1. Premessa.

Ringrazio gli organizzatori del convegno per avermi dato l’opportunità di affrontare questo tema. La ricostruzione delle linee portanti della disciplina del paesaggio che propongo è condizionata dall’aver partecipato ai lavori di elaborazione del Codice (questo, del resto, è il motivo della mia presenza) ed è volta ad evidenziare (dal punto di vista dell’Amministrazione statale) le esigenze pratiche che hanno determinato le scelte; manca, dunque, il distacco che il giurista deve avere di fronte ad un testo normativo, ma spero che proprio questo limite possa assicurare originalità al mio contributo ed ascolterò con interesse gli approfondimenti critici degli illustri relatori che parleranno dopo di me.
La Parte Terza del Codice, a differenza della Parte Seconda (che affronta l’area, pressoché inesplorata dal Testo Unico del 1999, della valorizzazione, dà al ruolo dei privati uno spazio adeguato ai tempi e, sotto la spinta delle esigenze finanziarie dell’Erario, impone una ricognizione selettiva del patrimonio storico-artistico di appartenenza pubblica), non introduce istituti o strumenti nuovi (se eccettuiamo le norme processuali contenute all’articolo 146, comma 11). Sottopone invece a revisione i poteri pubblici previsti dalla disciplina previgente, derivante dalla sovrapposizione della legge Galasso alla legge 1497/1939 (disciplina recepita dal Testo Unico, attraverso il debole filtro del coordinamento formale e sostanziale imposto dalla delega) e risulta innovativa sotto due profili:
– la puntualizzazione dei contenuti e limiti di tali poteri;
– il superamento della contrapposizione tra i diversi livelli istituzionali, a vantaggio di forme di esercizio congiunto dei poteri o di poteri concorrenti.

2. La considerazione costituzionale del paesaggio.

Al momento dell’impostazione del testo definitivo del Codice, nella fase che ha coinciso con la sottoposizione delle proposte (non a caso) alternative elaborate dalla commissione Trotta al tavolo tecnico composto dai rappresenti del Ministero per i beni e le attività culturali e delle Regioni, si discuteva sulla collocazione del paesaggio nelle nuove disposizioni del Titolo V.
Oggi, dopo la codificazione (articolo 2) del concetto di patrimonio culturale, che si compone dei beni culturali e dei beni paesaggistici, la risposta sembra più agevole di quanto non fosse un anno fa e conduce alla ricomprensione del paesaggio tra i beni culturali la cui tutela viene considerata nell’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. Un orientamento (al quale può ascriversi anche Cons. Stato, A.p. 9/2001, che ha offerto la più completa ricostruzione del sistema di tutela e della sua evoluzione) era propenso a leggere nella medesima disposizione la distinzione tra ambiente-ecosistema ed ambiente-paesaggio.
Alcune Regioni rivendicavano l’assorbimento nella materia del governo del territorio (quasi una riedizione della c.d. panurbanistica, concezione mai accolta dalla Corte Costituzionale, che proprio sul presupposto della specificità della dimensione formale dell’interesse ha sempre difeso l’autonomia dei poteri statali di tutela). Non mancava chi, nell’assenza testuale delle parole paesaggio o beni paesaggistici, ritenesse la tutela del paesaggio compresa tra le attribuzioni regionali residuali.
In particolare, non era affatto pacifico che il paesaggio condividesse con i beni tradizionalmente definiti culturali un oggetto appartenente alle scienze dello spirito ed attinente alla sfera della percezione umana e della elaborazione concettuale; che, quindi, la sua tutela fosse, almeno concettualmente, ben distinta da quella dell’ambiente (in senso proprio), intesa come salvaguardia delle matrici fisiche (aria, acqua, suolo, etc.), ovvero come conservazione della biosfera naturalisticamente intesa, conosciuta e misurata (tutela del c.d. ambiente-quantità, disciplinata da normative distinte, che prevedono distinte amministrazioni pubbliche di riferimento, e tuttavia ricondotta al medesimo art. 9 Cost., in assenza di un consapevole, autonomo riconoscimento nell’originario testo costituzionale). Il Codice si sforza di chiarire la diversità degli interessi (le espressioni ambiente e beni ambientali, sono state praticamente espunte); non mi sembra che ciò comporti l’abbandono di un’area di tutela (come qualcuno ha già lamentato), ma soltanto una puntualizzazione della diversità delle azioni pubbliche concorrenti: i valori (culturali) di carattere naturalistico (ovvero, l’interesse geografico-culturale) continuano a caratterizzare la tutela paesaggistica ope legis, ed a giustificare, al pari di considerazioni esclusivamente estetico-percettive, l’imposizione di vincoli sul territorio a tutela del paesaggio.
Anche l’attribuzione, ad opera dell’art. 117, comma terzo, della valorizzazione dei beni ambientali (oltre che culturali: qui l’uso degli aggettivi sconta ancora l’intreccio al quale si è appena accennato) all’ambito della legislazione concorrente non fornisce indicazioni univoche; se appare indiscutibile che la tutela rappresenti un momento pregiudiziale, dal punto di vista logico prima ancora che giuridico, rispetto alla valorizzazione, ben più difficile è stabilire il punto di confine nel continuum funzionale di attività (soprattutto con riferimento alle zone grigie della gestione e della fruizione).
Poiché nessuno dei contendenti istituzionali era sicuro dell’esito di un eventuale conflitto di attribuzioni, la questione della spettanza della potestà legislativa è stata accantonata e si è perseguita l’elaborazione di una normativa dai contenuti condivisi, che, pur lasciando spazi alla disciplina regionale, non può certo dirsi soltanto di principi.

3. La distribuzione delle competenze.

Si è partiti dalla considerazione che la disciplina vigente non avesse fino ad oggi assicurato una tutela efficace, come testimoniato dal fitto contenzioso su aspetti formali, dal diffuso ricorso al rilascio di autorizzazioni ex post, dall’abusivismo nelle zone vincolate.
E che una delle ragioni, pur nella profonda diversità delle esperienze delle singole Regioni, fosse rinvenibile nella insufficiente integrazione o addirittura contrapposizione di competenze che dovrebbero sottendere invece il medesimo interesse pubblico.
Semplificando (e generalizzando: il giudizio è riferito all’intero territorio nazionale, e quindi l’esperienza comune alla maggior parte di coloro i quali partecipano a questo convegno potrebbe essere diversa), può dirsi che, di regola :
– la pianificazione paesaggistica è stata effettuata dalle Regioni senza coinvolgere nella elaborazione, se non occasionalmente, gli uffici del Ministero;
– la limitata esperienza dei poteri sostitutivi ha evidenziato le difficoltà per il Ministero di produrre pianificazioni efficaci;
– per contro, dopo il Testo Unico, i provvedimenti di vincolo puntuale sono stati pochissimi, pressoché tutti di matrice statale ed emanati dopo che la collaborazione nell’ambito delle commissioni miste aveva registrato un’impasse.
– il potere autorizzatorio, attraverso la subdelega, è stato esercitato dai Comuni al di fuori di un effettivo condizionamento da parte della pianificazione territoriale, come di qualsiasi confronto costruttivo con le Soprintendenze, prima e dopo l’eventuale esercizio del potere dell’annullamento.
Con queste premesse, il Codice era chiamato ad applicare l’art. 118 della Costituzione.
Ma qual è, nella tensione tra il principio di sussidiarietà e quello di adeguatezza, il livello istituzionale opportuno per assicurare una efficace tutela dell’interesse paesaggistico ?
Per sottrarsi alle insidie di una riconsiderazione ex novo, nella materia, della ricaduta dei principi indicati all’articolo 118, comma primo, si è partiti dal mantenimento dell’assetto esistente, percorrendo la via indicata dall’articolo 118, comma terzo (letto come norma di specie), laddove alla diffusa previsione di forme di intesa e coordinamento, concretizzata con un ampia utilizzazione di moduli convenzionali/consensuali, si è aggiunta – per le ipotesi in cui una condivisione delle scelte si dimostri in concreto non conseguibile – la concorrenza di poteri di tutela attribuiti ai diversi soggetti (Stato e Regioni), ma rivolti ai medesimi interessi pubblici e parzialmente sovrapponibili quanto ad ambito e valenza.
Pertanto, la cooperazione tra amministrazioni pubbliche viene assunta a principio generale (articolo 132) e trova realizzazione in tutte le disposizioni della Parte Terza.
In particolare, in tal modo, il ruolo delle amministrazioni statali esce dalla marginalità attuale, contando sulla considerazione che della salvaguardia/compromissione del paesaggio beneficiano/risentono tutti, non soltanto i cittadini che risiedono nella zona, mentre delle utilità connesse agli interventi che trasformano (e consumano) il territorio beneficiano prevalentemente coloro che vi sono stabilmente insediati; nel confronto, questi ultimi aspetti possono essere assai più efficacemente promossi dagli amministratori, nonché percepiti dalle popolazioni: ecco che la vicinanza della sede del potere (in termini di derivazione rappresentativa, ma anche di ubicazione della sede istituzionale) rispetto alla collettività sulla quale il potere si esercita, rischia di diventare un elemento di debolezza dell’interesse paesaggistico in competizione con interessi forti:
localizzazione di attività produttive, edificazioni, realizzazione di infrastrutture. In definitiva, non è poi così eretico affermare l’esigenza di un esercizio unitario della funzione, tale da richiede l’intervento (almeno concorrente, come rafforzamento del presidio del vincolo) dell’amministrazione statale.

4. Il filo rosso dell’insufficienza strutturale dei vincoli.

Uno dei punti di maggiore criticità degli strumenti di tutela sta nell’insufficienza strutturale delle motivazioni sottese all’imposizione dei vincoli.
I vincoli provvedimentali comportano una perimetrazione e la sottoposizione degli interventi di trasformazione del territorio nelle aree così perimetrate all’obbligo di preventiva autorizzazione. I piani paesaggistici spesso non vanno molto oltre, limitandosi a corredare le perimetrazione con prescrizioni di inedificabilità e parametri di trasformazione del territorio generici e non sufficienti a selezionare gli interventi ammissibili e ad orientare le scelte che i Comuni subdelegati dovranno effettuare, dapprima in sede di adeguamento dei piani regolatori, e poi in sede di valutazione della compatibilità paesaggistica dei singoli progetti sottoposti ad autorizzazione. Poco o nulla di regola si dice, negli uni e negli altri, se non attraverso formulazioni genericamente descrittive o addirittura di stile (e perciò riproducibili per un numero indefinito di situazioni, viceversa nella realtà tra loro assai dissimili), delle specifiche ragioni che hanno suggerito l’imposizione del vincolo (vale a dire, sull’interesse paesaggistico, ovvero sui valori riscontrati nell’area); né, conseguentemente, sulle caratteristiche distintive in concreto delle modificazioni del territorio che potrebbero essere compatibili (o addirittura sarebbero richieste, in caso di parziale compromissione in atto e di interventi di riqualificazione volti al ripristino di valori paesaggistici) alla luce delle esigenze di tutela di quei valori.
In tal modo, il vincolo è spesso sostanzialmente “nudo” (con la terminologia del Codice, diremmo che è privo di obbiettivi di qualità, prescrizioni e criteri di gestione).

Né, in generale, può dirsi che le previsioni introdotte nei piani regolatori in coerenza con il vincolo risultino un rimedio efficace.
Ma questa caratteristica del vincolo, se amplia l’estensione del potere autorizzatorio, diviene anche un motivo di debolezza, perché si traduce nella difficoltà di trovare un fondamento oggettivo, e quindi razionale, per le singole, puntuali valutazioni di compatibilità paesaggistica, permissive oppure preclusive delle istanze degli interessati, comunque esposte alle impugnazioni da parte dei controinteressati. Se un intervento è compatibile o meno emerge soltanto nel momento della sottoposizione del progetto all’autorizzazione paesaggistica, all’infuori (di regola) di parametri razionali, comprensibili e assistiti da un certo grado di condivisione sociale. In funzione di apprezzamenti che sono inevitabilmente autoreferenziali, frutto della personale cultura, percezione e scala dei valori dei componenti dell’organo tecnico comunale chiamato ad esprimersi. Tutto ciò non di rado produce valutazioni difformi tra casi analoghi o coincidenti, anche a distanza di breve lasso di tempo, e origina un contenzioso incentrato su questioni che poco (sufficienza della motivazione, considerata appunto in senso assoluto, fuori da parametri di riferimento) o nulla (aspetti procedimentali) hanno a che vedere con la compatibilità paesaggistica di un intervento.
Così, l’altro filo rosso che unisce le innovazioni del Codice sta nel tentativo di “vestire” i vincoli, in modo da pervenire a decisioni autorizzatorie più razionali e quindi (oltre che meno conflittuali e socialmente accettate) concretamente sindacabili, e da concentrare le attività pubbliche sui valori da tutelare, anche spostando il contenzioso dagli aspetti formali a quelli sostanziali (motivazione/interesse).
Il sistema presuppone l’esistenza sul territorio di situazioni profondamente differenti (per quanto attiene ai livelli di rilevanza ed integrità dei valori, ma anche alle capacità e volontà di intervento delle Regioni e degli Enti locali), ed offre, per il conseguimento dell’obiettivo appena indicato, possibilità variamente combinabili, sotto il profilo degli strumenti e dell’intensità del vincolo.

5. Le innovazioni nei procedimenti di imposizione dei vincoli.

Le innovazioni hanno in buona parte radici nell’Accordo della Conferenza Stato-regioni del 19 aprile 2001, a sua volta tributario per l’approccio culturale (soprattutto per quanto concerne l’estensione della considerazione all’intero territorio, e l’importanza della partecipazione popolare e della democraticità delle scelte) della Convenzione europea aperta alla firma a Firenze il 20 ottobre 2000.
Per quanto concerne l’imposizione del vincolo (individuazione dei beni paesaggistici e delle relative esigenze di tutela) sono stati mantenuti gli strumenti tradizionali:
a) provvedimenti di vincolo puntuale (anche qui, in parallelismo con la Parte Seconda, viene introdotta come tipologia generale quella della dichiarazione di interesse pubblico – eliminando gli equivoci che potevano derivare dai distinti riferimenti agli elenchi, episodicamente redatti ed ora soppressi, alle proposte, oltre che alle dichiarazioni). La fase partecipativa è stata disciplinata in conformità ai principi generali sul procedimento.
b) categorie morfologico-ubicazionali tutelate ope legis fino alla considerazione nei piani paesaggistici. L’elenco riproduce quello vigente (con la sola riclassificazione, per il futuro, delle zone di interesse archeologico tra i vincoli provvedimentali, come appariva consono alla natura della categoria).
c) piani paesaggistici (espressione che riunisce le due tipologie dei p.t.p. e dei p.u.t. con finalità di salvaguardia dei valori paesistici ed ambientali, ormai ritenute sostanzialmente equivalenti quanto agli effetti direttamente vincolanti per i privati), quali sede prioritaria della tutela del paesaggio.
Il cambiamento del contenuto dei vincoli, quale che sia lo strumento dal quale traggono origine, è programmato dall’art. 143, che rappresenta la disposizione cardine.
Il confronto testuale con l’articolo 149 del Testo Unico (secondo il quale i piani sottopongono le aree ope legis a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale, facoltativamente per le bellezze d’insieme) è eloquente.
Il Codice, riprendendo e puntualizzando le previsioni dell’Accordo, disciplina lo sviluppo della pianificazione paesaggistica, quanto :
– alle fasi di elaborazione, distinte tra : conoscitiva (ricognizione dell’intero territorio; analisi delle dinamiche di trasformazione, dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità, in considerazione delle pianificazioni e programmazioni esistenti; individuazione dei valori paesaggistici, che si avvale dell’importante previsione dell’articolo 156, comma 2, su metodologie e procedure di ricognizione, analisi, censimento e catalogazione, comuni e interoperabili; ripartizione in ambiti omogenei); prescrittiva/propositiva (definizione degli obiettivi di qualità; definizione di prescrizioni conservative, criteri di gestione del vincolo, interventi di recupero e riqualificazione).
L’elaborazione d’intesa, tra Regione e Ministero, tanto della verifica e dell’adeguamento (entro quattro anni) dei piani esistenti, quanto dei futuri nuovi piani, viene indicata come l’ipotesi prioritaria, perseguibile mediante accordi; ad essa è legata la possibilità di derogare parzialmente all’obbligo di autorizzazione paesaggistica. Quella dell’elaborazione congiunta non è però previsione vincolante (sul punto, c’è stata una netta chiusura pregiudiziale delle Regioni) e non è assistita da poteri sostitutivi, se non per l’ipotesi in cui si interrompa il procedimento al momento dell’approvazione dei piani già elaborati congiuntamente.
– al rapporto con la pianificazione urbanistica generale : indirizzi e direttive che il P.R.G. deve tradurre in previsioni puntuali, oppure parametri vincolanti per la realizzazione degli interventi di trasformazione del territorio.
– al rapporto con i procedimenti autorizzatori : obbligo di autorizzazione, possibilità che venga eliminato tale obbligo per aree tutelate ope legis (tale innovazione ha suscitato forti critiche; c’è però da dire che si tratta dell’esito di una valutazione congiunta, circondato di cautele: monitoraggio del grado di conformità della prassi applicativa, controlli a campione, revocabilità della deroga; e che ad esso, prevedibilmente, si farà ricorso soltanto nelle situazioni in cui si registra un eccellente livello di rispetto del vincolo, o, all’opposto, laddove non vi siano più in concreto valori da salvaguardare), eliminazione dell’autorizzazione per gli interventi di recupero e riqualificazione previsti dal piano.
Risulta modificato anche il rapporto tra vincoli e piano; di fronte a vincoli costituiti da mere perimetrazioni di aree, la pianificazione assumeva il ruolo di strumento di considerazione organica di valutazioni episodiche e frammentarie, di attuazione dinamica del vincolo, stabilendo la disciplina di uso e valorizzazione ambientale del territorio (senza limiti ulteriori rispetto alla necessaria attenzione alle aree tutelate ope legis, ed al rispetto dei vincoli preesistenti). In futuro i vincoli (anche quelli esistenti, mediante revisione) potranno avere, con la limitata dimensione territoriale che gli è propria, i medesimi contenuti previsti dall’articolo 143, comma 3. La differenza tra gli strumenti, ormai sostanzialmente omogenei, sta quindi nella valenza anticipatoria dei provvedimenti, rispetto alla elaborazione dei piani, più lenta ma in grado di rappresentare in modo assai più efficace la complessità degli interessi e dettare la disciplina ad essa adeguata; nonché, per l’ipotesi che non si raggiunga l’accordo per l’elaborazione congiunta, nella funzione di contrappeso istituzionale (in questo coerente con il venir meno dei poteri di sostituzione sull’elaborazione della pianificazione).
Vengono infatti confermati i poteri provvedimentali concorrenti della Regione (della commissione provinciale di nomina regionale, alla quale parteciperanno, in posizione prevedibilmente minoritaria, i rappresentanti delle strutture periferiche dello Stato; non è priva di significato, peraltro, che la legittimazione politica dei componenti debba aggiungersi e non possa sostituirsi a quella tecnico-professionale) e del Ministero.
Il rapporto tra le diverse fonti dei vincoli provvedimentali viene razionalizzato: il procedimento che conduce all’emanazione di un decreto ministeriale di vincolo inizia se e qualora quello (principale) dinanzi alle commissioni provinciali, nonostante l’iniziativa, non proceda entro termini stabiliti; quest’ultimo, a sua volta, ha spazio nella misura in cui la pianificazione non sia stata ancora elaborata, o non sia più rispondente alle esigenze di tutela pro-tempore individuate.
In sintesi, la disciplina presuppone una prospettiva incrementale delle previsioni di tutela, in cui la sopravvenienza di provvedimenti vincolistici viene regolata secondo il criterio del miglioramento della tutela e dell’integrazione nel piano (articolo 138, comma 2) ovvero del rispetto delle specifiche previsioni contenute al riguardo nell’accordo finalizzato all’elaborazione o all’adeguamento congiunti del piano (articolo 143, comma 11).

6. Le innovazioni nel procedimento di gestione dei vincoli.

Anche il momento della gestione del vincolo presenta significative novità, frutto di un’elaborazione più originale.
Come accennato, i vincoli esistenti rendono difficile trovare dei riferimenti razionali ed omogenei per le singole decisioni, e – soprattutto laddove la discrezionalità non sia stata orientata da linee guida regionali, o da un’autolimitazione mediante la prefissione di criteri e parametri da parte delle commissioni edilizie integrate o delle sedi equivalenti che ad esse si sono sostituite in alcuni Comuni – generano difformità ingiustificate e valutazioni autoreferenziali. A questa soggettività si contrappone talvolta quella delle Soprintendenze, le quali (pur essendo stato chiariti definitivamente i limiti del potere, ad opera di A.p. 9/2001, cit.) tendono ancora a sovrapporre le proprie valutazioni di merito a quelle operate dai Comuni, incorrendo così sovente nell’annullamento in sede giurisdizionale.
La nuova valenza dei vincoli contribuirà a rendere, certamente non vincolata (la valutazione della qualità su scala progettuale manterrà sempre una funzione insopprimibile), ma assai meno discrezionale la valutazione dei singoli impatti paesaggistici, ormai riferibile ad un parametro che tiene conto delle linee di trasformazione del territorio vietate, possibili o incentivate. Certamente, molto dipenderà dalla crescita della cultura del paesaggio, della formazione dei progettisti e dei quadri degli uffici tecnici. Importante è, in tal senso, la previsione delle Commissioni per il paesaggio (articolo 148).
Nell’attesa di questa positiva evoluzione, il procedimento autorizzatorio è stato ridefinito in coerenza con la nuova natura dei vincoli presupposti.
Il Codice, tuttavia, non chiarisce adeguatamente il rapporto tra la disciplina a regime (articolo 146) e quella transitoria (articolo 159). Ritengo che, al di là della collocazione delle norme (e di qualche aporia testuale), la disciplina transitoria (che non si discosta in sostanza dall’impostazione dell’articolo 151 del Testo Unico, integrandolo con due precisazioni – circa l’onere dell’ente locale di inviare agli interessati la comunicazione di avvio del procedimento, e la possibilità di chiedere integrazioni documentali – volte ad eliminare le due principali cause, formali, di soccombenza nei giudizi di impugnazione degli annullamenti ministeriali, ed equivalenti a quelle contenute nella disciplina a regime) deroghi soltanto alle norme procedimentali in senso stretto (vale a dire, ai commi 6, 7, 8, 9 e 10, lettere a) e b), dell’articolo 146).
Soltanto queste, infatti, si pongono in rapporto di necessaria alterità logico-giuridica, non le altre, che individuano caratteri della valutazione da compiere (commi 1-5), del provvedimento che ne deriva (comma 10, lettera c) e del relativo regime di tutela giurisdizionale (commi 11 ss.). Queste ultime disposizioni si applicano già da oggi, compreso il divieto di rilascio dell’autorizzazione in sanatoria, trattandosi di norma sostanziale che delimita il potere autorizzatorio, quindi regolata dal principio del tempus regit actum; una diversa interpretazione condurrebbe ad un paradosso, posto che la ratio del divieto sta proprio nel rischio di irrazionalità e di condizionamenti della valutazione discrezionale sul rilascio delle autorizzazioni, tanto maggiore nella fase transitoria per la mancanza nei vincoli di criteri di gestione e parametri. D’altro canto, l’assenza di una previsione sanzionatoria coerente con il divieto di autorizzazione in sanatoria si spiega con l’interpretazione restrittiva che è stata data ai limiti della delega (le disposizioni sanzionatorie del T.U. non sono state sostanzialmente modificate, e l’articolo 167 ripropone il testo dell’articolo 164 del T.U., con l’alternativa tra ripristino e sanzione pecuniaria, legata alla sussistenza o meno di un danno) e non fa venir meno il carattere abusivo dell’edificazione realizzata senza (previo) titolo, né l’illegittimità dell’eventuale successiva autorizzazione.
Nella disciplina a regime è da rimarcare il comma 5, che richiede, oltre alla conformità ai piani, la verifica della compatibilità con i valori, della congruità con i criteri di gestione e della coerenza con gli obiettivi di qualità. Vale a dire, quale che sia il livello di elaborazione raggiunto dai contenuti del vincolo, e quale che sia la sede (piano o dichiarazione di interesse) in cui ciò sia avvenuto, ogni autorizzazione sui progetti deve darsi carico delle valutazioni possibili. Per disporre di una base informativa adeguata, il comma 3 prevede la individuazione dei contenuti minimi della domanda e della documentazione necessaria di cui deve essere corredata – profili già affrontati dalle più avanzate leggi regionali, o negli atti generali applicativi di alcuni piani paesaggistici, ma niente affatto scontati, e finora oggetto di contenzioso.
Soprattutto, cambia la partecipazione delle Soprintendenze, che perdono l’annullamento per soli vizi di legittimità ed ottengono un parere obbligatorio, che non è vincolante ma è destinato a costituire il principale parametro per la tutela giurisdizionale. Questa soluzione ha dato adito a notevoli critiche, che mi sembrano ingiustificate alla luce dell’esperienza pregressa, considerata la scarsa (e decrescente) incidenza concreta dell’annullamento limitato ai vizi di legittimità; si potrebbe piuttosto osservare che un potere di annullamento avrebbe avuto una valenza notevole sulla base dei vincoli adeguati ai nuovi contenuti, ma occorre riconoscere apertamente che si è trattato di una soluzione di mediazione: senza questa rinuncia non sarebbe stato possibile delineare una disciplina in cui l’amministrazione statale valuta i progetti nel merito, avendo altresì la possibilità di corredare i vincoli con i criteri di gestione.

L’incidenza delle modifiche è rafforzata dalla previsione di un termine dilatorio per l’acquisto dell’efficacia dell’autorizzazione, da una speciale forma di pubblicità delle autorizzazioni rilasciate, da norme processuali eccezionali (la decisione del ricorso di primo grado viene resa insensibile al potere dispositivo dell’interesse della parte ricorrente; l’impugnazione della sentenza di primo grado è consentita anche ai legittimati all’impugnazione dell’autorizzazione paesaggistica che non hanno partecipato al giudizio) la cui funzione è chiara (e consiste sostanzialmente nel rafforzare la tutela giurisdizionale ed il ruolo delle associazioni di tutela degli interessi diffusi), ma il cui inserimento sistematico non mancherà di suscitare un acceso dibattito.

7. Riflessi sul regime dei suoli.

I vincoli paesaggistici, così come li conosciamo in base alla consolidata configurazione operata dalla giurisprudenza costituzionale, sono vincoli “morfologici” (o “ricognitivi”), in quanto discendenti da una disciplina di tutela distinta e concorrente con quella urbanistica e riguardano una categoria di beni originariamente di interesse pubblico, identificabile a priori in base a caratteristiche oggettive consistenti nella loro localizzazione o inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge. In altri termini, la legge sottopone a disciplina differenziata una categoria omogenea di beni, che interessa la generalità dei soggetti e non determina limitazioni singolari, il procedimento ha la funzione di accertare la suddetta qualità intrinseca del bene, ciò che ne esclude in radice la normale suscettibilità edificatoria, quindi non intacca quel contenuto minimo (o naturale) della proprietà fondiaria, in questi casi assente ab origine.
Pertanto, sebbene dal punto di vista strutturale siano del tutto analoghi a taluni vincoli urbanistici (quelli c.d. “sostanziali”, posti in via definitiva per l’esigenza stessa di conservare la situazione esistente) i quali, laddove siano finalizzati all’espropriazione o abbiano contenuto sostanzialmente espropriativo, non sfuggono all’alternativa temporaneità/indennizzabilità), i vincoli paesaggistici non hanno natura ablatoria, rientrando nell’articolo 42, comma secondo (e non comma terzo) della Costituzione.
La giurisprudenza amministrativa riconosce la possibilità che vincoli alle proprietà, in funzione della tutela di interessi paesaggistici, vengano previsti ex novo dai piani paesaggistici e dai piani urbanistici generali.
In tal senso, già gli articoli 7, comma 2, n. 5, e 10, della l. 1150/1942, disponevano per i piani urbanistici. L’art. 150 del T.U. confermava che l’applicazione dell’art. 7, cit., non si esauriva (“… sono comunque considerati”) nella considerazione dei beni e delle aree già oggetto di dichiarazioni di notevole interesse pubblico o sottoposte a tutela ope legis , ma poteva estendersi oltre tali ambiti. Se ciò era consentito agli strumenti urbanistici, a maggior ragione doveva ritenersi consentito ai piani paesaggistici; ciò del resto discende dalla funzione loro attribuita (quella di integrare in un insieme organico le previsioni episodiche dei vincoli provvedimentali, oltre a stabilire la normativa d’uso e valorizzazione delle aree ope legis e facoltativamente delle bellezze d’insieme, ex articolo 149, T.U.).
Un autorevole orientamento della dottrina sottolinea tuttavia che, man mano che dal provvedimento tipico si passa ad individuazioni da parte del piano (paesistico o urbanistico generale), la categoria si svuota di contenuto, il legame con la tipizzazione normativa si allenta, e la scelta diventa meno verificabile e sindacabile; perciò è critica sulla configurazione della Corte e propende, in questi casi, per una sostanziale assimilazione ai vincoli urbanistici sostanziali, con tutto ciò che ne consegue sotto il profilo del sindacato sulla discrezionalità e del regime di indennizzabilità.
Si tratta allora di verificare se le disposizioni del Codice possano o meno influire sul relativo dibattito. Mi limiterò a poche osservazioni, consapevole che il tema richiederebbe ben maggiori approfondimenti.
I vincoli derivanti dall’individuazione di beni da tutelare effettuata ex novo dal piano paesaggistico (articolo 134, lettera c), sono sempre compatibili con la configurazione che la Corte Costituzionale ha dato ai vincoli paesaggistici ?
Il Codice fornisce, all’articolo 134, un’elencazione dei beni paesaggistici. Se i beni indicati all’articolo 134, lettera c), sono tipologicamente gli stessi considerati alle lettere a) e b), l’effetto qualificante della tradizionale tipizzazione legislativa per categorie è salvo (vale a dire, il problema non si pone in termini diversi rispetto al passato); le previsioni dell’articolo 143 comportano semmai un aumento della garanzia per i proprietari delle aree vincolate, in quanto danno una risposta alle esigenze concrete di verificabilità e sindacabilità (sufficienza strutturale delle motivazioni che scaturiscono dalle valutazioni tecnico-discrezionali). Altrimenti, nell’ipotesi (rafforzata dalla formulazione dell’articolo 143, comma 3, lettera h), che si tratti non soltanto di definire la sede di individuazione o di conferma del vincolo, ma addirittura di prevedere nuove categorie di beni, non tipizzate dalla normativa, si potrebbe ricadere tra i vincoli urbanistici sostanziali e quindi, in prospettiva ablatoria, si porrebbe l’alternativa tra temporaneità e indennizzabilità.
Un problema sorge, comunque, per il fatto che, agli interventi di recupero e riqualificazione, si attribuisce anche la finalità, non soltanto di reintegrare i valori preesistenti, ma anche di realizzare nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati con quelli (articolo 143, comma 2, lettera c); la disposizione nasce dall’esigenza di bilanciare le previsioni conservative, evitare l’ingessamento del territorio, dare un contenuto alla valorizzazione, etc.; ma, in tali casi, diventa difficile affermare che si sia in presenza di una categoria omogenea identificabile a priori in base a caratteristiche oggettive, etc..
Inoltre, posto che l’articolo 145, comma 4, menziona le “ulteriori previsioni conformative” che la pianificazione urbanistica generale può introdurre per ottimizzare la tutela del paesaggio e precisa che i limiti alla proprietà da esse derivanti “non sono oggetto di indennizzo”, deve verificarsi, anche con riferimento alla pianificazione urbanistica generale, se al nomen corrisponda davvero una sostanza conformativa e se, anche in questo caso, le limitazioni diano luogo a vincoli paesaggistici o non invece a vincoli urbanistici (seppure sorretti da un interesse paesaggistico). Nell’ipotesi si riferisca ad una specificazione del regime di tutela di beni paesaggistici già individuati e tutelati ad opera dei piani paesaggistici oppure ope legis, mutano soltanto la sede procedimentale (con garanzie partecipative non minori) e l’articolazione delle previsioni specifiche di tutela. Se invece la previsione dell’articolo 145, comma 4, si riferisca all’individuazione da parte del P.R.G. di aree nuove, non precedentemente considerate ai fini della tutela paesaggistica, pur ponendosi la disposizione in continuità con la sopra richiamata disciplina previgente, la formulazione (elencazione tassativa dei beni paesaggistici ?) dell’articolo 134 mette in discussione la configurabilità di un vincolo paesaggistico in senso proprio. Infine, laddove la previsione venga riferita ad immobili e aree diversi da quelle tipizzati agli articoli 136 e 142, la configurazione del vincolo paesaggistico non ablatorio sembra decisamente superata (oltre a porsi un profilo di eccesso di delega, in relazione al criterio dell’articolo 10 della legge 137/2002, che impedisce l’introduzione di ulteriori restrizioni alla proprietà privata).
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Note

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