Le origini della giurisprudenza sulla responsabilità dello Stato
La giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di responsabilità dello Stato membro per danni arrecati ai singoli derivanti da violazioni del diritto comunitario imputabili a organi dello Stato medesimo si arricchisce di un ulteriore tassello.
La sentenza che qui si annota a prima lettura discende dai ‘rivoluzionari’ principi posti dalla Corte di giustizia nella sentenza19 novembre 1991, cause riunite 6/90 e 9/90, Francovich, e poi sviluppati successivamente (in particolare con la sentenza 5 marzo 1996, cause riunite 46/93 e 48/93, Brasserie du pêcheur SA). Basti ricordare i parr. 31-34 di quest’ultima sentenza: «Il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del trattato (…) ha valore in riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario commessa da uno Stato membro, qualunque sia l’organo di quest’ultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione (…) l’obbligo di risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario non può dipendere da norme interne sulla ripartizione delle competenze tra i poteri costituzionali (…) lo Stato viene del pari in considerazione nella sua unità, senza che rilevi la circostanza che la violazione da cui ha avuto origine il danno sia imputabile al potere legislativo, giudiziario od esecutivo». Tenendo fede a tale impostazione, la responsabilità dello Stato è stata ulteriormente ribadita in relazione ai danni subiti dai singoli per il ‘fatto’ del legislatore e dell’amministrazione (per quest’ultimo aspetto v. in part. CGCE, 23 maggio 1996, C-5/94, Hedley Lomas Ltd).

Le applicazioni relative al danno derivante dall’esercizio della funzione giudiziaria
Più recente, invece, è stata l’applicazione dei principi originari ai danni derivanti dal ‘fatto’ del giudice. Solo con la sentenza 30 settembre 2003, C-224/01, Köbler, la Corte di giustizia ha infatti stabilito che «il principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro imputabili si applica anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado».
Nella citata sentenza Köbler la Corte di giustizia -sostanzialmente richiamando la precedente giurisprudenza in base alla quale uno Stato membro è tenuto a risarcire i danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili- ha ribadito le tre seguenti condizioni della responsabilità: 1) la norma di diritto comunitaria violata deve essere preordinata ad attribuire diritti ai singoli; 2) la violazione deve essere sufficientemente caratterizzata; 3) deve sussistere un nesso causale diretto tra la violazione e il danno subito dalle parti lese.
Più precisamente, la Corte, nella sentenza del 2003, ha espressamente affermato che la responsabilità dello Stato per danni prodotti ai singoli da una violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado può sorgere nell’ipotesi eccezionale di violazione manifesta del diritto comunitario vigente.
La Corte, nella sentenza Köbler, fornisce infine una serie di elementi per valutare il carattere manifesto della violazione, tra cui il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, il carattere escusabile o inescusabile dell’errore di diritto commesso e infine –con ricadute immediate nel caso Traghetti del Mediterraneo S.p.A.– la mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale da parte dell’organo giurisdizionale (pp.53-56).

Gli sviluppi apportati dalla sentenza Traghetti del Mediterraneo S.p.A.: a)l’attività interpretativa del giudice come fonte di responsabilità dello Stato
La sentenza annotata, rispetto al lungo cammino giurisprudenziale qui brevemente riassunto, rappresenta un ulteriore sviluppo dei principi fissati nella sentenza Köbler.
La prima questione nuova che il giudice comunitario chiarisce nel caso in esame riguarda il tipo di attività giurisdizionale che può dar luogo a responsabilità. La questione sorge perché l’art.2, co.1, della legge italiana n.117/1988 sul risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e sulla responsabilità civile dei magistrati, dopo aver stabilito che «chi ha subìto un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia può agire contro lo Stato per ottenere il risarcimento dei danni… », esclude, al comma successivo, che, nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, l’attività di interpretazione di norme di diritto e quella di valutazione del fatto e delle prove possa dar luogo a responsabilità.
Come è evidente, il vero limite dell’azione di risarcimento è costituito non tanto dall’elemento soggettivo, il dolo o la colpa grave, quanto dall’aprioristica esclusione dell’attività interpretativa e della valutazione dei fatti dalla fattispecie di responsabilità. In maniera contraddittoria, il legislatore, pur riconoscendo espressamente che tali attività rientrano tout court nell’esercizio delle funzioni giudiziarie (il co.2 afferma infatti che «nell’esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a responsabilità…»), finisce per limitare fortemente l’azione di risarcimento.
Ed infatti la stessa Corte di cassazione, nell’esaminare un caso relativo ai presupposti di applicabilità della disposizione in questione, osserva che dall’art.2 l.n.117/1988 consegue che il momento della funzione giurisdizionale riguardante l’individuazione del contenuto di una determinata norma e l’accertamento del fatto, con i corollari dell’applicabilità o meno dell’una all’altro, non può essere fonte di responsabilità, nemmeno sotto il profilo dell’opinabilità della soluzione adottata, dell’inadeguatezza del sostegno argomentativo, dell’assenza di una esplicita e convincente confutazione di opposte tesi, dovendo passare l’affermazione della responsabilità, anche in tali casi, attraverso una non consentita revisione di un giudizio interpretativo o valutativo (Cass.civ., sez.I, 5 dicembre 2003, n.17259).
La Corte di giustizia, invitata in tal senso dalle conclusioni dell’avv.generale P.Léger, fa valere un diverso punto di vista. Essa non solo afferma che l’interpretazione delle norme di diritto, come anche la valutazione dei fatti e delle prove, rientrano nell’essenza vera e propria dell’attività giurisdizionale» (rispettivamente pp.34 e 38), ma aggiunge che proprio nell’esercizio di tali attività il giudice può dar vita a una violazione manifesta del diritto comunitario vigente (rispettivamente pp.35 e 39).
Da un punto di vista generale può osservarsi che, come era già accaduto nei casi casi Francovich e poi Brasserie du pêcheur, le statuizioni della Corte, a primo impatto, provocano un effetto di ‘smarrimento’. Che l’attività di interpretazione del giudice e quella di valutazione del fatto, in quanto manifestamente illegittime, possano infatti dar luogo a responsabilità, è principio forse ovvio da un punto di vista teorico, ma non altrettanto scontato all’interno del singolo ordinamento giuridico.
In proposito va tuttavia aggiunto che la Corte di giustizia, pur respingendo le argomentazioni contrarie all’affermazione della responsabilità che si appellavano all’indipendenza dei giudici o al principio di autorità della cosa giudicata, non ha sottovalutato la specificità della funzione giurisdizionale e le collegate esigenze della certezza del diritto. Ne è dimostrazione il fatto che già fin dalla sentenza Köbler la Corte si sia preoccupata di precisare che, nel caso di danni causati dalla decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, «la responsabilità dello Stato a causa della violazione del diritto comunitario in una tale decisione può sussistere solo nel caso eccezionale in cui il giudice ha violato in maniera manifesta il diritto vigente» (p.53) (corsivo mio).
Con riferimento al caso concreto, può invece osservarsi che la conclusione cui giunge la Corte nella decisione in esame, se si guarda alla sua precedente giurisprudenza, risulta in fondo obbligata. In primo luogo, proprio il concreto comportamento dell’organo giurisdizionale che ha dato luogo al giudizio di responsabilità –vale a dire la mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale- era stato assunto nella sentenza Köbler come un’ipotesi paradigmatica di violazione manifesta.
In secondo luogo, non si può negare la fondatezza dell’argomentazione dell’avvocato Léger (p.89 delle conclusioni) secondo cui la vigilanza sugli aiuti di stato, spettante anche al giudice nazionale, implica diverse operazioni di qualificazione giuridica dei fatti (nel caso di specie si trattava anche di valutare se il provvedimento controverso costituisse o meno un aiuto di Stato).

b) I limiti della responsabilità del giudice
Nel caso in esame la Corte ha dovuto poi affrontare la questione relativa alla natura della violazione, stabilendo se i requisiti richiesti dalla legge italiana, vale a dire il dolo e la colpa grave del giudice, fossero più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione della violazione manifesta del diritto comunitario vigente. In caso di risposta positiva essi impedirebbero l’affermazione della responsabilità e quindi la tutela dei diritti dei singoli.
A proposito della natura della violazione, conviene incidentalmente notare che, distaccandosi dalla precedente giurisprudenza che richiede una violazione grave e manifesta affinché sorga la responsabilità dello Stato per il fatto del legislatore o di altri organi dello Stato, la Corte di giustizia, nella sentenza Köbler, si limita a richiedere il carattere manifesto. Nelle sue conclusioni l’avvocato Léger ipotizza, pur riconoscendo che la questione rimane aperta, che ciò sia dovuto all’intenzione della Corte di evitare che l’esigenza relativa alla gravità della violazione fosse interpretata come un’esigenza attinente alla natura della norma di diritto violata (p.99).
Con riferimento a tale differenza nella configurazione della violazione, la Corte sembra definitivamente chiudere la questione. Al requisito della gravità la sentenza in esame non fa riferimento né implicito né espresso, limitandosi a ribadire che le tre citate condizioni, nella versione datane nel p. 57 della sentenza Köbler, «sono, in effetti, necessarie e sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento, senza tuttavia escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata a condizioni meno restrittive in base al diritto nazionale» (p.45).
Quanto ai requisiti posti dal legislatore italiano, la Corte non è ovviamente scesa nel merito (e d’altronde come rendere omogenee le nozioni di dolo e colpa grave dei diversi ordinamenti giuridici nazionali?). Ma è chiaro che i citati criteri, enunciati dalla Corte ai punti 53-56 della sentenza Köbler, diventano essenziali per la determinazione della colpa del giudice italiano di ultimo grado. Criteri più gravosi si porrebbero infatti in contrasto con i principi giurisprudenziali del diritto comunitario, che «osta … ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente, quale precisata ai punti 53-56 della citata sentenza Köbler» (p.46).
Attraverso la sua giurisprudenza, di cui la sentenza in questione rappresenta ulteriore significativo approfondimento, la Corte continua nella sua delicata opera di riscrittura dei più risalenti istituti giuridici interni. In nome della tutela dei diritti dei singoli che fanno valere il diritto comunitario, il giudice comunitario incide nel rapporto autorità-libertà degli Stati membri.

Note

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