilibrio tra spesa pensionistica e assistenziale e dal potenziamento dei servizi alla persona in luogo di forme di sussidio in denaro.
Tutto ciò, come illustrato, non è compiutamente avvenuto né a livello nazionale né a livello decentrato con la recente misura regionale pugliese.
Ad oggi, il sistema di stato sociale italiano resta ancorato ad un modello di sviluppo economico e di società caratterizzato dalla correlazione tra avanzamento tecnologico – progresso economico – tendenziale piena occupazione – diffusione della ricchezza.
Tale modello, che rappresenta al tempo stesso il contesto in cui si è sviluppato il sistema assistenziale italiano e la condizione perché esso possa efficacemente funzionare, oggi si è progressivamente disarticolato.
Innanzi tutto, non è più (sempre) vero che l’aumento dei soggetti occupati coincida automaticamente con la diminuzione dei soggetti bisognosi[83]: oggi esiste una gran quantità di lavoratori i quali, tuttavia, non sono in grado di conseguire un reddito sufficiente a far fronte ai bisogni propri e della propria famiglia.
I lavoratori precari, quelli atipici, quelli, ancora, che vedono la loro retribuzione pagata in vaucher e tutte le altre categorie di soggetti impiegati in lavori a basso livello salariale e di protezione ingrossano le fila dei c.d working poors ossia di coloro i quali assommano, contemporaneamente, lo status di lavoratore e quello di povero.
Questa figura era considerata  inconcepibile [84] ancora  fino agli inizi degli anni ‘90 del novecento, figurarsi per il legislatore costituente.
Ancora, non più cosi certo è il ruolo del progresso tecnologico come motore dell’economia e, per conseguenza, come fattore di crescita dei livelli occupazionali; al contrario, si fa sempre più concreta la preoccupazione per una possibile tendenziale sostituzione del lavoro umano con quello delle macchine, in particolare dei robot.
Tale sostituzione, considerati gli attuali sviluppi informatici e tecnologici, non riguarda più i lavori manuali o specifiche mansioni elementari/seriali ma si spinge anche ad attività intellettuali tradizionalmente “riservate” alla mente umana”[85] .
La tecnologia, dunque, si configura come un fattore potenzialmente distruttivo e non creatore di lavoro, con ovvie conseguenze rispetto alla lotta alla povertà.
Queste preoccupazioni hanno trovato formale accoglimento in un documento ufficiale del Parlamento Europeo: la Risoluzione del 16 febbraio 2017 recante raccomandazioni alla Commissione concernenti norme di diritto civile sulla robotica (2015/2103).
In tale risoluzione il Parlamento, occupandosi delle implicazioni connesse alla robotica e alla intelligenza artificiale, espressamente “invita la Commissione a iniziare ad analizzare e a monitorare più da vicino le tendenze occupazionali di medio e lungo periodo, prestando un’attenzione particolare alla creazione, alla dislocazione e alla perdita di posti di lavoro nei diversi campi/settori di qualifica, in modo da individuare i campi in cui vengono creati posti di lavoro e quelli in cui vengono persi a seguito dell’aumento dell’uso dei robot”[86].
Conseguentemente [87] “sottolinea l’importanza di prevedere i cambiamenti della società, tenendo conto dei possibili effetti dello sviluppo e della diffusione della robotica e dell’intelligenza artificiale; chiede alla Commissione di analizzare diversi scenari possibili e le relative conseguenze sulla sostenibilità dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri”.
Per la verità, nel progetto di relazione le preoccupazioni sulle ricadute occupazionale erano espresse in maniera molto più decisa fornendo indicazioni molto più concrete anche in merito a possibili soluzioni; in particolar modo veniva  espressamente individuato nel “reddito generale di base” lo strumento con cui combattere il rischio di perdita, inevitabile, di posti di lavoro a causa dell’impiego della robotica:
“22. [il Parlamento] invita la Commissione a iniziare a monitorare più da vicino le tendenze occupazionali, con un’attenzione particolare alla creazione e alla perdita di posti di lavoro nei diversi campi/settori di qualifica al fine di individuare i campi in cui vengono creati posti di lavoro e quelli in cui vengono distrutti a seguito dell’aumento dell’uso dei robot;
23. ritiene che occorra valutare, tenendo conto dei possibili effetti dello sviluppo e della diffusione della robotica e dell’intelligenza artificiale sull’occupazione e, di conseguenza, sulla sostenibilità dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri, l’eventuale necessità di introdurre obblighi di informativa societaria sulla portata e sulla proporzione del contributo della robotica e dell’intelligenza artificiale ai risultati economici di una società ai fini delle imposte e dei contributi previdenziali; è del parere che, alla luce dei possibili effetti della robotica e dell’intelligenza artificiale sul mercato del lavoro, debba essere seriamente presa in considerazione l’introduzione di un reddito di base generale, e invita tutti gli Stati membri a procedere in tal senso”.

In definitiva, anche la società italiana, dal secondo dopoguerra, si è sviluppata come una società del lavoro in cui  il valore e il grado di riconoscimento di una persona diveniva ponderabile e misurabile anche attraverso la qualità e la quantità della sua partecipazione all’attività di produzione[88]. O, ancora, in cui “ incluso” era colui che poneva la sua forza-lavoro al servizio della crescita della ricchezza nazionale[89]. In questo modello di società salariale anche la cittadinanza e i sistemi di protezione individuali sono stati costruiti a partire dal lavoro.[90]
Ciò emerge chiaramente dal testo costituzionale.
Tuttavia, è innegabile che quel lavoro originariamente considerato dai costituenti ossia accessibile per tutti, stabile, normativamente tipizzato, salariato, oggi è stato profondamente cambiato da molteplici fattori ( globalizzazione, tecnologia, crisi economiche planetarie, mutamento del mercato del lavoro); con il conseguente cambiamento della società di cui il lavoro medesimo ha rappresentato l’architrave.
Il welfare italiano non essendosi compiutamente adeguato a tali trasformazioni, non riesce a regolare efficacemente i nuovi bisogni di protezione; anzi, vi è il concreto  rischio che l’attuale sistema di protezione sociale produca effetti opposti (nuove diseguaglianze e nuove povertà) a quelli che invece si prefissa di  conseguire.
In tale contesto, l’introduzione di un reddito minimo garantito, può costituire la leva per la riprogettazione di un welfare diverso dall’attuale, in cui vengano ridefiniti sia gli strumenti di azione che le categorie dei soggetti svantaggiati  beneficiari.
E ciò al fine di recuperare la vocazione ad una tutela universale dei soggetti bisognosi che traspare dal Testo Costituzionale, adattandola al mutato contesto sociale ed economico.