La civiltà della conversazione nel governo del territorio (*)

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:25:24 +0000

In esergo. – «Purtroppo non c’è nulla da fare, il processo di devolution ha sconnesso le doghe del vascello nazionale, e un colpo di timone troppo forte da parte del nocchiero centrale rischia di mandare in frantumi tutto, quanto e più delle intemperie. Non resta che prender bene la botta, facendo attenzione alla direzione ed alla forza con la quale arriverà […]. E per evitare che i canapi del sartiame del fragile e tarlato sistema di pianificazione meridionale si scaldino troppo, dare “acqua alle corde”, dotando nel contempo il Mezzogiorno di qualche robusto paterazzo d’area vasta».

1.1.– Questo lavoro si articola in due parti: nella prima si delineano gli aspetti problematici di carattere generale che derivano dai nuovi criteri di riparto delle competenze delineati nel Titolo V della Costituzione dopo la revisione dell’ottobre 2001.

Nella seconda parte ci si occupa più specificamente delle conseguenze che la revisione costituzionale produce sul modello di disciplina del territorio.

Il contributo muove qui lungo una duplice direzione.

Da un lato, si svolgono alcune rapide osservazioni intorno al regime dei rapporti tra Stato e Regioni, con ovvio riferimento al nuovo art. 117 Cost., che ha ribaltato il tradizionale criterio di ripartizione delle potestà legislative; e quindi alla formula «governo del territorio», quale materia di competenza concorrente, nelle sue interazioni con l’urbanistica (e l’edilizia).

Dall’altro lato, si offrono talune riflessioni sull’assetto dei rapporti tra Regione ed Enti locali, quali soggetti del processo di gestione del territorio, tentando di individuarne i rispettivi raggi d’azione in riferimento al riformato art. 118 Cost..

In questa seconda sezione si vorrebbe almeno puntualizzare i principali nodi ancora da sciogliere nella materia dell’urbanistica.

Infatti, la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 ha probabilmente perduto un’ulteriore occasione per delineare con chiarezza un «sistema» giuridico di disciplina del territorio.

È questa infatti la seconda volta, in un periodo di tempo di quasi sessant’anni, che si discute di urbanistica al livello più alto del nostro ordinamento: ma entrambi gli appuntamenti parrebbero mancati dal nostro legislatore costituente.

Se con riferimento alla prima occasione – si tratta ovviamente della Costituzione del 1948 – le cause di un atteggiamento siffatto possono essere in qualche modo ricostruite, meno comprensibili sono quelle che sottendono alle recenti scelte effettuate dal legislatore costituzionale.

Il nuovo art. 117 della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa concorrente delle Regioni una materia che sembrerebbe rappresentare una sorta di evoluzione concettuale della «vecchia» urbanistica: il governo del territorio.

Di qui un evidente problema definitorio: individuare con accettabile precisione i confini di questa disciplina, anche perché nelle enumerazioni presenti nel nuovo art. 117 sono molteplici le materie di competenza esclusiva dello Stato e (residuale) delle Regioni che, sotto diversi aspetti, sembrano presentare elementi di connessione col «governo del territorio»: il riferimento immediato potrebbe essere al secondo comma, lett. s, relativo alla «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali»; ma anche alla «sicurezza» (lett. h); o ancora, alle «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» (lett. p).

Vi è inoltre la serie di competenze legislative non enumerate che, in quanto tali, sono rimesse in via esclusiva alle Regioni e che possono porsi in stretta relazione con la materia in discussione: per esempio, i lavori pubblici, il commercio, l’agricoltura, etc..

Ma non è certo questo l’unico profilo problematico.

Quello appena delineato riguarda infatti il fronte per così dire esterno dei rapporti fra il sistema delle autonomie (latamente inteso) da un lato, e lo Stato dall’altro; vi è però un fronte interno altrettanto instabile, e i cui confini, dopo la riforma costituzionale, si mostrano ancor più incerti: si tratta di chiarire il ruolo che, nel nuovo assetto, Comune, Provincia e Regione sono chiamati a svolgere quali attori principali del processo di gestione del territorio, così da individuare (e cioè delimitare, ma anche presidiare) gli ambiti di azione rispettivamente loro attribuiti.

1.2.– Fin qui le cornici generali del quadro problematico delineato dalla riforma del Titolo V con riferimento all’ambito del governo ed uso del territorio.

In realtà, si tratta di questioni che richiedono anzitutto una breve analisi del modello costituzionale introdotto nel nostro ordinamento dalla l. n. 3/2001.

Ora, nel nuovo corpo normativo paiono distinguersi abbastanza agevolmente due diverse anime: quella federalista o regionalista, strutturata intorno ai rapporti tra Stato e Regioni e che subordinerebbe alle scelte di questi l’assetto delle attribuzioni degli Enti locali; e quella municipalista, volta al più ampio decentramento istituzionale e che, sostanzialmente, finirebbe con lo svalutare il ruolo delle Regioni.

Questa duplice impostazione teorica è la conseguenza di quella inedita «doppia generalità» che oggi deriva dai nuovi artt. 117 e 118 Cost., e che si sintetizza nella competenza legislativa generale delle Regioni e nell’attribuzione ai Comuni della generalità delle funzioni amministrative.

Di conseguenza, l’introduzione di queste due nuove generalità rende ancora più problematica l’irrisolta questione dei rapporti tra Enti locali e Regioni che ha segnato tutta l’esperienza del regionalismo italiano.

Secondo una prospettiva più ampia, è generale quella competenza non circoscritta e volta ad assolvere tutti i compiti necessari per il soddisfacimento degli interessi di una comunità.

Storicamente, gli ordinamenti a fini generali per eccellenza sono lo Stato e il Comune: una connotazione che – com’è noto – ha dato luogo, già prima dell’età moderna, ad un conflitto risoltosi a favore dello Stato.

Ciò, tuttavia, non ha comportato la fine della generalità funzionale dei Comuni, bensì ha mutato il loro modo di rapportarsi con lo Stato, secondo una «particolare regola di concorrenza governata dal canone dell’interesse».

In altre parole, gli eventuali conflitti di competenza tra queste due figure soggettive si risolvevano sulla base del raffronto tra un interesse dello Stato e un interesse locale (del Comune), entrambi espressione di una competenza generale.

Questa concorrenza si è sempre risolta attraverso valutazioni di merito da parte dello Stato, il quale solitamente determinava con legge gli oggetti di interesse nazionale e di interesse locale.

Con la Costituzione repubblicana, in questo contesto istituzionale si sono inserite le Regioni, le quali hanno dovuto convivere sia con la rivalità tra Stato ed enti territoriali minori, sia con il criterio dell’interesse.

Tutto ciò ha generato un alone di ambiguità intorno al sistema dei rapporti tra i diversi livelli di governo, soprattutto per quanto riguarda Regioni ed autonomie locali.

Già nel testo del ‘48 questi rapporti erano poco definiti: infatti, se si esclude la possibilità di delegare agli Enti locali funzioni amministrative regionali (art. 118 Cost., vecchio testo) e l’attribuzione del controllo sugli atti comunali e provinciali ad un organo regionale (art. 130 Cost., oggi abrogato), non si individuano altri significativi riferimenti alle relazioni tra la Regione e gli enti territoriali minori.

Il Costituente aveva infatti delineato un sistema binario, connotato da un lato dai rapporti tra lo Stato e le Regioni, e dall’altro da quelli tra Stato ed Enti locali: un modello che attribuiva allo Stato il ruolo di unico regolatore delle competenze e dell’organizzazione degli ordinamenti territoriali interni (e cioè di Regioni ed Enti locali).

Questi ultimi, dal canto loro, relazionandosi esclusivamente con lo Stato e, quindi, senza articolati sistemi di comunicazione interna, si collocavano in un sistema non organicamente coordinato, all’interno del quale spesso si ponevano – come in precedenza era accaduto tra Stato e Comuni – in posizione di reciproca concorrenza.

Tuttavia, la contrapposizione tra Regione e autonomie locali non poteva più risolversi in base al raffronto tra le rispettive sfere di interesse.

Infatti, se da un lato per i Comuni continuava a valere il criterio degli interessi, dall’altro, le Regioni operavano in ragione della propria competenza nelle materie di loro spettanza legislativa.

Ma l’esperienza ha dimostrato che il modello per interessi si è sempre scontrato con quello per materia, poiché il continuo combinarsi dei primi ha agito secondo logiche di intersezione trasversale, vanificando così ogni rigoroso tentativo di riparto ob materiam.

Di conseguenza, questo conflitto interesse-materia si è tradotto in una forte incertezza sul piano dei rapporti tra Regione ed Enti locali, laddove la prima si è vista spesso «invadere» dai secondi proprio in sfere di propria competenza, in ragione della tutela di quegli interessi pubblici di cui gli enti territoriali minori erano diretta espressione: donde una sensibile erosione delle attribuzioni amministrative delle Regioni in favore di quelle degli Enti locali, imputabile ad una serie di fattori.

Anzitutto, mentre l’ambito di operatività della potestà legislativa delle Regioni era predeterminato dall’art. 117 Cost., la loro attività amministrativa era invece condizionata dalle scelte del legislatore statale.

Infatti, quest’ultimo poteva attribuire direttamente a Comuni, Province o altri Enti locali una pluralità di funzioni amministrative, se ritenute di interesse locale (art. 118 Cost., vecchio testo).

In secondo luogo, il D.P.R. n. 616/77, proprio in conformità all’art. 118 Cost., ha individuato le funzioni di interesse esclusivamente locale – da attribuire agli Enti minori – secondo un criterio estensivo: di conseguenza, una pluralità di funzioni amministrative sono state ascritte direttamente alle Amministrazioni provinciali e comunali.

Una scelta di questo tipo ha alterato il principio del parallelismo, in base al quale spettavano alle Regioni tutte le competenze amministrative nelle materie che costituivano oggetto della loro potestà legislativa: e così, per interi settori – ad esempio, i servizi sociali – il potere legislativo regionale si è contrapposto alla competenza amministrativa delle autonomie locali.

In terzo luogo, le leggi Bassanini hanno modificato completamente la ratio che presiedeva al riparto delle funzioni fra i tre livelli istituzionali (statale, regionale, locale).

In particolare, con la legge n. 59/’97 si è realizzato un trasferimento di competenze dal centro alla periferia volto ad attribuire a Regioni ed Enti locali tutte le funzioni amministrative relative alla cura degli interessi delle rispettive comunità, con la sola eccezione di quelle riservate allo Stato.

Sul piano dei rapporti tra Regioni ed Enti locali, tutto ciò ha generato uno scenario istituzionale notevolmente frastagliato, che neppure il processo di attuazione, da parte delle Regioni stesse, della l. n. 59/’97 e del D. lgs. n. 112/’98 è riuscito a ricomporre in modo organico.

Infatti, le soluzioni scelte dai legislatori regionali sono risultate assai eterogenee tra loro: mentre alcuni hanno preferito conferire le funzioni agli Enti locali sulla base di una legge generale (ad es., Basilicata, Emilia Romagna, Umbria, Lazio, etc.), altre hanno optato per l’approvazione di leggi riferite a singoli settori (ad es., Puglia, Toscana, etc.).

Verso una più chiara collocazione delle Regioni nel sistema del governo locale si muove invece – e peraltro riprendendo l’art. 3, l. n. 142/’90 – l’art. 4, d. lgs. n. 267/’00 , il cui primo comma stabilisce che esse, «ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province»: ciò, nel rispetto della competenza legislativa regionale ex art. 117 Cost., nonché del modello di riparto delle funzioni amministrative regolato dall’art. 118 Cost..

In questo modo, il legislatore ordinario ha individuato nelle Regioni il «centro propulsore e di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali»: in altre parole, nell’ambito della propria potestà legislativa, esse svolgono un ruolo fondamentale nell’allocazione delle competenze amministrative tra i differenti livelli di governo locale.

Dall’intera vicenda – fin qui evocata appena – dei rapporti tra Regioni ed Autonomie locali non si può ovviamente prescindere nell’ambito del dibattito circa il nuovo assetto costituzionale introdotto dalla l. cost. n. 3/2001.

Infatti, in virtù del principio di continuità degli ordinamenti, l’analisi del modello costituzionale vigente in un Paese richiede anche (e soprattutto) la consapevolezza della relativa vicenda storico-istituzionale.

Si intende dire, più specificamente, che prima di affermare l’introduzione del modello regionalista o di quello municipalista da parte del costituente, occorre ripercorrere – sia pur rapidamente – le passate traiettorie della nostra storia istituzionale al fine di poter comprendere meglio la direzione intrapresa dall’ordinamento.

E quest’ultima, come si è detto, negli ultimi trent’anni (e soprattutto dopo le Bassanini) si è orientata verso un più nitido inserimento delle Regioni nel modello di governo locale.

Più in particolare, la dottrina ha affermato che la l. cost. n. 3/2001 ha assicurato alle leggi Bassanini una sorta di «copertura» o «stabilizzazione» o «architrave» costituzionale, nel senso di consolidare quegli assetti normativi introdotti dal legislatore ordinario.

Tra questi, vi è proprio quello volto ad affermare nel nostro ordinamento un assetto istituzionale di tipo regionalista o federalista: si può pertanto dire che le leggi Bassanini hanno costituito «una sorta di spartiacque tra un regionalismo del “prima” […] ed un regionalismo del “dopo”» .

In fondo, il regionalismo del 1948 fu un «atto coraggioso» : nonostante il riconoscimento alle Regioni di momenti di autonomia costituzionalmente garantiti, allo Stato spettava pur sempre – nei loro confronti – una «funzione di tipo tutorio» .

In sostanza, le Regioni apparivano all’interno del sistema come elementi, anche se non proprio ornamentali, comunque «non determinanti nella struttura» : ciò spiega come il modello regionale originario poté funzionare anche senza le stesse Regioni.

Il regionalismo delineato dalla l. cost. n. 3/2001, invece, sembra guardare all’articolazione regionale come elemento strutturale del nostro ordinamento.

In effetti, attribuire alle Regioni potestà legislativa generale e liberarle dalla rete dei controlli preventivi – come si evince dalla nuova formulazione dell’art. 127 Cost. – significa proprio puntare su di esse: e non come mera opportunità di aggiungere un tassello in più ad un precostituito progetto, ma come possibilità di elaborare ed arricchire il progetto stesso, partendo dalle intuizioni e dalle innovazioni delle singole realtà territoriali.

In questa prospettiva, quindi, le Regioni non costituiscono più un segmento di mera autonomia e di differenziazione dell’ordinamento – secondo l’impostazione del 1948 – ma versano in una condizione che potrebbe dirsi di libertà .

L’opzione rigidamente municipalista, quindi, appare in realtà poco probabile, poiché costituirebbe un tentativo di negazione dell’indirizzo che la storia istituzionale del nostro Paese ha intrapreso in modo forse irreversibile.

E peraltro, ponendo sul piatto della bilancia gli elementi – desumibili dalla stessa revisione costituzionale – che sostengono sia il modello municipalista, sia quello regionalista, l’ago parrebbe pendere dalla parte del secondo.

Infatti, a sostegno dell’assetto municipalista militerebbero soltanto la prevista generalità delle funzioni amministrative di cui al primo comma dell’art. 118 Cost. ed il riconoscimento agli enti territoriali minori di un proprio e diretto ruolo (tramite l’organo consultivo previsto dall’art. 123, ultimo comma della Costituzione) nell’ordinamento e nella programmazione dell’intero governo locale (almeno per le decisioni più significative).

Invece, in favore dell’idea regionalista si riscontrano una pluralità di elementi:

a) la equiordinazione del rango costituzionale tra legge statale e legge regionale (art. 117, comma 1);

b) il riconoscimento alla Regione della competenza legislativa generale (art. 117, comma 4);

c) l’attribuzione non solo allo Stato, ma anche alla Regione del compito di allocare le funzioni amministrative (art. 118, comma 2);

d) la riserva allo Stato della determinazione della legge elettorale, degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, comma 2, lett. p);

e) il riconoscimento alle Regioni di una «quasi soggettività internazionale» : esse possono partecipare «alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari» e provvedere «all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea» (art. 117, comma 5, Cost.); inoltre, possono «concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato» (art. 117, ultimo comma, Cost.).

Tuttavia, un duplice ordine di ragioni induce a ritenere che quello introdotto dal legislatore costituzionale sia un regionalismo ancora privo di una propria, solida fisionomia .

Anzitutto, un sistema per così dire di «regionalismo forte» richiede che il rovesciamento del meccanismo di distribuzione delle competenze legislative riservi alle Regioni una potestà legislativa esclusiva «piena».

Senonché l’elencazione delle materie previste dall’art. 117 – talune delle quali costituenti anche titolo di intervento trasversale da parte dello Stato in ambiti di legislazione concorrente o, addirittura, esclusiva regionale – rischia di lasciare poco spazio alla residuale competenza legislativa regionale prevista dal quarto comma dello stesso articolo.

Ciò parrebbe il risultato della tradizionale (ed erronea) impostazione concettuale secondo cui una rigida ripartizione normativa per materia può reggere all’impatto dell’applicazione concreta, la quale, invece, ha dimostrato «di possedere una formidabile, irresistibile capacità di omologazione, sotto la spinta di interessi unificati dotati di una altrettanto formidabile capacità espansiva, debordando da ogni regola o principio volti a diversamente orientare, tipizzandole, le esperienze di normazione» .

In altre parole, se il criterio che sta alla base degli equilibri tra competenza statale e quella regionale è, appunto, quello degli interessi, è indubbio che la costante mobilità delle loro combinazioni rende difficilmente attuabile ogni forma di rigido riparto per materiam (salvo taluni interessi la cui ascrizione alla competenza dello Stato è indiscutibile).

In secondo luogo, è ormai corale il rilievo per cui una forte condivisione del potere di governo (complessivamente inteso) tra Stato e Regioni necessiti di una presenza di queste ultime in sede parlamentare, dove si assumono quelle scelte che ricadono sull’assetto degli ordinamenti territoriali e sui rapporti tra lo Stato e le Regioni stesse: si pone qui la questione della Camera delle Regioni, la cui istituzione già in sede di Bicamerale non ha riscosso fortuna.

Tuttavia, in questa direzione negli ultimi anni si è registrato almeno un rafforzamento della Conferenza Stato-Regioni, come sede di continuo confronto e concertazione tra il governo centrale, i governi regionali e le rappresentanze dei governi locali.

Anche se dalla riforma del 2001 non si deriva un assetto costituzionale disegnato in tutte le sue sfumature, un primo bilancio sembra orientare comunque nel senso di ritener chiara la ratio ispiratrice dell’intero intervento del legislatore costituzionale.

Si è visto, infatti, che sia la più recente nostra storia istituzionale, sia il quadro sistematico della revisione costituzionale, si muovono lungo la direttrice che porta ad un modello di governo di tipo regionalista o, a questo punto, di «neoregionalismo», superandosi l’assetto disegnato dalla Costituzione del ‘48, rivelatosi fonte di confusione nei rapporti tra i livelli di governo (ed in particolare tra gli Enti locali e le Regioni).

Di talché, occorre oggi guardarsi da talune eccessive «celebrazioni» del modello municipalista, le quali appaiono strumentali allo scopo di contrastare un immaginario centralismo regionale: si è visto, infatti, che esse non trovano un riscontro pregnante nell’impianto della riforma costituzionale.

Un atteggiamento, invece, corrivo comporterebbe forse che, prima o poi, anche le circoscrizioni rivendicheranno ampia libertà d’azione e di decisione per contrastare il soffocante centralismo dei Comuni.

1.3.– La Costituzione repubblicana, come si è detto, prevedeva un assetto delle competenze amministrative al cui vertice si ponevano le Regioni, alle quali – in base al (già citato) principio del parallelismo – spettavano tutte le funzioni nelle materie che costituivano oggetto della loro potestà legislativa.

Tuttavia, questa loro posizione di rilievo nel sistema amministrativo italiano poteva valere soltanto nei confronti dello Stato, poiché a livello locale anche Province e Comuni avrebbero potuto esercitare funzioni amministrative, sulla base di attribuzione o delega statale o regionale (art. 118, commi 1 e 3, Cost., vecchio testo).

Il principio del parallelismo è stato ribaltato dalla l. n. 59/97: quest’ultima, infatti, ha fatto venire meno ogni ripartizione piramidale delle competenze amministrative; oggi (cfr. art. 1, commi 1 e 2) l’amministrazione si regge sull’attività sia delle Regioni che degli Enti locali, anche nelle materie per le quali lo Stato esercita la funzione legislativa, salvo un ristretto elenco di materie riservate all’amministrazione statale.

Com’è noto, il superamento di quel principio è avvenuto in seguito alla legittimazione a livello costituzionale del principio di sussidiarietà, pure introdotto dalla Bassanini, quale criterio di ripartizione delle funzioni: esso non distribuisce direttamente le competenze, ma indica la regola cui ispirarsi per la loro allocazione.

Sul piano della novella costituzionale vengono in rilievo a questo proposito le norme racchiuse nell’art. 118 Cost., ed in particolare nei primi due commi.

Il dato emergente da una prima lettura è che la nuova disciplina, rovesciando il principio del parallelismo, parrebbe attribuire la generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, salve le esigenze di un loro esercizio unitario che ne comportino l’assegnazione a livelli istituzionali superiori.

In altre parole, l’ordinamento amministrativo italiano si delinea come un sistema ormai «policentrico» : al suo interno l’Amministrazione, quale che sia il legislatore competente per materia, agirà spostandosi lungo una direttrice che non muove più dall’alto verso il basso, bensì dal basso verso l’alto.

Lo scopo di questa rinnovata impostazione è quello di privilegiare la prossimità territoriale con i cittadini, sulla scia del principio comunitario in base al quale «le decisioni siano prese […] il più vicino possibile ai cittadini» stessi (art. 1, comma 2 del Trattato sull’Unione Europea).

Ma ciò non autorizza ad affermare che la l. cost. n. 3/2001 abbia introdotto una sorta di «riserva di amministrazione dei Comuni»: infatti, il «principio del Trattato dell’Unione […] si riferisce al sistema di relazione che deve governare il “processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa”, ma è ben lungi dal richiedere una scelta nell’ordinamento interno a favore di una riserva di amministrazione comunale» .

D’altra parte, il nuovo art. 118 Cost. non racchiude – né potrebbe – una norma direttamente attributiva di funzioni.

Anzitutto, perché secondo un’opinione quasi unanime la norma in esame non si autoapplica, ma per la sua operatività effettiva necessita di un intervento legislativo di attuazione.

In secondo luogo, se veramente l’art. 118 Cost. potesse in via immediata attribuire competenze amministrative agli enti in esso menzionati, non si comprenderebbe il senso di quanto previsto dall’art. 117, comma 2, lett. p, secondo cui, invece, è il legislatore statale ad individuare le «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».

Sembra preferibile, invece, ritenere che l’art. 118 Cost. contenga i principi e le regole per ripartire le competenze amministrative all’interno dell’ordinamento: mentre il primo comma detta un criterio di orientamento generale circa l’allocazione di funzioni («ai Comuni, salvo che […] a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato»); il secondo comma, invece, ne contiene il profilo attuativo, mediante il riferimento agli strumenti operativi attraverso cui effettuare la ripartizione («legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze»).

In sintesi, secondo la nuova formula dell’art. 118 Cost. l’allocazione funzionale è orientata a «privilegiare» il livello comunale: tuttavia, quando, con riferimento all’esercizio di determinate funzioni amministrative, particolari esigenze di unitarietà lo richiedano, la ripartizione delle stesse deve avere come destinatari i livelli di governo sovracomunale.

Da ciò la conferma che all’interno dell’art. 118 Cost. non si radica alcuna riserva comunale di amministrazione, poiché il nuovo testo, come regola generale, attribuisce ai Comuni le funzioni amministrative, affrettandosi poi a disciplinarne anche il regime derogatorio.

Diversamente opinando, si delineerebbe una riserva (quella amministrativa comunale), alla quale si potrebbero in qualsiasi momento sottrarre ambiti di esercizio tramite l’attribuzione di funzioni ad un livello istituzionale superiore.

Se una esclusività sussiste – e non con riferimento alla potestà amministrativa, ma alle modalità di riparto delle competenze – questa deve essere ascritta al legislatore statale e regionale: essi, infatti, ciascuno per le materie intestate loro, sono i titolari del potere di allocazione delle funzioni, con i soli limiti posti dai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Ma si tratta di limiti che, ovviamente, non minano la riserva di competenza riconosciuta loro, bensì sono volti a orientarli nell’esercizio della funzione di «distributori» delle funzioni amministrative.

1.4.- A questo punto, non sembri superfluo svolgere alcune brevi considerazioni circa la tecnica di allocazione delle competenze ex art. 118 Cost.: in altre parole, come queste vengono individuate e, poi, ripartite tra gli Enti locali.

Si incontra qui una questione di vocabolario.

Il secondo comma dell’art. 118 Cost. stabilisce che gli Enti locali «sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze».

Questa disposizione non presenterebbe particolari problemi, se non fosse che secondo l’art. 117, comma 2, lett. p, lo Stato ha potestà legislativa esclusiva anche in materia di «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».

In astratto, potrebbero pertanto distinguersi tre tipologie di funzioni anche comunali: proprie, conferite e fondamentali.

Di conseguenza, si potrebbe ritenere che tutta l’attività amministrativa degli Enti locali sia, a seconda dei casi, la risultante delle combinazioni fra queste funzioni.

Invero, per le ragioni che si tenterà di illustrare di seguito, non sembra si tratti di tre tipologie funzionali distinte; ma si ritiene qui che solo due siano le categorie di funzioni delineabili, attesa l’equivalenza tra quelle fondamentali e quelle proprie.

La ragione di quanto appena affermato può cogliersi se si esamina brevemente il procedimento di ripartizione delle competenze amministrative.

Anzitutto, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p), il legislatore statale individua le funzioni fondamentali degli Enti locali: ossia, quelle funzioni che per natura, contenuto e, forse, tradizione debbono necessariamente essere disimpegnate dai Comuni, dalle Province e dalle Città metropolitane.

Una volta indicate queste funzioni, esse assumono anche la connotazione di «proprie»: ossia, proprie di Comuni, Province e Città metropolitane, in quanto peculiari di quel determinato livello istituzionale in base alle valutazioni fatte in precedenza dal legislatore statale.

Tutte le altre funzioni (quelle non fondamentali) saranno distribuite tra gli Enti locali dal legislatore statale e da quello regionale nell’ambito della rispettiva potestà legislativa.

Tuttavia, nell’espletamento di questo loro compito allocativo, sia il legislatore statale che quello regionale non sono tenuti a conferire necessariamente agli Enti locali tutte le funzioni residue.

Essi, infatti, possono anche decidere di riservarsi talune competenze amministrative, qualora esigenze di esercizio unitario lo richiedano; ovvero quando ciò sia giustificato da ragioni di buon andamento, di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa, nonché da esigenze di programmazione economica.

Di conseguenza, con l’espressione «funzioni conferite» il legislatore costituzionale sembra aver richiamato proprio la scelta con la quale Stato e Regione decidono di destinare a se stessi talune competenze amministrative e di attribuirne altre al sistema degli Enti locali.

In questa prospettiva, difficilmente lo Stato e le Regioni potranno rimanere privi di funzioni amministrative.

Anzitutto, perché – come si è già detto – non sussiste alcuna riserva di amministrazione per i Comuni, ma a questi ultimi è attribuita, solo in via preferenziale, la generalità (derogabile) delle competenze amministrative.

In secondo luogo, come correttamente osservato in dottrina, tanto lo Stato quanto le Regioni dovranno pur «conservare ab origine un minimum di “proprie” funzioni amministrative, la cui appartenenza sia da considerare a tutti gli effetti come originaria, e non derivi da una certa applicazione in loro favore del principio di sussidiarietà» .

Infatti, vi sono materie come, per esempio, quella della «difesa e forze armate» (art. 117, comma 2, lett. d, Cost.) o dei «porti e aeroporti civili» (art. 117, comma 3, Cost.) rispetto alle quali sembra concretamente difficile immaginare che le corrispondenti funzioni amministrative siano attribuite allo Stato e alle Regioni in ragione del solo esercizio unitario e del principio di sussidiarietà.

Sembrerebbe, invece, che proprio in casi come questi i relativi compiti debbano essere esercitati ad un livello istituzionale più elevato – per una sorta di «riserva originaria» – poiché lo spessore degli interessi (pubblici e privati) implicati potrebbe risultare ingestibile ad un livello più basso, come quello comunale.

In questo modo, si ripropone il secolare criterio dell’interesse: l’unico che, innanzi all’astrattezza e all’ambiguità delle norme, può funzionare nel concreto e può contribuire al riordino del sistema di ripartizione delle competenze amministrative.

2.1.– All’inizio di questo scritto sono stati intavolati i profili problematici derivanti dalla riforma del Titolo V che ricadono sul sistema di disciplina giuridica del territorio.

Come si è detto, occorre anzitutto affrontare la questione legata alla nuova formula introdotta nel terzo comma dell’art. 117 Cost., con la quale, secondo taluni , si indicherebbe l’evoluzione concettuale dell’urbanistica: il governo del territorio.

In una prospettiva più generale, è appena il caso di ribadire che l’art. 117 Cost. – come modificato dalla l. cost. n. 3/2001 – ha rovesciato il criterio di ripartizione del potere legislativo fra Stato e Regioni stabilito dal sistema previgente, in quanto la competenza legislativa generale è oggi attribuita alle seconde.

Infatti, mentre prima la Costituzione si limitava ad indicare le sole materie che la Regione poteva disciplinare con legge (seppure nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale), riservando, in via residuale, alla legislazione esclusiva statale ogni altra materia non specificata tra quelle regionali; il nuovo testo costituzionale, invece, assegna alle Regioni, sempre con criterio residuale, la potestà legislativa esclusiva in tutte quelle materie non rientranti nelle enumerazioni di cui al secondo comma (potestà esclusiva statale) e terzo comma (potestà concorrente) dell’art. 117 Cost..

Ora, gli ambiti di legislazione esclusiva statale e concorrente – delineati appunto con tecnica enumerativa – non fanno alcun riferimento espresso alla materia dell’urbanistica, la quale in passato figurava tra quelle di potestà concorrente.

Oggi, invece, il nuovo testo costituzionale individua, tra le materie soggette a legislazione concorrente, quella attinente al «governo del territorio»: ma con questa espressione si intende «qualcosa di equivalente, qualcosa di più ampio e comprensivo, oppure qualcosa di intrinsecamente diverso» rispetto alla «vecchia» urbanistica?

Si delinea così una triplice opzione ermeneutica.

Per la prima, il governo del territorio coincide con l’urbanistica nel suo più ampio significato di «disciplina avente ad oggetto l’intero territorio»: di conseguenza, sul piano della legislazione i problemi da affrontare rimarrebbero in gran parte gli stessi del passato.

Ma l’evoluzione di queste due concettuologie sembra procedere nel senso di una loro sempre più netta divaricazione .

Per altro verso, sebbene l’equivalenza urbanistica-governo del territorio non abbia complessivamente riscosso molto favore – salvo essere «ripescata» per altri fini – essa, tuttavia, ha di fatto aperto la strada ad una visione dell’urbanistica che ne prospetta una dimensione sovracomunale che la materia non aveva mai posseduto in precedenza.

Ciò si deve proprio alla emersione di una «serie di precetti, tutti estranei ai temi della pianificazione urbanistica, ma tutti parimenti incidenti sulla disciplina del territorio» : si tratta dei cosiddetti interessi differenziati , diversi da quelli abitualmente coinvolti dalle scelte urbanistiche (come, ad esempio, quelli concernenti il paesaggio, l’igiene, l’industria, il commercio, etc.), la cui tutela è spesso demandata ad autorità di settore .

In base alla seconda opzione, nella nozione più ampia di «governo del territorio» rientra, insieme ad altre, quella di urbanistica (una sorta di fusione per incorporazione): anche in questo caso, quest’ultima dovrebbe essere riportata nell’ambito delle materie a legislazione concorrente e tenuta, pertanto, al rispetto dei principi fondamentali dettati da leggi dello Stato.

La terza tesi, infine, differenzia la nozione di «governo del territorio» da quella di «urbanistica», configurando due materie indipendenti ed autonome.

Poiché non espressamente riservata allo Stato, né ricompresa tra quelle soggette a potestà legislativa concorrente, l’urbanistica si troverebbe così ad essere inclusa nel «calderone» delle innominate materie di competenza esclusiva (residuale) delle Regioni,.

Ora, dall’esame dei lavori preparatori della l. cost. n. 3/2001 parrebbe proprio potersi derivare la volontà di considerare l’urbanistica e l’edilizia come materie soggette a riserva di legislazione regionale.

Infatti, il dato che risalta è l’esclusione delle materie appena citate dal novero di quelle di competenza esclusiva statale o concorrente: di conseguenza, è verosimile che l’intenzione sia stata quella di ascrivere urbanistica ed edilizia alla potestà generale delle Regioni .

Peraltro, il testo unificato del disegno di legge costituzionale (approvato alla Camera dalla I Commissione Affari istituzionali in sede referente e presentato in Aula l’11 novembre 1999) non solo non menzionava le materie dell’urbanistica e dell’edilizia, ma non conteneva alcun riferimento al governo del territorio.

In altre parole, il testo unificante tutti i precedenti progetti di riforma costituzionale, nel momento in cui arriva alla Camera per la discussione, manifesta la chiara intenzione di attribuire esclusivamente alle Regioni il potere di legiferare in materia di urbanistica ed edilizia.

La formula «governo del territorio», invece, risulta introdotta per la prima volta alla Camera (in prima deliberazione) nella seduta in Aula del 20 settembre 2000.

In particolare, vengono messi ai voti due emendamenti: il primo (presentato dalla Commissione) prevede l’introduzione del «governo del territorio» tra le materie di potestà concorrente; con il secondo (presentato dall’on. Guarino) si propone l’aggiunta al precedente emendamento dell’inciso «esclusi i profili urbanistici ed edilizi».

Ancora una volta, pertanto, si ribadisce – e questa volta in maniera espressa con l’emendamento Guarino – l’esigenza e la volontà di separare il governo del territorio dall’urbanistica, così da riservarla alla potestà regionale esclusiva.

Il dibattito che ne deriva in Aula si focalizza sostanzialmente su due punti, ancorché tra loro strettamente collegati: anzitutto, il rapporto tra (ampiezza della) nozione di governo del territorio e materia «urbanistica ed edilizia»; inoltre, l’eventuale scelta di attribuire quest’ultima alla potestà legislativa concorrente.

Quanto al primo profilo, nei lavori preparatori si legge del «tiro alla fune» che, nel Comitato dei nove, ha caratterizzato addirittura la presentazione stessa dell’emendamento introduttivo della formula «governo del territorio».

Né sono mancate preoccupate dichiarazioni riguardo all’impatto che la formula in discussione avrebbe determinato sul sistema di disciplina del territorio: «governo del territorio tout court significa tutto: materia urbanistica, smaltimento dei rifiuti, infrastrutture, attività edilizie […]. La definizione “governo del territorio” è estensiva. È un dato oggettivo e vi è la preoccupazione che un’interpretazione strumentale dello stesso possa ledere l’autonomia delle Regioni» .

Di qui l’intervento del relatore di maggioranza per i profili inerenti l’ordinamento regionale, il quale precisa che «l’espressione “governo del territorio” ha natura tecnico-giuridica […] nel(la) quale i profili edilizi ed urbanistici non vengono affrontati e restano, quindi, di competenza regionale, competenza che diventa primaria in virtù del trasferimento alla potestà generale della Regione».

Quindi, è lo stesso relatore di maggioranza a escludere che nel governo del territorio possa farsi rientrare l’urbanistica; ma il dato che più rileva è che egli stesso ne afferma a chiare lettere il trasferimento alla potestà legislativa generale – e quindi esclusiva – delle Regioni.

L’altro – e connesso – profilo discusso in Aula nella seduta in esame affronta il problema del mantenimento dell’urbanistica nell’ambito della potestà legislativa concorrente.

A tal proposito, nel dibattito si ribadisce che l’eventualità sopra prospettata non farebbe altro che arretrare di fatto le competenze già possedute dalle Regioni e dai Comuni, a seguito della ingerenza dei «principi fondamentali» dello Stato.

Nella stessa direzione anche altri interventi, secondo i quali si determinerebbe in questo modo un forte «restringimento dell’autonomia regionale in questo settore – e cioè, quello della disciplina del territorio – tradizionalmente di competenza delle Regioni» ; ovvero «una subordinazione assoluta delle Regioni rispetto alla legislazione statale» .

La seduta del 20 settembre 2000 si conclude con la sola approvazione dell’emendamento presentato dalla Commissione, poiché viene respinto quello dell’on. Guarino.

Ma dall’analisi dei lavori preparatori può in definitiva desumersi che l’emendamento Guarino – nel quale si prevedeva l’inserimento delle parole «esclusi i profili urbanistici ed edilizi» – è stato respinto non perché si voleva che urbanistica e edilizia fossero incorporate nella formula «governo del territorio»; ma perché – all’opposto – si riteneva superflua l’aggiunta delle parole sopra citate, attesa la volontà di trasferire urbanistica ed edilizia alla potestà legislativa generale ed esclusiva delle Regioni .

Sugli aspetti dibattuti alla Camera si discute successivamente anche in Senato.

In particolare, nella seduta del 16 novembre 2000 – sempre in prima deliberazione – vengono messi ai voti altri due emendamenti (entrambi, poi, non approvati): il primo prevede la soppressione dell’espressione «governo del territorio»; il secondo propone di inserire dopo questa espressione le parole «a scala sovraregionale».

Il dibattito che ne deriva è decisamente meno animato rispetto a quello svoltosi a Montecitorio, ma anche in questa sede la discussione ruota attorno alla inopportunità di attribuire il «governo del territorio» alla potestà concorrente Stato-Regioni, poiché ciò costituirebbe una macroscopica inversione rispetto alla tendenza di attribuire alle Regioni un ruolo sempre più centrale.

Il quadro costituzionale parrebbe insomma orientarsi nel senso che l’urbanistica non possa essere ricondotta nell’ambito della nozione di governo del territorio.

D’altronde, uno degli aspetti peculiari del nuovo art. 117 Cost. è proprio quello di aver elencato materie che non sempre individuano un settore ben definito: infatti, molte di esse indicano un interesse da soddisfare o, ancora, una finalità da raggiungere (ad es., ordine pubblico, sicurezza, tutela della salute, etc.).

Ed è quel che potrebbe ritenersi nei rapporti tra governo del territorio e urbanistica : un’esigenza generale da perseguire, il primo; una vera e propria materia da disciplinare, la seconda.

In conclusione, sembra pertanto da non accogliere la tesi, seppure sostenuta da una parte della dottrina, secondo cui l’urbanistica continuerebbe ad essere materia di competenza concorrente e, in quanto tale, richiederebbe l’intervento di una legge statale di principi.

Peraltro, questo modello non dovrebbe destare preoccupazioni eccessive, fondate sul timore di un «abbandono» delle Regioni a loro stesse.

Infatti, il nuovo ordinamento costituzionale sembra provvedere strumenti adeguati per mantenere – o, se si preferisce, infrenare… – le Regioni all’interno di una koinè di principi in tema di gestione del territorio, senza andare a incidere sulla esclusività della competenza regionale.

Ci si riferisce ai «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» di cui all’art. 117, comma 2, lett. m, Cost., cioè quei parametri e quei criteri minimi (nel senso appunto di essenziali) che lo Stato può stabilire in ogni materia che ritenga incidente su quelle situazioni soggettive: e tra queste potrebbe rientrare proprio l’urbanistica, materia di indubbia rilevanza sociale soprattutto con riferimento a quei «diritti» riferibili all’intera collettività urbana, e che possono declinarsi con riferimento alla dignità abitativa, al decoro architettonico, alla rivitalizzazione delle zone degradate, alla sicurezza, al recupero o alla attribuzione di una identità dei luoghi, etc..

Ed è qui, in un contesto tradizionalmente sospeso fra civiltà e giuridicità, che può trovare utile impiego la tecnica dei livelli essenziali, con cui si «supera quella concezione arcaica per cui lo Stato federale o quasi federale dovrebbe occuparsi soltanto della spada, della bilancia, della feluca e della moneta; perché uno Stato federale moderno […] si occupa anche del benessere dei propri cittadini e tende ad impedire, per salvare l’unità effettiva del Paese, che i dislivelli nel godimento di questi diritti siano troppo profondi».

A ben vedere, il tema dei «livelli essenziali» ha già da tempo trovato – ante litteram – concreta applicazione all’interno della nostra materia.

In effetti, la tecnica degli standards – vera colonna portante della politica urbanistica riformista degli anni ’60 – fu concepita proprio in funzione del principio di tutela dei livelli essenziali del vivere civile.

A questo proposito si può ricordare un lavoro del Centro studi della GES.CA.L., risalente al 1964, contenente una Prima relazione sugli “standards urbanistici”.

Il Centro studi sottolineava che – a differenza degli standards prettamente edilizi («che riguardano essenzialmente i bisogni connessi alla vita dell’uomo in quanto individuo, e che trovano il loro limite sociale nella forma più elementare e semplice della vita collettiva: nella famiglia») – quelli urbanistici «costituiscono invece la definizione delle strutture fisiche e organizzative in rapporto con il momento pubblico, collettivo, sociale, della vita dell’uomo».

Quindi, parametri riguardanti non solo la fisicità del tessuto urbano (distanze, altezze, volumi, etc.), ma anche il profilo funzionale-organizzativo (parcheggi, impianti pubblici, sicurezza, etc.), se non addirittura assiologico, e dunque non necessariamente misurabili.

2.2.- Le considerazioni che precedono attengono al profilo dei rapporti tra Stato e Regione.

Ma vi è un altro fronte che si deve aver ben presente, relativo ai rapporti interni alle autonomie territoriali: si tratta, cioè, di delineare il ruolo che Enti locali e Regione sono chiamati a svolgere nel processo di gestione del territorio, in modo da individuarne – e circoscriverne – il rispettivo raggio d’azione.

In particolare, occorre precisare garanzie e limiti della competenza comunale rispetto all’azione regionale, sia legislativa che amministrativa: autonomia che – ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 378 del 27 luglio 2000 – se da un lato «le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla»; dall’altro, «non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa, nell’esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni della stessa autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti».

La questione concerne i vincoli che gravano sulla Regione nella elaborazione del complessivo modello di pianificazione territoriale alla luce della garanzia costituzionale riconosciuta alle autonomie locali dagli artt. 5 e 118 Cost..

Ora, che da queste norme emerga – anche prima delle riforma del Titolo V – un «incomprimibile ruolo dell’autonomia locale nell’ambito della pianificazione urbanistica» è stato più volte affermato dalla giurisprudenza, anche costituzionale.

Tuttavia, queste pronunce si riferiscono al ruolo rivestito dai Comuni nell’ambito del sistema disegnato dalla legge n. 1150/’42: un sistema dominato dal «mito del piano» , ormai ridimensionato nel contenuto (e dunque nel ruolo) dalla moltiplicazione dei procedimenti cc.dd. a valenza urbanistica.

Inoltre, la stessa normativa statale del ’42 – ha precisato la dottrina – in quanto normativa di dettaglio, è «destinata a essere abrogata dalla normativa regionale» .

E quest’ultima negli ultimi anni appare indirizzata verso l’affermazione di un modello di pianificazione di tipo collaborativo, all’interno del quale concorrono tutti quei soggetti (pubblici e privati) coinvolti nel processo di gestione e uso del territorio.

In conseguenza di ciò, l’autonomia comunale tenderà ad essere «modellata» dal ruolo che Regione (e Provincia) sono chiamate a svolgere.

Più specificamente, la Regione sembra destinata ad acquisire una posizione di primo piano sia sul versante legislativo – come si è visto nel paragrafo precedente – che su quello amministrativo.

Di conseguenza, nell’ambito dell’attività allocativa di cui all’art. 118 Cost. è ben comprensibile che le Regioni si riservino un nucleo di competenze urbanistiche a garanzia dell’esercizio unitario della funzione urbanistica, ancorché nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Una simile scelta da parte regionale troverebbe il proprio fondamento anche nel timore che negative esperienze del passato abbiano a ripetersi.

Il riferimento è all’operato dei Comuni, i quali, in ordine all’assetto e all’utilizzazione del proprio territorio, si sono trovati ad operare in assenza di strumenti d’area vasta che dettassero indirizzi programmatici di più ampio respiro, e che conformassero – arginandoli – gli ambiti di discrezionalità dei Comuni stessi, spesso non contrastati abbastanza nella seconda battuta, gestita da un troppo distante copianificatore regionale.

Di conseguenza, il «collasso» del processo di gestione del territorio è stato inevitabile, poiché i p.r.g. avrebbero dovuto disimpegnare anche il compito di disciplinare interessi addirittura sovracomunali.

Pertanto, è proprio la necessità di evitare tutto ciò che spiega la tendenza – abbastanza evidente nella legislazione regionale più recente – ad attribuire un risalto maggiore allo strumento urbanistico d’area vasta, sede naturale della funzione di provvista degli «schemi di programmazione territoriale super-comunale».

Questo modello solleva però una serie di interrogativi, tutti riconducibili all’esigenza di identificare adeguati meccanismi di reciproco check and balance.

Si tratta di questioni che probabilmente sono insuscettibili di soluzioni per così dire generali ed astratte, ma che comunque oggi debbono affrontarsi sulla base del rinnovato Titolo V della Costituzione.

Procedendo per spunti, si può ad esempio ipotizzare – nei rapporti fra Regione e Provincia – l’avvenuto superamento, nel nuovo sistema di potestà regionale esclusiva, della riserva di piano territoriale, prima desumibile dalla legislazione di principio costituita dall’art. 15, l. n. 142/’90 (ora art. 20, d. lgs. n. 267/’00): il che non implica affatto – è bene qui chiarirlo subito – una valutazione negativa di questi strumenti, che proprio per la loro posizione di medietas possono invece svolgere un prezioso ruolo di inquadramento ravvicinato, e dunque più aderente ai processi reali, dei meccanismi di gestione del territorio.

Più problematica appare, invece, la questione dei limiti che, alla luce del nuovo quadro costituzionale, l’attività amministrativa regionale può incontrare nel «dialogo» con l’Ente comunale.

Ciò si deve soprattutto all’incerto assetto delle competenze amministrative tracciato dall’art. 118 Cost.: s’è già visto più sopra, infatti, che questa norma, pur priva dell’eccessiva pregnanza che una visione corrivamente municipalista vorrebbe conferirle, privilegia comunque il livello comunale nell’esercizio delle funzioni inerenti il sistema delle autonomie.

Di conseguenza, nel suo disegno di programmazione territoriale la Regione sarà certamente condizionata dal nuovo, e più incisivo, ruolo che il riformato sistema italiano assegna alle Amministrazioni comunali, quali Enti pubblici più «vicini» alla collettività insediata su di un territorio, e quindi più idonei a conoscerne, rappresentarne e tutelarne le esigenze.

In una prospettazione generalissima, pertanto, si può affermare che ove l’attività regionale si traducesse in prescrizioni eccessivamente dettagliate, tese in qualche modo a restringere il raggio d’azione comunale in campo urbanistico, essa si porrebbe al di fuori del sistema oggi delineato dall’art. 118 Cost..

In altri termini, la Regione dovrà limitarsi a dettare gli indirizzi, i criteri e le impostazioni a maglie larghe cui ispirarsi a livello locale nel processo di pianificazione: individuare cioè le c.d. «invarianti territoriali», le dorsali rispetto alle quali i Comuni non possiedono, nel redigere i propri strumenti urbanistici, significativi margini di valutazione discrezionale, in tal modo assicurandosi la stessa identità sociale e culturale del territorio regionale.

L’assenza di quest’attività di raccordo strategico da parte della Regione (e della Provincia, in sede di redazione del PTCP) rischierebbe di perpetuare l’attuale non-modello, purtroppo connotato da una carente e disorganica trattazione della trama territoriale.

È dunque auspicabile che le Regioni abbiano cura di evitare invasioni indebite in spazi di autonomia che ormai – anche se ancora in modo sfumato – la riforma costituzionale assegna a Comuni e Province.

A loro volta, gli Enti locali dovranno divenir sempre più consapevoli che è tramontato il tempo in cui qualcuno – un tempo a Roma, poi nei rispettivi capoluoghi – impugnava la matita rossa e blu, per correggere i loro compiti.

Ma questo comporta una precisa assunzione di responsabilità: dovranno custodire gelosamente la cifra della loro identità, resistendo però alla tentazione strumentale di denunciare immaginari neocentralismi regionali; può essere pericoloso: prima o poi, anche le Circoscrizioni potrebbero rivendicare più ampia libertà d’azione per affrancarsi dal giogo opprimente del Comune.

Una nuova civiltà della conversazione, dunque.

2.3.– Da un angolo visuale più ravvicinato, il nuovo assetto costituzionale delle relazioni fra Stato, Regioni ed Enti locali comporta la necessità di ripensare uno dei nodi principali della disciplina urbanistica, e cioè quello del rapporto fra Comune e Regione (ovvero Provincia, se la sua competenza sia prevista dalla legislazione regionale) nella produzione dello strumento urbanistico comunale.

Nel sistema anteriore alla novella costituzionale del 2001 un punto di coagulo della questione era stato identificato nell’art. 10 della legge urbanistica: consentendo alla Regione solo «un possibile intervento di aggiustamento, che però ha carattere successivo ed è limitato alle “modifiche che non comportino sostanziali innovazioni”», questa norma tutelerebbe direttamente l’autonomia comunale nelle scelte relative all’assetto urbanistico del proprio territorio.

La correlazione diretta esistente fra questo (limitato) potere di overruling, da un lato; e la tematica del p.r.g. come provvedimento precipuamente comunale, dall’altro, è sin troppo nota.

Basterà allora qui rilevare che ancora recentemente la dottrina ha ricordato le ragioni, non fisiologiche, che hanno condotto alla costruzione del p.r.g. come atto complesso ad imputazione congiunta.

L’affermarsi di questo orientamento teorico si deve ad una forzatura interpretativa (probabilmente necessitata) del modello di pianificazione previsto dalla legge del 1942, che assegnava al piano territoriale di coordinamento ex art. 5 il compito – fondamentale per il corretto funzionamento del sistema – di delineare l’assetto urbanistico d’area vasta, così da provvedere il quadro di riferimento necessario all’elaborazione del piano comunale.

Secondo quel disegno, infatti, il p.t.c. – in quanto vincolante la successiva attività comunale di piano – avrebbe dovuto svolgere il ruolo di parametro in base al quale valutare, in sede di controllo ministeriale, la legittimità del p.r.g., id est la (mera) conformità dello stesso allo strumento sovraordinato.

Né deve trarre in inganno il carattere meramente facoltativo, come formalmente previsto dal citato art. 5 l.u., della redazione del piano territoriale di coordinamento.

In effetti, stando alla lettera della norma, la facoltatività del p.t.c. mal si concilierebbe (anzi, colliderebbe proprio) con una sua lettura quale parametro – dunque indefettibile – in base al quale valutare la legittimità del piano adottato.

Ma il p.t.c. era uno strumento solo in apparenza facoltativo, poiché il modello di pianificazione delineato dal legislatore del ’42 era fondato proprio sui piani territoriali di coordinamento quali elementi essenziali del processo (di chiara ispirazione gradualista e kelseniana) di pianificazione a cascata.

Questi piani, tuttavia, non videro mai la luce.

Di conseguenza, il Ministero «si arrogò il potere di valutare nel merito il piano adottato e […] di negare l’approvazione per ragioni non predeterminate o di modificarne direttamente il contenuto».

Messe in disparte talune resistenze iniziali, il Consiglio di Stato finì con l’avallare questa impostazione, e così il p.r.g., nato come semplice atto comunale soggetto a controllo (di mera conformità) ministeriale, subì una sorta di trasformazione alchemica, assumendo le sembianze di un ben più misterioso e sfuggente atto complesso ad imputazione congiunta ma diseguale.

D’altra parte, quale ricostruzione alternativa si rendeva disponibile?

Forse nessuna, e lo si deve riconoscere: «col piano territoriale di coordinamento gli interessi statali avrebbero avuto modo, anche essendo i piani regolatori generali imputati ai Comuni, di intervenire per coordinare gli interessi locali. Mancando questo strumento, si è dovuta elaborare […] la teoria della imputazione del piano regolatore generale come atto complesso ineguale».

In definitiva, fu proprio il fallimento della pianificazione statale a determinare la previsione, nella legge ponte, del potere di modificare d’ufficio le scelte comunali, al fine di introdurre nel p.r.g. gli interessi non espressi dal livello di base: una soluzione di ripiego, quale alternativa storico-giuridica al p.t.c., cioè all’obbligo per i Comuni di conformarsi a quello strumento sovracomunale (art. 6, comma 2, l.u.).

2.4.- La teoria del p.r.g. come atto complesso mostra tuttavia evidenti i segni del suo tramonto.

Già prima della novella del 2001, infatti, l’ordinamento statale avrebbe registrato – secondo un’autorevole opinione – l’abbandono di quel modello, la cui idoneità a racchiudere il compendio dei principi cui la legislazione regionale concorrente doveva conformarsi era dunque recisamente negata.

Il superamento del sistema ad atto complesso, pur presidiato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, sarebbe in realtà evidente – si sostiene in questa convincente prospettazione – già nella normazione attuativa della legge n. 59/’97, e cioè negli artt. 52, 54 e 55, d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112 che sembrano «dover modificare radicalmente questa impostazione», consentendo di attribuire alla riforma del 1997-1998 «un senso profondo»: quello della «negazione della complessiva inerenza della pianificazione urbanistica al diretto interesse dell’ordinamento statale (se si vuole, nella negazione dell’esistenza di una “urbanistica statale”)», e quindi della «conseguente restituzione della materia […] alla potestà decisionale degli ordinamenti regionale e locale».

Da quest’angolo visuale, determinerebbe un preciso effetto di senso, molto utile per delineare con maggior nitore questa traiettoria del nostro ordinamento, il mutamento – ancorché lievissimo – che si registra nel passaggio dalla formula utilizzata in quei decreti legge che dal luglio del 1994 al settembre del 1996 tentarono di introdurre lo strumento del silenzio-assenso per l’approvazione regionale del p.r.g. (stabilendo che «l’approvazione degli strumenti urbanistici della Regione e, ove prevista, della Provincia o di altro ente locale » avveniva entro un termine dato, decorso inutilmente il quale i piani si intendevano approvati), alla formula dell’art. 21, 1° comma, l. 30 aprile 1999 n. 136 (secondo cui «l’approvazione degli strumenti urbanistici generali e delle relative varianti da parte delle Regioni, delle Province o di altro ente locale, ove prevista, interviene entro il termine perentorio di dodici mesi»).

Il confronto dei due testi normativi rivela dunque uno spostamento dell’inciso «ove prevista»: nei decreti legge citati esso compare all’interno dell’elenco degli enti titolari della seconda battuta, mentre nell’art. 21 cit. è situato alla fine.

Nel primo caso, l’inciso si riferisce, semplicemente, alla possibilità che l’approvazione del p.r.g. sia affidata ad una figura soggettiva diversa dalla Regione (e cioè alla Provincia o ad altro ente locale), restando tuttavia una fase necessaria del procedimento di pianificazione comunale (ancorché soggetta al silenzio assenso); nel secondo, invece, l’inciso parrebbe incidere sulla necessità stessa della seconda battuta, negandone l’indefettibilità (e consentendone, se e quando prevista, l’assoggettamento al silenzio stesso).

La giurisprudenza, d’altra parte, parrebbe essersi ormai orientata verso il riconoscimento della legittimità della tecnica del silenzio assenso, e – più radicalmente – del carattere eventuale della doppia battuta, considerandoli quali assetti in via di rapida assimilazione da parte del nostro sistema di disciplina del territorio, sempre più distante dal modello ad atto complesso.

Nella prima direzione militano – almeno implicitamente – due identiche pronunce del Consiglio di Stato, il quale si è limitato a verificare positivamente la sovrapponibilità della fattispecie concreta allo schema procedimentale delineato da una legge regionale che prevedeva il silenzio-assenso, senza lasciarsi sfiorare da alcun dubbio di costituzionalità della norma scrutinata.

Nel senso del carattere addirittura eventuale della seconda battuta si è poi espressa un’altra, assai rilevante, decisione del Giudice amministrativo, e richiamando proprio il più volte citato inciso dell’art. 21, l. n. 136/’99.

Né la già ricordata sentenza n. 206/’01 della Corte costituzionale si è rivelata un argine davvero insormontabile, se i Giudici di merito hanno comunque potuto arrecare un ulteriore vulnus al principio dell’atto complesso proprio muovendosi sul piano meramente interpretativo di quella decisione.

Più specificamente, intervenendo su una vicenda in cui la realizzazione di un insediamento produttivo configurava una situazione di variante rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico comunale, il Giudice amministrativo territoriale ha affermato – richiamando proprio C. cost. n. 206/’01 – il carattere endoprocedimentale dell’apporto regionale alla conferenza di servizi relativa al c. d. «sportello unico».

In altre parole, secondo quel Giudice la Regione «non può considerarsi autrice» dell’atto conclusivo, «ma, al più, della sola proposta che viene approvata in conferenza e sulla quale si esprime definitivamente il solo Consiglio comunale. Pertanto, fatto salvo un espresso intervento dissenziente della Regione, la variante può perfezionarsi indipendentemente da un consapevole apporto di quest’ultima. La disposizione costituisce una evidente attenuazione del principio dello strumento urbanistico generale quale atto complesso in quanto il concorso della Regione non è più richiesto ai fini del perfezionamento dell’atto, ma al più quale parere obbligatorio e vincolante, da ritenersi positivamente acquisito anche nelle ipotesi di silenzio».

Non constano sentenze che si siano pronunciate su fattispecie formatesi successivamente alla novella costituzionale del 2001: se non prevedibile, è almeno auspicabile, tuttavia, che la giurisprudenza – traendo ancor più solidi argomenti dal mutato assetto normativo dei rapporti fra le figure soggettive coinvolte nei processi di pianificazione – continui a sospingere la teoria dell’atto complesso verso una rapida, ancorché silenziosa, uscita di scena.

— *** —

(*) Relazione al Convegno AIDU di Pescara del 29 – 30 novembre 2002 su Il governo del territorio. In più punti questo lavoro costituisce lo sviluppo di un saggio in corso di pubblicazione sulla Rivista giuridica dell’edilizia.

— *** —

V. in prec. P. URBANI, Il governo del territorio e luoghi di vita e di lavoro.

Note

L'articolo La civiltà della conversazione nel governo del territorio (*) proviene da Giustamm.

Pier Luigi Portaluri Archivi - Giustamm

La civiltà della conversazione nel governo del territorio (*)

Breve nota a CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Ordinanza 17 marzo 2003 n. 1002