L’art. 8, comma 1, Allegato 2, Norme di Attuazione, del Codice del Processo Amministrativo prevede che il Presidente, nel calendarizzare le cause per la discussione, debba ordinariamente attenersi – in evidente ossequio del principio prius in tempore, potior in iure – al rispetto dell’ordine cronologico di iscrizione delle istanze di fissazione nell’apposito registro.
Il criterio cronologico è però, per espressa previsione di legge, ampiamente derogabile. Invero, sempre il citato art. 8, al comma 2, enumera (senza prescrizione di tassatività) una gamma di opzioni – cui, per vero, si è da sembre fatto riferimento – che consentono al Presidente di avvalersi in modo pienamente discrezionale del potere di fissazione; cosicchè questi potrà disattendere il criterio cronologico allorchè siano ravvisabili ragioni d’urgenza “anche tenendo conto delle istanze di prelievo”, di funzionalità dell’ufficio, di connessione per materia.
Oltre a quelle appena menzionate, spicca però tra le novità del Codice un’ulteriore ipotesi di possibile deroga al criterio dell’ordine cronologico: quella introdotta dall’art. 72, che faculta il Presidente a fissare “con priorità” le controversie per le quali, ove le parti concordino sui fatti di causa, “occorre risolvere una singola questione di diritto”.
La peculiarità della fattispecie consiste soprattutto nella circostanza che, a circoscrivere l’oggetto del giudizio ad una singola questione di diritto, possa addivenirsi anche con l’apporto collaborativo delle parti “a seguito di rinunzia a tutti i motivi o eccezioni” (recte: “a seguito di rinunzia a tutti gli ulteriori motivi o eccezioni”).
La Relazione al Codice esplicita che la finalità della norma è appunto quella di assolvere “alla plurima esigenza di concorrere all’eliminazione dell’arretrato e di rallentarne l’ulteriore formazione; nonché di permettere la più sollecita formazione di un’interpretazione giurisprudenziale sulle nuove questioni di massima che le parti ritengano utili a orientare le loro ulteriori attività non solo processuali”.
Pur in mancanza di riscontri statistici sui casi di relativa prima applicazione, la disposizione sembra avere incontrato l’iniziale favore della dottrina che ha sottolineato come la medesima sia idonea a determinare un comportamento processuale delle parti reciprocamente collaborativo “al fine di rendere esplicita l’effettiva ragione del contendere”[1]; ed un meccanismo premiale per il comportamento virtuoso delle medesime[2]; ovvero a favorire, anche solo sul piano meramente organizzativo, la predisposizione di udienze monotematiche[3]. Circostanza che, sul piano sistematico, ha per giunta indotto anche ad intravedere un embrionale recepimento, quanto alla strutturazione del processo, di un modello di cd. “doppia verifica eventuale”[4].
Pare del resto innegabile che la disposizione in parola possa trovare utile applicazione ogni qualvolta questa “corsia preferenziale” serva a favorire il rapido pronunciamento del Giudice Amministrativo su questioni nuove, seriali o meno che siano, per cui sia ravvisabile l’opportunità di far emergere in tempi celeri il relativo orientamento.
Cionondimeno, la suscettività della disposizione in parola a trovare nella pratica un’effettiva ricorrente applicazione, quantomeno nelle ipotesi in cui la controversia non si incentri da tutto principio su di un’unica questione di diritto, sembra assai scarsa alla luce di quanto dettagliato dal secondo comma per l’ipotesi in cui il Collegio, all’atto dell’udienza di discussione, non ravveda la sussistenza dei presupposti di accesso a detta corsia preferenziale. Il capoverso prevede infatti che, in tal caso, il Collegio disponga con ordinanza “che la trattazione della causa prosegua con le modalità ordinarie”.
Orbene, se pur nella pratica risulti poco probabile che il Collegio dissenta dall’operato del Presidente su questioni che attengono alla formazione del ruolo d’udienza, sul piano sistematico non si può non sottolineare come appaia singolare l’attribuzione al Collegio di un potere che si sostanzia nell’annullamento a mezzo di ordinanza del decreto di fissazione di udienza (che per giunta l’art. 71, comma 2, attribuisce in via esclusiva alle prerogative del Presidente medesimo). Invero, la norma di cui si discute, ancorchè sul piano letterale preveda la “prosecuzione” della causa, non attribuisce al Collegio anche il potere di fissare l’ulteriore udienza di trattazione[5]; la quale dovrà essere, dunque, nuovamente fissata dal Presidente in ragione di vetustà, alla luce dell’ordinario criterio cronologico previsto dal menzionato art. 8, All.2.
Cionondimeno, in disparte da tale rilievo formale e dalla frequenza con cui l’ipotesi potrà verificarsi, non può certo escludersi che il Collegio addivenga alla determinazione di ordinare la prosecuzione della causa con le cadenze ordinarie. Si pensi, ad esempio, alla possibilità che il Collegio ritenga di dover porre a fondamento della decisione questioni rilevate d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3 (questioni, quindi, che le parti non hanno ravvisato allorchè hanno ritenuto, d’intesa con il Presidente, che la controversia potesse incentrarsi su di un’unica questione).
Di certo, siffatta evenienza non si mostra in sé idonea ad incoraggiare l’auspicato comportamento virtuoso e collaborativo delle parti, occorrente al fine di limitare il thema decidendum ad una sola questione di diritto; detto potere appare, anzi, del tutto collidente con lo scopo acceleratorio poiché la norma nulla dispone circa la sorte dei motivi e delle eccezioni cui i difensori delle parti hanno dichiarato di rinunciare al fine di accelerare i tempi di definizione della causa; ovverosia in ordine alla loro eventuale “riemersione” in sede di successiva trattazione.
Per vero, proprio la mancanza di un’esplicita previsione normativa circa il venir meno degli effetti della rinunzia (peraltro nemmeno assoggettabile a condizione), induce a ritenere che l’esame delle eccezioni e dei motivi rinunziati resti precluso anche nella fase di “prosecuzione” della trattazione.
Si rammenterà al riguardo che la giurisprudenza amministrativa è pressoché pacifica nel ritenere che, differentemente dal ricorso nella sua interezza, la rinunzia al singolo motivo ed all’eccezione costituisca facoltà processuale del difensore cui spetta stabilire la linea di difesa[6], e che quindi non necessita di uno specifico mandato della parte; e che la rinunzia al motivo non ha natura di atto recettizio nei confronti delle altre parti, bensì costituisca atto diretto al giudice. Con la conseguenza che, una volta formulata in atti, essa ha raggiunto i suoi effetti e non può essere successivamente revocata. Per cui, allorchè il difensore abbia volontariamente e compiutamente rinunciato ad uno o più motivi del ricorso, non sarà più ammissibile la ritrattazione, espressa o tacita, della rinuncia stessa e dunque, nell’ambito dello stesso giudizio, dovrà ritenersidefinitivamente precluso l’esame del motivo rinunciato, pur se riproposto[7].
Il che porta a concludere che, in mancanza di specifiche disposizioni di legge e di ragioni di carattere sistematico che inducano ad opinare diversamente, il principio di non retrattabilità della rinunzia al motivo ed il consequenziale effetto preclusivo operino anche nella peculiare fattispecie di prosecuzione del giudizio introdotta dal secondo comma dell’art. 72 C.P.A.
Non può però ignorarsi che, se siffatto modo di argomentare può dirsi coerente sul piano sistematico, esso non risulta altrettanto accettabile quanto alla salvaguardia delle prerogative di difesa garantite dall’art. 24 della Carta Fondamentale.
Cosicchè non resta che auspicare che il Giudice Amministrativo addivenga ad un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’istituto, tale da riconnettere alla eventualità che la causa “prosegua con le modalità ordinarie” la riemersione di tutti i motivi e delle eccezioni che le parti avevano deciso di declinare al fine di ottenere una significativa abbreviazione dei tempi processuali.

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[1] C.E. Gallo, Commento art. 72, in Il processo amministrativo – Commentario al d.lgs. 104/2010, (a cura di) A. Quaranta e V. Lopilato, 572.
[2] G. Mescia V. Di Corcia, in Codice del processo amministrativo, in R. Garofoli – G. Ferrari (a cura di), Tomo II, art. 72, 1117.
[3] P. Malanetto, in Codice del nuovo processo amministrativo, II Ed., in F. Caringella – G. Protto (a cura di), art. 72, 758.
[4] P. Malanetto, op. cit, 759, che espressamente si richiama alle tesi diffusamente articolate da G. Virga, Rapporti tra la tutela cautelare e la tutela di merito nel processo amministrativo, in www.lexitalia.it n. 11/2009.
[5] Come invece è attualmente previsto dall’art. 55, comma 11, in ipotesi di accoglimento dell’istanza di concessione di misura cautelare.
[6] S. Cassarino, Il processo amministrativo nella legislazione e nella giurisprudenza, II – Lo svolgimento del giudizio, Milano 1987, 331; R. Giovagnoli, Il ricorso giurisdizionale, in F. Caringella – G. Protto (a cura di), Trattato di Giustizia Amministrativa – Il processo amministrativo di primo grado, Milano, 2005, 526.
[7] Cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 13/05/2010, n. 2941 in Foro Amm. CDS 2010, 5, 1083; e Cons. Stato, Sez. VI, 30/07/2003, n. 4403, ivi 2003, 2319 e Cons. Stato, Sez. IV, 23/04/1999, n. 714 in Foro Amm. 1999, 661; ed adesivamente, pur riferendo di posizioni contrastanti, R. Giovagnoli , op.cit., 527.

(pubblicato il 23.2.2012)

Note

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