1. La rideterminazione delle dotazioni organiche.

Il comma 1 dell’art. 34, L. 289/02, legge finanziaria il 2003, impone a tutte le amministrazioni pubbliche, con la sola esclusione dei comuni con meno di 3.000 abitanti, la rideterminazione delle dotazioni organiche.

Detta rideterminazione dovrà avvenire sulla base dei principi di cui al comma 1 dell’art. 1 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e comunque tenendo conto degli ulteriori principi dettati dallo stesso comma 1 dell’art. 34 della finanziaria.

Per chiarezza espositiva appare opportuno rammentare i principi contenuti all’ art. 1, comma 1, d.lgs. 165/01;

a) accrescimento dell’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;

b) razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;

c) realizzazione della migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quello del lavoro privato.

Inoltre gli enti locali nella rideterminazione degli organici, ai sensi dell’art. 34, comma 1, L. 289/02, dovranno tenere conto:

– del processo di riforma della P.A. di cui alla L. 59/97 e successive modifiche, nonché a disposizioni di leggi speciali sul riordino e la razionalizzazione di specifici settori della P.A.;

– del processo di trasferimento di funzioni a regioni ed enti locali derivanti dall’attuazione della L. 59/97 e successive modifiche e dalla L. Cost. 3/2001;

– delle previsioni di cui al capo III della L. 448/01 (finanziaria per il 2002) .

Con riferimento a tal ultimo punto sembra che il legislatore abbia voluto richiamare tutte quelle disposizioni contenute nel capo III della legge citata, tese ad incrementare l’affidamento all’esterno di servizi pubblici gestiti in maniera diretta .

Tale interpretazione pare confermata dall’art. 36 della legge 448/2001, che a chiusura del Capo III del Titolo III chiarisce con assoluta evidenza la ratio sottesa alle disposizioni ivi contenute prevedendo che “In conseguenza delle attività poste in essere ai sensi del presente capo, le Pubbliche amministrazioni apportano, con le modalità previste dai rispettivi ordinamenti, le relative variazioni in diminuzione alle proprie dotazioni organiche…..”

Stando alla ricostruzione effettuata risulta evidente l’intenzione del legislatore diretta a ridurre la spesa per il personale, tant’è che al fine di garantirne il risultato ha posto, al comma 2, due limiti cogenti, a cui le amministrazioni devono attenersi nel procedimento di rideterminazione delle dotazione organiche e precisamente:

– l’invarianza della spesa

– le dotazioni organiche rideterminate non possono comunque superare il numero dei posti in organico complessivi vigenti alla data del 29 settembre 2002.

Le problematiche interpretative ed applicative che si pongono in relazione ai suddetti limiti sono molteplici e di diverso tenore.

In particolare, in relazione al primo (invarianza della spesa) se ne rinvengono almeno due:

a) se il riferimento sia alla spesa effettiva o alla spesa potenziale;

b) quale sia il parametro di riferimento per di verificare l’invarianza.

Al fine di non bloccare del tutto le procedure di reclutamento della P.A. e paralizzare anche le attività di queste ultime, sembra ragionevole ritenere che l’invarianza della spesa dovrà derivare dal rapporto tra la spesa sostenuta per la copertura di tutti i posti previsti nella nuova dotazione organica rideterminata e la spesa potenzialmente derivante dalla totalità dei posti previsti nella dotazione organica vigente alla data del 29 settembre 2002 , ivi compresi quelli non coperti, con esclusione, quindi , del criterio dell’effettività.

In relazione al secondo limite, infatti, si rileva come il riferimento sia ai posti previsti in organico alla data del 29 settembre 2002 a prescindere dal fatto che fossero o meno coperti.

Ciò, sebbene di difficile verificazione, potrebbe dar luogo a fattispecie in cui successivamente al data del 29 settembre 2002 non solo la dotazione organica potrebbe essere stata oggetto di revisione prevedendo nuovi posti, ma questi potrebbero anche essere stati già effettivamente coperti.

Cosa succederà dei posti previsti in organico in data successiva al 29 settembre 2002 e già coperti a tempo indeterminato?

Com’è noto la legge impone che la dotazione organica debba essere rideterminata per un numero di posti pari al massimo a quelli previsti alla data del 29 settembre 2002, pertanto la soluzione non potrà che essere la seguente:

a) necessaria inclusione nella dotazione organica dei posti istituiti successivamente alla data del 29 settembre 2002 e già coperti a tempo indeterminato, con necessaria contestuale esclusione dei posti compresi nella dotazione a quella data, ma ancora vacanti;

b) qualora l’operazione di cui sub a) non sia sufficiente per rideterminare i posti in organico in numero non superiore a quelli previsti dalla data del 29 settembre 2002, evidentemente i posti istituiti successivamente a quella data e coperti a tempo indeterminato non potranno che considerarsi come posti in soprannumero.

E’ importante, infatti, che il numero complessivo dei posti previsti nella dotazione organica rideterminata non sia quantitativamente superiore a quelli previsti alla data del 29 settembre 2002, ben potendo qualitativamente essere diversi

E’ doveroso rammentare che le autonomie locali per poter procedere alla rideterminazione delle dotazioni, prevista dal combinato disposto dei commi 1, 2 e 3 dell’articolo 34, dovranno comunque attendere l’emanazione dei decreti del Presidente del consiglio, come previsto dal comma 11 del medesimo articolo, che individueranno l’ambito applicativo delle disposizioni contenute ai commi 1, 2, e 3.

Tali ultimi provvedimenti potrebbero indicare anche un riferimento temporale entro il quale procedere alla rideterminazione delle dotazioni, che manca del tutto nell’articolo 34 in oggetto, sebbene il comma 3 dell’articolo appena citato prevede una automatica e provvisoria rideterminazione delle dotazioni organiche degli enti locali, sempre con esclusione dei comuni con meno di 3.000 abitanti, la quale troverà applicazione sino al perfezionamento dei provvedimenti definitivi di rideterminazione previsti dal comma 1 dell’art. 34, L. 289/02.

Detta rideterminazione provvisoria includerà un numero di posti pari a quelli coperti alla data del 31 dicembre 2002.

Inoltre la norma precisa che, al fine di individuare il numero dei posti coperti si dovrà tener conto non solo di quelli effettivamente coperti, ma anche di quelli in relazione a cui siano in corso:

– procedure di reclutamento, ovvero concorsi o selezioni;

– procedure di mobilità;

– procedure di riqualificazione del personale, ovvero di progressione interna.

Ciò significa che sarà sufficiente che alla data del 31 dicembre 2002 fosse in corso, e quindi anche solo avviato, il relativo procedimento a prescindere dallo stato dello stesso e dunque che sia stata adottata la determinazione di indizione del concorso o della selezione interna, che sia pervenuta la domanda di mobilità da parte di un dipendente di un altro ente ( procedimento ad iniziativa di parte) o sia stata adottata la determinazione di indizione di una procedura di mobilità ( ad iniziativa di ufficio) .

In conclusione, nelle more di perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione avrà efficacia la dotazione provvisoria di cui al comma 3 della normativa citata.

Da ciò consegue che:

a) la vecchia dotazione organica ha cessato di avere efficacia alla data del 1° gennaio 2003, essendo rimasta in vigore sino al 31 dicembre 2002;

b) la nuova dotazione organica, così come rideterminata automaticamente in via provvisoria produce effetti a decorrere dal 1 gennaio 2003;

c) nessun atto della giunta, né di organo alcuno dell’ente locale è necessario essendo la rideterminazione automatica “ope legis”, potendosi tutt’al più ipotizzare un atto meramente ricognitivo del dirigente competente per materia;

d) la dotazione organica provvisoriamente rideterminata continuerà a produrre effetti sino all’esecutività del nuovo atto di rideterminazione espressa dell’organico e quindi, ove ciò non avvenga, a tempo indeterminato, fatte salve le eventuali ed ulteriori indicazioni da emanarsi con i decreti suddetti.

Competenza ed ambito applicativo

Compete alla giunta comunale, in virtù della clausola residuale di cui all’art. 48, comma 2, del D.Lgs. 267/2000, adottare gli atti necessari finalizzati alla rideterminazione delle dotazioni.

Come già più volte sottolineato l’obbligo della rideterminazione trova applicazione nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2 , e art. 70 , comma 4, del D.Lgs. 165/2001, con espressa ed esclusiva esclusione dei Comuni al di sotto di 3000 abitanti.

Ciò significa che vi saranno tenuti non solo i comuni con almeno 3.000 abitanti e, ove fossero eventualmente istituite, le città metropolitane, ma anche ogni altro ente locale, e quindi comunità montane, comunità isolane o dell’arcipelago, consorzi e unioni di comuni, a prescindere dalla popolazione.

2. I limiti alle assunzioni negli enti locali nel 2003.

Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, legge finanziaria per l’anno 2003 pone una serie di limitazioni alle procedure di reclutamento del personale distinguendo tra:

a) assunzioni a tempo determinato;

b) assunzioni a tempo indeterminato;

c) contratti di formazione e lavoro;

d) assunzione a tempo determinato del direttore generale.

Prevede inoltre un’ulteriore diversificazione tra :

a) province e comuni con oltre 5.000 abitanti che abbiano rispettato il patto di stabilità interna;

b) province e comuni con oltre 5.000 abitanti che non abbiano rispettato il patto di stabilità interna;

c) comuni con non più di 5.000 abitanti ed altri enti locali non assoggettati al rispetto del patto di stabilità interna.

I limiti alle assunzioni a tempo indeterminato per province e comuni con oltre 5.000 abitanti in regola con il patto di stabilità interna

Il comma 11 dell’art. 34 della L. 289/02, relativamente alle province ed ai comuni con oltre 5.000 abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l’anno 2002, così come anche alle regioni, rimette ad uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri la determinazione dei criteri e dei limiti da rispettare per le assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2003.

Detti decreti dovranno essere adottati:

– entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della L. 289/02, e quindi entro il 2 marzo 2003 (abbondantemente trascorsi);

– previo accordo tra Governo, regioni ed autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata.

Quanto ai contenuti dei decreti suddetti, la legge individua dei criteri direttivi cui essi dovranno attenersi, che possono riassumersi nei seguenti:

a) contenimento delle assunzioni entro il 50% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso del 2002, “fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilità” e tenuto conto, in relazione alla tipologia degli enti:

– della dimensione demografica;

– dei profili professionali del personale da assumere,

– dell’essenzialità dei servizi da garantire;

– dell’incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti.

b) contenimento della percentuale entro il 20% delle cessazioni dal servizio avvenute nel corso del 2002 per le province ed i comuni con oltre 5.000 abitanti che abbiano un rapporto dipendenti-popolazione superiore a quello di cui all’art. 119, comma 3, d.lgs. 77/95 e successive modifiche, maggiorato del 30% o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche.

Ai sensi del comma 3 dell’art. 119 del d.l.gs. 267/00 i rapporti medi, dipendenti-popolazione, ivi indicati sono i seguenti

Fascia demografica
Rapporto medio

Dipendenti/popolazione

Fino a 999 abitanti
1/95

Da 1000 a 2999 abitanti
1/100

Da 3000 a 9.900 abitanti
1/105

Da 10.000 a 59.999 abitanti
1/95

Da 60.000 a 249.999 abitanti
1/80

Oltre 249.999 abitanti
1/60

PROVINCE

Fascia demografica
Rapporto medio

Dipendenti/popolazione

Fino a 299.999 abitanti
1/520

Da 300.000 a 499.999 abitanti
1/650

Da 500.000 a 999.999 abitanti
1/830

Da 1.000.000 a 2.000.000 abitanti
1/770

Oltre 2.000.000 abitanti
1/1.000

Al di fine di procedere alle assunzioni di personale gli enti suddetti dovranno autocertificare il rispetto per l’anno 2002 delle regole del patto di stabilità interna, certificazione di competenza del Responsabile del servizio finanziario.

Regime transitorio delle assunzioni a tempo indeterminato nelle province e nei comuni con oltre 5.000 abitanti in regola con il patto di stabilità interna

Abbiamo sopra detto come l’individuazione di criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato da parte degli enti in regola con il patto di stabilità interna per il 2002 sia rimessa a uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della finanziaria.

In attesa dell’emanazione dei decreti suddetti trova applicazione il regime di blocco previsto dall’art. 4 del medesimo art. 34 che vieta ogni e qualsiasi assunzione a tempo indeterminato ad eccezione :

a) delle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette;

b) delle assunzioni di “figure professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia superiore all’unità”. Trattasi delle assunzioni relative ai c.d. ” posti unici ” d’organico , per le quali, l’ente nel momento in cui ne programma l’assunzione in deroga, dovrà dimostrare la non sostituibilità in relazione alla propria struttura organizzative.

Limiti alle assunzioni a tempo indeterminato per province e comuni con oltre 5.000 abitanti non in regola con il patto di stabilità interna

Relativamente alle province ed ai comuni con oltre 5.000 abitanti che non abbiano rispettato il patto di stabilità per l’anno 2002, il comma 11 dell’art. 34 della finanziaria conferma, per l’anno 2003, la disciplina delle assunzioni a tempo indeterminato di cui all’art. 19, L. 448/01, legge finanziaria per il 2002.

Tale ultima disposizione disciplinava il regime delle assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2002 e ugualmente diversificava tra:

– enti che avevano rispettato il patto di stabilità interno per il 2001;

– enti che non avevano rispettato detto patto di stabilità per il 2001.

Alla prima categoria di enti locali non veniva infatti posta limitazione alcuna.

Analogamente, per le comunità montane, per le comunità isolane o dell’arcipelago, per le unioni di comuni e le città metropolitane, nessuna limitazione trovava applicazione.(sulla non assoggettabilità al divieto di Unioni di comuni e Città metropolitane si veda anche ANCI, Scheda di lettura sulla L. 448/01, sulla non assoggettabilità, oltre che dei comuni con meno di 5.000 abitanti, delle Comunità montane, delle Unioni di comuni e dei Consorzi fra enti locali, Circ. Min. Int., 4 marzo 2002, n. 1/02. Analogamente Ragioneria generale Stato, n. 3733/02).

L’art. 19 della L. 448/01 vietava ogni assunzione a tempo indeterminato agli enti locali i quali non avessero rispettato per il 2001 le disposizioni del patto di stabilità interno, con le sole eccezioni:

– delle assunzioni attraverso procedure di mobilità tra enti, nei limiti in cui siano ammesse dalle disposizioni di legge e contrattuali, con l’avvertenza che le procedure di mobilità tra enti locali appartenenti a regioni diverse erano da ritenersi ammesse solo ove il comune procedente all’assunzione avesse un rapporto dipendenti-popolazione inferiore a quello di cui al comma 3 dell’art. 119 del D.Lgs. 77/95;

– delle assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze agli enti locali il cui onere fosse coperto dai trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione di unità di personale;

– delle assunzioni relative a figure professionali non fungibili la cui consistenza in organico non sia superiore all’unità;

– delle assunzioni relative alle categorie protette.

Peraltro si ribadisce che in ogni caso sono consentite ai sensi del comma 11 dell’art. 34 della L. 289/02 le assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze alle regioni e agli enti locali il cui onere sia coperto dai trasferimenti erariali compensatiti della mancata assegnazione delle unità di personale.

Le assunzioni a tempo indeterminato negli enti locali non assoggettati alle regole del patto di stabilità interna

La norma in commento ha senz’altro chiarito il regime delle assunzioni per le Autonomie locali sottoposte alle regole del patto di stabilità, fermo restando l’emanazione dei Decreti del Presidente del consiglio dei Ministri, ma notevoli dubbi ha ingenerato in ordine al regime delle stesse per gli enti non sottoposti a tali regole.

Ed invero, l’ ultimo capoverso dell’art.10 espressamente prevede ” Per le Regioni e le autonomie locali , nonché……” si applicano disposizioni di cui al comma 11″.

Quest’ultimo, individua i contenuti dei decreti ministeriali i quali dovranno fissare ” per le amministrazioni regionali per le Province e i Comuni superiori a 5000 abitanti che abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2002 , e per gli altri enti locali ” la disciplina delle assunzioni.

Sebbene l’inciso “altri enti locali” poteva ricomprendere anche gli enti locali non destinatari delle regole suddette, è altrettanto vero che i seguenti commi si riferivano esclusivamente agli enti sottoposti alla disciplina del patto di stabilità, senza alcuna indicazione, in materia di assunzioni, agli enti sottratti ai vincoli di finanza pubblica.

Pertanto, i primi commentatori, sulla base di una ricostruzione logico-sistematica della normativa in commento, avevano dall’ambito di applicazione delle limitazioni in materia di assunzioni, i comuni inferiori a 5000 abitanti le comunità montane, le Unioni di comuni, le città metropolitane e i consorzi tra enti locali e, dunque , tutti gli enti non soggetti ai vincoli di finanza pubblica..

Il dubbio interpretativo è stato finalmente sciolto dallo stesso legislatore, che con decreto legge n.50 del 31/03/2003 successivamente modificato in sede di conversione, all’art. 1 sexies ha espressamente escluso i comuni inferiori a 5.000 abitanti dal rispetto dei vincoli previsti dall’art 34, comma 11, della legge 289/2002 in quanto non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno

Nonostante la mancata indicazione degli altri enti, ugualmente non sottoposti alle regole del patto, sembra ragionevole e coerente ritenerli ugualmente esclusi dai vincoli di cui al comma 11 dell’art. 34.

Va comunque ricordato che, se è vero che gli enti di cui sopra non sono assoggettati alle limitazioni nelle assunzioni di cui al comma 11 dell’art. 34 della L. 289/02, sono comunque assoggettati all’obbligo di rideterminazione delle dotazioni organiche di cui ai commi 1, 2 e 3 del sopra richiamato art. 34, oltre che alla rideterminazione automatica, fatta salva la possibilità in sede di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di prevedere per detti commi (1, 2 e 3) un ambito applicativo più limitato.

Conseguentemente, seppur indirettamente, delle limitazioni esistono in tema di assunzioni a tempo indeterminato, anche per gli enti locali sopra indicati, con la sola esclusione dei comuni con meno di 3.000 abitanti, i quali non sono assoggettati neppure all’obbligo di rideterminazione degli organici.

E’ doveroso un breve accenno all’incidenza della normativa in commento sulla possibilità per gli enti di dar corso a procedimenti di progressione verticale interni.

Stando all’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, che definisce il sistema delle progressioni interne quale strumento di qualificazione del personale non finalizzato alla costituzione di un nuovo rapporto di lavoro , e consequenziale affermare l’assoluta inifluenza dei limiti all’assunzione previsti dall’art. 34 sulle procedure di progressione interna.

L’assunto trova conferma nella stessa circolare del Ministero dell’Interno (Circolare 4 marzo 2002, n. 1/02), che con riferimento alle previsioni di cui alla finanziaria per il 2002 ha riconosciuto legittimo l’esperimento e conclusione delle procedure di progressione interna verticale, anche in presenza di limitazioni alle assunzioni .Non legittima, invece, la copertura del posto che per effetto della progressione venga a rendersi vacante.

Di diversa opinione chi ritiene che le progressioni interne verticali sono dirette, comunque, alla costituzione di un nuovo rapporto di lavoro, diversicandosi, esclusivamente per la diversa procedura utilizzata per la copertura del posto.

In ogni caso, è bene ricordare che in sede di programmazione occorrerà, comunque, perseguire l’obiettivo della riduzione della spesa per il personale e quindi programmare sulla base di tale principio anche le procedure di progressione..

La deroga per il personale della polizia municipale.

Il comma 17 dell’art. 34 della L. 289/02 contiene una deroga alle limitazioni alle assunzioni in favore del personale delle polizie municipali.

In primo luogo va rilevato come si tratti di previsione normativa che contiene un rinvio improprio al comma 12 dell’art. 34 e sul quale occorre soffermarsi.

Infatti il comma 17 recita:

“Sono escluse dalle limitazioni previste dal comma 12 per la pubblica amministrazione, le assunzioni di personale delle polizie municipali….”.

In realtà il comma 12 non disciplina le limitazioni delle assunzioni, ma la proroga di validità delle graduatorie.

Pertanto il rinvio dovrà necessariamente riferirsi ad altro comma dell’articolo 34 della legge 289/02.

Secondo una prima ricostruzione il rinvio sembrerebbe essere al comma 11, dovendo pertanto ritenersi che per effetto del rinvio al “rispetto del patto di stabilità” le limitazioni trovino applicazione solo per i comuni con oltre 5.000 abitanti che non abbiano rispettato detto patto per il 2002 con nessuna limitazione invece per tutti gli altri comuni e per le unioni di comuni, se non quello evidentemente del rispetto delle previsioni di bilancio.

Diversamente dalla suddetta interpretazione il Ministero con la circolare n.1/2003 ritiene che il rinvio (tecnicamente non corretto) sia da intendersi al comma 13 con l’evidente limitazione alle sole assunzioni a tempo determinato.

In tal senso, infatti, la circolare precisa che “sono escluse dalle predette limitazioni sulle assunzioni a termine, ai sensi del successivo comma 17, “le assunzioni di personale delle polizie municipali nel rispetto del patto di stabilità e dei bilanci comunali, ferme restando le piante organiche stabilite dalle regioni”. Deve premettersi che la norma è applicabile solo a quegli enti che non hanno rispettato nell’anno 2002 il patto di stabilità. Pertanto, la stessa deve interpretarsi nel senso che le assunzioni che gli enti andranno ad effettuare a tal fine non devono in alcun caso comportare l’inosservanza del patto di stabilità per l’anno 2003, mentre la relativa spesa deve trovare piena copertura nel bilancio dell’ente. Ferma restando la competenza dei comuni alla determinazione degli organici della polizia municipale, devono essere rispettati gli eventuali parametri dettati dalle regioni ai sensi dell’articolo 6, comma 2, della legge 7 marzo 1986, n.65 (le regioni, possono “stabilire le norme generali per la istituzione del servizio tenendo conto della classe alla quale sono assegnati i comuni”). Solo a tali condizioni risulta possibile derogare al limite di spesa posto dal precedente comma 13

Quanto al limite del rispetto delle “piante organiche stabilite dalle regioni” il riferimento all’art. 6, comma 2, punto 1) della L. 65/86, la legge quadro sulla polizia municipale, ai sensi del quale le regioni provvedono con legge regionale a “stabilire le norme generali per la istituzione del servizio tenendo conto della classe alla quale sono assegnati i comuni” ed all’art. 7, comma 2, punto 1) della surrichiamata legge, ai sensi del quale il regolamento comunale sullo stato giuridico del personale della polizia municipale stabilisce “il contingente numerico degli addetti al servizio, secondo criteri di funzionalità e di economicità, in rapporto al numero degli abitanti del comune e ai flussi della popolazione, alla estensione e alla morfologia del territorio, alle caratteristiche socio-economiche della comunità locale”.

In attuazione di dette previsioni della legge quadro statale diverse leggi regionali hanno individuato quella che impropriamente il comma 17 dell’art. 34 della L. 298/02 definisce “piante organiche” ovvero i parametri per la corretta individuazione del numero degli appartenenti ai servizi e corpi della polizia municipale dei diversi comuni in relazione a popolazione ed altre caratteristiche degli enti.

Il richiamo, seppur ancora una volta formulato con terminologia impropria, del comma 17 dell’art. 34 della finanziaria 2003 a detto elemento starà a significare che la deroga alle limitazioni delle assunzioni sarà comunque consentita fino alla copertura al massimo della totalità del numero dei posti previsti per il corpo o servizio della P.M. del singolo ente in base ai parametri regionali, mentre tornerà a rivivere per l’eventuale copertura di posti ulteriori rispetto a quelli.

Va rilevato come essendo la deroga espressamente disposta con riferimento al “personale delle polizie municipali” non sembri applicabile al personale delle polizie provinciali.

Validità delle graduatorie

Il comma 12 dell’art. 34 della L. 289/02 dispone la proroga di un anno dei termini di validità delle graduatorie per le assunzioni di personale dipendente delle amministrazioni pubbliche, ivi comprese quelle locali.

Trattasi però di disposizione che trova applicazione solo ed esclusivamente nei confronti degli enti assoggettati a limitazioni delle assunzioni per l’anno 2003.

Conseguentemente detta deroga si applicherà alle province ed ai comuni con oltre 5.000 abitanti, a prescindere dal fatto che abbiano o meno rispettato le regole del patto di stabilità interna per il 2002.

Infatti, sia nell’uno che nell’altro caso, seppur in termini diversi, detti enti sono assoggettati a delle limitazioni nelle assunzioni. La deroga invece, non troverà applicazione, stando all’interpretazione prima sostenuta, nei confronti di quegli enti non assoggettati al rispetto del patto di stabilità interna e quindi in quanto tali non assoggettati dalla finanziaria per il 2003 a limitazione alcuna in ordine alle assunzioni.

3. Le assunzioni a tempo determinato negli enti locali ai sensi della legge finanziaria.

La legge finanziaria per il 2003 non pone limitazione alcuna relativamente alle assunzioni a tempo determinato a carico:

a) degli enti locali (province e comuni con oltre 5.000 abitanti) che hanno rispettato il patto di stabilità interno per il 2002;

b) degli enti locali (comuni sino a 5.000 abitanti, comunità montane, comunità isolane e dell’arcipelago, unioni di comuni, consorzi fra enti locali, città metropolitane) non tenuti al rispetto del patto di stabilità interna.

Ai sensi del comma 13 dell’art. 34 della L. 289/02, invece, gli enti locali, quali province e comuni con oltre 5.000 abitanti, i quali, nonostante vi fossero tenuti, non abbiano rispettato il patto di stabilità per il 2002, potranno procedere ad assunzioni a tempo determinato, nell’anno 2003, entro il limite del 90% della spesa media annua sostenuta a tale titolo nel triennio 1999-2001.

In particolare la disposizione citata, nei limiti della percentuale suddetta consente l’assunzione di personale a tempo determinato, o con convenzione, ovvero con contratto di collaborazione coordinata e continuativa.

L’ambito di applicazione della disposizione appena citata non brilla certamente in chiarezza, tant’è che dai primi commenti non emergono interpretazioni univoche.

Ed, invero, non è chiaro se lo stesso si riferisca ai soli incarichi a termine conclusi mediante stipula di convenzioni o di contratti di collaborazione coordinata e continuativa o anche alle assunzioni con contratti di lavoro subordinato a termine di cui al D.Lgs. 368/2001.

In altri termini non è chiaro se la dizione ” assunzione di personale a tempo determinato” sia tale da comprendere qualsivoglia tipologia di rapporto di lavoro (sia autonomo che subordinato), caratterizzato esclusivamente dall’apposizione di un termine di durata al rapporto stesso e, dunque, il richiamo alle convenzioni ed ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa rappresenti una mera esemplificazione. Diversamente si discute se l’espresso richiamo a tali strumenti, (convenzione e contratto di collaborazione coordinata e continuativa) limiti l’ambito applicativo della disposizione solo a tale tipologia di rapporti di lavoro caratterizzati dall’autonomia della prestazione.

Secondo un primo orientamento, che privilegia una interpretazione restrittiva del comma 13 suddetto, la normativa in parola si riferirebbe ai soli rapporti lavorativi a termine attivati mediante contratti di collaborazione coordinata e continuativa o convenzioni.

Tuttavia, tale interpretazione oltre a non tenere in debito conto l’espressione ” assunzione di personale a tempo determinato” non considera l’evidente linea di continuità tra le pertinenti disposizioni contenute nell’art.19 , comma 1, della legge finanziaria per l’anno 2002 e quelle di cui all’art. 34 comma 13 della medesima legge per l’anno 2003.

Ed invero, il comma 1 dell’art. 19 L. 448/2001 prevedeva, per gli enti non in regola con il patto di stabilità, un limite di spesa per il personale a tempo determinato o assunto mediante convenzione.

Con circolare n.1/2002 del Ministero dell’Interno è stato chiarito che, per quel che riguarda le assunzioni a termine, bisogna esemplificativamente, fare riferimento alle facoltà di assunzione a termine previste dagli articoli 3 (contratti di formazione e lavoro) e 7 ( contratti a termine) del C.C.N.L. del 14/09/2000. Ai contratti a tempo determinato di cui all’art. 90 , comma 1 ( personale addetto agli uffici di supporto agli organi di direzione politica) del d. lgs. 267/2000 , (agli incarichi a contratto di cui all’art.110, commi 1 e 2 del medesimo decreto legislativo gli unici espressamente esclusi dalla recente circolare 1/2003 in quanto non costituiscono spesa per il personale ai sensi dell’art 110 comma 3); per le convenzioni, invece, il riferimento esemplificativo è individuato nell’art. 7, comma 6, del d.lgs.165/2001 e dell’art.110, comma 6 del dlgs. 267/2000.

Conseguentemente, stando a quanto sopra detto e tenendo conto della disciplina in materia già contenuta nella L.448/2001, sembra potersi affermare che il limite percentuale di spesa per le assunzioni di personale a tempo determinato, contenuto nel comma 13 dell’articolo in oggetto, è tale da ricomprendere, sia i rapporti di lavoro subordinato a termine, sia quelle forme di lavoro autonomo le quali, seppur di durata determinata, non sono affatto riconducibili all’ambito della fattispecie di lavoro subordinato.

Su tale aspetto, peraltro, la recente circolare precisa che la limitazione di spesa sia da riferire cumulativamente alle tipologie di personale e non separatamente a ciascuna di esse. Ciò allo scopo di lasciare alle singole amministrazioni la discrezionalità nella gestione di tale personale, onde far fonte in modo ottimale alle mutevoli e contingenti esigenze di servizio; vanno escluse da tale limite le spese sostenute per l’assunzione del Direttore generale e tutte quelle assunzioni temporanee, convenzioni e co.co.co. attuative di progetti finanziati da fondi statali, regionali o comunitari con la sola esclusione della quota parte di spesa sostenuta con finanziamenti esterni espressamente finalizzati ad assunzioni.

Si fa presente, altresì, che esula dal campo di applicazione della disposizione citata l’eventuale ricorso da parte delle amministrazioni pubbliche al contratto di fornitura di lavoro temporaneo che, non rappresenta una forma di assunzione di personale a tempo determinato.

In tal caso, infatti, tra l’amministrazione utilizzatrice ed il lavoratore non si instaura un rapporto di lavoro a tempo determinato, bensì un rapporto di dipendenza funzionale, cui si riconnette l’esercizio, da parte dell’ente utilizzatore , di soli poteri direttivi.

In merito, deve, altresì, ribadirsi come non costituisca spesa per il personale, e pertanto non può essere considerata rilevante ai fini della determinazione dei limiti assunzionali, quella relativa alle assunzioni di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, concernente le assunzioni per la copertura, a tempo determinato, dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione; detta spesa, ai sensi del comma 3 dello stesso articolo 110, non va computata tra i costi del personale. Parimenti non va considerata la spesa relativa alle assunzioni interinali di cui all’articolo 2 del C.C.N.L. del 14 settembre 2000.

Il comma 13 dell’art. 34 del d.lgs. 267/00, esclude esplicitamente dalle limitazioni poste alle assunzioni a tempo determinato quella del direttore generale di cui all’art. 108 del d.lgs. 267/00, la quale quindi sarà sempre possibile anche per gli enti i quali non abbiano rispettato il patto di stabilità interna per il 2002.

4. I contratti di formazione e lavoro.

Com’è noto il contratto di formazione e lavoro può essere oggetto di trasformazione al termine della sua durata, in contratto a tempo indeterminato, con le procedure previste dalla legge e dal CCNL, tant’è che ai sensi del comma 17 dell’art. 3 delle c.d. code contrattuali del CCNL del comparto regioni-autonomie locali, la mancata conferma dei titolari di detti contratti in misura superiore al 40% dei rapporti scaduti negli ultimi 24 mesi, tranne che ciò non sia dovuto a comprovata impossibilità correlata ad eventi eccezionali ed imprevedibili, configura causa impeditiva della stipula di nuovi contratti di formazione e lavoro.

Il comma 18 dell’art. 34 della finanziaria per il 2003 disciplina in modo specifico anche la fattispecie dei contratti di formazione e lavoro disponendo:

a) relativamente a quelli scaduti nel 2002 e a quelli che scadranno nel 2003 la sospensione delle procedure di conversione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato;

b) relativamente a quelli in essere la proroga al 31 dicembre 2003.

La sospensione della procedura di conversione significa:

a) che detti rapporti non potranno essere trasformati nel corso del 2003;

b) che peraltro nonostante si tratti di contratti anche già scaduti nel corso del 2002 la procedura di trasformazione possa riprendere nel 2004.

Trattasi quindi di disciplina in qualche modo più restrittiva rispetto a quella dettata per le altre assunzioni a tempo indeterminato, in quanto sembrerebbe che in nessun caso detti rapporti possano essere oggetto di trasformazione nel corso del corrente anno.

Detto divieto è riferito ad ogni P.A. e quindi ad ogni ente locale (la circolare 2/2003 del Ministero dell’Interno, infatti non fa alcuna distinzione), non discriminando il comma 18 dell’art. 34 né in relazione all’entità demografica né in relazione al fatto che il patto di stabilità interna sia stato o meno rispettato.

A fronte di detto regime di sfavore rispetto alla trasformazione del rapporto di formazione e lavoro in rapporto a tempo indeterminato vi è relativamente ai rapporti in essere, e quindi a quelli in corso al 1° gennaio 2003, data di entrata in vigore della L. 289/02, la proroga disposta ope legis sino al 31 dicembre 2003.

Ciò significa che un contratto di formazione e lavoro di durata massima pari a 24 mesi in scadenza il 2 gennaio 2003 viene ad essere prorogato di un ulteriore anno e ciò sino al 31 dicembre 2003.

Secondo un orientamento si riteneva che relativamente a detta proroga il singolo ente non sembri disporre di discrezionalità alcuna, decretando il comma 18 dell’art. 34 che “i rapporti in essere….sono prorogati al 31 dicembre 2003” e non che l’ente ha facoltà di prorogarli: il Ministero dell’Interno, diversamente, ritiene che la proroga “risulti possibile” al fine di assicurare la continuità dei rapporti esistenti con ciò eliminando quello che da taluni era stato individuato come un effetto discorsivo della finanziaria che sotto questo profilo avrebbe condizionato i bilanci degli enti locali imponendo una spesa.

Secondo la circolare del Ministero Interno nr. 1/2003, il personale destinatario della disposizione in questione è esclusivamente quello che ha concluso o che concluderà, nel corso del 2003, con esito favorevole, il corso di formazione e lavoro e non tutto il personale con cui è stato stipulato il contratto. Si precisa, altresì, che i requisiti richiesti per le procedure di riconversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, dei contratti di formazione e lavoro debbono essere considerati al momento della scadenza del contratto a tempo determinato e non al momento della futura trasformazione. Peraltro, la spesa relativa allo stesso personale non concorre a determinare il tetto di quella di cui al comma 13, riguardando una particolare categoria, destinata alla sistemazione in ruolo, in quanto assunta ab origine nel quadro della programmazione del fabbisogno di personale.

5. La programmazione del fabbisogno di personale per gli anni 2004 e 2005.

Ai sensi del comma 22 dell’art. 34 della L. 289/02 per gli anni 2004 e 2005 gli enti locali dovranno adeguare le proprie politiche di reclutamento del personale al principio di contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica; di ciò pertanto dovrà tenersi conto in sede di programmazione del fabbisogno di personale.

Non solo: ai sensi del comma 15 dell’art. 29 della L. 289/02 le province ed i comuni con oltre 5.000 abitanti che non conseguono nel 2003 gli obiettivi in tema di patto di stabilità interna di cui ai commi 4 e 6 del sopra citato art. 29 non potranno “procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo”, e quindi neanche a tempo determinato, né potranno “avvalersi di eventuali deroghe in proposito disposte per il periodo di riferimento” per il 2004.

Lo stesso dicasi per il 2005 e 2006 in relazione all’eventuale mancato conseguimento di detti obiettivi per il 2004 e 2005.

6. Le assunzioni attraverso procedure di mobilità esterna

La finanziaria per il 2003 esprime un favor relativamente alle procedure di mobilità tra enti locali.

Infatti:

a) il comma 21 dell’art. 34 prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della L. 289/02 su proposta del Ministro per la Funzione Pubblica, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle finanze, siano stabilite “anche in deroga alla normativa vigente, procedure semplificate per potenziare e accelerare i processi di mobilità, anche intercompartimentali, del personale delle pubbliche amministrazioni”;

b) il comma 11 dell’art. 34, nel dettare le limitazioni alle assunzioni a tempo indeterminato per province e comuni con più di 5.000 abitanti che abbiano rispettato il patto di stabilità interno per il 2002, fa comunque “salvo il ricorso alle procedure di mobilità”, il che sembrerebbe significare che limite alcuno sussiste in relazione ad esse, se non ovviamente quello della previsione del posto nella dotazione organica e della copertura di bilancio;

c) il comma 11 dell’art. 34 della L. 448/01, cui rinvia l’art. 19 della L. 289/02, consente le assunzioni per effetto di procedure di mobilità anche agli enti che tenutivi non abbiano rispettato il patto di stabilità interno per il 2002.

Con la circolare inerenti le problematiche interpretative dell’articolo 34 della legge 289/2002, il Ministero dell’Interno ha confermato la legittimità di tale procedura, ovviamente nei limiti della dotazione organica rideterminata ovvero per come cristallizzata alla data del 31 dicembre 2003 limitandola soltanto agli enti che abbiano rispettato il predetto patto di stabilità.

Tale facoltà, precisa infatti il Ministero, è esercitabile senza alcun limite per gli enti che abbiano rispettato il patto di stabilità mentre è subordinata ai limiti previsti dall’art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 per gli enti che non abbiano rispettato il patto di stabilità.

Non incide sulla mobilità la non emanazione dei DPCM applicativi previsti dal comma 11 dell’art. 34.

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V. anche L. OLIVERI Il problema dell’applicabilità della rideterminazione provvisoria della dotazione organica agli enti locali.

Note

L'articolo Le novità dell’art. 34 della Legge Finanziaria per il 2003 in materia di personale in attesa del D.P.C.M. applicativo proviene da Giustamm.