Pietro Pastore

SOMMARIO: 1.  Quadro normativo di sintesi sulle università telematiche nell’ordinamento italiano. – 2. Il sistema di accreditamento delle università italiane, con specifico riguardo alle università telematiche. – 3. Autonomia didattica universitaria. – 4. La vicenda processuale. – 5. Considerazioni conclusive.

1. Quadro normativo di sintesi sulle università telematiche nell’ordinamento italiano

Il sistema universitario italiano si configura quale articolazione del servizio pubblico dell’istruzione superiore, disciplinato in via principale dalla legge e da fonti secondarie di rango regolamentare, nonché informato ai principi costituzionali di cui agli artt. 33 e 34 Cost.

Nel variegato panorama del sistema universitario italiano^[1], le istituzioni universitarie si distinguono anzitutto in università statali (o pubbliche) e università non statali (private)^[2]. Le prime sono enti pubblici dotati di autonomia scientifica, didattica, organizzativa, finanziaria e amministrativa, nell’ambito dei principi stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato italiano; le seconde sono promosse da soggetti di diritto privato e sono legalmente riconosciute e autorizzate ad attivare corsi di studio e a rilasciare titoli aventi valore legale.

Accanto a tale dicotomia, si collocano le università a ordinamento speciale, caratterizzate da una disciplina derogatoria rispetto al regime ordinario, giustificata da peculiari finalità istituzionali, da tradizioni storiche consolidate ovvero da specificità territoriali e linguistiche.

In questo quadro, le università telematiche non costituiscono una categoria ontologicamente autonoma rispetto alla bipartizione fondamentale. Difatti, la qualificazione «telematiche» attiene non alla natura giuridica dell’ente, bensì alle modalità di erogazione della didattica, costituendo dunque una figura organizzativa connotata da peculiarità che ne giustificano una disciplina differenziata.

La disciplina vigente sulle università statali e non statali si fonda sulla legge n. 240/2010, c.d. «Gelmini», e la legge n. 243/1991. La legge del 2010, peraltro, esclude implicitamente dal suo campo di applicazione le università private, riferendosi il suo art. 2 solo alle «università statali» e limitandosi a richiamare nell’art. 12 la legge del 1991, in materia di ripartizione delle somme erogate dallo Stato alle Università private legalmente riconosciute.

D’altra parte, la legge n. 243/1991, intitolata «Università non statali legalmente riconosciute», prevede che lo Stato possa «concedere contributi … alle università e agli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti che abbiano ottenuto l’autorizzazione a rilasciare titoli di studio universitari aventi valore legale» (art. 2). Tale autorizzazione coincide con l’attuale nozione di accreditamento, di cui si tratterà in seguito.

Per quanto attiene agli atenei telematici, il fondamento normativo della loro istituzione è rinvenibile nell’art. 26 co. 5 della legge del 27 dicembre 2002, n. 289, il quale ha attribuito al Ministero dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministero per l’innovazione e le tecnologie, il potere di definire, con proprio decreto, i criteri e le procedure di accreditamento dei corsi di studio mediante modalità a distanza e delle istituzioni abilitate a rilasciare titoli accademici. In ottemperanza ad essa, è intervenuto il decreto ministeriale 17 aprile 2003 che ha fornito una prima definizione di tali istituzioni^[3] e ha stabilito criteri e procedure per l’accreditamento in parte derogatorie rispetto alla disciplina ordinaria. L’Allegato tecnico al decreto ministeriale individuava requisiti e criteri specifici per l’istituzione di tale categoria di Università. Difatti, le università telematiche, pur beneficiando dell’autonomia costituzionale ex art. 33 Cost., presentano caratteristiche peculiari, connesse alle modalità di erogazione della didattica, che giustificano il loro assoggettamento a meccanismi di accreditamento e istituzione parzialmente differenziati, finalizzati ad assicurare il rispetto degli standard qualitativi del sistema universitario nazionale. In attuazione della disciplina di settore, tra il 2004 e il 2006 furono istituiti e riconosciuti 11 Atenei telematici^[4].

Nonostante il riconoscimento ottenuto, con il decreto legge del 3 ottobre 2006, n. 262 si pose un primo blocco all’accreditamento di nuove Università telematiche, in attesa di uno specifico regolamento interministeriale volto a definire compiutamente le procedure di accreditamento, mai emanato. Il divieto espresso di accreditamento di nuove istituzioni universitarie fu stabilito dal decreto ministeriale del 10 giugno 2024, n. 773^[5], art. 8, comma 1, confermato dal recente decreto ministeriale del 6 dicembre 2024, n. 1835, art.1, comma 2, ultimo periodo.

2. Il sistema di accreditamento delle università italiane, con specifico riguardo alle università telematiche

A fronte del blocco all’accreditamento di nuovi atenei telematici e della conseguente esigenza di garantire un controllo sempre più rigoroso sugli standard qualitativi dell’offerta formativa esistente, si colloca l’evoluzione del sistema nazionale di assicurazione della qualità. In tale contesto si inserisce il modello AVA, volto a rafforzare le procedure di valutazione e accreditamento delle istituzioni universitarie^[6].

L’assicurazione della qualità della formazione superiore è un insieme di processi e attività finalizzate a garantire agli studenti l’adeguatezza delle sedi e il continuo miglioramento dei corsi di studio e dei servizi offerti dalle istituzioni superiori.

Il sistema di assicurazione della qualità si basa su un processo di Autovalutazione-Valutazione-Accreditamento (AVA) che include: una valutazione interna svolta dalle università attraverso l’adozione di un sistema di assicurazione della qualità interno e con il supporto dei Nuclei di Valutazione; una valutazione esterna condotta da commissioni di esperti (CEV) nominati dall’ANVUR (Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca)^[7] che verificano la conformità agli standard di qualità definiti dall’Agenzia; accreditamento periodico al termine del processo di valutazione, su parere dell’ANVUR trasmesso al Ministero per l’adozione del provvedimento formale.

L’introduzione di un sistema di accreditamento dei corsi di studio e delle sedi, nonché il ruolo centrale ricoperto dall’ANVUR, sono principi cardine enunciati dalla legge di riforma del sistema universitario, «legge Gelmini» (art. 1 co. 4).

In attuazione della predetta Legge, la disciplina puntuale in materia è contenuta nel d.lgs. n. 19/2012 e dalle fonti secondarie da esso derivate. Si tratta di un corpus uniforme, che si applica a tutte le università italiane, statali e non, che dovranno sottoporsi con esito positivo alle procedure di accreditamento iniziale e periodico. L’accreditamento iniziale consiste nell’autorizzazione, rilasciata tramite decreto del MUR a un’Università ad attivare nuove sedi e corsi di studio. Esso presuppone l’accertamento del possesso dei «requisiti didattici, strutturali, organizzativi, di qualificazione dei docenti e di qualificazione della ricerca» stabiliti dagli indicatori ANVUR^[8] (art. 6). L’accreditamento periodico, invece, consiste nella valutazione dei «requisiti di qualità, di efficienza e di efficacia delle attività svolte» e, dunque, nella verifica della persistenza dei requisiti valutati in sede di accreditamento iniziale, oltre che su ulteriori indicatori definiti dall’ANVUR. Tale valutazione deve essere effettuata ogni cinque anni per la sede, ogni tre anni per il corso di studio.

Con l’istituzione formale del sistema AVA il modello si è articolato in tre fasi principali. La prima configurazione è stata introdotta dal d.m. 47/2013 e dai decreti correttivi che ne sono derivati, segnando l’avvio dell’innovativo sistema di valutazione degli atenei. In secondo luogo, con il d.m. 987/2016 si è introdotto un sistema più strutturato e in linea con gli orientamenti europei, il c.d. AVA2. Infine, frutto del d.m. 1154/2021, l’attuale AVA3 introduce una struttura chiara dei requisiti per l’accreditamento delle sedi e dei corsi di studio e delinea puntualmente gli ambiti di valutazione^[9] declinati nelle Linee Guida ANVUR in specifici indicatori e punti di attenzione^[10].

In questa cornice normativa, la regolamentazione settoriale delle università telematiche risulta essere parzialmente superata. Pertanto, le procedure previste dall’ancora vigente d.m. del 2003 sono da considerarsi parzialmente sostituite dalle previsioni di cui al decreto del 2012. Analogamente, le funzioni previste per il Comitato di esperti di cui all’art. 5^[11] del d.m. sono state assorbite nel ruolo dell’ANVUR, in particolare nella presenta nelle CEV di Esperti telematici^[12] per la valutazione di Atenei telematici e di corsi a distanza di Atenei non telematici.

Il decreto legislativo del 2012, unitamente alla normativa che ne è derivata, ha uniformato il regime giuridico in materia di accreditamento, prevedendo una disciplina omogenea applicabile all’articolato sistema di istruzione superiore italiano^[13].

In linea con tale orientamento, il recente decreto ministeriale 1835/2024 ha definito le linee guida per l’offerta formativa a distanza nel contesto dell’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio. Ai sensi del d.m. le attività formative erogate a distanza devono possedere specifiche caratteristiche funzionali e organizzative tali da garantire un elevato livello di qualità nella formazione.

Inoltre, in continuità con l’Allegato 3 al d.m. 989/2019, tale regolamentazione ha definito in modo organico le diverse tipologie delle classi dei corsi di studio in relazione alla quota di didattica erogata a distanza. In particolare, l’art. 3 definisce le quattro categorie: a) corsi convenzionali, i cui corsi vengono erogati interamente in presenza o con una limitata attività erogata con modalità telematiche, comunque non superiore a un terzo del totale; b) corsi in modalità mista, i cui corsi prevedono l’erogazione con modalità telematiche di una quota non superiore ai due terzi, escluse le attività pratiche e di laboratorio; c) corsi in modalità prevalentemente a distanza, i cui corsi sono erogati con modalità telematiche, in misura superiore ai due terzi; d) corsi in modalità integralmente a distanza, in cui tutte le attività formative sono svolte con modalità telematica. Il secondo comma specifica che: «possono essere istituiti esclusivamente secondo la tipologia a) i corsi di studio … di cui all’art. 1, co. 1 all’art. 1, co. 1, lettere a) e b), della l. 2 agosto 1999, n. 264, … nonché le classi per le quali la modalità di erogazione convenzionale è esplicitata nei provvedimenti di definizione delle classi stesse»; «le classi che prevedono, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche … o disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea possono essere istituiti esclusivamente secondo le tipologie a) o b)»; «possono essere attivati esclusivamente in modalità “convenzionale”, “mista” o “prevalentemente a distanza” (tipologie a, b, c) i corsi che fanno riferimento alle classi che prevedono, per il raggiungimento degli obiettivi formativi, la presenza non prevalente di attività pratiche»; «possono essere attivati anche in modalità “integralmente a distanza” (tipologia d) i corsi che fanno riferimento a classi che non prevedono attività pratiche e di laboratorio da svolgersi in presenza per il raggiungimento degli obiettivi formativi».

Da ultimo, l’art. 6 introduce il divieto per le Università telematiche di istituire corsi di tipologia a), ponendo, al contempo, una limitazione per l’istituzione dei corsi di tipologia b), ammissibili esclusivamente in presenza di specifiche convenzioni con Università non telematiche italiane. Con tale distinzione rispetto agli Atenei non telematici, i quali possono istituire corsi di studio di ciascuna delle tipologie di cui all’art. 3, si sono espressamente posti dei limiti all’offerta formativa degli Atenei telematici. In tal senso, è fondamentale domandarsi se tale limite posso configurare una discriminazione tra le due tipologie di Atenei e se tale limitazione possa rappresentare una violazione dell’autonomia garantita dall’art. 33 Cost.

Oltre alle disposizioni sopra richiamate, il d.m. ha disciplinato le modalità delle verifiche di profitto e delle sedi d’esame, nonché sui requisiti minimi di docenti di riferimento.

Con riguardo al primo profilo, il principio dello svolgimento delle verifiche di profitto in presenza non nasce nel 2024, ma il d.m. 1835 prevede espressamente per i corsi di tipologia c) e d) che siano svolte presso la sede legale dell’Ateneo oppure in sedi con commissioni costituite da due docenti della disciplina, tra cui il titolare dell’insegnamento. Quanto al secondo, invece, nonostante la precedente elasticità riconosciuta alle telematiche, il d.m. in esame pone limiti temporali all’adeguamento ai requisiti minimi di docenza previsti dal precedente d.m. 1154 (art. 7 co. 3). Tali prescrizioni rappresentano un significativo irrigidimento degli standard qualitativi e quantitativi previsti per le Università telematiche, d’altra parte garantiscono uniformità dei requisiti per l’accreditamento definiti, comportando un allineamento con gli Atenei non telematici.

La differenza permane sui requisiti richiesti per l’erogazione dei corsi a distanza, per i quali la normativa prescrive specifici standard tecnologici, tra i quali infrastrutture tecnologiche idonee, tracciabilità delle attività, adozione di identità digitale univoca per lo studente, adozioni di Learning Management System (LMS)^[14], tutor specifici per tali tipologie di corsi, caratteristiche rinvenibili anche nella regolamentazione ANVUR^[15].

Resta da riflettere se questo nuovo modello sostanzialmente omogeneo, inaugurato con la «legge Gelmini» e confermato con le recenti normative, possa in realtà porsi in diretta contrapposizione con le peculiarità e il pluralismo che contraddistinguono i singoli Atenei e le differenti comunità di riferimento.

3. Autonomia didattica universitaria

Le precedenti considerazioni in merito al progressivo irrigidimento del sistema di accreditamento e alla tendenziale uniformità dei requisiti tra atenei telematici e tradizionali impongono un ulteriore passaggio di analisi. È infatti necessario interrogarsi sul rapporto tra tali evoluzioni normative e il principio di autonomia universitaria, che costituisce il fondamento costituzionale dell’organizzazione degli Atenei.

Per autonomia universitaria si intende il principio per cui le università possono organizzarsi e svolgere liberamente le attività di insegnamento e ricerca, entro i limiti fissati dall’ordinamento^[16]. In Italia trova fondamento nell’art. 33 della Costituzione, il cui comma 6 espressamente prevede che «le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato». Tale autonomia si pone in stretta connessione con la libertà di ricerca e insegnamento, tutelata nel precedente comma 1, nonché con il principio del pluralismo del nostro ordinamento. Sul punto, la giurisprudenza costituzionale del 1988^[17], in linea con la Magna Charta delle Università europee^[18], ha espresso una diretta correlazione funzionale dell’autonomia universitaria con le libertà summenzionate, in quanto «organizzazione e diritti sono aspetti speculari della stessa materia».

La disposizione costituzionale, però, non manca di suscitare problemi interpretativi, in particolare riguardo alla riserva di legge posta in chiusura della previsione. La dottrina ha fornito ricostruzioni alquanto diverse dell’art. 33 comma 6. Alcuni autori hanno ricostruito detta riserva come relativa, ammettendo l’ingerenza di fonti secondarie, mentre altri ne hanno affermato il carattere dell’assolutezza, richiedendo una regolamentazione esclusivamente legislativa^[19]. La giurisprudenza costituzionale, dal suo canto, ha affermato che il diritto delle Università di darsi ordinamenti autonomi «spetta nei limiti delle leggi dello Stato: non si tratta di un’autonomia piena ed assoluta, ma di un’autonomia che lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale, che, tuttavia, non sia irrazionale»^[20].

A quarant’anni dall’entrata in vigore della Carta fondamentale, il legislatore è intervenuto in attuazione della previsione costituzionale emanando la l. 168/1989^[21] intesa come primo tassello di un processo che si sarebbe completato con una successiva legge attuativa^[22], mai approvata.

La legge 168 si pone in una prospettiva di favore nei confronti dell’autonomia universitaria, prevedendo, nel suo art. 6 comma 1, la personalità giuridica degli Atenei e, in attuazione dell’art. 33 Cost., riconoscendo la loro autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, nonché il potere di darsi ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti. Il successivo comma 2, inoltre, prevede che le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento, escludendo in modo esplicito l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare. Tale assetto intendeva escludere l’ingerenza di fonti sub-primarie, in particolare le circolari ministeriali, strumento tradizionalmente usato dal Ministero.

Nonostante la riforma, la Corte costituzionale ha impropriamente ammesso che la riserva di legge di cui all’art. 33 Cost. non escluda un’attività normativa secondaria volta a integrare i contenuti sostanziali delle fonti primarie, laddove si tratti di profili che richiedono determinazioni unitarie o comunque «tali da dover essere conformate … e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo generali e stabili previsioni legislative» (sent. 383/1998)^[23]. La giurisprudenza costituzionale ammette la possibilità che la legge, ove non disponga direttamente ed esaustivamente, preveda l’intervento normativo dell’esecutivo, per la specificazione della disciplina legislativa quando richiede valutazioni d’insieme. In linea con tale orientamento, anche in una più recente sentenza n. 194/2017, la Corte ha ribadito i principi già affermati nel 1998, qualificando come fisiologica la possibilità di rinvio a fonti e atti amministrativi. Di fatto, la questione centrale non verterebbe sul contenuto della riserva di legge, ma sul bilanciamento tra i principi costituzionali che reggono il sistema delle autonomie costituzionalmente garantite. In tale prospettiva, la legge non può imporre agli Atenei qualunque vincolo, essendo limitata dalla necessità di rispettare l’autonomia universitaria, che può cedere solo rispetto a valori prevalenti e tutelati a livello costituzionale.

La relativizzazione della riserva viene confermata dalla riforma del sistema universitario del 2010 e dal sistema di valutazione che ne è derivato. In tal senso, la legge 240 accoglie una nozione di autonomia connessa alla stabilità e sostenibilità del bilancio e al conseguimento di risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca.

Anche riguardo al sistema di valutazione delineato nel precedente paragrafo e al ruolo dell’ANVUR, sul piano delle fonti si è assistito all’utilizzo di atti sub-legislativi che hanno definito la configurazione della valutazione, imponendo agli Atenei di uniformarsi a parametri e requisiti stringenti rispetto stabiliti da fonti non di rango primario.

Tuttavia, la valutazione non è incompatibile con il principio di autonomia, poiché un adeguato sistema di valutazione è implicito nella tutela delle libertà di insegnamento e ricerca costituzionalmente garantite, nonché nel principio del pluralismo. Tali libertà, garantite in virtù dell’autonomia riconosciuta alle Università, devono correlarsi a una responsabilità anche verso l’esterno dell’Università^[24]. In tale prospettiva, la valutazione risulta strettamente preordinata alla valorizzazione della qualità della ricerca, delle attività didattiche, del diritto allo studio e degli ulteriori diritti e libertà costituzionalmente garantiti.

Un profilo di netta differenziazione tra Università statali e Università non statali è quello dell’organizzazione interna. Riguardo le prime, l’art. 2 della «legge Gelmini» impose una revisione della governance interna prevedendo la presenza di organi e funzioni, permettendo la possibilità di sperimentazioni di modelli organizzativi, i cui criteri e modalità di verifica sarebbero stati definiti da fonti sub-legislative (art. 1 co. 2). Le Università private^[25], invece, non sono soggette ai tali principi e criteri direttivi, godendo in questa materia di un’autonomia sostanzialmente piena.

Resta ferma la sottoposizione degli Statuti^[26] e del regolamento generale di ateneo al controllo del Ministero in forza dell’art. 6, comma 9, della l. 168/1989.

4. La vicenda processuale

La sentenza del Consiglio di Stato, VII Sez., del 8 agosto 2023, n. 7701, si inserisce nel dibattito sul rapporto tra l’autonomia universitaria ex art. 33 Cost. e le fonti di regolamentazione sub-legislative, nonché sui limiti posti da queste ultime all’accreditamento dei corsi di studio in base alle modalità di erogazione.

La pronuncia trae origine dall’impugnazione della sentenza del giudice di primo grado, TAR Lazio, III Sez., del 3 gennaio 2022, n. 12, con la quale viene in parte ritenuto infondato e in parte dichiarato inammissibile il ricorso presentato dall’Università degli Studi “Niccolò Cusano” – Telematica Roma contro il Ministero dell’Università e della Ricerca. In particolare, ai fini della trattazione, è utile richiamare alcuni passaggi salienti della decisione.

L’Università in questione chiedeva l’annullamento ex art. 29 c.p.a. del d.m. 989/2019 recante “Linee generali d’indirizzo della programmazione delle Università 2019-2021 e indicatori per la valutazione periodica dei risultati”, per le parti di specifica impugnazione. Inoltre, per i motivi aggiunti, l’annullamento delle Linee guida per la progettazione in qualità dei corsi di studio di nuova istituzione per l’a.a. 2021-2022 approvate dal Consiglio Direttivo dell’ANVUR con Delibera n. 167 del 9 settembre 2020 e del decreto del 25 marzo 2021, n. 289 del Ministero dell’Università e della ricerca recante “Linee generali d’indirizzo della programmazione delle Università 2021-2023 e indicatori per la valutazione periodica dei risultati”.

Riguardo ai motivi di doglianza del gravame, l’Ateneo ha impugnato il d.m. 989/2019 nella parte in cui prescrive che le Università telematiche possano istituire, previo accreditamento, esclusivamente corsi di studio prevalentemente o integralmente a distanza e corsi in modalità mista sulla base di specifiche convenzioni con Università non telematiche italiane. Tale disposizione avrebbe compromesso la possibilità di richiedere l’accreditamento di corsi di tipologia a) convenzionali.

Il ricorrente sosteneva che gli atti impugnati avrebbero introdotto limiti non previsti dalla legge, in violazione della riserva di legge di cui al comma 6 dell’art. 33 Cost. e dell’art. 6 della l. 168/1989, nonché una disparità di trattamento nei confronti delle Università telematiche sulla base di un potere regolatorio ministeriale eccedente rispetto alla cornice normativa primaria.

Inoltre, deduceva la lesività della previsione dell’Allegato 3, sezione C del decreto ministeriale, nella parte in cui introduce, per i corsi a distanza, il requisito della presenza nelle commissioni d’esame di almeno un professore della disciplina ogni trenta studenti. Tale prescrizione si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall’art. 11, comma 1, della l. 341/1990 e di cui dall’art. 11, comma 7, del d.m. 270/2004, incidendo sull’autonomia didattica riservata al regolamento di Ateneo approvato tramite decreto ministeriale^[27].

Con riguardo al primo motivo, il giudice amministrativo ha richiamato la precedente sentenza della medesima Sezione del 17 maggio 2021, n. 5795 in sede di impugnazione del d.m. 635/2016, sostituito dal decreto ministeriale oggetto di ricorso, rilevando una sostanziale identità di disciplina in materia. Il Collegio ha sostenuto che la normativa delle Università telematiche, fin dalla loro origine con la l. 289/2002 e il d.m. 17 aprile 2003, abbia consentito l’attivazione sia di corsi prevalentemente o integralmente a distanza, sia di corsi in modalità mista, richiedendo «l’intervento di un’università stanziale tutte le volte in cui vi sia una parte dell’attività formative che non possa essere svolta in presenza». Tali previsioni risultano coerenti con i connotati tipici degli Atenei telematici, fondati sull’utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche nell’erogazione della didattica.

In merito alla seconda questione richiamata, il giudice ne afferma l’inammissibilità per carenza di interesse ad agire, non avendo la disposizione censurata un’attitudine immediatamente lesiva. In particolare, il pregiudizio richiederebbe il diniego di accreditamento all’esito di una valutazione del Ministero in termini negativi.

A seguito del rigetto del ricorso, il ricorrente ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato al fine di ottenere la riforma della sentenza di primo grado.

L’appellante rileva l’insussistenza di un potere del Ministero e dell’ANVUR di vietare alle sole Università telematiche di offrire determinate tipologie di corsi di laurea, in quanto tali previsioni non trovano riferimento nella disciplina di settore. Riguardo alla previsione concernente il numero minimo di docenti per lo svolgimento delle verifiche di profitto, la parte ricorrente argomenta che siano le linee guida a rappresentare l’atto immediatamente lesivo introducendo condizioni ulteriori non previste dalla normativa di settore.

Il Collegio ritiene l’appello infondato. La Corte si allinea alle considerazioni del giudice di primo grado, confermando la mancata presenza di contenuti discriminatori a danno delle Università telematiche degli atti impugnati. L’insussistenza di una disparità di trattamento è giustificata dal quadro regolatorio di riferimento, in cui si evince che le Università telematiche, tra le quali la ricorrente, hanno ottenuto l’accreditamento con criteri specifici differenziati rispetto alle Università non telematiche, in coerenza con la tipologia di insegnamento attraverso tecnologie informatiche e telematiche. In tal senso, la Corte richiama la sentenza del medesimo Consiglio n. 5334/2022, stesso appellante, in cui si specifica che «la disciplina delle università telematiche e di quelle stanziali è evidentemente connotata da talune differenze che riflettono i peculiari processi organizzativi e didattici». Alla luce di tali differenze, ad avviso del collegio, non sussiste un effetto discriminatorio delle disposizioni previste dal decreto oggetto di impugnazione.

In secondo luogo, il giudice d’appello si pronuncia circa la contestazione concernente il livello della fonte della pertinente disciplina normativa. Il Collegio sostiene che «è rimesso al legislatore valutare, nell’ambito della legge di delega, gli ambiti e i limiti del decreto legislativo che ne attua i principi, senza che ciò escluda che la pubblica amministrazione eserciti la propria titolarità di disciplinare attraverso gli strumenti propri gli aspetti ritenuti meritevoli di indicazioni più puntuali».

Quanto al motivo della dedotta lesività del numero minimo di docenti, la Corte non ravvisa motivi di censura, richiamando il principio dell’insindacabilità del giudice amministrativo riguardo le valutazioni espressione di discrezionalità tecnica in capo all’amministrazione, circa il determinarsi sul numero dei docenti stabili da prevedere in rapporto al numero di studenti per le commissioni d’esame, se non in presenza di macroscopica irragionevolezza o illogicità^[28].

5. Considerazioni conclusive

Alla luce delle considerazioni svolte, la pronuncia in esame assume particolare rilievo, poiché affronta alcune questioni centrali dell’attuale processo evolutivo della normativa universitaria italiana, connotata dalla progressiva implementazione di meccanismi di valutazione di matrice regolamentare.

In conformità con l’indirizzo delineato dalla Corte Costituzionale e con la linea assunta dal legislatore degli ultimi decenni, il Collegio aderisce alla relativizzazione della riserva di legge di cui all’art. 33, comma 6, Cost., ammettendo che il legislatore possa demandare a fonti sub-legislative la specificazione tecnica di determinati profili della disciplina universitaria, specie ove emergano esigenze di uniformità e valutazione complessiva^[29]. Tuttavia, tale impostazione si pone in discontinuità con l’art. 6 della summenzionata l.n.168/1989 sull’autonomia universitaria, che espressamente esclude l’intervento di fonti sub-primarie, al fine di preservare l’autonomia degli Atenei da ingerenze amministrative. In forza di tale ricostruzione, il Collegio non si limita a respingere l’impugnazione avverso la sentenza del giudice di primo grado, ma legittima il ricorso a fonti sub-legislative per la definizione di aspetti tecnici e valutazioni unitarie.

Sotto tale profilo, la pronuncia si caratterizza per aver, seppur implicito, valorizzato la funzione del sistema di valutazione della qualità universitaria. L’introduzione di requisiti di accreditamento e procedure periodiche di valutazione, pur essendo potenzialmente in contrasto con il principio costituzionale di autonomia universitaria, rappresenta uno strumento volto a garantire la tutela di ulteriori valori costituzionalmente garantiti, quali il diritto allo studio, il buon andamento della pubblica amministrazione, nonché la responsabilità istituzionale degli Atenei. In tale prospettiva, l’autonomia universitaria non assume un carattere assoluto, ma può legittimamente essere limitata in funzione di garanzia di interessi pubblici di rango costituzionale.

Parimenti rilevante il rigetto della dedotta disparità di trattamento tra università telematiche e università stanziali. In linea con quanto precedentemente esposto, la Corte evidenzia come, fin dalla loro origine, la disciplina settoriale delle Università telematiche sia caratterizzata da procedure di istituzione e requisiti di accreditamento differenziati, giustificati dalle peculiarità dell’erogazione della didattica mediante strumenti telematici. Dunque, la differenziazione in base alla tipologia di corsi accreditabili non assume carattere discriminatorio, ma costituisce espressione della diversità funzionale e strutturale di tali Atenei. In questo quadro, la pronuncia si pone in linea di continuità anche con il precedente orientamento giurisprudenziale, sentenza del Consiglio di Stato n. 6035/2013, che evidenziava per le Università telematiche, pur avendo una sede giuridica in una determinata regione, l’assenza di un territorio di riferimento, svolgendo il loro servizio formativo su tutto il territorio nazionale e oltre. Tale caratteristica giustifica l’adozione di procedure di accreditamento parzialmente differenziate, fondate non tanto sulla verifica delle infrastrutture fisiche, quanto sulla sussistenza di adeguati requisiti tecnologici nel rispetto di specifici standard tecnici per l’erogazione della didattica a distanza.

Da ultimo, la decisione si allinea al consolidato principio di insindacabilità della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, specie con riguardo alle valutazioni del Ministero e dell’ANVUR in ordine ai requisiti richiesti ai fini dell’accreditamento. Il Collegio, in tale sede, ha ribadito che le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze tecniche possono essere sindacate dal giudice amministrativo esclusivamente nei casi di manifesta illogicità o irragionevolezza, non potendosi sostituire alle determinazioni tecnico-discrezionali dell’autorità competente. Restano, tuttavia, alcuni profili meritevoli di ulteriore approfondimento con riguardo all’effettiva tutela giurisdizionale degli Atenei, specie avverso valutazioni basate su una regolamentazione, come quella AVA, quasi totalmente governata da requisiti tecnici. Nondimeno, si tratta di profili che esulano dalla presente trattazione.

In definitiva, la pronuncia si conforma all’attuale orientamento volto a differenziare gli Atenei telematici dagli Atenei tradizionali. Nondimeno, tale differenziazione mette in rilievo le criticità del recente processo di uniformazione dei requisiti di accreditamento applicabili alle Università italiane. Tuttavia, un sistema standardizzato rischia di determinare una compromissione del pluralismo universitario e delle peculiarità organizzative e didattiche che caratterizzano il variegato panorama dell’istruzione superiore italiana. Sebbene le Università telematiche presentino caratteristiche strutturali peculiari, tali da giustificare discipline e limiti specifici, occorre rilevare che il fine primario dell’istruzione universitaria consiste nella formazione di figure professionali dotate di competenze tra loro comparabili. L’obiettivo del servizio pubblico reso prescinde, dunque, dalla natura organizzativa dell’istituzione accademica. In tal senso, appare condivisibile l’indirizzo del legislatore e dell’autorità amministrativa di definire un modello valutativo tendenzialmente uniforme.

In particolare, il sistema di accreditamento e assicurazione della qualità risulta funzionale all’attuazione del diritto allo studio di cui agli artt. 3 e 34 Cost., garantendo l’accesso all’istruzione superiore nell’ambito di percorsi formativi caratterizzati da standard adeguati^[30] e uniformemente verificabili. In questa prospettiva, l’implementazione di strumenti valutativi omogenei non può essere interpretata come mera compressione dell’autonomia universitaria, ma deve essere letta alla luce della funzione pubblica dell’istruzione universitaria e dei diritti sociali ad essa connessi. Ne consegue che l’autonomia universitaria, pur configurandosi come principio costituzionalmente garantito e come presidio di pluralismo culturale e didattico, debba essere necessariamente bilanciata rispetto agli altri interessi di rilievo costituzionale.

In conclusione, la tensione tra esigenze di uniformità valutativa e tutela dell’autonomia universitaria rappresenta uno dei nodi centrali dell’attuale sistema universitario italiano. Pertanto, sarà necessario operare un delicato bilanciamento tra controllo pubblico e autonomia, imprescindibile per assicurare un sistema universitario capace di coniugare qualità e diversità delle realtà accademiche.

^[1] Per una visione completa delle istituzioni universitarie del sistema universitario italiano si veda la pagina del sito istituzionale: https://www.mur.gov.it/it/aree-tematiche/universita/le-universita (ultimo aggiornamento 27 aprile 2026).

^[2] A. Saporito, Inquadramento delle università nell’ordinamento giuridico italiano, tra università statali, non statali e telematiche, in Ambiente Diritto, fascicolo n. 4, 2022, pp. 1-28. G. Sobrino, Elementi comuni e differenziazione tra le istituzioni universitarie nel quadro dell’autonomia: università pubbliche, private, telematiche, in Osservatorio sulle fonti, fascicolo 3, 2025, pp. 317-340.

^[3] Istituzioni universitarie, promosse da soggetti pubblici e privati, riconosciute secondo i criteri e le procedure di cui al decreto (art. 2 co. 2).

^[4] Per l’elenco delle Università telematiche italiane si veda la pagina del sito istituzionale: https://www.mur.gov.it/it/aree-tematiche/universita/le-universita/universita-telematiche (ultimo aggiornamento 8 febbraio 2023). Per un’analisi dettagliata su tali istituzioni si veda A. L. Trombetti, A. Stanchi, Le università telematiche italiane. Cosa sono, cosa offrono, un confronto con l’Europa, I Libri di Emil, Città di Castello, Perugia, 2017.

^[5] Il decreto definì le Linee generali d’indirizzo della programmazione triennale del sistema universitario per il triennio 2024-2026.

^[6] Per un quadro sulle esperienze di assicurazione della qualità in Italia e sull’avvio del sistema AVA si veda M. Turri, Calimero all’università valutazione della didattica e sistema AVA, Fondazione Giovanni Agnelli, 2014.

^[7] Per la struttura e il funzionamento dell’ANVUR si veda il D.P.R. 1 febbraio 2010, n. 76.

^[8] Gli indicatori ANVUR sono definiti e rivisti ogni tre anni, per quanto riguarda i corsi di studio, e ogni cinque anni, quanto alle sedi. Essi devono essere armonizzati con le linee generali di indirizzo della programmazione triennale delle università contenute in un decreto del MUR, previo parere della CRUI, del CUN e del Consiglio nazionale degli studenti universitari, nonché con le esigenze di sostenibilità economico-finanziaria degli Atenei.

^[9] Ambito A: Strategia pianificazione e organizzazione; Ambito B: Gestione delle risorse; Ambito C: Assicurazione della qualità; Ambito D: Qualità della didattica e dei servizi agli studenti; Ambito E: Qualità della ricerca e della terza missione/impatto sociale.

^[10] Si veda il modello AVA 3: indicatori a supporto della valutazione approvato con Delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 3 del 12 gennaio 2023.

^[11] La norma prevede l’istituzione di un Comitato di Esperti, in possesso di adeguati requisiti tecnico professionali nel settore dell’innovazione tecnologica e della formazione a distanza, per esprimere motivati pareri in ordine alle istanze per l’accreditamento dei corsi di studio a distanza.

^[12] Si vedano le Linee Guida per il sistema di assicurazione della qualità negli atenei approvate con Delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 189 dell’8 agosto 2024.

^[13] l’art. 3 del decreto prevede l’applicazione delle disposizioni alle istituzioni universitarie italiane, statali e non statali, ivi compresi gli istituti universitari a ordinamento speciale e le università telematiche.

^[14] Il Learning Management System è una piattaforma software per la creazione di contenuti, la distribuzione di corsi, il tracciamento dei progressi e, più in generale, la gestione e la progettazione dei programmi di formazione online.

^[15] Si veda il Modello di accreditamento periodico delle sedi e dei corsi di studio universitari con Note approvato con Delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 26 del 13 febbraio 2023.

^[16] Per un quadro completo sulle fonti in tale settore: G. Tarli Barbieri, Le fonti dell’autonomia universitaria, in Osservatorio sulle fonti, fascicolo n. 1, 2022.

^[17] Corte cost. del 26 ottobre 1988 n. 1017, in GU 1^a serie speciale del 16 novembre 1988, n. 46.

^[18] La Magna Charta delle Università europee è stata sottoscritta a Bologna il 18 settembre 1988 e afferma nel primo dei principi fondamentali che l’Università è «un’istituzione autonoma che produce e trasmette criticamente la cultura mediante la ricerca e l’insegnamento. Per essere aperta alle necessità del mondo contemporaneo deve avere, nel suo sforzo di ricerca e d’insegnamento, indipendenza morale e scientifica nei confronti di ogni potere politico ed economico».

^[19] Sulle diverse posizioni G. Fontana, Art. 33, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, vol. I, Torino, Utet, 2006, pp. 694 ss.;

^[20] Corte cost. del 03 maggio 1985, n. 145. In linea con tale interpretazione anche Corte cost. del 26 ottobre 1988 n. 46, cit.

^[21] Si tratta della legge istitutiva del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, attualmente Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR) istituito come dicastero autonomo dal d.l. 1/2020.

^[22] Si allude a una legge successiva negli artt. 6, comma 8, e 16, comma 1, della l. 168/1989.

^[23] Corte Cost. del 27 novembre 1998 n. 383, in GU 1^a serie speciale, del 2 dicembre 1998, n. 48.

^[24] Sul tema della responsabilità delle Università si veda G. Grasso, Autonomia Universitaria, senza responsabilità? Spunti dall’esperienza costituzionale italiana, in Consulta online, fascicolo III, 2016. A. F. Uricchio, Autonomia universitaria e valutazione, in Osservatorio costituzionale, fascicolo II, 2022.

^[25] Per approfondimenti sul tema della natura giuridica si veda A. De Angelis, Quale “status” per le università non statali? Una lettura alla luce della recente giurisprudenza amministrativa, in Nomos, 2, 2016.

^[26] Essi sono deliberati dagli organi competenti e sono trasmessi al Ministero che, entro il termine di 60 giorni, esercita il controllo di legittimità e di merito nella forma della richiesta motivata di riesame. In assenza di rilievi essi sono emanati dal rettore.

^[27] Si ricorda che i regolamenti didattici di Ateneo sono inviati al Ministero dell’università e della ricerca, il quale, sentito il CUN, approva il regolamento entro 180 giorni dal ricevimento, decorsi i quali senza che il Ministro si sia pronunciato il regolamento si intende approvato. Il regolamento è emanato con decreto del rettore.

^[28] Si veda A. Giusti, Discrezionalità tecnica dell’amministrazione e sindacato del giudice amministrativo, in Giurisprudenza italiana, vol. 5, 2015, pp. 1211-1218.

^[29] G. Fontana, Art. 33, cit.

^[30] G. Grasso, Autonomia Universitaria, senza responsabilità? Spunti dall’esperienza costituzionale italiana, cit. Su una cultura della valutazione che metta al centro i risultati di apprendimento e il dialogo con il mondo del lavoro M. Castagnaro, S. Capogna, L’ANVUR e la qualità della didattica universitaria, in Formazione & Insegnamento, XII, 2014, pp. 25-37.

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