1. Prima di affrontare il tema delle concessioni aeroportuali è necessario individuare il ruolo ricoperto dalle società di gestione totale nell’ambito dell’attuale assetto di competenze in materia di aviazione civile, fatto che presuppone l’esatta definizione del concetto di “gestore totale”.
Infatti, la concessione aeroportuale viene rilasciata dall’amministrazione dello Stato, latamente intesa, in favore di un soggetto privato, “gestore totale”, in relazione ad una verifica della sussistenza di un interesse pubblico collegato, in particolare, all’idoneità del soggetto, a cui vengono trasposte funzioni pubblicistiche, a presidiare efficacemente la sicurezza del trasporto aereo nello scalo d’interesse.
Tale espressione, invero, non era presente nel codice della navigazione del 1942 che ha continuato a disciplinare con riconosciuta difficoltà una realtà aeroportuale che subiva, nel tempo, profonde trasformazioni in ragione dello sviluppo delle infrastrutture e dei traffici che ne mutavano progressivamente completamente la fisionomia.
Il mutamento, reso ancor più evidente dalla presenza in aeroporto delle società di gestione totale (affidata con leggi speciali a partire dal ’54 e, recentemente, in attuazione del regolamento n. 521/1997) chiamate a gestire i principali scali italiani nei quali si sviluppa oltre l’80% del traffico aereo, ha determinato, soprattutto negli ultimi anni, approfondimenti di carattere giurisprudenziale in ordine ai limiti delle competenze dei vari soggetti, pubblici e privati, presenti negli aeroporti e coinvolti, in modo diverso, nell’erogazione dei servizi aeroportuali.
In tale contesto di necessaria individuazione delle funzioni e delle correlate responsabilità dei vari operatori aeroportuali, il d. lgs. n. 96/2005 di Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, adottato, in attuazione della delega di cui alla legge n. 265/04 di conversione del decreto legge n. 237/04, ha, tra l’altro, provveduto, in coerenza con le norme comunitarie, a precisare la nozione dei soggetti aeroportuali e specificatamente del gestore totale.
Dunque, il concetto giuridico di gestore totale sino ad oggi ricavato, in via interpretativa e deduttiva, dalla disciplina contenuta nelle leggi di settore e nelle direttive e nei regolamenti comunitari, ha trovato compiuta definizione nell’art. 705 del Codice della Navigazione, per come sostituito dalle norme di cui al D. Lgs. n. 96/05 (“Il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato. (…)” inoltre l’art. 705 elenca una serie di compiti di non facile netta identificazione affidati al gestore “Ferme restando la disciplina del Titolo VII – Polizia della navigazione – e comunque le competenze attribuite agli organi statali in materia di ordine e sicurezza pubblica, difesa civile, prevenzione incendi, soccorso e protezione civile (…)”).
Al contrario, fino ad oggi, la nozione giuridica di “gestione totale” si ritrovava nell’art. 1, comma 4, del decreto legge 28 giugno 1995, n. 251, convertito dalla legge 3 agosto 1995, n. 351 (“Fino all’affidamento della gestione totale alle società di cui all’art. 10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537…) e conseguentemente era da ritenere che fosse da riferirsi alla “gestione dei servizi ed alla realizzazione di infrastrutture aeroportuali” da parte della società di capitale identificate dal regolamento n. 521/97, ricomprendendo anche i gestori aeroportuali di cui alle leggi speciali, espressamente richiamati all’art. 17, comma 2, del regolamento medesimo.
La normativa comunitaria ha rafforzato la nozione giuridica del gestore aeroportuale, definendo l’ente di gestione “l’ente cui le disposizioni legislative o regolamentari nazionali affidano, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato” (art. 2 – Definizioni – Direttiva 96/67/CE del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità).
Nel dare attuazione alla citata direttiva, il concetto di “ente di gestione” è stato recepito nell’ordinamento nazionale secondo l’elaborazione comunitaria (art. 3 del decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18), risultando un elemento assolutamente importante, ma forse poco valorizzato.
Di recente, a rafforzare il convincimento di un sempre maggior coinvolgimento delle società di gestione aeroportuale nella conduzione dello scalo, con responsabilità di coordinamento, è intervenuto il Regolamento (CE) n. 793/04 che, nel modificare il Regolamento (CEE) n. 95/93, relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, all’art. 2, lettera j), ha inserito la definizione di “ente di gestione”, ricalcando quella contenuta nella direttiva 96/67/CE.
La modifica, peraltro, è stata correlata alla possibilità, non prevista precedentemente, che il gestore aeroportuale sia coinvolto in una serie di attività per la gestione delle “bande orarie” di interesse dello scalo.
Parallelamente, anche la giurisprudenza ha preso atto delle mutate responsabilità del gestore aeroportuale e, in particolare il giudice di appello, pronunciandosi sui fatti che hanno determinato il disastro aereo di Verona del 13 dicembre 1995, ha affermato il principio della trasposizione di funzioni in capo alle società di gestione.
In tale contesto, appare di particolare interesse come l’ENAC abbia provveduto, già in data 7 dicembre 2001, a diramare una circolare indirizzata alle proprie strutture e a tutti i gestori aeroportuali in merito ai “piani di carico e centraggio”, riconoscendo che detta trasposizione di funzioni era da ritenersi coerente con il ruolo che le nuove esigenze di organizzazione sono andate definendo in concreto in capo alle società stesse.
I principi enucleati nella decisione sul disastro di Verona e immediatamente applicati dall’ENAC, hanno trovato conferma nella definitiva sentenza della Corte Suprema di Cassazione, la quale ha affermato che, con la stipula di una convenzione, la società di gestione concessionaria assume una posizione di garanzia rispetto alla sicurezza del volo, conservando l’amministrazione “poteri autoritativi di controllo e di direzione sulla gestione dell’aerostazione e l’esercizio dei servizi aeroportuali, anche mediante l’emanazione di norme regolamentari interne […]”.
Ulteriori conferme della centralità del ruolo di responsabilità nella conduzione dello scalo, assunto dal gestore totale dell’aeroporto, vengono da recenti pronunce del Giudice amministrativo che ha ritenuto la trasposizione di funzioni pubblicistiche “l’attuazione del principio, fermo nel diritto sostanziale, per cui il gestore aeroportuale totale deve coordinare l’attività degli operatori nell’ambito del suo aeroporto” (cfr. TAR Lazio, sez. III ter, ordinanza 2901, adottata nella Camera di Consiglio del 27 maggio 2004).
Di particolare importanza appare poi la sentenza del TAR Lazio, sez. III ter, n. 1488/04 del 29 gennaio 2004, depositata il 17 febbraio 2004, non impugnata e quindi passata in giudicato, che enuclea, in una serie di passi, degli importanti principi, rispettivamente sul ruolo del gestore e su quello dell’Autorità pubblica di settore:
“[…] in virtù del Dlg 250/1997, l’ENAC si configura quale Autorità aeronautica nazionale, vale a dire il soggetto giuridico deputato all’assolvimento delle funzioni d’amministrazione attiva, di controllo e di vigilanza nel settore pubblico dell’aviazione civile e nei confronti dell’attività delle società di gestione aeroportuale.
[…] Assodata, quindi, la competenza dell’ENAC e delle sue articolazioni periferiche all’esercizio della potestà tutoria ex Dlg 250/1997, va disattesa la pretesa attorea, laddove tenta d’inferire dalla gestione totale una sorta di concessione traslativa, a favore della ricorrente, di tutti i poteri dell’Autorità aeronautica sull’aeroporto così gestito.
[…] la gestione totale si manifesta a guisa d’evoluzione e non come un metodo alternativo all’uso, mediante concessione, degli aeroporti in tutto o in parte statali, onde essa non è incompatibile e, quindi, idonea a determinare l’abrogazione implicita delle relative norme del codice della navigazione.
[…] il DM 521/1997 è fonte attuativa e, al contempo, di messa a giorno del sistema concessorio istituito dal Codice, alla luce dei nuovi metodi operativi dell’impresa aeroportuale, senza che ciò implichi necessariamente la traslazione di competenze di polizia aeroportuale e della navigazione aerea a favore del concessionario.
[…] neppure il Dlg 18/1999, ancorché di derivazione comunitaria, offre argomenti probanti […] circa l’assunzione in toto, a favore delle gestioni aeroportuali totali, di poteri amministrativi atti a superare la funzione tutoria dell’ENAC.
[…] il Dlg 18/1999 ribadisce la competenza del gestore totale sulle materie devolutegli dalla legge e dalla Convenzione, ma con la precisazione che il potere di coordinamento implica non già il superamento di detti poteri di polizia, bensì l’assunzione delle connesse responsabilità, quale momento di garanzia per la sicurezza del volo”.
Nella parte finale della motivazione, inoltre, vengono specificatamente individuati, con l’enunciazione degli articoli del Codice della navigazione che li prevedono, salvo modifiche apportate con il decreto legislativo n. 96/05, i poteri di polizia che restano incardinati in capo all’ENAC, quale organo territoriale dell’Autorità vigilante.
Le importanti affermazioni contenute nella predetta sentenza, circa la ripartizione dei “poteri aeroportuali” tra gestore ed ENAC, hanno di recente trovato ulteriore conferma in una decisione del Consiglio di Stato (sez. VI n. 4609 del 29.4.05, depositata l’8.9.05) che, nell’accogliere l’appello proposto dall’ Avvocatura Generale dello stato statuisce che non “(…) vi era incompetenza della DCA di pisa ad emanare l’ordinanza di costituzione obbligatoria del consorzio ed a segnalare l’applicazione eventuale della sanzione d’interdizione dalle operazioni di volo, dal momento che tale potere derivava dagli artt. 698, 718, 719 e 725 del codice della navigazione, che conferivano all’ente poteri di vigilanza e di polizia aeroportuale e che, quindi, lo abilitavano all’adozione delle necessarie misure preventive tra cui anche quella dell’interdizione del volo per motiv di sicurezza. (…)”.
In definitiva, le sentenze citate autorevolmente avallano quanto già affermato dall’ENAC con la Circolare APT-08B, serie aeroporti, del 1/3/2002, in cui nella parte che definisce “Funzioni e ruolo degli enti aeroportuali” si legge quanto segue.
“La disciplina complessiva dei rapporti con le società di gestione aeroportuale, nascente sia da apposita legislazione sia da atti amministrativi, evidenzia che si è realizzato in concreto, un trasferimento di pubbliche funzioni in capo alle società stesse sia sotto il profilo attivo, con l’attribuzione, ad esempio, del diritto di fare propri gli introiti di natura erariale, sia con riguardo alle prestazioni che sono obbligate a fornire.
[…] In definitiva, sulla base dell’attuale quadro normativo, è da considerarsi affermato il principio secondo cui l’organizzazione del sistema dei controlli non può prescindere dalla rilevazione delle posizioni che, nel moderno assetto dell’esercizio aeroportuale, sono attribuite ai soggetti che operano in tale sistema; ciò comporta che determinate competenze, in precedenza riferite ad un solo soggetto, debbano ora essere “ripartite” in stretta correlazione con i ruoli e le posizioni di ciascuno”.
In conclusione, appare chiaro che il gestore totale, per normativa comunitaria recepita nel nostro ordinamento, oggi espressamente richiamata nel codice della navigazione (art. 705), è l’ente cui le disposizioni normative o regolamentari nazionali affidano, insieme ad altre attività, il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nello scalo, così riconoscendogli, nell’attuale assetto di competenze, il ruolo di soggetto responsabile dell’efficienza ed operatività dell’aeroporto, salvo il potere di vigilanza attiva e di polizia dell’ENAC e degli altri organi dello Stato.
La disciplina complessiva dei rapporti tra l’amministrazione concedente e le società di gestione totale, dunque, determina la formale trasposizione di funzioni pubblicistiche in capo al gestore, mentre l’ENAC si configura quale soggetto giuridico deputato all’assolvimento delle funzioni di amministrazione attiva, di controllo e di vigilanza nel settore dell’aviazione civile e, particolarmente, nei confronti dell’attività delle società di gestione aeroportuale.
Ulteriore conferma dei ruoli, rispettivamente di vigilanza e di gestione, è rinvenibile nel consenso rilasciato recentemente dall’ENAC in favore di una società di gestione totale in base all’art. 14 della legge n. 241/1990, come modificato ed integrato dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15, ai sensi del quale la conferenza di servizi, in caso di affidamento di concessione di lavori pubblici, può essere indetta, con il consenso del concedente, direttamente dal concessionario.
Infine, occorre segnalare che, in controtendenza rispetto al quadro appena delineato delle competenze assunte dal gestore totale, sembra porsi la recente decisione del 14.03.2005 del foro di Milano sull’incidente di Linate che ha escluso addebiti specifici a carico degli imputati dipendenti della società di gestione totale.
A ciò si aggiunga che la recente legge, n. 265/04 di conversione del decreto legge, n. 237/04, recante interventi urgenti nel settore dell’aviazione civile e poi il decreto legislativo n. 96/05 hanno ulteriormente disciplinato l’ambito delle competenze del gestore aeroportuale, interessando conseguentemente lo svolgimento delle funzioni intestate alle Autorità pubbliche di settore, con effetti che dovranno essere attentamente analizzati, nel corso dei prossimi mesi.

2. Alla luce di quanto detto in merito al ruolo del gestore aeroportuale che oggi, con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 131 dell’8 giugno 2005 del decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell’articolo 2 della legge 9 novembre 2004, n. 265), ha trovato puntuale definizione normativa, è possibile affrontare il problema delle concessioni aeroportuali in relazione alle novità apportate al procedimento di affidamento delle gestioni aeroportuali dal d. lgs. n. 96/05.
In definitiva la concessione aeroportuale serve a consolidare in capo ad un soggetto privato, il gestore aeroportuale, una serie di funzioni pubblicistiche tese a rafforzare il presidio per la sicurezza del trasporto aereo.
Prima ancora di illustrare le principali novità che interessano tale procedimento, sembra opportuno porre in evidenza che la novella del codice della navigazione appare diretta anzitutto a consolidare il motivo ispiratore del legislatore del 1993 che, nel porre le basi della riforma dell’affidamento delle gestioni aeroportuali, ha inteso uniformare le diverse tipologie di gestione, riconducendole all’unico paradigma della gestione totale.
La linea di continuità prescelta è rivolta ad incardinare la disciplina codicistica della materia in un alveo di competenze istituzionali sostanzialmente mutato per effetto della rinnovata ripartizione di materie riconosciute alle Regioni dalla legge costituzionale n.3/2001 che – come noto – ha ascritto alle stesse, tra le materie concorrenti, gli aeroporti civili.
In particolare, l’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo n. 96/2005 ha riscritto, tra gli altri, l’articolo 698 cod. nav. (Aeroporti di rilevanza nazionale e di interesse regionale), ai sensi del quale “Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e sentita l’Agenzia del demanio, sono individuati, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari da esprimere entro trenta giorni dalla data di assegnazione, gli aeroporti di rilevanza nazionale, quali nodi essenziali per l’esercizio delle competenze esclusive dello Stato, tenendo conto delle dimensioni e della tipologia del traffico, dell’ubicazione territoriale e del ruolo strategico dei medesimi, nonché di quanto previsto nei progetti europei TEN. Con il medesimo procedimento si provvede alle modifiche del suddetto decreto del Presidente della Repubblica (…)”.
Lo Stato, dunque, in base ad una norma che presenta profili di dubbia costituzionalità, con riferimento all’attuale formulazione dell’art. 117 della Costituzione che include la materia degli “aeroporti civili” tra quelli rientranti nella legislazione concorrente delle Regioni, attraverso una procedura che garantisce ampia partecipazione, ha l’onere di individuare sulla base di criteri finora solo enunciati, ma che dovranno tradursi in dati concreti, gli aeroporti sui quali esercitare le proprie competenze esclusive. La medesima procedura, inoltre, dovrà essere seguita per le eventuali successive modifiche dell’elenco degli aeroporti di rilevanza nazionale che saranno individuati in prima istanza.
Il tenore della norma è chiaro, ma il passaggio di un aeroporto dallo Stato alle Regioni o viceversa apre una serie di questioni in ordine al destino dei rapporti con l’eventuale gestore concessionario, statale o regionale, che verrà transitato dall’uno all’altra o viceversa; inoltre, visto che finora i canoni di gestione aeroportuale hanno costituito una importante fonte di entrata dell’ENAC, sarà necessario fare chiarezza sui corrispettivi dovuti dai concessionari regionali precisandone, in particolare, la destinazione.
Da segnalare, inoltre, appare la nuova formulazione dell’articolo 704 (Rilascio della concessione di gestione aeroportuale) che dispone quanto segue.
“Alla concessione della gestione totale aeroportuale degli aeroporti di rilevanza nazionale si provvede con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e, limitatamente agli aeroporti militari aperti al traffico civile, con il Ministro della difesa.
Il provvedimento concessorio, nel limite massimo di durata di quaranta anni, è adottato, su proposta dell’ENAC, all’esito di selezione effettuata tramite procedura di gara ad evidenza pubblica secondo la normativa comunitaria, previe idonee forme di pubblicità, nel rispetto dei termini procedimentali fissati dall’ENAC, sentita, laddove competente, la regione o provincia autonoma nel cui territorio ricade l’aeroporto oggetto di concessione (…)”.
Viene in sostanza affermata la competenza dei Ministri al rilascio, previa istruttoria dell’ENAC, della concessione di durata massima quarantennale e viene generalizzata la procedura di gara ad evidenza pubblica – finora relegata a ruolo residuale – quale modalità di individuazione del concessionario.
Ulteriore elemento di novità è il coinvolgimento, nel procedimento di concessione, della Regione o della Provincia autonoma territorialmente competente, sebbene non appaia chiaro in quale fase e quindi quale soggetto – l’ENAC o il Ministero – sia tenuto ad acquisirne l’avviso e, soprattutto, dovrà essere chiarito il significato dell’espressione “laddove competente”, visto che non può ovviamente riferirsi ad una competenza territoriale che esiste sempre, e che, trattandosi di aeroporti di importanza nazionale, le Regioni sono incompetenti in quanto materia estranea.
In ogni caso, il comma 2 dell’art. 3 del d. lgs. 96/2005 prevede che “Indipendentemente dall’individuazione degli aeroporti di rilevanza nazionale, ai sensi dell’articolo 698 del codice della navigazione, da effettuare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, le disposizioni di cui all’articolo 704, primo e secondo comma, del codice della navigazione, come modificato dal presente decreto legislativo, non si applicano alle concessioni della gestione aeroportuale già rilasciate, anche in base a legge speciale, nonché ai procedimenti di rilascio della concessione su istanza antecedente alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, ai sensi del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 12 novembre 1997, n.521. Detti procedimenti devono concludersi entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo. Decorso inutilmente il detto termine le società istanti possono chiedere, con oneri a carico delle medesime, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti la nomina di un Commissario ad acta, il quale nei successivi sessanta giorni provvede sull’istanza, provvedendo al rilascio della concessione una volta verificato il possesso dei necessari requisiti”.
Si tratta di una norma di natura transitoria rispetto alle vigenti potestà regionali in materia, che fa salvi i provvedimenti di concessione già rilasciati ed è destinata ad assicurare in tempi contenuti il completamento dei procedimenti avviati in relazione alle domande di affidamento presentate ai sensi del regolamento n.521/97.
Il tenore della disposizione, riferendosi alle istanze antecedenti alla data di entrata in vigore del decreto legislativo, peraltro, risolve in nuce la dibattuta questione della natura dei termini che stabilivano la scadenza degli adempimenti stabiliti dal regolamento.
Sennonché, l’esordio della disposizione (Indipendentemente dall’individuazione degli aeroporti di rilevanza nazionale…) appare chiaramente rivolto ad assicurare che le Autorità competenti (ENAC e Ministero) possano perfezionare l’affidamento di tutte le gestioni totali richieste, secondo un procedimento rispetto al quale è ininfluente (questo è il senso comune dell’avverbio ‘Indipendentemente’ usato dal legislatore) ogni effetto derivante dalla classificazione degli aeroporti, quando essa sarà definita.
Il tenore della norma, dunque, induce a ritenere che il legislatore abbia voluto in tal modo dare continuità ai procedimenti avviati in vigenza del regolamento n.521/97 – i cui contenuti sono stati successivamente integrati dalle disposizioni della legge 9 novembre 2004, n.265 – limitando, conseguentemente, l’ambito di applicazione della nuova disciplina ai procedimenti di affidamento degli aeroporti che non sono stati richiesti “con istanza antecedente alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, ai sensi del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 12 novembre 1997, n.521”.
A ben vedere, la portata innovativa della norma sembra destinata a non avere effetti sulla totalità dei procedimenti di affidamento degli aeroporti già gestiti in regime parziale o precario né sugli aeroporti affidati in gestione totale con leggi-provvedimento (complessivamente 48 aeroporti), con la conseguenza che, in sostanza, la nuova disciplina riguarderebbe gli aeroporti minori gestiti direttamente dallo Stato (Lampedusa, Pantelleria, Roma-Urbe ed altre poco significative realtà aeroportuali) e quelli di futura realizzazione.
D’altra parte, l’ENAC, già alla data di pubblicazione del decreto legge 8 settembre 2004, n.237, successivamente convertito nella legge n.265/04, recante la previsione di individuazione degli aeroporti di rilevanza nazionale, ha ritenuto irrilevante tale scelta ai fini dell’ulteriore corso dei procedimenti di affidamento delle gestioni totali; tanto è vero che, pur non conoscendo quali fossero gli aeroporti rientranti nelle competenze statali né i criteri di scelta, ha continuato a dare corso alla stipula di convenzioni ed proporre la sottoscrizione dei relativi decreti interministeriali di concessione, peraltro non ancora efficaci.
Per i procedimenti di affidamento avviati in relazione a istanze presentate prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo e per quelli già perfezionati, la disciplina di transizione introdotta dal legislatore esclude anche l’applicazione dell’articolo 704, comma 1, ai sensi del quale “Alla concessione della gestione totale aeroportuale degli aeroporti di rilevanza nazionale si provvede con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e, limitatamente agli aeroporti militari aperti al traffico civile, con il Ministro della difesa”.
Conseguentemente, per le fattispecie richiamate dal comma 2 dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 96/2005, ferma restando la vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, le concessioni di gestione totale dovranno ritenersi perfezionate all’esito dei procedimenti di competenza dell’ENAC.
Coerentemente con quanto sostenuto, l’ultima parte dell’art. 3, comma 2, dispone che: “…le società istanti possono chiedere…al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti la nomina di un Commissario ad acta, il quale nei successivi sessanta giorni provvede sull’istanza, provvedendo al rilascio della concessione una volta verificato il possesso dei necessari requisiti.”.
La disposizione, partendo dal presupposto oggettivo del superamento del tempo massimo di un anno dall’entrata in vigore del decreto legislativo e della mancanza di un provvedimento di concessione, legittima il soggetto che abbia richiesto la concessione a rivolgersi al Ministro affinché nomini un Commissario ad acta, inteso quale organo straordinario, incaricato di definire gli adempimenti non perfezionati dall’Ente.
Pertanto, il Commissario non solo provvede sull’istanza, curando il completamento delle fasi istruttorie riguardanti l’accertamento dei requisiti stabiliti dal regolamento n.521, l’esame e la valutazione dei programmi di intervento pluriennali comprensivi dei piani di investimento ed economico-finanziari ai fini della determinazione della durata dell’affidamento, ma, una volta ultimata tale fase, deve altresì curare la sottoscrizione della convenzione di affidamento e del contratto di programma, provvedendo infine al rilascio della concessione.
La norma, dunque, attribuisce al Commissario la competenza ad adottare l’atto conclusivo del procedimento, operandosi, quindi, in capo all’organo straordinario dell’ENAC una concentrazione di attività fin qui ripartite tra soggetti diversi.
Il nuovo assetto di competenze appena delineato induce a ritenere che il legislatore abbia voluto ricondurre integralmente in ambito ENAC la definizione dei procedimenti di affidamento delle gestioni totali cui fa riferimento il comma 2 dell’art. 3, sia per le attività istruttorie che per l’emanazione del provvedimento di concessione.
Al riguardo, si segnala che la IX Commissione Trasporti, nel corso di dibattiti successivi all’emanazione del D. Lgs. n. 96/05 ha avuto modo di affermare che nel redigere le modifiche al citato codice, si è previsto, all’articolo 716, che le disposizioni di cui all’articolo 704, commi 1 e 2, del codice della navigazione, come modificato dal decreto legislativo, non si applichino ai procedimenti concessori originati da istanze presentate antecedentemente all’entrata in vigore del medesimo decreto. A quei provvedimenti concessori per i quali la domanda sia stata presentata precedentemente si dovrebbe quindi applicare non questa norma ma la disposizione prevista dall’articolo 704, comma 3, secondo cui l’affidamento in concessione è subordinato all’ottenimento da parte del gestore aeroportuale della apposita certificazione rilasciata dall’ENAC e alla sottoscrizione di una convenzione e di un contratto di programma tra il gestore aeroportuale e l’ENAC, nel rispetto delle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
Le indicazioni della Commissione Parlamentare che, sul punto, si è espressa senza distinzioni di appartenenza politica, assumono una valenza interpretativa autentica da cui l’Amministrazione non potrà discostarsi facilmente, sembrano confermare che la ratio legis è quella di portare a termine, attraverso lo strumento della semplificazione procedimentale e della concentrazione di competenze in capo ad un unico soggetto (l’ENAC), quella riforma delle gestioni aeroportuali concepita nell’ormai lontano 1993, quantomeno con riferimento a quelle tuttora pendenti e rispetto alle quali l’amministrazione non è riuscita a dare, nell’ultimo periodo, positiva e definitiva risposta.

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(pubblicato il 29.4.2013)

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