(note a margine di Corte Cost., sentenza 3 maggio 2002 n. 145*)

1. La decisione della Corte Costituzionale n. 145/2002 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 comma 2 della legge 27.3.2001 n. 97, nella parte in cui dispone che la sospensione cautelare dal servizio perde efficacia decorso un periodo pari a quello di prescrizione del reato.

Condividendo la perplessità espressa dal giudice a quo, la Consulta sottolinea che è manifestamente eccessiva la durata di una misura cautelare la cui estensione temporale può essere persino ultradecennale.

Per tale ultimo motivo, essa non appare rispettosa di un corretto bilanciamento degli interessi tra l’esigenza cautelare, propria della P.A., e quella di non comprimere eccessivamente l’interesse a rendere la prestazione lavorativa da parte del dipendente.

Nel dichiarare l’illegittimità della norma de quo, con argomentazione articolata ed ineccepibile, la Corte chiarisce che l’individuazione di un termine di efficacia coincidente con quello di prescrizione del reato genera un duplice ordine di problemi.

Per un verso, pone notevoli difficoltà operative alle singole Amministrazioni, essendo sottese all’individuazione del termine prescrizionale del reato “valutazioni che solo l’autorità giudiziaria può compiere”.

Per altro verso, tale meccanismo fa sì che la cessazione della misura cautelare non si ricolleghi al decorso di un determinato arco temporale (vale a dire ad un termine in senso proprio), bensì al verificarsi di un fatto (prescrizione del reato), tale da determinare il “venir meno, insieme al reato, di qualsiasi esigenza cautelare ad esso connessa.”

La carenza del termine di efficacia della misura cautelare, intervenuta a seguito della sentenza della Corte Costituzionale di cui sopra, non comporta però l’illegittimità dell’ipotesi di sospensione di cui al comma 1 del medesimo art. 4. Ad essa infatti si applica il termine di durata di cui alla legge n° 19/90, art. 9 comma 2, che prevede, com’è noto, la perdita di efficacia della sospensione cautelare dal servizio a causa di procedimento penale decorso un termine massimo di cinque anni.

Tale disposizione si riferisce, secondo l’autorevole avviso già espresso nella sentenza della Corte Costituzionale n. 206/99 – con la quale fu dichiarata infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.15 comma 4 septies della legge 55/90 – a tutti i provvedimenti di sospensione dal servizio a causa del procedimento penale, sia facoltativi sia obbligatori.

2. L’art. 9 comma 2 della legge 19/90 ora citato, fu sottoposto a giudizio di costituzionalità, promosso dal Consiglio di Stato nel 1994, per contrasto con gli articoli 3, 4 e 97 della Costituzione nella parte in cui dispone la revoca di diritto della sospensione (ex art. 91 D.P.R. n°3/57, nella fattispecie esaminata della Consulta) decorso il termine quinquennale.

Ad avviso del giudice rimettente, la previsione di cui al citato art. 9 comma 2 comporterebbe, tra l’altro, “un rigido automatismo (in favore del dipendente inquisito) che fa sorgere dubbi di legittimità costituzionale della norma per irragionevolezza laddove essa pone sul medesimo piano tutti i tipi di reato senza differenziarli secondo la loro gravità.”

La Corte Costituzionale, con sentenza n° 447/95, dichiarò l’infondatezza della dedotta questione di legittimità. Infatti, pur “perdurando, (…) l’esigenza cautelare di non riammettere in servizio il dipendente in ragione della particolare gravità e dell’irrimediabile pregiudizio che all’attività dell’ente pubblico, datore di lavoro, deriverebbe dalla seppur condizionata riattivazione del rapporto di impiego, (…) la sopravvenuta inefficacia di diritto della sospensione cautelare adottata ex art. 91 – proprio perché si fonda su un presupposto autonomo e diverso da quello della sospensione c.d. facoltativa di cui all’art. 92 – non esclude né preclude il ricorso a quest’ultima come strumento alternativo di cautela delle ragioni dell’Amministrazione.”

Ad avviso della Corte “è cioè possibile che, pur decorso il termine quinquennale suddetto, sussistano “gravi motivi” che, ancorché non sia esaurito il procedimento penale, giustifichino la perdurante (ma non ancora definitiva) estromissione del dipendente dal posto di lavoro, motivi che non possono consistere più nel mero dato formale dell’imputazione penale, ma possono (e debbono) riguardare la commissione dell’addebito disciplinare”.

Conclude, infine, evidenziando che il descritto meccanismo, oltre a garantire le ragioni dell’amministrazione ed in particolare le sue esigenze di buon andamento, consente altresì al dipendente sospeso di impugnare eventualmente il provvedimento, sotto il profilo dell’insussistenza dei gravi motivi posti a fondamento dello stesso o di chiederne la revoca, nell’ipotesi un cui possa essere rilevata la cessazione dei gravi motivi.

3. Sembra quindi potersi desumere, dall’esame della decisione n. 447/95, che la legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2°, della legge 19/90 fosse legata al permanere, in capo all’Amministrazione, di uno strumento di tutela, qual è l’art. 92 del D.P.R. n° 3/57, che consentiva la protrazione dello stato di sospensione oltre il quinquennio.

Ferme restando le considerazioni sin qui formulate, non può però sfuggire che il quadro normativo di riferimento del pubblico impiego sia nel frattempo notevolmente mutato, incidendo in maniera significativa anche sulla materia in esame.

Di particolare rilievo, per il tema che occupa, è la disapplicazione – da parte dei contratti collettivi e dei decreti legislativi 29/93 prima e 165/01 poi – delle previgenti norme in materia di pubblico impiego, tra le quali figura l’art. 92 del D.P.R. n. 3/57.

La disapplicazione di tale ultima norma è esplicita per quanto concerne il comparto Ministeri, ex art. 43 del CCNL 94/97, nonché ai sensi dall’allegato A di cui all’art. 71 comma 1 del D.lvo 165/01.

Tale disapplicazione non è altrettanto espressa invece per quanto riguarda il comparto Regioni – Autonomie Locali, per il quale non può comunque escludersi che essa si sia verificata in via implicita.

Venuto meno, così, lo strumento giuridico offerto dall’art. 92 del D.P.R. n. 3/57 per il prolungamento della sospensione oltre il termine di cinque anni, la questione della legittimità costituzionale dell’art. 9 comma 2, nei termini di cui alla sentenza n. 447/95, sembra riacquistare particolare rilevanza.

Ciò in quanto non sembra rinvenirsi una norma di contenuto analogo al più volte citato art. 92 nella disciplina prevista dalla legge 97/2001 e dal CCNL Ministeri 1994/97 e tuttora vigente in parte qua.

Analoga riflessione, ovviamente, potrebbe formularsi per quanto concerne il comparto Regioni – Autonomie Locali, ove si addivenisse al convincimento della tacita disapplicazione, anche per quest’ultimo, dell’art. 92.

L’art. 27 del citato CCNL, infatti, prevede quattro distinte ipotesi di sospensione – facoltative ed obbligatorie – dipendenti da procedimento penale e per questo rientranti pienamente nella sfera applicativa dell’art. 9 comma 2 della legge 19/90.

Nemmeno soccorre allo scopo la previsione di cui all’art. 26, concernente un’ipotesi di sospensione cautelare in corso di procedimento disciplinare esclusivamente strumentale all’espletamento di accertamenti sui fatti addebitati al dipendente.

Per tale peculiare caratteristica, la norma in parola non è assimilabile, nella ratio, alla previsione di cui all’art. 92 del D.P.R. n° 3/57. Per di più, la sospensione ex art. 26 è limitata, nella durata massima, a soli 30 giorni e tale breve periodo trascorso in sospensione cautelare, computabile ai fini dell’anzianità di servizio, deve essere interamente retribuito al dipendente oggetto del provvedimento di allontanamento cautelativo.

Nessuna ipotesi di sospensione per gravi motivi è individuabile nella legge 97/2001, che prevede all’art. 4 solo fattispecie riconnesse a condanna penale per determinate tipologie di reato.

Analoga riflessione può svolgersi per quanto attiene al d. lvo. 267/2000 (T.U. degli Enti Locali) che all’art. 94 prevede, per i dipendenti degli Enti Locali, casi di sospensione cautelare anch’essi riconducibili a procedimento penale.

In un contesto normativo che, come si è visto, presenta non pochi elementi di incertezza, sarebbe auspicabile, da parte del legislatore, un ulteriore intervento atto a chiarire il tema specifico del termine di efficacia della sospensione cautelare.

Di tale esigenza si rende autorevolmente interprete la stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 145/2002, laddove ribadisce “la possibilità che il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità ed entro i limiti di ragionevolezza e proporzionalità individuati da questa Corte, disciplini nuovamente la materia, anche fissando termini massimi eventualmente differenti rispetto a quello di cui al citato art. 9 della legge n°19 del 1990 ovvero modulati in relazione alla gravità del reato ed alla fase del procedimento.”

Note

L'articolo La dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 4 comma 2 della legge 27.3.2001 n. 97: brevi spunti sul tema del termine di efficacia della sospensione cautelare dal servizio del pubblico dipendente proviene da Giustamm.