Nel sistema della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante Deleghe al governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche – al momento solo parzialmente tracciato in attesa dei decreti legislativi di attuazione – hanno assunto un ruolo particolare le disposizioni di cui agli artt. 3 e 6, recanti norme direttamente applicabili di integrazione e modificazione della legge n. 241 del 1990. In particolare, l’art. 3 inserisce nella legge sul procedimento l’art. 17 bis, intitolato “Silenzio assenso tra amministrazioni e tra amministrazioni e gestori di beni e servizi pubblici”, il quale introduce una nuova forma di coordinamento tra una pluralità di centri decisionali e al cui interno spicca il penultimo comma, che sembra avere operato una generale dequotazione della rilevanza di interessi tipicamente differenziati – ambientale, paesaggistico territoriale, culturale, salute dei cittadini – stabilendo che, ove atti di consenso comunque denominati coinvolgenti tali interessi siano richiesti “per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi di competenza di altre amministrazioni”, al decorso del termine nell’inerzia dell’amministrazione essi si intendono rilasciati.
Vari sono i problemi sollevati da questa disposizione e dall’intera disciplina di cui all’art. 17 bis, a partire dal suo oggetto. Nonostante esso paia presentato in modo molto ampio, in realtà la lettera del nuovo articolo e i suoi rapporti con l’art. 14 sulla conferenza di servizi, inducono a riferirlo all’ipotesi circoscritta in cui “assensi, concerti o nulla osta comunque denominati”,  all’esito dei relativi subprocedimenti, si innestino in un procedimento unitario, volto all’emanazione di un unico provvedimento, e non invece al caso di procedimenti connessi, che danno vita ad una pluralità di provvedimenti tra loro collegati dall’essere finalizzati a consentire un determinato intervento o una certa attività.
Certamente i problemi maggiori sono legati alla previsione che introduce il silenzio assenso anche qualora il consenso debba provenire da amministrazioni portatrici di interessi differenziati: dalla questione del coordinamento e della coerenza con le opposte clausole di rilevanza recate dagli artt. 16, 17, 19 e 20 della stessa legge a quella di compatibilità con le garanzie di cui questi interessi godono in forza della giurisprudenza costituzionale e di quella della Corte di Giustizia europea.
Questione particolarmente rilevante è anche quella relativa all’applicabilità dell’art. 17 bis, comma 3, alle procedure di Sportello unico, alla quale pare però doversi dare risposta negativa, dovendosi escludere, alla luce del dato normativo e degli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali, che la misura di semplificazione organizzativa attuata mediante lo Sportello unico, determini il riaccorpamento sostanziale, in un centro decisionale unitario, del fascio di competenze interessato da questo ‘procedimento di procedimenti’, volto all’emanazione di un unico provvedimento, frutto di un procedimento unitario nel quale gli atti di consenso appaiano privi di autonomia e della capacità di produrre effetti giuridici esterni.
Rimane sullo sfondo l’interrogativo sulla effettiva ratio del comma 3 e sugli effetti che potrebbero derivarne sulle normative settoriali, ove inteso come norma generale abrogatrice per ridisciplina dell’intera materia, capace di contenere al proprio interno  fattispecie dotate di elevata specificità, in presenza di un quadro normativo già sovraccarico e non risolto, all’interno del quale provocherebbe ulteriore frammentazione e incertezza.

1. – Della legge 7 agosto 2015, n. 124 – recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche” – emergono con chiarezza, già ad una prima lettura, l’ampiezza e lo spessore dei contenuti, del resto pienamente rispondenti all’intitolazione voluta dal legislatore e certamente resi possibili dall’uso dello strumento della delegazione legislativa; essi sono propri, se non di un intervento organico di riforma, sicuramente della volontà di intervenire in modo sistematico su di una pluralità di punti nevralgici dell’azione e dell’organizzazione della p.A., in chiave sì di riordino, ma anche di innovazione sostanziale.
Il contenuto tipico della legge di delegazione, scandito dalla previsione-elencazione di principi e criteri direttivi, permette inoltre di cogliere ed apprezzarne l’intento di sistematizzazione degli istituti, individuando anche una sorta di gradualità delle discipline, che, una volta completate dai decreti attuativi, dovrebbero andare a comporre quadri organici di riferimento per l’interprete e gli operatori.
Basti pensare, per rimanere all’azione della p.A., alla disciplina del coordinamento tra amministrazioni, graduata a partire dalla riforma-riordino della conferenza di servizi, o alla disciplina del controllo (ex ante o ex post) sull’avvio delle attività economiche,  modulata attraverso tutta una serie di istituti in chiave di certezza e proporzionamento dei rapporti tra privato e amministrazione – riordino dei titoli abilitativi con specificazione delle attività soggette a ciascuno, revisione dei termini per provvedere, previsione di meccanismi sostitutivi di decisione, disciplina generale delle attività non soggette al consenso preventivo espresso della p.A. –  per finire con la riforma degli istituti di autotutela.
Meno semplice invece, per le ragioni opposte, cogliere la portata di quelle disposizioni già oggi direttamente applicabili.
In realtà esse non sono molte, ma certo paiono di per sé molto delicate quelle che vanno ad innestarsi nella legge n. 241 del 1990, ampliandone o modificandone la disciplina: l’art. 3, che vi inserisce l’art. 17 bis, intitolato “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici” e l’art. 6, intitolato “Autotutela amministrativa”, che ne modifica rispettivamente gli artt. 19, 21, 21 quater e 21 nonies.
Si tratta, peraltro, di disposizioni di cui non pare casuale la stessa collocazione all’interno della citata  legge n. 124 del 2015.
L’art. 3, sul silenzio assenso tra amministrazioni, segue immediatamente la delega al riordino della conferenza di servizi, e risulta legato a quest’ultima dal comune oggetto costituito dalla varietà dell’atteggiarsi del coordinamento tra una pluralità di centri decisionali: ciò, del resto, è confermato anche dal fatto che tra i contenuti dell’art.2, sulla conferenza di servizi, al comma 1, lett.p), è contemplato anche il “coordinamento delle disposizioni in materia di conferenza di servizi con quelle dell’art. 17 bis” della legge n. 241 del 1990. L’art. 6, che modifica gli articoli sopracitati in tema di autotutela, invece, si presenta logicamente legato, a seguire, al riordino della disciplina generale delle attività latu sensu economiche private di cui ai precedenti artt. 4 e 5, andando a completarne la disciplina, attraverso il (nuovo) proporzionamento della relazione che si instaura tra privato e amministrazione in presenza del titolo abilitativo richiesto,
Se contenuti, principi e criteri direttivi, in fondo permettono di cogliere con relativo agio le linee di fondo che dovranno ispirare le relative discipline, una volta emanati i decreti legislativi, la presenza di queste disposizioni direttamente applicabili – e che dunque dovrebbero essere tendenzialmente complete – ma innegabilmente legate a discipline in fieri, sembra invece rivelare alcuni limiti di non poco conto quando si cerchi di coglierne l’effettiva portata.

2. – Certamente questo sembra essere il caso dell’art. 3 della legge c.d. Madia, che, come si è già ricordato, ha inserito l’art. 17 bis della legge n. 241 del 1990. Si tratta di una disposizione che – soprattutto sotto il profilo comunicativo, non essendo ancora arrivata all’attenzione della dottrina in modo approfondito – è stata presentata come tale da rendere applicabile il silenzio assenso alla generalità dei procedimenti amministrativi, specialmente in forza della previsione dettata dal penultimo comma, dalla portata (apparentemente) profondamente innovativa, secondo la quale le previsioni sul silenzio assenso tra amministrazioni e tra amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici “si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche”.
Anche solo ad una prima lettura, infatti, è impossibile non notare quanto la clausola di (ir)rilevanza degli interessi differenziati da essa recata si discosti dalle previsioni speculari contenute invece nei precedenti artt. 16 e 17 e anche nei successivi artt. 19 e 20.
Tutte queste disposizioni, com’è ben noto, presentano infatti un’opposta clausola di rilevanza di tali interessi – variamente individuati ma sempre comprensivi di quelli ambientali, paesaggistico-territoriali, culturali e della salute dei cittadini -, esclusi dalle misure di semplificazione nelle relazioni tra amministrazioni – rilascio di pareri e di valutazioni tecniche – e dall’applicabilità di segnalazione certificata di inizio attività e silenzio assenso sulle istanze di parte.
Per altro verso, invece, com’è altrettanto noto, meccanismi di superamento latu sensu dell’inerzia delle amministrazioni portatrici di interessi differenziati, attraverso la previsione di un silenzio assenso c.d. endoprocedimentale, sono invece presenti nella disciplina della conferenza di servizi, e in particolare all’art. 14 ter, comma 7, sui lavori della conferenza di servizi e questo elemento non va ignorato perché anche sotto questo profilo evidenzia il legame tra art. 17 bis e conferenza di sevizi, in quanto accomunati dalla necessità di coordinare più centri istituzionali.
E’ da vedere, però, come si atteggia questa (nuova) relazione tra amministrazioni nella disposizione che ha trovato posto nella legge n. 241, e in un quadro – quello attuale – ancora incompleto sotto il profilo sistematico, data l’assenza dei decreti attuativi, non può che venire giocoforza ad assumere un ruolo centrale un’analisi imperniata sulla lettera di questa nuova previsione, anche tenendo conto che, ad ogni buon conto, il legislatore ha ritenuto di non corredarla di alcun coordinamento con differenti disposizioni dettate dalla legge sul procedimento, reputandola evidentemente di per sé pienamente capace di dispiegare la propria forza applicativa.
Ora, stando alla rubrica e all’appena ricordata collocazione dell’art. 17 bis, intitolato “Silenzio tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di pubblici servizi” , con un’interpretazione particolarmente restrittiva si potrebbe anche sostenere che la disciplina riguardi solo provvedimenti relativi ad attività di pubbliche amministrazioni o gestori di pubblici servizi, i quali si presentino quindi anche come i destinatari finali del provvedimento, i soggetti nella cui sfera giuridica esso è destinato a produrre i propri effetti. Ci troveremmo quindi di fronte ad una relazione ‘chiusa’ tra amministrazioni, del resto del pari a quanto avviene nei casi di cui ai precedenti artt. 16 e 17, relativi ai rapporti tra organo consultivo e organo attivo, e tra quest’ultimo e organo preposto alla valutazione tecnica.
D’altra parte, che l’art. 17 bis possa disciplinare una siffatta, ristretta, relazione è sicuramente provato dal fatto che esso nasce come destinato a coordinare i rapporti tra i vari settori dell’amministrazione centrale dello Stato, in particolare nei casi di adozione di  quei decreti ministeriali, aventi o non aventi natura regolamentare, destinati a dare attuazione a previsioni di rango primario e spesso richiedenti intese o concerti tra Ministeri. Non a caso il comma 1 si riferisce ad assensi per l’adozione di “provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche” – con una disposizione ‘inclusiva’ che spicca all’interno della legge n. 241 -, allo stesso modo in cui pare significativo, sotto questo profilo, che l’art. 17 bis, unico all’interno della legge sul procedimento, contempli espressamente uno “schema di provvedimento” in ordine al quale deve intervenire il consenso. In fase di elaborazione del disegno di legge delega questa disposizione vedrà poi l’aggiunta del comma 3 sopraricordato, la cui presenza viene a porre una serie di questioni sulle quali ci si soffermerà più oltre.

3. – Certamente l’individuazione della portata di una disciplina non può però discendere dalla sua sola intitolazione e se si passa ad esaminare il comma 1, dal quale dipende l’individuazione dell’oggetto della fattispecie, vengono in rilievo nuovi elementi da prendere in considerazione e che ne ampliano in parte la portata, rispetto a quanto potrebbe desumersi dalla rubrica.
In particolare si porterà qui l’attenzione sui contorni di questo oggetto: “Nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni e servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio, assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato dalla relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente”.
Stando alla lettera del comma 1 (poi espressamente ripresa anche dal successivo comma 3)  ci troviamo quindi di fronte al caso in cui il consenso  di una o più amministrazioni sia richiesto al fine di adottare un provvedimento di competenza di altra amministrazione. Si tratta dunque di atti di consenso che non sembrano potersi configurare come frutto di procedimenti autonomi, a sé stanti, separati, capaci di produrre effetti giuridici esterni, ma che paiono strumentali all’adozione di un (unico) provvedimento, normativo o amministrativo, e trovano il proprio ruolo e la propria funzione all’interno del procedimento finalizzato all’emanazione di quel provvedimento
L’oggetto dell’art. 17 bis pare quindi fare riferimento ad un unico procedimento, nel quale si innestano uno o più subprocedimenti, tipicamente finalizzati a produrre l’effetto di consentire l’adozione del provvedimento finale, e non, invece, a procedimenti connessi, volti all’emanazione di una pluralità di provvedimenti autonomi e tutti collegati dall’essere finalizzati a consentire medesimi attività o intervento.
Da questo punto di vista, – una volta che si convenga, come non pare potersi dubitare, che la disciplina dell’art. 17 bis integri un (nuovo) caso di coordinamento tra molteplici sedi decisorie, che trova posto accanto alla conferenza di servizi – assume significato il fatto che il comma 1 si riferisca all’ “adozione di un provvedimento” di altra amministrazione (sotto questo profilo esso potrebbe essere anche il frutto di un’istanza privata e non solo di altra p.A.) e non contenga invece alcun riferimento a “medesimi attività e risultati”, come accade invece nell’art.14 sulla conferenza di servizi quando va ad individuare i procedimenti connessi. Del resto, se così deve essere individuato l’oggetto dell’art. 17 bis, ciò potrebbe allora spiegare più agevolmente il fatto che il consenso debba intervenire su di uno “schema di provvedimento”, fattispecie finora assente dalla legge n. 241: ciò proprio perché si è di fronte ad una misura di semplificazione volta ad agevolare l’adozione di un unico provvedimento, frutto di un unico procedimento nel quale deve innestarsi l’esercizio di poteri diversi. Per completezza, peraltro, è opportuno ricordare che il consenso sullo schema di provvedimento, per quanto non contemplato espressamente dal successivo comma 3, trova applicazione anche in quella fattispecie, considerato il rinvio pieno ai commi 1 e 2 con il quale si apre il comma 3.

4. – A questo punto, però, ulteriori elementi interpretativi, utili ai fini dell’individuazione della fattispecie, si devono ricavare anche dal coordinamento (ad oggi non ancora effettuato dal legislatore) tra art. 17 bis e art. 14, comma 2, della legge n. 241.
Come si è già accennato, che un raffronto tra le due previsioni si presenti come obbligato è indubbio, avendo ad oggetto anche la nuova disposizione un’ipotesi di procedimento a fase decisoria pluristrutturata che rientra tipicamente tra i casi di conferenza di servizi, ma non va dimenticato che è lo stesso art. 2, comma 1, lett.p), della legge n. 124 del 2015, a porre il coordinamento tra i due istituti tra i contenuti necessari del relativo decreto legislativo.
Le relative fattispecie, infatti, non paiono risultare solo contigue, ma tendono a sovrapporsi, a causa di una possibile totale o parziale identità dell’oggetto di cui all’art. 14, comma 2 e all’art. 17 bis. Ciò potrebbe costituire, come si vedrà, un forte elemento di incertezza nell’individuazione delle ipotesi di silenzio assenso tra amministrazioni (soprattutto in ragione del successivo comma 3 della nuova disposizione), anche perché in questa fase di attesa dei decreti legislativi e di fronte a fattispecie invece sin d’ora applicabili, ci si trova sostanzialmente di fronte ad una sorta di allentamento del sistema, causato dalla legge del 2015, sistema le cui maglie non paiono in grado di reggere sempre in modo adeguato l’azione della p.A, offrendo al contempo le necessarie certezze agli operatori privati.
Quanto alla comparazione tra le due previsioni, se si va al comma 2 dell’art. 14, è evidente la sovrapposizione, l’erosione, di una parte dell’oggetto della conferenza decisoria obbligatoria ad opera dell’art. 17 bis, visto l’incipit della prima disposizione: “La conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta”.
La sovrapposizione – sia essa totale o parziale – è evidente: se oggi la p.A. rimane inerte e non si pronuncia sulla richiesta di consenso non si procede più a convocare la conferenza di servizi ma si forma il silenzio assenso. Non ci troviamo più di fronte ad una decisione complessa che richiede l’effettiva partecipazione delle amministrazioni interessate e rende obbligatoria la conferenza, ma ad una decisione che si può definire di routine[1], che può essere ordinariamente presa anche in assenza dell’esercizio della funzione da parte delle altre amministrazioni coinvolte.
Rimane da vedere, però, se l’art. 17 bis ‘consuma’ tutte le ipotesi di conferenza di servizi obbligatoria.
Si è discusso molto in dottrina sulla portata dell’art. 14, comma 2: se si riferisse ad un unico procedimento, nel quale si innestano uno o più subprocedimenti, ovvero anche ai procedimenti connessi di cui al successivo comma 4, da considerare specificazione del comma 2, e le opinioni sul punto sono diverse, anche se sempre viene sottolineata la difficoltà di tenere distinte le fattispecie di cui alle due disposizioni[2].
Ciò che qui interessa, però, è che se l’art. 14, comma 2, non fa menzione di un unico provvedimento, riferendosi ad un’ “amministrazione procedente” (e così aprendo agli interrogativi che si è posta la dottrina), invece  il comma 1 dell’art. 17 bis – al pari del successivo comma 3 – ha ad oggetto espressamente l’ “adozione di un provvedimento normativo o amministrativo” e non fa riferimento alcuno a provvedimenti collegati dall’essere finalizzati a consentire un’unica attività, in ordine ai quali, peraltro, è più difficile anche parlare di silenzio assenso in una relazione “tra amministrazioni”, dal momento che questo interverrà formalmente su istanze del privato.
L’ambito di applicazione del silenzio assenso tra amministrazioni pare dunque più ristretto rispetto a quello dell’art. 14, comma 2 (ove lo si voglia intendere comprensivo anche dei procedimenti connessi); ma in ogni caso, quando si esamini la lettera del comma 1 dell’art. 17 bis in relazione alla disciplina della conferenza di servizi, essa non offre elementi tali da escludere che il suo oggetto – certamente compreso all’interno dell’art. 14 comma 2, ma che forse non ne esaurisce la portata – sia un provvedimento unitario, rispetto al quale gli atti di concerto, nulla osta o assenso comunque denominati, siano strumentali alla sua emanazione e contenuti all’interno della fase decisoria del procedimento del quale costituisce frutto.
Anche il raffronto tra le due disposizioni offre dunque elementi ulteriori per ritenere che ci si trovi dinanzi all’ipotesi (nuova nella sua autonomia nel panorama della legge n. 241) nella quale per l’adozione di un determinato provvedimento, normativo o amministrativo, sia necessario acquisire il consenso di autorità diverse, che lo esprimono necessariamente all’interno del procedimento principale e che possono essere richieste di esprimerlo solo dall’amministrazione competente all’adozione del provvedimento, e non da un soggetto distinto, anche se il provvedimento  (finale) fosse eventualmente atto ad istanza di parte. Se i soggetti interpellati dall’amministrazione principale non si esprimono sullo schema di provvedimento, o non rappresentano esigenze istruttorie o richieste di modifica entro trenta giorni, ci troveremo di fronte ad un’ipotesi rientrante tra i casi di silenzio assenso endoprocedimentale di natura decisoria, sancito dal comma 2 dell’art. 17 bis[3].

5. – Attraverso questo percorso si arriva così al comma 3, che appare certamente come un forte elemento di instabilità della stessa disciplina dettata dal nuovo articolo che ha trovato posto nella legge n. 241 – esso prevede che: “ le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione  di assensi, concerti e nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche” – oltre che di quella contenuta nell’intero Capo IV sulla semplificazione amministrativa, in cui l’art. 17 bis è stato inserito.
Quest’ultima previsione solleva un coro di interrogativi che poggiano però su di una inevitabile constatazione preliminare: gli interessi differenziati o sensibili che dir si voglia sono sempre meno tali nel nostro ordinamento e sempre più riconducibili per scelte generali entro schemi di decisioni ‘ordinarie’, ‘semplici’, che possono prescindere dall’effettiva considerazione dell’interesse coinvolto, nelle quali il tasso di discrezionalità dell’amministrazione viene ad essere fortemente ridotto in nome della semplificazione e dell’accelerazione del provvedere.
Gli interrogativi  riguardano anzitutto il rapporto tra art. 17 bis, comma 3 e art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990; tra questa ipotesi di silenzio endoprocedimentale decisorio[4] e l’esclusione dal silenzio assenso provvedimentale su istanza di parte, sancita invece dall’art. 20 in presenza degli stessi interessi differenziati (oltre che di ulteriori).
Se si ritenesse la nuova fattispecie aperta anche ai procedimenti collegati, in quanto finalizzati ad autorizzare un’unica attività o intervento – come da più parti pare ritenersi sia pur in modo non particolarmente argomentato, riferendo in via generale la previsione a tutti i procedimenti amministrativi –, in sostanza ciò determinerebbe la parziale abrogazione dell’art. 20, comma 4 (con riguardo agli interessi contemplati dalla nuova norma sul silenzio assenso).
Anche il comma 3 dell’art. 17 bis, però, si riferisce espressamente all’adozione di un provvedimento normativo o amministrativo di competenza di amministrazioni pubbliche, e allora questa interpretazione sembrerebbe dover recedere, riconoscendo la sopravvivenza dell’art. 20, comma 4, al fianco della nuova disciplina.
Quest’ultima ammette che si formi il silenzio assenso per i casi di subprocedimento per la garanzia di interessi paesaggistico-territoriali, ambientali, dei beni culturali e della salute dei cittadini, che si collocano all’interno di un procedimento principale, volto all’adozione di un unico provvedimento; l’altro – l’art. 20 – invece esclude il silenzio assenso per i provvedimenti autorizzatori su istanza di parte, quando siano coinvolti i medesimi interessi.
Ciò pone sicuramente un problema di coerenza e di coordinamento tra le due fattispecie, ciononostante le due disposizioni paiono convivere (con tutti i problemi che ne derivano per l’opposta rilevanza attribuita agli interessi differenziati)  e, d’altra parte, per quanto non risolutivo come argomento, è difficile non attribuire rilevanza al silenzio totale tenuto dal legislatore sui rapporti con l’art. 20, e arrivare ad assegnare all’art. 17 bis, comma 3, il rango di norma generale abrogatrice per ridisciplina dell’intera materia.
Per quanto questa natura possa essere stata adombrata – almeno sotto un profilo comunicativo e apparentemente soprattutto sul presupposto che ci si trovi all’interno di una fattispecie relativa a procedimenti connessi, come qui invece non pare doversi ritenere – essa non sembra reggere alla prova dell’interprete; non sembra infatti che la previsione in esame sia comunque capace di contenere entro di sé la molteplicità di previsioni settoriali presenti nel nostro ordinamento, nel momento in cui esse regolano il coordinamento della pluralità dei centri di decisione, quando siano coinvolte le amministrazioni portatrici di siffatti interessi.
Ciò a meno di non usare di disposizioni aventi questo carattere per ‘forzare’ i sistemi settoriali,  ma senza considerare che questi ultimi ormai vivono di vita propria, alimentata da una pioggia di interventi di riforma intervenuti in via di semplificazione nel corso degli anni, che li hanno resi sempre meno riducibili entro modelli normativi generali omogenei e che postulano invece un riordino organico delle normative di settore  per poter soddisfare quelle esigenze di semplificazione e di efficienza dell’ordinamento che il legislatore continua affannosamente a cercare.
Ma anche altri interrogativi possono essere sollevati da questa disposizione: ad essi ci si limita qui a fare cenno.
Ci si potrebbe chiedere se si ponga un problema di coerenza – oltre che rispetto all’art. 16, comma 3, in tema di rilascio di pareri – anche tra art. 17 e art. 17 bis quanto agli effetti del decorso dei termini, posto che in entrambe le fattispecie vengono in gioco, sia pur in momenti diversi, ipotesi di valutazioni tecniche delle amministrazioni; mentre sicuramente più delicato e vario è il problema legato alla compatibilità (almeno di alcuni profili) di questa nuova disciplina con le garanzie che la giurisprudenza della Corte Costituzionale e quella della Corte di Giustizia offrono ad alcuni tra questi interessi, in particolare a quello ambientale[5], ma anche a quello della salute dei cittadini. Senza contare il significato da attribuire alla clausola di esclusione dal silenzio assenso riservata alla normativa europea nell’economia complessiva della disposizione.

6. – Tuttavia, anche lasciando da parte tali questioni – e sempre assumendo, come pare di dover fare, che la fattispecie di cui all’art. 17 bis, comma 3, al pari di quello di apertura si riferisca pur essa all’ipotesi del provvedimento unitario per la cui adozione è necessario acquisire consensi ‘differenziati’, privi però di una propria efficacia esterna e unicamente destinati a consentire tale adozione – a questo punto non ci si può non chiedere a quali fattispecie possa trovare applicazione quest’ultima previsione.
Ora, al di là della difficoltà di rinvenirle nell’ordinamento, se non andando a scavare in profondità negli ordinamenti di settore – ma ciò chiaramente non aiuta l’esigenza di certezza che dovrebbe essere assicurata dagli interventi di semplificazione, per i problemi di coerenza che potrebbero porsi data la spiccata autonomia dei sistemi settoriali – non ci si può nascondere che l’ultimo interrogativo che va affrontato riguarda l’applicabilità della nuova disciplina del silenzio assenso tra amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 17 bis alle procedure di Sportello Unico, come è stato sostenuto, e anzi  individuando in ciò (con modalità fortemente comunicative[6]) la maggior novità (beneficio) derivanti da questa nuova previsione.
E’ chiaro che la domanda che ci si deve porre – una volta escluso, come si è ritenuto, che questa disposizione si applichi ai procedimenti collegati,  relativi ad uno stesso risultato finale – è se la procedura di Sportello unico, sicuramente ascrivibile alla categoria del coordinamento tra amministrazioni, integri anche un caso di procedimento-provvedimento unico, per la cui emanazione siano necessari più atti di consenso privi di una propria autonomia ma aventi mera efficacia endoprocedimentale.
Nonostante non sia questa la sede per trattare in modo approfondito della natura dello Sportello unico – istituto peraltro già giunto all’attenzione della dottrina e della stessa giurisprudenza costituzionale,  proprio con riguardo a questo profilo – certo esso va necessariamente considerato, sia pure nei suoi caratteri essenziali, alla luce di quelle discipline speciali che lo contemplano e che non a caso gravano in parte preponderante nella materia del governo del territorio, naturalmente destinata a convivere con gli interessi differenziati di cui all’art. 17 bis, comma 3.
Il riferimento è quindi, ovviamente, allo Sportello unico per l’edilizia di cui all’art. 5 del Testo unico dell’edilizia, e allo Sportello unico  per le attività produttive, oggi disciplinato dal D.P.R. n. 160 del 2010, in attuazione delle previsioni di cui all’art. 38, del D.L. n. 112 del 2008, sulla cd. Impresa in un giorno.
Pur non potendosi procedere all’indagine approfondita della quale si diceva, tuttavia, esiste una pluralità di elementi che si possono trarre dalle previsioni appena citate, dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, dalla dottrina che se ne è occupata, oltre che dalla prassi amministrativa, che depongono univocamente nel senso di escludere questa fattispecie – ormai individuata con l’appellativo ‘procedimento di procedimenti’ che le viene dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale[7] – dall’ambito di  applicazione della  nuova disciplina del silenzio assenso tra amministrazioni.
Anzitutto i procedimenti coinvolti, raccordati, canalizzati dalle procedure SUE o SUAP si presentano tipicamente come procedimenti amministrativi connessi tra loro dall’essere finalizzati a consentire un unico risultato finale. Potrebbe anche esservi qualche eccezione, ad esempio all’interno del lungo elenco degli “atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio” di cui all’art. 5, comma 3, TUE, nel caso in cui ci si trovasse di fronte ad atti la cui acquisizione sia richiesta da norme particolari al solo effetto, interno al procedimento, di consentire il rilascio del permesso di costruire e che, in quanto tali, possano essere richiesti alle amministrazioni competenti solo dall’amministrazione comunale, ma ciò non in virtù della ‘canalizzazione’ necessaria disposta dall’art. 5, bensì del diverso rapporto esistente tra questi atti, in base a tali specifiche disposizioni, per cui essi andrebbero a ricadere nell’alveo dell’art. 17 bis, comma 3. Tuttavia, nella generalità dei casi – basti pensare, sempre tra gli atti di consenso di cui al citato art.  5, al nulla osta ambientale per le aree naturali protette, al nulla osta idrogeologico, agli atti di assenso di cui al D. Lgs. n.  42 del 2004 – nessuno dubita dell’autonomia funzionale di questi rispetto al permesso di costruire, nemmeno dopo che essi sono stati compresi dal Testo unico dell’edilizia nell’insieme degli atti rimessi all’acquisizione necessaria da parte dello Sportello unico.
Salve le (eventuali) specificità appena ipotizzate, dunque, in via generale ci si trova dinanzi ad un fascio di competenze autonome, che – come ribadito anche dalla Consulta[8] – non sono state travolte dall’introduzione della procedura di Sportello unico, e che sono divenute invece oggetto di un raccordo necessario, del necessario coordinamento, ad opera del relativo ufficio, quanto al loro svolgimento in concreto, al fine di assicurare il raggiungimento del risultato finale in modo tempestivo e certo, siano essi l’esercizio di un’attività o la realizzazione di un determinato intervento[9].
L’interrogativo dal quale dipende l’applicazione della nuova disposizione dell’art. 17 bis alla procedura di Sportello unico, ovvero se essa integri un caso di provvedimento unico, nel quale si innestano una pluralità di subprocedimenti privi di una propria autonomia, sembra peraltro dover ricevere una risposta negativa da una pluralità di punti di vista. Se si va a guardare alla disciplina dettata dal legislatore quanto ai vari atti di consenso coinvolti, non va dimenticato, tra l’altro, che l’art. 146 del D. Lgs. n. 42 del 2004, definisce espressamente l’autorizzazione paesaggistica “atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio”[10] e che tale natura è stata confermata dalla giurisprudenza amministrativa quando è stata investita della questione del ruolo di questo provvedimento all’interno della procedura SUE, proprio con riferimento all’ipotesi nella quale esso non fosse stato richiesto – come sarebbe dovuto accadere in attuazione dell’art. 5 TUE – e mantenendo la responsabilità del relativo abuso in capo al privato istante[11].
Ma anche se si va ad indagare sulla natura dello Sportello unico dell’edilizia, in quanto “ufficio… che cura tutti i rapporti fra il privato, l’amministrazione e ove occorra le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso di costruire o di segnalazione certificata di inizio attività”,  ciò non fa che collocare anche  la stessa conferenza di servizi che lo Sportello convoca per l’acquisizione “degli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio” (art. 5, comma 3, TUE)  nell’alveo del comma 4 dell’art. 14 della legge n. 241 e  dunque, all’esterno, come qui si ritiene, dell’ambito di applicazione dell’art. 17 bis. Ancora, va ricordato che non vi è coincidenza necessaria tra responsabile dell’ufficio SUE e responsabile del procedimento di rilascio del permesso di costruire, come si ricava dall’art. 20 TUE e che l’unica effettiva competenza provvedimentale che sussiste in capo allo Sportello pare doversi ritenere quella sancita dall’art. 5, comma 2, lett.c), TUE, che parla di “adozione … dei provvedimenti in tema di accesso ai documenti amministrativi”, mentre la successiva lettera d) fa riferimento in termini più generici “al rilascio dei permessi di costruire”, e l’art. 20, comma 6, TUE, stabilisce che “il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all’interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio…”.
Ulteriori elementi in questo senso possono infine essere tratti dalla migliore dottrina che si è occupata dello Sportello unico come istituto di coordinamento nel tempo del policentrismo istituzionale, con il compito di agire lungo tutto l’arco del ‘procedimento di procedimenti’ per assicurare un determinato risultato finale; essa, riconducendolo nell’alveo delle c.d. operazioni amministrative o procedimenti amministrativi complessi, intesi come l’insieme delle attività necessarie a conseguire un determinato obiettivo – nel quale lo Sportello unico viene fatto rientrare unitamente alla conferenza di servizi – esclude che la relativa disciplina abbia determinato una sorta di “riaccorpamento stabile delle funzioni in un unico centro decisionale”[12], riducendo le amministrazioni al rango di meri partecipanti al processo di formazione di una decisione altrui, e su questa base ritiene che anche il provvedimento unico finale al quale si riferisce la disciplina SUAP costituisca il riepilogo formale di una pluralità di decisioni “assunte nell’esercizio di più competenze, svolte in più procedimenti e raccordate nel loro svolgimento in concreto”[13].
In conclusione, la nuova disposizione inserita dalla legge di riforma del 2015 nella legge sul procedimento amministrativo in realtà sembra ritagliare per sé una posizione sostanzialmente circoscritta (certamente meno ampia rispetto a determinate aspettative) nella disciplina complessiva del coordinamento tra amministrazioni.
L’interpretazione che se ne è qui data, alla luce della formulazione voluta dal legislatore, in particolare – se non è capace di fugare alcuni elementi di perplessità sostanziale sugli effetti e sulla ratio del comma 3, che dequota ulteriormente e in via generale gli interessi differenziati nel nostro ordinamento e disegna una fattispecie foriera di ulteriori elementi di incertezza e contraddizione, in presenza di un quadro normativo già sovraccarico e non risolto, di cui provoca un’ulteriore frammentazione – alla fine pare coerente anche con quello che dovrebbe essere l’ambito di applicazione della conferenza di servizi nella delega disposta dall’art. 2 della legge c.d. Madia. Quest’ultimo si apre infatti proprio con la previsione dell’oggetto della conferenza, frutto della “ridefinizione e riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento” (comma 1, lett.a), ricorrendo ad una formulazione che non può non richiamare proprio quella nozione di operazione amministrativa di cui si è appena detto e che individua tipicamente l’insieme delle attività necessarie a conseguire un determinato risultato, intervento o attività che sia, certo più che l’adozione di un unico provvedimento, a questo punto riservata al “silenzio assenso tra amministrazioni”. Ciò anche se non si può ignorare che la successiva lett.i) del medesimo comma 1, prevede la “differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori della conferenza, secondo il principio di proporzionalità, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi la convocazione di riunioni in presenza”, con una previsione che allora, da questo punto di vista, allargherebbe – rectius confermerebbe – l’ambito di applicazione della conferenza e porterebbe ad ipotizzare un restringimento di quello di cui all’art. 17 bis, ma che in ogni caso non fa che confermare la necessità di quel coordinamento espresso tra i due istituti del quale si è detto più volte.
Rimane da chiedersi se effettivamente vi fosse bisogno di una simile previsione, la quale, oltre a lasciare aperta tutta una serie di interrogativi – in questa sede si è scelto di non soffermarsi, tra l’altro, sul rilievo costituzionale degli interessi di cui al comma 3 e sui meccanismi di superamento del mancato accordo quando siano coinvolte amministrazioni diverse da quelle statali – è segno di una scelta di semplificazione certamente poco attenta ai bisogni dell’ordinamento e alle esigenze di proporzionamento degli interessi e di certezza che dovrebbero sempre ispirare gli interventi di semplificazione, e, come si accennava sopra, finisce per lasciare aperto un interrogativo sul reale obiettivo perseguito dal legislatore[14].  Ciò, in particolar modo, se si presta attenzione al fatto che misure di semplificazione volte a consentire il raggiungimento del risultato attraverso il ‘superamento’ della specifica rilevanza dell’interesse differenziato – basti pensare, tra le altre, alla devoluzione della decisione all’attività di alta amministrazione del Consiglio dei Ministri, disposta dall’art. 14 quater della legge n. 241, in caso di dissenso espresso in conferenza di servizi da parte di amministrazioni portatrici di interessi sensibili, o al superamento dell’inerzia della Soprintendenza in sede di autorizzazione paesaggistica, con l’espressa previsione della prescindibilità del parere vincolante ex art. 146 del D.Lgs. n. 42 del 2004 – sono già presenti e ampiamente operanti nel nostro ordinamento.
La previsione di ulteriori fattispecie di semplificazione in chiave di coordinamento tra amministrazioni, operata in modo almeno apparentemente così ampio ma in ogni caso senza una effettiva ricognizione degli strumenti già presenti nel sistema, del loro funzionamento e delle eventuali esigenze di riordino che essi pongano, alla fine non può dunque che rischiare di provocare un effetto opposto rispetto a quello volto ad imprimere maggiore competitività all’ordinamento, determinando invece ulteriori incertezze e disorientamento in capo ad amministrazioni e privati, i quali si trovano privi di sostegno adeguato in un quadro normativo sempre più carente di un effettivo coordinamento e in ordine al quale non è eccessivo parlare di frantumazione[15].

[1] Così ben definisce le decisioni (non complesse), non comprese nell’ambito di applicazione della conferenza di servizi, D. D’ORSOGNA, La conferenza di servizi, in SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2011, 366.

[2] Cfr. tra gli altri, anche per gli ampi richiami dottrinali, CIVITARESE MATTEUCCI, Conferenza di servizi, in Enc. Dir., Annali II-2008, Milano, 2007, 279 ss.

[3] Così anche SCIULLO, Legge Madia e amministrazione del patrimonio culturale, in www.aedon.it

 

[5] Cfr. sul punto in particolare, DE LEONARDIS, Il silenzio assenso in materia ambientale: considerazioni critiche sull’art. 17bis introdotto dalla c.d. riforma Madia, in Federalismi.it, il quale, sulla base della premessa che “i procedimenti cui si applica tale forma di silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni sono quelli diretti all’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, ossia in buona sostanza tutti i procedimenti amministrativi”, avanza giustamente tutta una serie di interrogativi circa le criticità presentate da questa disposizione quanto alla garanzia dell’interesse ambientale, nell’ordinamento interno e in quello europeo.

[6] Cfr. INZAGHI, Il silenzio assenso indirizza le pratiche allo sportello unico, Iter più veloce per gli interventi sui beni vincolati, in Il Sole 24 Ore, 31 agosto 2015,

[7] Cfr. la nota sentenza n. 376 del 2002, in www.giurcost.org.

[8] Nella pronuncia di cui alla nota precedente.

[9] Cfr. anche Cons. Stato, V, 20 dicembre 2012, n. 6596, in www. giustizia-amministrativa.it, nella quale si sottolinea che lo sportello unico è “un modulo procedimentale volto a semplificare i procedimenti di autorizzazione di impianti produttivi, assicurando l’affidamento dell’intero procedimento ad un’unica struttura (sportello unico), ne consegue che le disposizioni dettate in materia di sportello unico operano sul piano organizzativo dell’amministrazione e non possono perciò confliggere con disposizioni normative che contengono la disciplina sostanziale di determinate materie”.

[10] Fattispecie peraltro in sé dotata di specialità tale – per la particolare natura delle relazioni tra le amministrazioni coinvolte ma soprattutto per il fatto di recare già al proprio interno la misura del superamento dell’inerzia della Soprintendenza, garantendo una pronuncia espressa finale entro tempi certi, al pari della disposizione qui in esame – per cui ne parrebbe difficilmente  sostenibile una riconducibilità (in quanto unico provvedimento nel quale si innesta attraverso apposito subprocedimento il parere vincolante della Soprintendenza, che a propria volta dovrebbe essere configurato in via sostanziale  quale  ‘atto di consenso comunque denominato’), entro l’alveo dell’art.17 bis, comma 3, quale norma generale abrogatrice dell’intera materia, se non a patto di quelle evidenti forzature delle specificità dei sistemi settoriali, di cui si diceva nelle pagine precedenti, unicamente foriere di ulteriori frantumazioni dell’ordinamento e di nuove incertezze.

[11] Cfr. tra le altre Cons. Stato, IV, 30 luglio 2012, n. 4312, e Cons. Stato, IV, 9 maggio 2013, n. 2513, in www.giustizia-amministrativa.it

[12] Così M. D’ORSOGNA, Lo sportello unico tra semplificazione e competitività, in Nuove Autonomie, 2008, 678;

[13] Così sempre M. D’ORSOGNA, Unificazione funzionale e sportello unico, in Giorn.dir.amm., 2003, 478.

[14] Su questi temi, più in generale, sia consentito il rinvio a MARZARO, La semplificazione sproporzionata: procedimenti e interessi alla ricerca di equilibrio e identità. Il caso del Testo unico dell’edilizia dopo il decreto cd. Sblocca Italia, in www.giustamm.it.

[15] Cfr. sul punto anche R. FERRARA, Lo Stato di diritto fa bene all’economia. Alcune note in margine alla cd. Legge Madia, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, in AIPDA, Forum, Lo Stato di diritto fa bene all’economia, in www.aipda.it.