SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La disciplina normativa in tema di localizzazione degli impianti: l’assetto delle competenze. – 3. Il vincolo, di cui all’art. 196, ultimo comma, d. lgs. 152/2006, di privilegiare la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree industriali. – 4.1. La legittimazione all’impugnazione degli atti di localizzazione di impianti: considerazioni generali. – 4.2. La legittimazione dei comuni nel cui territorio ricade l’impianto e dei comuni viciniori. – 4.3. La legittimazione di associazioni e comitati. – 4.4. La legittimazione di privati. – 5. La localizzazione degli impianti fra scelte ambientali e scelte urbanistiche: il sindacato del giudice amministrativo. – 6. La localizzazione degli impianti fra tutela ambientale e tutela paesistica: il sindacato del giudice amministrativo. – 7. Riflessioni di sintesi.

1. Premessa
Gli impianti di smaltimento dei rifiuti costituiscono, per così dire, un “male necessario”, che nessuno vuole ma che da qualche parte devono pur stare: in effetti, come è stato precisato in giurisprudenza[1], è configurabile un interesse pubblico allo smaltimento dei rifiuti, interesse che costituisce oggetto di bilanciamento con l’interesse pubblico alla tutela dell’ambiente.
La dislocazione degli impianti in discorso è oggetto di scelte delicate e complesse, che spettano, a vari livelli, agli enti pubblici, ma sulle quali può incidere il sindacato del giudice amministrativo, su ricorso di una serie di soggetti interessati. In materia sembrano, pertanto, utili alcune considerazioni, senza pretese di esaustività, in merito alle competenze amministrative, alle prese di posizione dei giudici amministrativi, nonché alla legittimazione ad adire tali giudici in relazione ai provvedimenti di localizzazione degli impianti.
Oltre che nella legislazione regionale – di cui in questa sede non è possibile dar conto – l’assetto normativo sulla localizzazione degli impianti si trova oggi nel d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152[2], e successive modificazioni ed integrazioni, che detta in proposito una pluralità di disposizioni, mentre sullo specifico punto nulla risulta stabilito dal cosiddetto decreto discariche, ossia il d. lgs. 13 gennaio 2003, n. 36, di attuazione della direttiva 1999/31/CE[3].
L’allocazione di un impianto di smaltimento dei rifiuti costituisce frutto di una scelta discrezionale, sebbene nel rispetto di una serie di criteri e vincoli.
Molto significativa al riguardo sembra la recente sentenza, pronunciata su ricorso proposto da una serie di ditte per l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale e della determinazione dirigenziale con cui l’amministrazione di un comune aveva revocato gli atti di indizione della gara per l’affidamento in concessione della progettazione definitiva ed esecutiva, della realizzazione e della gestione funzionale ed economica di una piattaforma di trattamento di RSU e assimilabili. Secondo il T.A.R. “ben possono essere posti a base di provvedimenti di autotutela” considerazioni di carattere politico, presenti nei provvedimenti comunali oggetto di gravame, “afferenti l’intenzione della collettività … di evitare l’allocazione di ulteriori impianti di trattamento dei rifiuti sul proprio territorio”[4]. Il T.A.R. rileva che sono ravvisabili, nella specie, “obiettivi di natura più propriamente politica” e che, ad esempio, è “politica”, ma non per ciò solo illegittima, “la scelta di un Comune di non realizzare un’opera pubblica in ragione della necessità di tutelare siti di particolare importanza storica o paesaggistica per la collettività locale”. Di conseguenza, il T.A.R. conclude per la legittimità dell’operato del Comune.

2. La disciplina normativa in tema di localizzazione degli impianti: l’assetto delle competenze
L’art. 195, comma 1, lettera p), del d. lgs. n. 152, include fra le competenze statali “l’indicazione dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti”. Si tratta, quindi, di un’indicazione in negativo, che comporta l’esclusione di una serie di aree da quelle potenzialmente allocatarie di impianti.
Relativamente a tale lettera p) occorre riferire il contenuto di una recentissima sentenza della Corte costituzionale. Alcune Regioni ne avevano prospettato dubbi di legittimità costituzionale per contrasto con i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, in quanto la disposizione determinerebbe un accentramento di poteri a livello ministeriale non sorretto dalla legge di delega e non giustificato da esigenze di trattamento unitario degli interessi coinvolti: essa, al pari di altre disposizioni del d. lgs. n. 152, consentirebbe allo Stato di emanare norme di dettaglio in materie connesse con le attribuzioni regionali in tema di tutela della salute, di gestione di servizi pubblici, di pianificazione e programmazione del territorio, in violazione degli artt. 117 e 118 Cost. La Corte però ha affermato che “deve giungersi ad una pronuncia di infondatezza, considerato che … la determinazione dei criteri generali per l’individuazione delle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti non risulta lesiva di alcuna competenza regionale, costituendo esercizio della competenza statale a dettare i principi fondamentali in tema di governo del territorio”[5].
Quanto alle regioni, l’art. 196, comma 1, del d. lgs. n. 152 demanda loro “la definizione di criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri generali indicati nell’articolo 195, comma 1, lettera p)” (lettera n), nonché “la definizione dei criteri per l’individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all’articolo 195, comma 2, lettera a), di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare” (lettera o). La sede per la previsione dei criteri in questione, da parte regionale, sono i piani regionali di gestione dei rifiuti, come si evince dal successivo art. 199, lettera h).
Spetta alle province, ai sensi dell’art. 197, comma 1, lettera d) “l’individuazione … delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti”.
Tale individuazione, da parte delle province, ha duplice carattere, di ordine positivo (la previsione delle zone idonee) e di ordine negativo (la previsione delle zone non idonee), ed incontra una serie di vincoli, di carattere sia contenutistico, sia procedimentale.
Sotto il primo profilo, l’individuazione va effettuata “sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento di cui all’articolo 20, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 ove già adottato, e delle previsioni di cui all’articolo 199, comma 3, lettere d) e h)”, ossia in conformità a quanto disposto nei piani regionali di gestione dei rifiuti. Sotto il profilo procedimentale, il citato art. 197, comma 1, lettera d), prescrive che l’individuazione dev’essere operata “sentiti l’Autorità d’ambito ed i comuni”, le deliberazioni dei quali sarebbero, a quanto pare, obbligatorie, ma non vincolanti.

3. Il vincolo, di cui all’art. 196, ultimo comma, d. lgs. 152/2006, di privilegiare la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree industriali
Nelle scelte relative alla localizzazione degli impianti, occorre tener presente il disposto dell’art. 196, ultimo comma, del d.lgs. 152/2006, che, eccettuando le discariche – alle quali la disposizione non si applica, come essa espressamente precisa – stabilisce: “Le regioni privilegiano la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree industriali, compatibilmente con le caratteristiche delle aree medesime, incentivando le iniziative di autosmaltimento”.
La norma va posta in collegamento con l’art. 208, comma 6, del d. lgs. 152/2006, in base al quale la regione, in caso di valutazione positiva, approva il progetto di nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti ed autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto ed aggiunge che “l’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”.
Sul collegamento si è pronunciata una recente sentenza del T.A.R. Emilia-Romagna[6], che ha ritenuto infondati i ricorsi contro il provvedimento che rigetta la domanda di approvazione del progetto di un impianto per il trattamento di rifiuti speciali nello scalo ferroviario di Bologna, sulla base di due argomentazioni di fondo.
Da un lato, il T.A.R. ritiene che è “sufficiente a sorreggerlo autonomamente” uno dei principali snodi argomentativi del parere negativo espresso dal Consiglio Comunale: non è attinente con la vocazione propria di un’area inserita in uno scalo ferroviario un’attività di smaltimento rifiuti, provenienti da stabilimenti esterni e non veicolati a mezzo di convogli ferroviari, bensì su gomma.
Dall’altro lato, il T.A.R. osserva, quanto ai rapporti fra l’art. 196, ultimo comma, e l’art. 208 del d. lgs. 208: il terzo comma dell’abrogato art. 19 D. Lgs. n. 22/1997 e il terzo comma del vigente art. 196 D. Lgs. n. 152/2006 recano l’identica disposizione, sopra citata, secondo cui le Regioni privilegiano la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree industriali; l’art. 208, comma 6, del d. lgs. 152/2006 (al pari già dell’art. 27, comma 5, del d. lgs. 22/1997) stabilisce che, “ove occorra”, cioè nei casi in cui non sia possibile la localizzazione degli impianti in aree industriali prevista dall’art. 196, ultimo comma, del d. lgs. 152/2006 (e già dall’art. 19 del d. lgs. 22/1997), l’approvazione del progetto di un nuovo impianto di smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, costituisca (automatica) variante allo strumento urbanistico comunale.
Al riguardo la citata sentenza del T.A.R. Bologna del 2008 richiama quella di una pronuncia del T.A.R. Marche di pochi anni orsono[7], resa su analoga fattispecie, siccome concernente la mancata approvazione del progetto di un impianto di depurazione di rifiuti liquidi per conto terzi, nell’ambito dell’area portuale del Porto di Ancona. A giudizio del T.A.R. Marche, che non ravvisa illegittimità nell’azione amministrativa in questione, “è pur vero che l’eventuale approvazione del progetto dell’impianto suddetto avrebbe consentito di superare i limiti posti dalle vigenti contrarie previsioni urbanistiche, dal momento che con l’approvazione si determina automaticamente una variante dello strumento urbanistico, secondo quanto previsto dall’art. 27, 5° comma del più volte citato D. Lgs. n.22 del 1997; tuttavia, nel caso di specie, ritiene il Collegio che la volontà espressa dal rappresentante del Comune di non volere derogare alle previsioni urbanistiche dell’area portuale, trovano una logica giustificazione nella circostanza della non attinenza dell’attività di trattamento e smaltimento dei rifiuti per conto terzi con quelle che sono le normali vocazioni delle aree portuali”.
A commento della pronuncia, ora presa in considerazione, del T.A.R. Emilia-Romagna, può rilevarsi che la giurisprudenza, per un verso, ravvisa nel disposto dell’art. 208, comma 6, uno strumento volto a circoscrivere in modo consistente il vincolo che discende dal citato ultimo comma dell’art. 196; per un altro verso, avalla l’attività della p.a. volta a decidere la localizzazione di impianti in modo da contemperare una serie di interessi pubblici in gioco, compresi quelli ad un adeguato assetto territoriale e quelli volti a valorizzare le esigenze ambientali.
In sede di autorizzazione non si può prescindere dalla considerazione delle esigenze di carattere (anche) urbanistico-territoriale e degli interessi comunque legati alla localizzazione dell’impianto, in quanto rilevanti. In effetti, l’art. 208 cit. rimette alla conferenza di servizi lo specifico apprezzamento di questi interessi, allorché stabilisce (al comma 4, lett. b) che la conferenza di servizi “acquisisce e valuta tutti gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali”: cosicché – come si è precisato in giurisprudenza – il progetto soltanto quando dovesse essere ritenuto compatibile con queste esigenze, in base ad un apprezzamento che ha palesemente natura discrezionale, potrà essere autorizzato con contestuale variante ex lege alla strumentazione urbanistica contrastante[8].

4.1. La legittimazione all’impugnazione degli atti di localizzazione di impianti: considerazioni generali
La giurisprudenza in tema di legittimazione ad impugnare gli atti di localizzazione di impianti, ed in particolare di discariche, appare copiosa e diffusa, nel senso che le pronunce del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali in materia sono numerose e molto dettagliate nelle loro argomentazioni.
Com’è evidente, la materia si ricollega anche, quale profilo particolare di una più ampia tematica, al discorso sulla rilevanza, ai fini della configurabilità dell’interesse a ricorrere dinanzi al giudice amministrativo, degli interessi collettivi, degli interessi diffusi o adespoti, ed in generale degli interessi superindividuali.
Limitatamente alla legittimazione all’impugnazione degli atti di localizzazione di impianti in esame – tema cui le successive pagine sono dedicate – occorre articolare la trattazione a seconda che si discuta della legittimazione dei comuni nel cui territorio ricade l’impianto e dei comuni viciniori, oppure della legittimazione di associazioni e comitati, oppure ancora della legittimazione di privati.
In materia di legittimazione ad impugnare atti nel settore ambientale, bisogna tener presente il combinato disposto degli artt. 309 e 310 del d. lgs. 152 del 2006, collocati nella parte VI del decreto, contenente norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, e precisamente nel titolo II, dedicato a prevenzione e ripristino ambientale. L’art. 310 prevede che i soggetti di cui all’articolo 309, comma 1 – ossia “le regioni, le province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino previste dalla parte sesta del presente decreto” – sono legittimati ad agire, secondo i principi generali, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale.
Tale disposizione risulta, pertanto, circoscritta, di per sé, alla legittimazione ad impugnare sia il silenzio inadempimento ivi menzionato sia i provvedimenti in tema di misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale: quanto a siffatti provvedimenti, si tratta di categorie dal significato assai ampio, ma non tali da comprendere, di per sé, gli atti con i quali viene disposta la localizzazione di un impianto. Occorre peraltro verificare l’impatto che la disposizione ha avuto nella giurisprudenza amministrativa: essa sembra averne elaborato un’interpretazione assai ampia[9], poiché ha sostenuto che, in base alla citata disposizione, “la legittimazione ad agire, anche con riferimento alla problematica sulla proponibilità delle singole censure, va valutata secondo i principi generali, per cui vanno ritenute ammissibili tutte le censure astrattamente proponibili, purché siano funzionali al soddisfacimento di uno specifico interesse ambientale”[10].

4.2. La legittimazione dei comuni nel cui territorio ricade l’impianto e dei comuni viciniori
La giurisprudenza ammette la legittimazione comunale ad impugnare atti relativi all’allocazione di impianti, quantunque con alcune precisazioni.
Si noti che tale legittimazione prescinde dalla sussistenza, nel territorio, di un’autorità d’ambito ottimale per la gestione dei rifiuti. Infatti, come è stato recentemente riconosciuto dal Consiglio di Stato[11], con riferimento ad un bacino in cui l’esercizio delle competenze degli enti locali in materia di gestione integrata dei rifiuti era stato trasferito all’Autorità d’ambito ottimale dotata di personalità giuridica, il comune, “anche se spogliato di specifiche competenze, nella sua qualità di Ente esponenziale, portatore in via continuativa di interessi diffusi radicati nel proprio territorio che fanno capo ad una circoscritta e determinata popolazione residente … è, in astratto, portatore di un interesse pubblico differenziato e qualificato, diverso da quello di cui è titolare l’Autorità nel quale rientra e non può essergli negata a priori la legittimazione a ricorrere avverso il provvedimento di localizzazione di una discarica di rifiuti”.
In generale, ad avviso della giurisprudenza, i comuni legittimati all’impugnazione sarebbero sia i comuni nel cui territorio dovrebbe ricadere l’impianto, sia i comuni viciniori, purché esso sia potenzialmente lesivo[12].
Precisamente, secondo il Consiglio di Stato, “in materia di smaltimento di rifiuti la legittimazione all’impugnazione del provvedimento di localizzazione di una discarica viene normalmente riconosciuta ai Comuni nel cui territorio l’impianto dovrebbe essere collocato subordinatamente alla dimostrazione di un effettivo pregiudizio che detta discarica sarebbe in grado di arrecare nell’ambito territoriale di rispettiva competenza …. A maggior ragione, anche i Comuni viciniori devono fornire elementi concreti atti a dare prova della idoneità della discarica a produrre disagi e conseguenze negative sulla salute della popolazione”[13].
Circa tale prova il giudice d’appello osserva che la circostanza, rilevata dal giudice di prime cure, che l’impianto localizzato nel territorio di un determinato comune è a servizio di un bacino d’utenza cui sono destinati a esser convogliati tutti i rifiuti urbani dei Comuni che ne fanno parte, “non è da sola sufficiente a provare l’esistenza di un concreto danno”.
In particolare, ad avviso del Consiglio di Stato, il nuovo impianto, per un verso, disterebbe alcuni chilometri dal centro abitato del Comune e, per un altro verso, non potrebbe essere assimilato, sia quanto ad impatto ambientale sia quanto ad incidenza sul territorio circostante, alle discariche tradizionali, essendo previsto l’utilizzo di materiali e tecnologie atti a ridurre o ad azzerare le temute ripercussioni su nuclei abitativi insediati nelle immediate vicinanze[14]. Conclusivamente il Consiglio ritiene inammissibile il ricorso del Comune[15].

4.3. La legittimazione di associazioni e comitati
Sulla legittimazione delle associazioni ambientalistiche ad impugnare provvedimenti in materia di localizzazione di impianti, sono stati espressi due orientamenti, come efficacemente viene sintetizzato in una pronuncia, la cui lettura è particolarmente utile per l’inquadramento del tema in esame, della V Sezione del Consiglio di Stato[16].
Da un lato, esiste la “giurisprudenza tradizionale formatasi in materia” che ha in modo pressoché uniforme riconosciuto che sono legittimate ad impugnare i provvedimenti amministrativi eventualmente lesivi dell’ambiente le sole associazioni protezionistiche espressamente individuate con decreto ministeriale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 13 e 18 della l. n. 349 del 1986: la ratio dell’orientamento è quella di evitare il configurarsi di un’azione popolare[17].
Dall’altro lato, si è formata una “giurisprudenza più avanzata” in base alla quale “il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi a tutela dell’ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica)”, purché sussistano le seguenti condizioni:
a) “perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale”;
b) “abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità” e
c) posseggano “un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso”.
Ad avviso dell’orientamento giurisprudenziale menzionato per ultimo, non è invece necessario che le associazioni siano ricomprese nell’elenco delle associazioni a carattere nazionale individuate dal Ministero dell’Ambiente ai sensi dell’art. 13 della l. n. 349/1986, poiché tale norma ha creato un ulteriore criterio di legittimazione che si è aggiunto e non sostituito a quelli in precedenza elaborati dalla giurisprudenza per l’azionabilità dei c.d. “interessi diffusi” in materia ambientale[18].
Ciò premesso, è utile prendere in esame le argomentazioni in base alle quali la Sezione V[19] ha risolto il caso concreto.
Nella specie “agli atti non risulta essere stato depositato da parte del Comitato «Vigiliamo per la Discarica» copia dell’atto costitutivo e dello statuto da cui si possa verificare se detto Comitato abbia quei requisiti giuridici di rappresentatività e stabilità, in misura tale da poter riconoscere una sua legittimazione ad agire avverso provvedimenti amministrativi lesivi dell’ambiente”. Secondo la pronuncia della V Sezione “non basta … il mero scopo associativo a rendere differenziato un interesse diffuso o adespota, facente capo alla popolazione nel suo complesso, quale interesse alla salvaguardia dell’ambiente, specie quando tale scopo associativo si risolva, come nella specie (in cui è stata depositata una semplice delibera di conferimento di mandato per la proposizione del ricorso innanzi al TAR), senza mediazione alcuna di altre finalità, nell’utilizzazione di tutti i mezzi leciti per non consentire la realizzazione di un determinato progetto e, quindi, in definitiva, nella stessa finalità di proporre l’azione giurisdizionale[20].
La V Sezione ricorda altresì che “la giurisprudenza di merito ha, al riguardo, più volte chiarito che un semplice Comitato di cittadini caratterizzato da una forma associativa temporanea, volta alla protezione degli interessi dei soggetti che ne sono parte, non ha legittimazione a ricorrere avverso gli atti di localizzazione di impianti per il trattamento e lo smaltimento di rifiuti, essendo privo – oltre che del riconoscimento ministeriale di cui all’art. 13 L. n. 349 del 1986 – del carattere di ente esponente in via stabile e continuativa di interessi diffusi radicati nel territorio”[21].
La Sezione disconosce rilievo alla “tesi sostenuta in sede di discussione dalla difesa del Comitato, secondo la quale per dimostrare la legittimazione di un’associazione a stare in giudizio non è necessario depositare un atto formale di costituzione dello stesso”. Infatti il Consiglio ricorda che sul punto è unanime la giurisprudenza amministrativa nel ritenere che “la legittimazione al giudizio deve essere rigorosamente dimostrata dal ricorrente per consentire al giudice di accertare, in via assolutamente preliminare, se sussistono tutte le condizioni, sostanziali e processuali, necessarie per avviare il giudizio. La qualità di legittimato a stare in giudizio per conto della persona giuridica, ed in particolare, di un’associazione, deve essere dimostrata, in mancanza il ricorso è inammissibile”[22]. La giurisprudenza amministrativa, nel pronunciarsi su casi del tutto simili, si è così espressa: “il ricorrente Comitato non ha fornito la prova della legittimazione a stare in giudizio nella persona del suo Presidente: non sono stati, infatti, depositati in giudizio, neppure alla udienza di discussione del ricorso, l’intero «statuto» del Comitato od un suo estratto, da cui risultasse la legittimazione del Presidente ad intentare la lite senza bisogno di ulteriore autorizzazione, ovvero la deliberazione, eventualmente adottata dal competente organo collegiale statutario, concernente l’autorizzazione a proporre il ricorso in esame: deliberazione necessaria ove dallo statuto non siano al rappresentante del Comitato conferiti i poteri in ordine alla proposizione delle azioni giudiziarie”[23].
La conclusione cui perviene la V Sezione del Consiglio di Stato è quindi la mancanza di legittimazione ad agire del comitato[24].
Quanto alle associazioni ambientalistiche di livello nazionale, che presentino strutture a livello locale, in giurisprudenza[25] si è precisato che “le associazioni ambientalistiche …, se riconosciute da appositi decreti ministeriali, sono legittimate a ricorrere nelle controversie relative a materie corrispondenti alle loro finalità istituzionali …; in base a detta norma, infatti, “le associazioni individuate in base all’articolo 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”. Sennonché, tale generale legittimazione a ricorrere spetta all’associazione Legambiente, nella sua veste di associazione ambientalistica di livello nazionale, riconosciuta con apposito decreto ministeriale; tale non è, peraltro, il Circolo Gaia di Legambiente ricorrente in primo grado, che costituisce solo una struttura territoriale facente capo all’associazione nazionale, ma che, in quanto mera associazione d’ambito locale, in se e per se non riconosciuta, non può ritenersi legittimata alla proposizione del gravame”. Ad avviso del Consiglio, tale potestà spetta solo all’associazione nazionale riconosciuta in quanto tale e non alle sue strutture associative d’ambito locale; donde il difetto di legittimazione a ricorrere di detta originaria ricorrente che, del resto, non avrebbe dimostrato di patire alcun danno diretto e concreto a cagione dell’adozione dei provvedimenti impugnati in primo grado.

4.4. La legittimazione di privati
Assai abbondante appare la giurisprudenza in materia di legittimazione di soggetti privati a ricorrere avverso provvedimenti in materia di localizzazione di impianti.
Al riguardo la Sezione V del Consiglio di Stato[26] ricorda come “la giurisprudenza ha, a tale proposito, chiarito che la mera vicinanza di un’abitazione ad una discarica non legittima il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento di approvazione dell’opera”[27]. Infatti al riguardo è “necessaria la prova del danno che da questo egli riceve nella sua sfera giuridica o per il fatto che la localizzazione dell’impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, o perché le prescrizioni dettate dall’autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell’impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle sue vicinanze: da ciò consegue, pertanto, che il mero collegamento in un fondo con il territorio sul quale è localizzata una discarica non è da solo sufficiente a legittimare il proprietario a provocare “uti singulus” il sindacato di legittimità su qualsiasi provvedimento amministrativo preordinato alla tutela di interessi generali che nel territorio trovano la loro esplicazione”[28].
Nella fattispecie presa in esame dalla Sezione V, i ricorrenti, privati cittadini, nell’ambito dell’atto introduttivo del giudizio si sono limitati affermare di essere proprietari di terreni confinanti con i suoli interessati dalla discarica in questione, senza specificare, né tanto meno provare, la sussistenza di una lesione concreta, immediata ed attuale, che deriverebbe alla loro sfera giuridica dall’esecuzione del provvedimento impugnato; inoltre, secondo il Consiglio di Stato, al fine di inquadrare meglio la vicenda, occorre tener conto del fatto che i responsabili dell’impianto de quo sono stati assolti per ben due volte in sede penale nell’ambito di giudizi attivati proprio su denuncia degli attuali appellati, ricorrenti in primo grado, per presunte esalazioni nocive che si asserivano provenienti dalla discarica in questione[29].
In giurisprudenza si è anche affermato, in modo molto sintetico e preciso, che “in materia di legittimazione all’impugnazione di atti di localizzazione di discariche e di impianti di trattamento e smaltimento di rifiuti solidi urbani, l’interesse sostanziale non può evincersi dalla mera appartenenza al territorio comunale, ma deve collegarsi a specifiche situazioni quali:
l’immediata vicinanza all’impianto che riduca il valore economico del fondo limitrofo;
l’inosservanza delle distanze minime di sicurezza dalla zona dell’intervento;
la dimostrazione che le modalità di costruzione e di gestione dell’impianto siano inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle vicinanze della discarica”[30].
Quanto alla legittimazione attiva dei privati, una presa di posizione recente è stata espressa con riferimento al testo del d. lgs. 152/2006. Il giudice amministrativo respinge l’eccezione di carenza di legittimazione ad agire dei ricorrenti, su cui insiste la difesa della società controinteressata e del Comune: a tal fine ritiene sufficiente rilevare, in linea di fatto, che “i ricorrenti sono residenti in loco, proprio di fronte all’impianto da realizzare ed a pochi metri dallo stesso”. In diritto la sentenza osserva che “il provvedimento impugnato costituisce un’autorizzazione unica emanata a seguito di una conferenza di servizi e, pertanto, costituisce altresì titolo edilizio idoneo ed effettuare la costruzione”, per cui “i frontisti … o coloro che risiedono in prossimità, sono titolari di una posizione differenziata e qualificata all’impugnativa dei titoli edilizi senza necessità di indicare ulteriori elementi di lesività”. Inoltre la pronuncia rileva che “ai sensi dell’articolo 309 e 310 del D. lgs 152 del 2006, tutti coloro che potrebbero anche soltanto potenzialmente essere colpiti dal danno ambientale o, semplicemente, essere interessati all’adozione di misure precauzionali sono legittimati ad agire per l’annullamento dei provvedimenti amministrativi di rilevanza ambientale”: ad avviso del giudice, “tali sono sicuramente coloro che risiedono in loco nelle vicinanze dell’impianto tenuto a rispettare la normativa ambientale di cui al citato D. lgs.”, mentre “una prova più rigorosa dell’interesse ad agire dovrebbe essere fornita soltanto da coloro che, privi di uno stabile collegamento con il territorio inciso dai provvedimenti edilizi e/o ambientali, pretenderebbero di contestare i suddetti provvedimenti dovendo indicare le ragioni per cui ritengono di subirne direttamente o indirettamente degli effetti pregiudizievoli”[31].
In base all’orientamento giurisprudenziale che si è menzionato per ultimo, quindi, è sufficiente riconoscere, ai fini della sussistenza della legittimazione a ricorrere, uno stabile collegamento del ricorrente con il territorio interessato dalla localizzazione dell’impianto. Si tratta, all’evidenza, di un orientamento, meno rigoroso di quello che è stato espresso dall’altra giurisprudenza, che appare particolarmente attento alla lettura del nuovo testo unico sull’ambiente, quale è stata fornita dalla giurisprudenza[32].

5. La localizzazione degli impianti fra scelte ambientali e scelte urbanistiche: il sindacato del giudice amministrativo
Gli atti in materia di localizzazione degli impianti, al pari di tutti gli atti amministrativi, sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per vizi di legittimità, e non per vizi di merito, non vertendosi, nella specie, di un caso rientrante nella giurisdizione di merito del giudice amministrativo. Tuttavia non sono infrequenti le ipotesi in cui il giudice in questione si occupa delle scelte relative all’allocazione degli impianti stessi, anche in sede di sindacato di censure volte alla declaratoria di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva[33].
Assai frequentemente, il giudice amministrativo è chiamato a sindacare la localizzazione degli impianti con riferimento a fattispecie in cui i profili ambientali si sovrappongono a profili urbanistici.
Ad esempio, nella specie presa in esame da una recente pronuncia del T.A.R. Lombardia[34], il proprietario di alcuni appezzamenti di terreno ha impugnato i provvedimenti con cui è stata autorizzata un’attività edilizia destinata all’ampliamento dell’impianto di recupero dei rifiuti già esistente e situato a poca distanza dagli appezzamenti stessi. Il ricorrente adduce, fra l’altro, che il piano regolatore generale del Comune ed il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale di Milano imporrebbero la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero di rifiuti privilegiando a tal fine le aree industriali, mentre, nel caso di specie, la realizzazione è stata ammessa in zona agricola, senza alcuna specifica motivazione a giustificazione della scelta urbanisticamente rilevante adottata. Il T.A.R. ritiene infondato il ricorso, osservando: “la localizzazione di un’opera quale quella in contestazione attiene senz’altro al merito delle scelte amministrative in materia urbanistica, per sua natura non censurabile se non nei limiti in cui la scelta risulta essere affetta da incongruenze tali da apparire viziata per eccesso di potere: circostanza, questa, che si ritiene debba essere esclusa nel caso in cui, come in quello in esame, si tratti di ampliamento di una struttura adibita alla medesima utilizzazione e, quindi di per sé razionalmente previsto in aderenza all’impianto esistente, anche in assenza di una particolare motivazione. Del resto non v’è chi non veda come, in sede di pianificazione dell’uso del territorio, ovvie ragioni giustifichino la localizzazione degli impianti destinati alla gestione dei rifiuti in aperta campagna”[35].
In giurisprudenza si è precisato che, “anche dopo la riforma costituzionale del 2001, la “tutela dell’ambiente”, più che una “materia” in senso stretto, rappresenta un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le regioni e non derogabili da queste; ma ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione, o di quella “residuale” di cui all’art. 117, quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale. Peraltro, la materia del “governo del territorio”, rientrante nella potestà legislativa concorrente ex art. 117, c. 3, Cost. comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio, compresa la localizzazione di impianti o attività”[36].
Analogamente, un’altra recente sentenza[37] ha rigettato il ricorso che domandava l’annullamento delle deliberazioni della giunta provinciale di Trento aventi ad oggetto, fra l’altro, la collocazione degli impianti di trattamento e smaltimento di rifiuti pericolosi in aree di interesse agricolo primario.
In un altro caso assurto all’interesse della giurisprudenza, si verteva su una vicenda opposta: la p.a. negava la localizzazione in zona agricola di un impianto, ma anche in questa ipotesi il giudice amministrativo, e precisamente il T.A.R. Campania[38], avalla l’azione amministrativa.
Più nei dettagli, nella specie la società ricorrente aveva contestato la legittimità del diniego, oppostole con il decreto dirigenziale impugnato, di approvazione di un progetto per un impianto di stoccaggio e trattamento dei rifiuti liquidi pericolosi e non pericolosi da realizzarsi in un opificio sito in zona agricola di un Comune, a suo tempo autorizzato all’esercizio dell’attività di stoccaggio e trattamento di rifiuti speciali non classificabili tossici e nocivi: il diniego veniva motivato in relazione al parere negativo al rilascio della autorizzazione, espresso dalla apposita conferenza di servizi. Precisamente, come osserva il T.A.R., “Il parere negativo del Comune sulla localizzazione dell’impianto è … motivato essenzialmente su ragioni di ordinato assetto del territorio”: infatti “la destinazione urbanistica dell’area in questione a verde agricolo e l’esistenza nel medesimo territorio comunale di altra zona finalizzata alla allocazione degli impianti produttivi concorrono ad un quadro pianificatorio coerente con l’opposizione del Comune al progetto di parte ricorrente, non conciliandosi con le previsioni di piano vigenti la collocazione dell’impianto nell’area de qua”[39].
A commento della recente giurisprudenza citata, si può rilevare come essa tenda a negare l’illegittimità delle scelte delle pubbliche amministrazioni riguardanti la localizzazione degli impianti in materia di rifiuti, anche di quelle concernenti profili urbanistici, purché si tratti di scelte adeguatamente motivate.

6. La localizzazione degli impianti fra tutela ambientale e tutela paesistica: il sindacato del giudice amministrativo
Può accadere che le scelte in tema di localizzazione degli impianti interferiscano con la necessità di tutelare interessi paesistici, com’è successo nella fattispecie presa in esame da una decisione della Sezione V del Consiglio di Stato[40], che ha ritenuto fondato nel merito l’appello contro una sentenza del T.A.R. Puglia, Lecce.
Nella specie, una S.p.A. aveva presentato alla Provincia di Taranto un’istanza per l’approvazione del progetto di un ulteriore lotto della (esistente) discarica per i rifiuti speciali non pericolosi, implicante l’autorizzazione (ex artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/1997 e d. lgs. n. 36/2003) alla realizzazione e gestione dell’impianto: il Dirigente del Settore Ecologia ed Ambiente della Provincia di Taranto aveva quindi approvato il progetto ed autorizzato l’esercizio del suddetto lotto della discarica per rifiuti speciali non pericolosi, nella località medesima. Il Comitato di cittadini denominato “Vigiliamo per la discarica” ed alcuni proprietari di aree confinanti (o comunque vicine) alla discarica avevano impugnato il provvedimento dinanzi al T.A.R. Puglia, Lecce, che aveva accolto tale ricorso, osservando, fra l’altro, che l’assunto della S.p.a. secondo il quale l’attività di discarica è sostanzialmente complementare di esercizio di cava, essendo destinata in prospettiva al riempimento della stessa ed alla conseguente riqualificazione del territorio, può avere un valore generale, solo nella ipotesi in cui il territorio compromesso da una cava non sia caratterizzato da un particolare valore paesaggistico.
Ad avviso della Sezione V la sentenza impugnata merita di essere riformata per le seguenti ragioni.
In primo luogo, nella valutazione di impatto ambientale rilasciata con determinazione del Dirigente del Settore Ecologia della Regione Puglia è stato chiaramente e puntualmente verificato che, sebbene l’area interessata dall’impianto in questione ricada in ambito D (area annessa), si tratta di un’area che “si presenta fortemente degradata per l’attività estrattiva avvenuta, che ne ha modificato la morfologia”: l’area del richiesto ampliamento andrà ad impostarsi in tale contesto a ridosso di una discarica operativa già dotata di strutture e infrastrutture occorrenti; “non esistono … zone interessate dalla presenza di vincoli archeologici o architettonici né di altra natura; non sono presenti habitat od ecosistemi particolari tali da essere in qualche modo negativamente impattati dalla attività prevista …”.
In secondo luogo, l’autorizzazione alla realizzazione delle discariche è basata su un bilanciamento di interessi contrapposti: la tutela del bene ambiente/paesaggio, da un lato, ed il necessario smaltimento dei rifiuti, dall’altro. Dall’esame dei predetti provvedimenti e dalla documentazione depositata in atti, così come affermato anche dai giudici di primo grado, emerge inequivocabilmente che l’area interessata dall’intervento in questione risulta degradata perché compromessa dalla presenza di attività estrattiva[41].
In terzo luogo, i giudici di appello, nella specie, non ravvisano, diversamente dalla sentenza appellata, alcuna inosservanza della pianificazione regionale (precisamente delle n.t.a. del PUTT/P), in quanto il progetto approvato con determina dirigenziale prevede specificatamente un dettagliato piano di ripristino del paesaggio[42].
Infine il Consiglio di Stato ritiene che il provvedimento impugnato sia altresì conforme al piano regionale di gestione dei rifiuti, poiché la realizzazione dell’impianto di stoccaggio definitivo de quo è prevista in un’area in cui insiste una cava non più attiva, presso una discarica già operativa[43].
Per le suddette, circostanziate, considerazioni il Consiglio di Stato ritiene, in conclusione, che l’appello in esame debba essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, debba essere dichiarato inammissibile e, comunque, infondato il ricorso di primo grado.
Anche nei rapporti con la tutela del paesaggio, come nei rapporti con le scelte urbanistiche, si nota, perlomeno nella decisione del giudice amministrativo d’appello, un sostanziale avallo delle decisioni delle pubbliche amministrazioni in tema di localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti.

7. Riflessioni di sintesi
A conclusione del presente, breve, scritto, si può osservare come la localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti costituisca la conseguenza dell’apporto decisionale di una serie di enti pubblici, chiamati dalla legge a fissare una serie di vincoli, a seconda dei casi di carattere negativo oppure positivo[44].
Talune indicazioni, in merito a tale localizzazione, emergono direttamente dalla legge. Peraltro, con riguardo al vincolo, imposto dalla legge ai sensi dell’art. 196, ultimo comma, del d.lgs. 152/2006, è accaduto che la giurisprudenza abbia consentito una sorta di disapplicazione del vincolo, operata dalle pubbliche amministrazioni[45].
Quanto al sindacato che il giudice amministrativo opera nei confronti delle scelte delle pubbliche amministrazioni relative all’allocazione degli impianti, si è visto come in tema di legittimazione a ricorrere contro i provvedimenti in materia la giurisprudenza amministrativa abbia espresso ampie vedute, favorevoli ai ricorrenti, in particolare allargando al massimo le maglie del disposto dell’art. 310 del d. lgs. 152/2006[46]. Viceversa, quanto alla fondatezza dei ricorsi, le pronunce dei giudici amministrativi riguardanti la tematica in esame sono prevalentemente orientate al rigetto: tali giudici, nella sostanza, finiscono per salvare le scelte delle pubbliche amministrazioni al riguardo, che talvolta vengono trattate alla stregua di scelte di natura politica[47].
In definitiva, sembra che, alla luce dei più recenti indirizzi giurisprudenziali in materia, la localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti sia demandata, prevalentemente, alla buona volontà delle pubbliche amministrazioni: con il rischio che scelte poco accorte, in alcune realtà regionali, possano comportare, fra l’altro, i noti fenomeni dello smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale[48].

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[1] Cons. St., Sez. V, 14 giugno 2007, n. 3191.
[2] In proposito si rinvia, per tutti, a BOTTINO ed altri, Le nuove leggi amministrative. Codice dell’ambiente. Commento al D. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, Milano, 2008, passim.
[3] Tale decreto legislativo viene richiamato dall’art. 182, comma 7, del d. lgs. 152/2006, ai sensi del quale “le attività di smaltimento in discarica dei rifiuti sono disciplinate secondo le disposizioni del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36”.
[4] La sentenza è di T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 23 giugno 2008, n. 1865. Tutte le pronunce giurisprudenziali citate nel presente scritto sono reperibili sul sito http://www.giustizia-amministrativa.it, oltre che sui siti di volta in volta indicati.
[5] C. Cost., 24 luglio 2009, n. 249.
[6] Precisamente, T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, 28 agosto 2008, n. 3625. Nella specie, la Società Wisco S.p.A. (partecipata da Trenitalia S.p.A. ed Enel S.p.A.) espone di aver presentato alla Provincia di Bologna domanda di approvazione (ai sensi dell’art. 27 D. Lgs. n. 22/1997) del progetto di un impianto per il trattamento di rifiuti speciali liquidi, pericolosi e non pericolosi, da realizzarsi nel Comune di Bologna, presso Officina manutenzione rotabili di Trenitalia (nello scalo ferroviario di Bologna), appartenente al Sistema integrato per la gestione sia dei rifiuti speciali liquidi, derivanti dai cicli lavorativi/manutentivi Trenitalia, sia di reflui di diversa tipologia e provenienti da utenze esterne. Sintetizzando la complessa vicenda amministrativa, si può dire che la provincia di Bologna rigettava la domanda, con provvedimenti che vengono impugnati dalla Società Wisco, unitamente ai provvedimenti preordinati e connessi.
[7] Si tratta della sentenza 22 aprile 2005, n. 396.
[8] In tal senso T.A.R. Campania, Salerno, 29 novembre 2007, n. 15600 – il cui orientamento viene condiviso da T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 3625/2008, cit., secondo cui “la sola circostanza che l’area di insediamento abbia una determinata destinazione urbanistica non è di per sé circostanza ostativa e non è valida giustificazione per il diniego di approvazione del progetto, in quanto l’approvazione costituisce una ipotesi di variante automatica alla disciplina urbanistico-territoriale dell’area interessata”.
[9] V. infatti T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, 9 luglio 2008, n. 146, su cui cfr. infra, al § 4.4.
[10] Cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 6 ottobre 2008, n.1816, e T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 30 aprile 2009, n. 378, entrambe in www.giustamm.it. Viceversa, come si esprime quest’ultima sentenza, non possono essere ritenute ammissibili le censure il cui accoglimento comporti l’annullamento di una parte scindibile dello strumento urbanistico, ove non sia stato evidenziato, in ricorso, un interesse ambientale connesso all’eliminazione di detta parte della disciplina urbanistica. Ad avviso di tale pronuncia, il disposto dell’art. 310 consentirebbe di ritenere superato l’indirizzo giurisprudenziale più restrittivo (Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2004, n. 7246) ) che considerava eccezionale la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, ritenendo che queste potessero “proporre in giudizio soltanto motivi di gravame direttamente attinenti alla sfera dell’interesse tutelato e non motivi aventi una valenza urbanistico – edilizia e che solo in via strumentale ed indiretta possano determinare un effetto utile anche ai fini della tutela dei valori ambientali”. Pertanto l’art. 310 valorizzerebbe il diverso orientamento, secondo il quale vi sarebbe una “inscindibilità” tra la materia urbanistica e quella ambientale, per cui la suddivisione tra ambiente ed urbanistica verrebbe a risolversi, in sostanza, in un “equivoco culturale ancor prima che giuridico” (T.A.R. Veneto, Sez. III, 28 ottobre 2002, n. 6118), che non tollererebbe un criterio tradizionale di riparto di competenze mediante un approccio che ne ignora le peculiarità: in primis quella di essere una specie di contenitore nel cui ambito è dato ritrovare i più vari beni tutelabili dall’ordinamento, essendo evidente, infatti, che con lo strumento urbanistico si possa e debba tutelare anche il bene ambiente o paesaggio. La citata, recentissima, sentenza del T.A.R. Calabria, alla luce delle predette considerazioni, respinge l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire di un’associazione ambientalista riconosciuta ex lege n. 349 del 1986 contro la delibera comunale di adozione del “piano di spiaggia”, che “costituisce, in sostanza, una sorta di strumento urbanistico attuativo, con cui l’ente locale si propone non tanto di disciplinare l’attività di normale utilizzazione edificatoria del territorio comunale, quanto piuttosto gli usi compatibili e consentiti dei tratti di spiaggia e, quindi, di demanio marittimo ricadenti nel proprio territorio”.
[11] Sez. V, 14 aprile 2008, n. 1725.
[12] In una recente pronuncia (Cons. St., Sez. V, 2 ottobre 2006, n. 5713, che richiama altresì Cons. St., Sez. V, 17.7.2004, n. 5136, Cons. St., Sez. VI, 18.7.1995, n. 754, e Cons. St., Sez. VI, 14.10.1992, n. 756) si afferma: “premesso che la legittimazione all’impugnazione del provvedimento di localizzazione di una discarica di rifiuti viene pacificamente riconosciuta ai comuni nel cui territorio l’impianto dovrebbe essere collocato (Cons. St., Sez. VI, 5 dicembre 2002 n. 6657, Sez. V, 2 aprile 2002 n. 1797), la giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare che la mera circostanza della prossimità all’opera pubblica da realizzare non è idonea a radicare un interesse all’impugnazione in assenza della congrua dimostrazione del danno che deriverebbe dall’impianto (Cons. St., Sez. VI, 18 luglio 1995 n. 754; Sez. V 13 luglio 1998 n. 1088; 31 gennaio 2001 n. 358; 20 maggio 2002 n. 2714; 16 aprile 2003 n. 1948)”.
[13] Cfr. Sez. V, n. 1725/2008, cit., che fa riferimento alla precedente decisione di Cons. St., Sez. V, 2 ottobre 2006, n. 5713.
[14] Nella specie, il Consiglio di Stato (Sez. V, n. 1725/2008, cit.) rileva che il centro abitato del Comune di Poggiorsini (comune ricorrente in primo grado ed ora appellante) “dista tre (o quattro) kilometri dall’area prescelta, il che induce a negare anche l’esistenza dell’elemento della c.d. “vicinitas”, da valutare in relazione all’effettiva idoneità della discarica ad essere fonte di significativi inconvenienti alla popolazione residente”. Inoltre – sempre a giudizio del Consiglio – le generiche ed indimostrate affermazioni secondo le quali il centro abitato di Poggiorsini sarebbe “esposto alle esalazioni”e che vi sarebbe il rischio di un inquinamento della falde acquifere, non tengono conto, tra l’altro, delle moderne tecniche di realizzazione dell’impianto e della discarica.
[15] Analogamente si è espressa la VI Sezione del Consiglio di Stato (19 ottobre 2007, n. 5453), ferma sulla necessità che i Comuni nel cui territorio l’impianto dovrebbe essere collocato dimostrino il concreto pregiudizio che la realizzazione dell’impianto sarebbe in grado di produrre negli ambiti territoriali di rispettiva competenza. Nella specie, secondo il Consiglio di Stato i Comuni ricorrenti in primo grado non hanno precisato e comprovato ciò nei puntuali termini ora detti: infatti “anche nel corso della procedura e, in particolare, in sede di conferenza di servizi, i Comuni ricorrenti in primo grado si sono … limitati a ventilare pregiudizi legati unicamente ad asseriti danni di immagine per le attività agricole di zona, ovvero per il turismo agro-alimentare o ad un indimostrato aggravamento del traffico locale” In definitiva, i Comuni ricorrenti in primo grado non si sono dati cura della richiesta dimostrazione e, in particolare, di fornire elementi concreti utili a confortare l’assunto secondo cui la semplice vicinanza dell’impianto ai rispettivi territori comunali avrebbe potuto produrre il pregiudizio genericamente lamentato; donde il difetto di legittimazione attiva a ricorrere anche dei predetti enti locali.
[16] Cons. St., Sez. V, 14 giugno 2007, n. 3191.
[17] Cfr., ad esempio: Cons. St., Sez. V 17 luglio 2004, n. 5136; Cons. St., Sez. VI, 18 luglio 1995, n. 754; Cons. St., Sez. VI, 14 ottobre 1992, n. 756.
[18] Cfr., ex multis, Cons. St., Sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4123, e T.A.R. Liguria, Sez. I, 18 marzo 2004, n. 267.
[19] Nella citata dec. n. 3191/2007.
[20] Sul punto il Consiglio cita “Cons.St., sez. VI, 5.12.2002, n. 6657”.
[21] Il riferimento è a: TAR Liguria, sez. I, n. 531/2006; TAR Toscana, sez. I, n. 5014/2004; id., n. 6624/2004; id., n. 1550/2001; TAR Piemonte, sez. II, n. 244/1999.
[22] I riferimenti giurisprudenziali contenuti nella pronuncia della Sezione V in esame sono molteplici: “C.d.S., sez. VI, 16.2.1955 n. 50; C.d.S., sez. IV, 27.5.1955 n. 372; C.d.S., Sez. VI, 15.5.1963 n. 334; C.d.S., sez. VI, 30.12.1966 n. 10997; C.d.S., Sez. VI, 6.4.1960 n. 180; C.d.S. Sez. V, 13.12.1974 n. 6219; C.d.S. Sez. V, 13.12.1974, n. 621, C.d.S. VI Sez., 17.6.1975, n. 195; C.d.S., V Sez. 25.2.1977, n. 141, TAR Basilicata, 12.5.1995, n. 226 ; TAR Valle D’Aosta, 18.3.1999 n. 59 e 20.3.2000, n. 92, Tar Friuli Venezia Giulia n. 35/2007”.
[23] In proposito la Sezione V menziona le seguenti pronunce: “C.d.S., V Sez., 13 gennaio 1967, n. 15 e 25 febbraio 1977, n. 141 cit; IV Sez. 22 dicembre 1978, n. 1273; Vi Sez. 12 maggio 1978, n. 627 e 30 novembre 1979 n. 839; TAR Basilicata 8 giugno 1978, n. 128; 6 dicembre 1982, n. 152; 12.5.1995 n. 226; TAR Marche 17.9.1992 n. 500 cit.; TAR Puglia 25 novembre 1992 n. 979; TAR Valle d’Aosta 18 marzo 1999 n. 59 e 20 marzo 2000 n. 92 cit.; TAR Friuli Venezia Giulia, 31 luglio 2000 n. 586; Tar Friuli Venezia Giulia n. 35/2004”.
[24] La decisione è la n. 3191/2007, cit.
[25] Cons. St., Sez. VI, 19 ottobre 2007 n. 5453, che richiama decisione della medesima Sezione 25 gennaio 1995, n. 77.
[26] Cons. St., Sez. V, 14 giugno 2007, n. 3191: nello stesso senso Cons. St, Sez. V, 23 aprile 2007 n. 1830.
[27] Cfr. Cons. St., Sez. V 16 aprile 2003, n. 1948.
[28] Cfr. Cons.St., Sez. IV 13 luglio 1998, n. 1088.
[29] Il riferimento è alla sentenza del Tribunale di Taranto, Sez. distaccata di Grottaglie, in data 13 dicembre 2006, di assoluzione perché il fatto in sussiste.
[30] V. la sentenza di T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 11 dicembre 2006 n. 3216. Nel caso concreto, secondo il T.A.R. Bologna, “con riferimento agli aspetti sopra considerati nessuno dei ricorrenti è stato in grado di precisare il concreto pregiudizio che deriverebbe alla propria sfera giuridica dalla realizzazione dell’impianto in relazione al quale va, peraltro, sottolineato che tutti gli accertamenti tecnici svolti dall’ARPA e dall’ASL hanno consentito di individuare valori di emissioni inquinanti ampiamente inferiori ai limiti prescritti dalla legge. Consegue da quanto detto che non può essere riconosciuto agli interessati un interesse qualificato e differenziato all’impugnazione del provvedimento di autorizzazione del progetto di costruzione della su citata centrale di termoutilizzazione di rifiuti solidi urbani e quindi il ricorso ed i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per carenza di legittimazione attiva”.
[31] T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, n. 146/2008, cit.
[32] V. supra, al § 4.1.
[33] Il che accade, ad esempio, nella decisione, in precedenza presa in esame, del Cons. St., Sez. V, 14 aprile 2008, n. 1725.
[34] Milano, Sez. IV, 11 giugno 2008, n. 1966.
[35] Ciò viene così come riconosciuto, come osserva la pronuncia in esame, anche dal Consiglio di Stato nella sentenza 18 marzo 2002, n. 1557.
[36] T.A.R. Veneto, Sez. II, 18 dicembre 2007, n. 4029.
[37] T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Trento, 9 luglio 2008, n. 164.
[38] T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 6 febbraio 2008, n. 566.
[39] In un altro punto della pronuncia del T.A.R. Napoli in esame si affronta il connesso problema del pregresso rilascio di concessione edilizia in sanatoria per l’opificio in questione. In proposito il T.A.R. precisa che “il rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria non vale a mutare la destinazione urbanistica dell’area, ma soltanto a rendere legittimo l’edificio (C.d.S., V, 1 ottobre 2002, n. 5117) e dunque nessun jus utendi può invocare l’odierno ricorrente, senza considerare inoltre che l’opificio in questione ha cessato la sua attività oltre un decennio addietro, il che vale a smentire anche l’ulteriore assunto secondo cui, trattandosi di un impianto preesistente, il suo esercizio non sarebbe suscettibile di localizzazione alternativa”, per cui la censura non può essere condivisa.
[40] Cons. St., Sez. V, n. 3191/2007, cit.
[41] Quindi, secondo il giudice d’appello, “verificata l’assenza di una valenza paesaggistica dei terreni attinenti al progetto in questione, il Dirigente del Settore Ecologia ed Ambiente della Provincia di Taranto non poteva far altro che adottare la determinazione” effettivamente assunta, “soprattutto ove si consideri che, come ampiamente illustrato nella relazione … depositata in giudizio, l’esigenza di realizzare discariche per rifiuti speciali non pericolosi nella Provincia di Taranto, caratterizzata da una situazione di emergenza, si rende necessaria”. il Dirigente dell’Area Tecnica del Comune, nel proprio parere, ha attestato che “l’area della discarica ricadrebbe nell’area annessa estesa per 100 metri, poiché questo Comune non ha ancora provveduto ad effettuare la verifica dei vincoli imposti dal PUTT…. Nella realtà come si evidenzia molto bene dalla documentazione grafica e fotografica allegata, l’area individuata dal PUTT come ambito D, prospiciente l’area dell’ampliamento, è allo stato attualmente incolta, in stato di abbandono e di dubbia rilevanza paesaggistica che comunque resta oggetto di valutazione in sede di verifica del PUTT, già in corso di elaborazione da parte di questo ufficio. Risulta però sin da ora evidente l’assenza di boschi o di macchia mediterranea”.
Non condivisibile è, secondo il Consiglio di Stato, la sentenza del Tar Lecce nella parte in cui afferma che “la circostanza di mero fatto che un’area oggetto di particolari vincoli di tutela, sia diffusi che distinti, risulti in parte compromessa non fa automaticamente decadere detti vincoli, in difetto di un provvedimento espresso dall’autorità competente”.
Innanzitutto, detta statuizione è in contrasto con il richiamato principio del bilanciamento di interessi contrapposti: la tutela dell’ambiente, da un lato, ed il necessario smaltimento dei rifiuti, dall’altro. Se si volesse seguire la tesi del Tar Lecce, nel bilanciamento degli interessi invocati, si dovrebbe dar prevalenza all’interesse paesaggistico che, in detta fattispecie di fatto non esiste soltanto perché la situazione reale non è stata formalmente recepita in un PUTT (nelle cui NTA, peraltro, si dichiara espressamente che i vincoli esposti dallo stesso Piano possono non trovare corrispondenza nella realtà a causa della vetustà ed imprecisione della categoria utilizzata) e non dar prevalenza all’interesse pubblico dell’ordinato e regolare smaltimento rifiuti, in una Provincia, che peraltro, versa in una situazione di conclamata emergenza. L’accertamento dell’assenza di un valore paesaggistico dell’area interessata dall’impianto in questione è stato operato in sede di Valutazione di Impianto Ambientale. Nella determina a firma del Dirigente del Settore Ecologia della Regione Puglia, infatti, si legge “non risultano presenti nell’area dell’impianto zone di particolare interesse paesaggistico o ambientale” ed altresì che “non sono presenti habitat od ecosistemi particolari tali da essere in qualche modo negativamente impattati dall’attività prevista. L’area del richiesto ampliamento andrà ad impostarsi in tale contesto a ridosso di una discarica operativa già dotata di strutture e infrastrutture occorrenti”.
Quindi, ad avviso del Consiglio di Stato, “non si vede … logicamente oltre che giuridicamente, come si possa dar prevalenza ad un vincolo che tutela un bene (paesaggio) che di fatto nella realtà non esiste più”: nella fattispecie in questione è stato, come già evidenziato, verificato dai competenti organi amministrativi che l’area interessata dal lotto in questione della discarica è priva di qualsiasi valenza ambientale e naturalistica.
[42] Nei dettagli, secondo il Consiglio di Stato, “la sentenza dei giudici di prime cure è … errata anche nella parte in cui ha ritenuto che nel caso di specie non si verte neanche nella riferita eccezione di cui all’art. 3.10 punto 4.2 delle n.t.a. del PUTT/P, ossia agli interventi finalizzati (sulla base di specifico progetto) al risanamento e/o adeguata sistemazione ambientale finale congruente con la morfologia dei luoghi”. L’art. 3.10 punto 4.2 delle n.t.a. del PUTT/P della Regione Puglia così recita: “nell’area annessa non sono autorizzabili:….la discarica di rifiuti solidi, compresi i materiali derivanti da demolizioni o riporti di terreni naturali ed inerti, ad eccezione dei casi in cui ciò sia finalizzato (sulla base di specifico progetto) al risanamento e/o adeguata sistemazione ambientale finale congruente con la morfologia dei luoghi”. I giudici di appello in proposito osservano: “la norma innanzi riportata esclude la possibilità di realizzare discariche in aree annesse, ad eccezione dei casi in cui la realizzazione delle stesse sia finalizzata al risanamento ambientale”; “qualora il redattore del PUTT/P avesse inteso vietare tout court la realizzazione di discariche in aree annesse non avrebbe previsto alcuna eccezione, ma si sarebbe limitato a disporre che nell’area annessa non sono autorizzabili discariche”; “come già sottolineato, è indubbio che l’area destinata alla realizzazione dell’impianto in questione è adeguata e non è caratterizzata da una valenza paesaggistica”; “la società appellante ha, peraltro, ampiamente dimostrato che il progetto approvato con determina dirigenziale prevede specificatamente un dettagliato piano di ripristino del paesaggio con la restituzione allo stesso della sua originaria morfologia, anche attraverso la ripiantumazione di specie autoctone”. Pertanto, nella sentenza di appello si legge che “contrariamente a quanto asserito dal primo giudice, nella fattispecie che ci occupa deve … ritenersi pienamente applicabile, l’art. 3.10 punto 4,2, delle n.t.a. del PUTT/P, nella parte in cui prevede la possibilità di realizzare la discarica laddove il progetto sia destinato al risanamento e/o adeguata sistemazione ambientale finale congruente con la morfologia dei luoghi”.
[43] Precisamente, il paragrafo F.2 del piano di gestione rifiuti della Regione Puglia, inoltre, espressamente prevede che “la scelta dei nuovi siti da destinare a stoccaggio definitivo, in particolare, deve essere compiuto in funzione del possesso per gli stessi dei seguenti requisiti: corrispondenza di una cava non attiva o parzialmente attiva, eventualmente già adibita a discarica”. Il Consiglio di Stato nota che la realizzazione dell’impianto di stoccaggio definitivo della società Ecovalente S.p.A. è prevista, per l’appunto, in un’area caratterizzata dalla presenza di una cava non più attiva, a ridosso di una discarica operativa già dotata di strutture e infrastrutture occorrenti: correttamente, pertanto, il Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Taranto ha adottato la determinazione con la quale ha approvato ed autorizzato l’esercizio del c.d. III lotto di discarica.
Così come correttamente, secondo i giudici di appello, il Dirigente del Settore Ecologia ed Ambiente della Provincia di Taranto non ha tenuto conto dell’unico parere sfavorevole rilasciato dal Dirigente Regionale del Settore Urbanistica.
Innanzitutto, si rileva che la realizzazione di una discarica in area classificata dal Piano Regolatore Generale zona agricola, come affermato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa (cfr. C.d.S. sez. V 18.3.2002 n. 1557; Tar Sicilia sez. III n. 4)/2007), non comportando alcuna variante urbanistica, non rendeva necessaria l’acquisizione, ai sensi dell’art. 5.03 delle n.t.a. del PUTT/P, del parere paesaggistico del Dirigente del Settore Urbanistico Regionale.
In secondo luogo, come si legge nella stessa determinazione dirigenziale, detto provvedimento è stato adottato soltanto dopo l’acquisizione, da parte del predetto Dirigente Provinciale, di un parere favorevole emesso dallo stesso Dirigente del Settore Urbanistico Regionale che, su identica fattispecie, conformemente a quanto previsto dall’art. 3.10 punto 4.2 delle n.t.a. del PUTT/P, ha rilasciato parere favorevole alla realizzazione di una discarica in un Ambito Territoriale Distinto (come individuato nel titolo III delle NTA del PUTT/P) ed in particolare ricadente parzialmente entro la fascia di mt. 100 (area annessa) da un’area a Macchia Mediterranea individuata dalle arte tenatiche del PUTT/P, ritenendola assentibile ai sensi della prescrizioni di base di cui al punto 4.2 dell’art. 3.10 delle NTA del PUTT.
[44] V. supra, § 2.
[45] V. supra, § 3.
[46] V. supra, § 4.1. e 4.4.
[47] T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, n. 1865/2008, cit. al § 1.
[48] In argomento cfr., da ultimo, la presa di posizione di C. Cost., 23 gennaio 2009, n. 10, che, richiamando la propria giurisprudenza consolidata, perviene ad una duplice soluzione in relazione alla tipologia dei rifiuti: “da un lato si è statuito che, alla stregua del principio di autosufficienza stabilito espressamente, ora, dall’art. 182, comma 5, del decreto legislativo n. 152 del 2006, ma, già in passato, affermato dall’art. 5, comma 5, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), il divieto di smaltimento dei rifiuti di produzione extraregionale è applicabile ai rifiuti urbani non pericolosi, dall’altro, invece, si è affermato che il principio dell’autosufficienza locale ed il connesso divieto di smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale non possono valere né per quelli speciali pericolosi (sentenze n. 12 del 2007, n. 62 del 2005, n. 505 del 2002, n. 281 del 2000), né per quelli speciali non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001)”. Infatti per queste ultime tipologie di rifiuti non è possibile preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire, il che, conseguentemente, rende impossibile “individuare un ambito territoriale ottimale che valga a garantire l’obiettivo della autosufficienza nello smaltimento” (sentenza n. 335 del 2001).
Con particolare riguardo al trasporto dei rifiuti, la Corte ha escluso che le Regioni, sia ad autonomia ordinaria, sia ad autonomia speciale, possano adottare misure volte ad ostacolare “in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni” (sentenze n. 64 del 2007; n. 247 del 2006; n. 62 del 2005 e n. 505 del 2002) e ha ribadito “il vincolo generale imposto alle Regioni dall’art. 120, primo comma, della Costituzione, che vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni” (sentenza n. 161 del 2005). Pertanto il giudice delle leggi ha ritenuto che numerose disposizioni regionali, le quali vietavano lo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non pericolosi, fossero in contrasto con l’art. 120 della Costituzione, sotto il profilo dell’introduzione di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le regioni, oltre che con i principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotti dal decreto legislativo n. 22 del 1997, e riprodotti dal d.lgs. n. 152 del 2006.
Sulla base delle summenzionate considerazioni la Corte, con la citata sentenza n. 10/2009, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29, rilevando che tale illegittimità non viene meno per il fatto che l’impugnata disposizione regionale pone allo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non assoluto, ma relativo, in quanto consente lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi extraregionali «a condizione che quelli siti nella regione Puglia siano gli impianti di smaltimento appropriati più vicini al luogo di produzione dei medesimi rifiuti speciali».

(pubblicato il 28.10.2009)

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(pubblicato il 28.10.2011)

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