1. Le premessa della contestazione comunitaria.

A seguito della notifica del decreto-legge n. 138, dell’8 luglio 2002 (poi convertito in legge n. 178/2002), concernente, fra l’altro, “Interpretazione autentica della nozione di rifiuto, di cui all’art. 6, comma 1, lett. a) del d. lgs n. 22/1997” (v. art. 14), la Commissione delle Comunità Europee, ha inviato, il 5 settembre scorso, nell’ambito della procedura prevista dall’art. 226 [1] del Trattato (nella versione consolidata con il trattato di Amsterdam), una missiva assai argomentata di rilievi critici al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro degli affari esteri.

In essa, dopo aver ricordato le fonti comunitarie, già attuate nel nostro ordinamento (direttiva 75/442 CEE, come modificata dalla direttiva 91/156 CEE), e sottoposto ad attenta lettura il testo dell’art. 14, cit., conclude nel senso che la Repubblica italiana “… è venuta meno agli obblighi previsti dalla direttiva” cit., invitando conseguentemente il Governo “.. a trasmettere le osservazioni su quanto precede” (cioè sulle considerazioni che si esamineranno di seguito) “entro due mesi dal ricevimento della presente lettera” [2].

Nella prima proposizione di pag. 3 della missiva (che indicherò, da ora, con lett. A) [3], la Commissione, argomentando dal testo della norma richiamata, nella versione della legge di conversione del decreto cit. (n. 178/2002), ravvisa tre ipotesi di indebita esclusione dall’area segnata dalla nozione (comunitaria) di rifiuto:

a) residui oggetto di operazioni di smaltimento e recupero non elencate negli allegati B e C, del decreto Ronchi;

b) riutilizzazione di quei residui che avvenga senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all’ambiente (lett. a) del comma 2, dell’art. 14);

c) riutilizzazione dei residui con trattamento preventivo, senza operazioni di recupero, ex allegato C (trattasi della successiva lett. b) dello stesso comma.

Mi sembra doveroso riconoscere, in limine, che tale “ricostruzione” – da parte dell’Organo comunitario – della portata e significato della norma …”interpretativa” italiana risulta corretta, salvo per l’ipotesi sub a), che non appare condivisibile né soprattutto giustificata dal tenore letterale, sintattico e d’insieme dell’art. 14.

2. I residui esclusi perché sottoposti ad “operazioni non elencate” dalla legge.

In sostanza, dal dato testuale della lett. a) del comma 1, dell’art. 14 (definizione di “disfarsi”), la Commissione ha argomentato nel senso che l’Italia intenderebbe sottrarre alla nozione di “rifiuto” (e quindi all’ambito di pertinenza delle due direttive citate) quei residui che, essendo sottoposti ad “operazioni non elencate” dai due allegati (ragionando, a contrario, dalla dizione adottata: (residui) “.. avviati o sottoposti alle attività… secondo gli allegati B e C”), non sarebbero oggetto di “disfarsi” (e quindi non qualificabili “rifiuti”).

Orbene, se l’iter logico seguito dalla Commissione, nella “interpretazione” della lett. a), del comma 1, fosse corretto, essa avrebbe ragioni da vendere nell’affermare che tale significato della norma risulterebbe certamente contrario al sistema comunitario sancito dalle due direttive.

Ma, a mio sommesso parere, un significato tanto restrittivo e innovativo, come quello appena indicato, non risulta in alcun modo ricavabile da quel precetto (che, infatti non lo contiene affatto), sia prestando maggiore attenzione al tenore testuale della lett. a), sia considerando la ratio legis e legislatoris (cioè, per quest’ultima, l’intenzione e la volontà concreta del Parlamento, come espressa dai lavori preparatori e dalla Relazione al decreto legge) volta a ricondurre la nozione del “disfarsi” alle due possibili attività cui può essere sottoposto il residuo produttivo o di consumo e cioè: lo smaltimento o il recupero (“secondo gli allegati B e C”).

Ed, invero, la interpretazione autentica del “disfarsi” [comma 1, lett. a)] ripercorre fedelmente la definizione comunitaria, trasposta nell’art. 6 del decreto Ronchi, il quale ultimo, al criterio oggettivo dell’allegato A, aggiunge quello soggettivo del disfarsi che si articola, come è noto, nelle operazioni di “smaltimento” [lett. g) del comma 1)], e del recupero [lett. h)1, stesso comma].

E’, poi, evidente, dallo stesso tenore dell’art. 6, che le lettere g) ed h) non enunciano tali operazioni ma fanno rinvio agli allegati B) e C) del decreto 22/97. Sicché quando l’art. 14, comma 1, lett. a) adotta la formulazione ridetta (“sostanza, materiale, bene che … sono avviati o sottoposti ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B) e C) del decreto legislativo n. 22”), esso non fa che parafrasare, senza mutarne la portata e il significato, l’art. 6, comma 1, lett. a) g) ed h) che costituiscono fedele riproduzione dell’art. 1, lett. a), e) ed f) della direttiva 91/156 (rispettivamente: “tutte le operazioni previste nell’allegato IIA e IIB”. In definitiva il termine “secondo” equivale al significato di “previste”, senza alcuna funzione restrittiva o tipizzante.).

Con la piena consapevolezza – da parte del legislatore italiano – che il rinvio “alle operazioni elencate agli allegati B e C” (per ripetere le espressioni usate dalla Commissione) non è un rinvio ad elencazioni di operazioni tipiche, tassative e rigidamente predeterminate, tanto da potersi inferire (o far nascere il sospetto) che le operazioni non comprese da quei due allegati sarebbero escluse (unitamente ai residui di produzione e consumo che ne costituiscono oggetto) dal regime dei rifiuti (come è indotta a pensare la Commissione).

Perché, all’opposto, si tratta di un richiamo ad un elenco di “operazioni come esse sono effettuate in pratica” (per ripetere la dizione dei preamboli degli allegati II A e II B degli allegati alla direttiva 91/156 cit.) e, pertanto, ad un elenco aperto, non tassativo e continuamente integrabile con altre e nuove operazioni atipiche, “secondo lo stato dell’arte”, ma pur sempre riconducibili, sul piano sostanziale e giuridico, ad operazioni di recupero o smaltimento.

In una battuta, il Governo italiano ha inteso riferire la nozione di “disfarsi”:

-a tutte quelle “operazioni di recupero o smaltimento” che siano elencate – o non “esplicitamente elencate – negli allegati B e C”, conoscendo e condividendo il convincimento della Commissione secondo cui detti elenchi sono notoriamente aperti e “non esaustivi di tutte le possibili operazioni di smaltimento o di recupero”;

-(e) fondando l’eventuale esclusione dei residui produttivi o di consumo, dall’area dei rifiuti, non sulla mancata, esplicita previsione di determinate operazioni (di recupero o smaltimento) negli allegati cit. [4], ma sul fatto che i residui siano “effettivamente ed oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo” senza essere “disfatti” (cioè senza essere ” avviati o sottoposti ad attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C cit.”, ai sensi del comma 1, lett. a), dell’art. 14).

Tanto si desume, infatti, con sufficiente chiarezza, anche dal comma 2, dell’art. 14, dove le esclusioni della fattispecie del “disfarsi” sono subordinate alle seguenti, esclusive evenienze:

-lett. a): della assenza di qualsiasi operazione di trattamento di recupero, in senso proprio, di cui all’allegato C (inteso in senso aperto, secondo la prassi) il quale riproduce l’Allegato II B, della direttiva 156 cit.;

-lett. b): della possibile presenza di “trattamenti preliminari” che non assurgono però a vere e proprie “operazioni di recupero completo”, come sub a (v. oltre), in base all’infelicissima dizione usata (da intendere però, in conformità al diritto comunitario, nel senso indicato): “dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell’allegato C del decreto legislativo n. 22”.

La seconda proposizione della missiva (sub B) [5] si limita ad anticipare delle conclusioni di merito – senza però fornirne alcuna dimostrazione – e pertanto non è suscettibile di alcun rilievo contrario se non quello che si formulerà all’esito della presente analisi.

La terza proposizione (sub C) [6] merita, invece, piena adesione e, per altra via, conferma all’evidenza, quanto indicato – a commento della prima – e cioè che “la nozione di rifiuto dipende dal significato del termine “disfarsi” e non dalla elencazione espressa delle operazioni di smaltimento o recupero nei due allegati B e C (che, ripeto, sono esemplificativi e non esaustivi).

Si vedrà come l’art. 14, attenendosi scrupolosamente alla nozione del “disfarsi” – di cui offre semplicemente una più chiara esplicitazione su alcuni temi rimasti dubbi (anche se con termini, impropri, e dunque, da .. “re-intepretare”) – non fornisce una lettura “restrittiva” di tale nozione e, per ciò stesso, non frustra né contraddice “le finalità della direttiva”.

3. La nozione di rifiuto e i mezzi di prova della sua ricorrenza, caso per caso…

La quarta proposizione (sub D) [7] della “lettera” della Commissione richiama correttamente, ed in modo condivisibile, una recente, importante pronuncia della Corte di Giustizia [8] in cui – rilevandosi che la normativa comunitaria non ha predisposto una disciplina sulle prove per la dimostrazione della ricorrenza, in concreto, degli elementi costitutivi della nozione di rifiuto – si indica la necessità di far ricorso alle norme, in materia di prova, dell’ordinamento interno cui appartiene il giudice nazionale (con l’intento di non “pregiudicare la finalità e l’efficacia della direttiva”).

Sul punto, in verità, non si può che assentire aggiungendo, però, come la stessa sentenza evocata ha modo di confermare – anche in questa occasione, che l’area della normativa sulla gestione dei rifiuti, derivante dalle direttive citt., si fonda sulla nozione di “disfarsi”: si vedano, in proposito, i punti 37 e 83 della parte motiva ove, fra l’altro, la distinzione tra elementi costitutivi della nozione di rifiuto e mezzi di prova circa la sua presenza è ben scolpita [9].

Merita altresì adesione la affermazione della Commissione per la quale “… l’effettiva esistenza del rifiuto, ai sensi della direttiva deve essere accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto delle finalità delle direttive ed in modo da non pregiudicarne l’efficacia” (sub D, della missiva, in fondo, con esplicito richiamo, ancora, alla sentenza Arco, cit.).

Ma, a mio avviso, tali ulteriori considerazioni, pienamente condivisibili, non sono pertinenti alla natura e allo scopo della norma posta dall’art. 14. La quale non ha inteso introdurre né ha introdotto una disciplina processuale sui mezzi di prova circa la ricorrenza o meno, in concreto, della nozione di rifiuto (ovvero, più specificamente, delle prove logiche presuntive, in senso relativo o assoluto, per ammettere o escludere, nella singola fattispecie storica, la sussistenza di un residuo/rifiuto o di un residuo/non rifiuto).

Neppure ha previsto per la prima volta – come risulta evidente dal suo tenore – prove legali e/o tipiche dalla cui applicazione, nell’ordinamento interno, risulterebbe “ristretto l’ambito di applicazione della direttiva” o frustrate le sue “finalità”.

Diversamente, l’art. 14, pur autoqualificandosi norma interpretativa, opera su un piano sostantivo e definitorio della nozione giuridica di rifiuto. In quanto posto da una fonte primaria (decreto legge, convertito), il suo contenuto precettivo si presenta come idoneo, sempre e comunque, ad innovare sostanzialmente l’ordinamento giuridico preesistente, anche se, nel caso in esame, il Parlamento, più che modificare l’art. 6, comma 1, lett. a) del decreto Ronchi, gli conferisce un significato solo in parte “difforme da quello che la giurisprudenza” italiana, in forma prevalente ma non unitaria, “gli aveva attribuito” [10].

In definitiva, trattasi di norma definitoria – di natura sostanziale e non processuale – che demarca automaticamente i confini giuridici e la portata della nozione del residuo/rifiuto e del residuo/non rifiuto, onde le eventuali censure di contrasto con il diritto comunitario andranno ricercate, semmai, nell’eventuale violazione e/o allontanamento dall’art. 1, lett. a) della direttiva 91/156 (e non sul piano processuale della limitazione dei mezzi di prova per accertare la qualifica giuridica del residuo-rifiuto o sulla creazione di presunzioni legali assolute: quali?).

Ma il supposto contrasto con la fonte comunitaria, per quanto detto sinora – e si dirà oltre – non si profila affatto ove la norma italiana venga rettamente interpretata.

Intendo dire, più esplicitamente, che l’art. 14 “… tiene conto delle finalità della direttiva e non ne pregiudica l’efficacia”, nel momento in cui, pur con qualche imperdonabile imprecisione e indeterminatezza lessicale (su cui si deve tornare):

-si adegua pienamente all’insegnamento della Corte di giustizia secondo cui: “.. Ne consegue che l’ambito d’applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine “disfarsi” (v. sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Racc. pag. I-7411, punto 26 della motivazione)”;

-che “… Conformemente alla giurisprudenza della Corte, tale termine va interpretato tenendo conto delle finalità della direttiva … ” (i due passi che precedono, fra virgolette, sono tratti dai punti 36 e 37 della sentenza Arco cit. [11]), con la specificazione, già fatta retro, che:

– la nozione di “recupero completo” (desunta dalla stessa decisione Arco, v. punti 94-96 [12]) vada identificata con quella di “intervento preventivo di trattamento” recuperatorio, ex allegato C) del decreto Ronchi (trattamento che, infatti, viene escluso dall’art. 14, comma 2, lett. a);

– che la successiva espressione “trattamento preventivo”, di cui alla proposizione finale della lett. b), del medesimo comma 2, si interpreterà come “trattamenti preliminari” – oggi consentiti dalla norma – in quanto, per definizione, essi non modificano la natura sostanziale del residuo che “ha già le stesse proprietà e caratteristiche della materia prima” e dunque viene, ancora una volta, utilizzato sostanzialmente “tal quale”. Detti trattamenti minimali sono ovviamente differenziati e contrapposti alle “operazioni di recupero pieno”, come esplicitato dalla Corte di Giustizia, nella medesima sentenza Arco, punti 93-94 [13] (sul punto, v. par. 7 e ss.).

E’ ben vero, infatti, che, in tale ultima decisione, si legge (punto 96) che ” se un’operazione di recupero completo non priva necessariamente un oggetto della qualifica di rifiuto, ciò vale a maggior ragione per una semplice operazione di cernita o di trattamento preliminare di tali oggetti” (c.d. “trattamenti preliminari”).

Ma tale specificazione non significa che da un’operazione di recupero competo non derivi un prodotto, in deroga al principio generale di cui all’art. 3, punti 1, lett. b) della direttiva 91/156 nonché ai sensi dell’art. 3, del d.m. 5.2.1998.

Essa vuol dire, più propriamente, secondo il pensiero della Corte lussemburghese – la quale esamina il tema sotto il profilo probatorio dell’accertamento del singolo caso [14] – che “la sostanza ottenuta dal recupero, con “… caratteristiche e proprietà della materia prima” (punto 94) torna ad essere un rifiuto se, “conformemente alla definizione della direttiva…, si accerti” (cioè si provi o dimostri, per es. da parte della pubblica Accusa; nota dello scrivente) che il detentore se ne sia poi “disfatto” [15].

Con la deduzione finale della Corte, di natura squisitamente processuale, in quanto afferente la fase di accertamento in concreto del caso (e non sostanziale circa gli elementi costitutivi della nozione di rifiuto, che sono e restano quelli incardinati sul “disfarsi”), che ” Il fatto che la sostanza sia il risultato di una operazione di recupero completo… costituisce solamente uno degli elementi che vanno presi in considerazione per stabilire se si tratti di un rifiuto, ma non consente di per sé di trarne una conclusione definitiva” (punto 95).

Conclusione su cui si deve consentire in quanto non è dubbio che ove si provi che un prodotto (da recupero) viene poi disfatto, esso torna ad essere rifiuto (secondo i criteri sostanziali evidenziati, appunto perché oggetto, per es., di una attività di smaltimento).

Resta, in definitiva, confermato, quanto alla proposizione sub D, che il Parlamento italiano non ha inteso introdurre alcuna regola probatoria o peggio, alcuna presunzione assoluta che “restringa l’ambito di applicazione della direttiva” o ne limiti le finalità o l’efficacia (su tale punto, v., anche oltre).

4. Ancora sulla non tassatività degli allegati II A e II B della direttiva 91/156.

Sulla proposizione quinta e sesta (sub lettere E ed F) della missiva, in esame, si è già detto sopra, a commento del primo rilievo sub A (v. par. 2).

Non può che ribadirsi dunque, con riferimento alla dizione adottata nell’art. 14, comma 1, lett. a), che il legislatore non ha inteso far riferimento ad uno “specifico tipo di operazioni di recupero e smaltimento” che, ove non elencato negli allegati B) e C), darebbe luogo alla esclusione della sostanza – che vi sia sottoposta – “.. dalla normativa sui rifiuti”.

Tale impostazione non è desumibile, come rilevato (v. sopra, par. 2), da detto disposto ed è la stessa Commissione, per vero, a dubitarne: “Tuttavia l’art. 14, comma 1, lett. a) .. sembra far riferimento alle operazioni esplicitamente indicate negli allegati B e C del decreto n. 22/97”.

Il Parlamento italiano era ed è ben avvertito, e lo si è già sottolineato:

– che il richiamo a detti allegati è aperto e non tipizzato, e ciò risulta ictu oculi dal preambolo degli stessi (ripetitivo di quello dei due allegati della direttiva 91/156 All. II A e II B cit.);

– che qualsiasi sostanza diventa rifiuto e va qualificata tale se sottoposta ad operazioni di smaltimento o recupero anche se non (ancora) espressamente individuate dai due allegati, purché tali operazioni soddisfino la nozione – di smaltimento o recupero – quale ricavabile dal diritto comunitario ed interno (e come desumibile anche dai due allegati citt.; su ciò, v. oltre).

5. Sulla presunta “restrizione” della (“applicabilità” della) nozione di rifiuto.

La settima proposizione (sub G) – che rappresenta il secondo rilievo sostanziale della Commissione – prende le mosse da una ravvisata distinzione, all’interno dell’articolato dettato dell’art. 14, comma 2, fra: I) la nozione di rifiuto e la sua applicabilità.

Da tale premessa, l’Organo comunitario desume ed evidenzia: II) una contraddizione in cui sarebbe incorso il nostro Governo che, del tutto incoerentemente, dopo aver presupposto che “… siano presenti le condizioni che caratterizzano una sostanza o un oggetto come rifiuto…”, successivamente, nel comma 2 dell’art. 14, escluderebbe tale qualifica (di rifiuto) “.. in base a criteri che non riguardano le condizioni di esistenza di un rifiuto… ma sulla base di criteri che riguardano unicamente una fase successiva, quella del trattamento dei rifiuti stessi” [16].

A me non sembra – sub I – che si possa correttamente operare la prima distinzione – nei termini formulati dalla Commissione – né che ricorra, nell’ambito dell’art. 14, la rilevata contraddizione fra “condizioni di esistenza del rifiuto” e la sua negazione, in relazione al successivo “trattamento”.

Sul primo profilo, non si riesce, infatti, a capire, anche solo sul piano della logica giuridica, come si possa operare una distinzione concettuale – del tipo proposto dalla Commissione “a carico” dello Stato italiano – fra una “.. restrizione non tanto della nozione di rifiuto quanto della sua applicabilità”, essendo del tutto evidente che l’ambito di applicazione di un concetto (o categoria giuridica), come quello di rifiuto, dipenda intrinsecamente e necessariamente dalla portata ed estensione della sua nozione.

Salvo ad immaginare, come ipotesi di scuola, che il legislatore ponga un precetto, cui attribuisce una data estensione (pari a x casi) e, nell’ambito dello stessa norma, aggiunga, in evidente contraddizione con se stesso, che quel precetto, in sede “applicativa”, rivestirà un’estensione minore (andrà riferito ad un numero di casi più ristretti: minori di x…!?).

In concreto: come se, nel primo comma dell’art. 14, la definizione di rifiuto fosse vincolata a quella del “disfarsi”, tramite attività (di smaltimento o) di recupero e, nel comma successivo (lett. a e b), risultasse, invece, negato il disfarsi, pur in presenza di una attività (di smaltimento o ) di recupero del residuo. Orbene, come si chiarirà, a momenti, tale vistosa contraddizione non si dà perché il comma 2, lungi dal regolare la fase di “applicabilità della norma”, ha una funzione specificante il concetto del “disfarsi”.

6. Nessuna “restrizione” nelle previsioni dei commi 1 e 2 dell’art. 14.

In verità, una interpretazione testuale e sistematica dei due commi, di cui consta l’art. 14, porta ad escludere la supposta incoerenza della norma la quale, dopo avere esplicitato – nel comma 1 – che la nozione di rifiuto:

-“dipende” dalla attività di disfarsi, in atto (ex lett. a); ovvero in base alla intenzione, in futuro, del produttore/detentore (ex lett. b) o, infine, in base a legge (ex lett. c);

chiarisce – nel comma 2 – in piena adesione alla giurisprudenza comunitaria (si veda il richiamato punto 36 della decisione Arco, cit.) e in rigorosa aderenza all’art. 1, lett. a) della direttiva 91/156 (“Qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi”):

– quali siano le esclusioni logicamente ricavabili da tale definizione, in relazione “alle fattispecie di cui alle lett. b) e c) del comma 1)”.

Si intende dire che le “nuove esclusioni” sono appunto giustificate dalla non ricorrenza delle condizioni sostantive da cui dipende la nozione di rifiuto e cioè ove “la sostanza o l’oggetto” non sia (né smaltito né) recuperato, con le operazioni, aperte e non esaustive, elencate secondo prassi nell’allegato C (che riproduce l’allegato II B della direttiva 156 cit.).

A tale risultato si perviene, anche se con infelice ed approssimativa espressione, nella lett. a), del comma 2, prevedendo che i “… materiali residuali di produzione o consumo” siano riutilizzati:

· “senza subire alcun intervento preventivo di trattamento” (espressione che va letta, con riferimento alla nozione comunitaria di disfarsi, come se dicesse: “senza subire alcun intervento di recupero completo” [17]);

·e “senza recare pregiudizio all’ambiente” (seconda condizione concorrente e non alternativa, da interpretare nel senso che il residuo produttivo o di consumo, dovendo possedere “le caratteristiche e le proprietà della materia prima” [18] o non inferiori ad esse – tanto da essere riutilizzato presso il produttore o presso terzi, “tal quale” – non dovrà altresì possedere caratteristiche di pericolo per l’ambiente, gli addetti e i terzi (durante le operazioni di raccolta, trasporto ecc. sino al riutilizzo) superiori a quelle delle materie prime corrispondenti (tale requisito si impone logicamente e sistematicamente in entrambe le ipotesi del comma 2, anche se, per svista materiale, non è stata ripetuta sub lett. b).

Quanto alla fattispecie della lett. b), del comma 2, la esclusione è introdotta nel caso in cui detti residui siano riutilizzati :

· dopo aver subito un trattamento preventivo, (ma) senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate dall’allegato C del decreto legislativo n. 22″ (per il commento di questa ipotesi v. par. successivo).

In conclusione, quanto ai rilievi contenuti nella settima proposizione (lett. G), si può osservare, contrariamente a quanto espresso dalla Commissione, che il legislatore italiano non ha posto le condizioni che caratterizzano una sostanza come rifiuto, nel comma 1, per poi escluderne la ricorrenza, “in sede applicativa”, nelle ipotesi del comma 2; ma, all’opposto, ha indicato correttamente, in sede “interpretativa”, l’attività del “disfarsi” – come costitutiva della nozione giuridica di rifiuto (comma 1) – per poi escludere tale nozione, nel comma 2, proprio in ragione della mancanza delle condizioni in cui consiste il concetto giuridico del “disfarsi”.

La lett. a) e b) del comma 2 presuppongono, infatti, la assenza tanto di operazioni di “smaltimento” (atteso il presupposto fattuale che i residui stessi “…possano essere e sono effettivamente ed oggettivamente riutilizzati nel medesimo.. analogo .. o diverso ciclo produttivo o di consumo”) che di operazioni di recupero, come espressamente indicato nella ultima frase della lett. b), già richiamata: “senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero….”.

Tale ultima condizione è comune alla lett. a), anche se espressa, in quest’ultima lettera, assai approssimativamente, con la infelice formula “senza subire alcun intervento preventivo di trattamento”.

Quando, in conclusione, il legislatore italiano ha escluso la ricorrenza della nozione di rifiuto, allorché difettino tali condizioni sostanziali (di smaltimento o di recupero), non ha introdotto “.. criteri che riguardano unicamente .. la fase successiva di trattamento dei rifiuti stessi” ovvero attengono “alla applicabilità della nozione di rifiuto” – come opinato ed eccepito dalla Commissione, caduta in una chiara svista interpretativa dell’art. 14 (la cui terminologia ha certamente agevolato, se non innescato, il malinteso!); – ma ha proclamato, con lo strumento normativo primario, per fugare ogni dubbio di futura lettura in senso opposto, che senza “operazioni di recupero completo” (per dirla con la decisione Arco cit.) – cioè senza “disfarsi” – non vengono ad esistenza giuridica i presupposti oggettivi (fattuali) per qualificare il residuo produttivo o di consumo come rifiuto.

7. “Trattamento preventivo e preventivo trattamento”; “trattamento preliminare e operazioni di recupero”.

Tale ultimo aspetto merita, peraltro, di essere approfondito. Tanto la proposizione 8° della missiva che quella precedente (v. lettere H ed G), affrontano il delicato tema del “trattamento” del residuo produttivo o di consumo, osservandosi, rispettivamente, da parte della Commissione:

I) che (lett. G, in fondo) “.. i criteri” adottati da legislatore italiano nel comma 2, non riguarderebbero “la condizione di esistenza del rifiuto… ma una fase successiva, quella del trattamento, dei rifiuti stessi” (che sarebbero già venuti a giuridica esistenza per la stessa Commissione);

II) che “.. non sia lecito escludere dall’ambito della normativa sui rifiuti di cui alla direttiva le sostanze o gli oggetti dei quali il detentore ha l’intenzione oppure ha l’obbligo di disfarsi, anche se riutilizzabili e riutilizzati in un ciclo produttivo o di consumo, con o senza necessità di effettuare un (non meglio definito) trattamento preventivo…” (lett. H).

In ordine al punto sub I), dopo quanto detto, non si può che dissentire dalla opinione espressa nella missiva, sulla considerazione che “i trattamenti” (ritenuti dalla Commissione “non meglio definiti”) – cui fa riferimento il legislatore alla lett. a) del comma 2, dell’art. 14 – altro non sono, secondo una lettura doverosamente conforme al diritto comunitario, che i trattamenti in cui si risolvono “le operazioni di recupero” dell’allegato C” (ripetitivo dell’allegato II B della direttiva 156 cit.) e dunque costituiscono “la condizione” per l’esistenza giuridica stessa del rifiuto (“sostanza od oggetto di cui il detentore si disfa”).

Ciò risulta, sul piano interpretativo, logicamente e sistematicamente chiaro ove si legga, in contestualità, l’ipotesi della lett. b) – dove si ribadisce che il riutilizzo “possa e sia effettivamente compiuto… senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero.. ex allegato C” – con quella formulata sub a), sempre del comma 2, che non può non conformarsi alla stessa regola (assenza di operazioni di recupero in cui deve necessariamente consistere l’espressione infelice “senza subire alcun intervento preventivo di trattamento”, di detta lett. a).

Con l’aggiunta, specificante, della lett. b), che possono essere consentiti dei preventivi “trattamenti” preliminari dei “residuali di produzione o di consumo” (per es. di selezione, separazione, compattamento, cernita, vagliatura, frantumazione, macinazione, ecc.) i quali non fanno perdere al residuo la sua identità, cioè le caratteristiche merceologiche di qualità (standard) e/o le proprietà che esso già possiede, equivalenti a quelle della “materia prima primaria” (in inglese: “primary raw material)”.[19]

Quanto risulta aggiunto dal legislatore italiano, sub lett. b (“dopo aver subito un trattamento preventivo, senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero…”), si presenta, a ben leggere, come semplice esplicitazione di un principio ormai consolidato nella giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui, “.. il trattamento preliminare” – contrapposto alle operazioni di recupero completo – non “è sufficiente a far perdere [al rifiuto] le caratteristiche di rifiuto” (cfr. sentenza Arco, cit. punti 93-94).

Nello stessa logica, anche se in una fattispecie opposta, del tutto coerentemente, tali “trattamenti preliminari” (“senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero” completo ex all. C”) non modificano sostanzialmente la natura dei “residui produttivi o di consumo”.

I quali sono e restano utilizzabili “tal quali” in quanto già possiedono (prima dei trattamenti preliminari) e dunque conservano (dopo i trattamenti preliminari) dette proprietà e caratteristiche, comuni alla materia prima primaria.

In che cosa consistono, allora, tali “trattamenti preventivi” di cui a lett. b)?

Ci si riferisce, come è noto nel mondo (del diritto e) delle imprese, a quegli interventi minimali (quali la selezione, separazione, compattamento, cernita, vagliatura, frantumazione, macinazione ecc. del residuo) che, lungi dal modificare l’identità merceologica della sostanza o dell’oggetto, risultano però funzionali al suo inserimento/adeguamento al nuovo ciclo produttivo o alla linea specifica di produzione cui si intende destinarlo, per essere riutilizzato “nella sua identità” primaria sostanziale (v., infra, nel testo e nota 37).

8. Le distinzioni del legislatore-interprete (trattamenti preliminari e recupero) rispettano la giurisprudenza comunitaria.

Sul punto, il legislatore italiano, lungi dall’aver innovato (o contraddetto) la normativa comunitaria, ha fatto tesoro dell’insegnamento della stessa Corte di Giustizia la quale, da tempo, va chiarendo come la nozione di rifiuto e del suo recupero sono strettamente legate all’attività del “disfarsi”.

Il Governo, prima, con il decreto legge n. 138, ed il Parlamento poi, in sede di conversione, non ignoravano, infatti, gli arresti di quel giudice, secondo cui detta nozione (di rifiuto):

-“non esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica”; né presuppone che il detentore, che si disfa di essi, abbia l’intenzione di escluderne ogni riutilizzazione economica da parte di terze persone (sentenza Vessoso, cit. );

-né esclude sostanze od oggetti che, in quanto suscettibili di riutilizzazione economica, possono costituire oggetto di un negozio giuridico ovvero di una quotazione in listini commerciali pubblici o privati (sentenza Tombesi, cit.).

Ma, proprio conformandosi a quell’insegnamento, il Parlamento ha valorizzato un secondo profilo, del tutto negletto nei rilievi della Commissione, rappresentato dalla ulteriore condizione – costitutiva della nozione giuridica in esame – secondo cui il residuo assume la qualifica di rifiuto solo nel caso in cui sia fatto oggetto di una ulteriore attività (dopo la sua venuta ad esistenza fisica, a conclusione dei processi di produzione o di consumo) sinteticamente descritta con il termine “disfarsi”.

Sul punto è sufficiente rinviare alla fondamentale decisione della Corte cit., del 18 dicembre 1997 cit. (ric. Consiglio di Stato del Belgio-Inter Environnement Wallonie) e rileggere con attenzione i punti 26 ( “L’ambito di applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine “disfarsi”); 27 (“Dalle disposizioni della direttiva…. nonché dagli allegati II A e II B…detto termine include al contempo lo smaltimento e il recupero di una sostanza o di un oggetto”); 28 (” la nozione di rifiuto non esclude in via di principio alcun tipo di residuo, di prodotti di scarto e di altri materiali derivanti da processi industriali”); 29 (” la disciplina sui rifiuti “.. si applica non solo allo smaltimento e al recupero dei rifiuti da parte delle imprese specializzate nel settore, ma del pari allo smaltimento e al recupero dei rifiuti ad opera dell’impresa che li ha prodotti nei luoghi di produzione”) della motivazione, per rendersi conto che i giusti rigori del giudice comunitario – nel delineare una categoria di rifiuto ad ampio spettro – non possono mai disgiungersi dal criterio decisivo del “disfarsi” (“la nozione di rifiuto dipende dal significato del termine disfarsi”)[20].

Ma, come è ormai chiaro, le ipotesi contemplate dall’art. 14, comma 2, di un riutilizzo del residuo tal quale (lett. a) o previo trattamento preliminare (lett. b), sono affatto diverse da quelle contemplate dalla Corte di giustizia nella sentenza richiamata (residuo sottoposto ad operazioni di recupero e smaltimento). Esse, pertanto, non soddisfano la nozione di rifiuto, come ancorata dal giudice lussemburghese a tre presupposti contestuali:

1)la riconducibilità della sostanza alle categorie dell’allegato I, direttiva cit.;

2)la dipendenza dal significato del termine disfarsi (p.26 della sentenza da ultimo cit.);

3)la portata di quest’ultimo, includente le operazioni di recupero e di smaltimento (ivi punto 27), con esclusione, ragionando contrario sensu, del riutilizzo tal quale.

Tale ultima evenienza (uso del “tal quale”) non sfugge all’attenzione della Corte comunitaria che – proprio con riferimento al tema della differenza tra residuo industriale/rifiuto e residuo industriale/ prodotto – ha modo di tener distinte le due fattispecie in questi univoci anche se troppo sintetici termini (v. punto 33 della decisione da ultimo cit.): “Tale conclusione non pregiudica la distinzione, che occorre effettuare, ,, tra il recupero dei rifiuti ai sensi della direttiva .. e il normale trattamento industriale dei prodotti, che non costituiscono rifiuti, a prescindere, peraltro, dalla difficoltà di siffatta distinzione. …” (sul punto, v. oltre).

Resta fermo, dunque, che anche per l’ordinamento comunitario (secondo la ricostruzione datane dalla sentenza 18 dicembre 1997, Inter Environnement Wallonie, cit.):

-vi sono dei semilavorati, dei sottoprodotti, dei residui industriali ecc. che, “.. come hanno sostenuto i governi belga, tedesco, olandese e del Regno Unito.”, meritano la qualifica di “prodotti” – e non di rifiuti – perché sono riutilizzati tal quali o mediante trattamenti minimali e preliminari (nella versione italiana della passo 33: perché sottoposti al “normale trattamento industriale”);

-che detti residui, non essendo “disfatti” (nel caso: “sottoposti ad operazioni di recupero”, ex All. II B cit.), non soddisfano la nozione di rifiuto.

Sullo stesso tema, nuovamente, la Corte cit. (decisione 18 aprile 2002, Palin Granit Oy cit.) si è pronunciata, in modo ancor più esplicito, chiarendo e ribadendo – con riferimento a residui costituiti da “detriti provenienti da attività estrattiva che non si configurano come produzione principale derivante da sfruttamento di cava di granito” – che, benché essi potrebbero rientrare: (punto 33 della motivazione)”….. in via di principio nella categoria dei <>, di cui al punto Q11 dell’allegato I della direttiva 75/442″, nondimeno è proponibile una interpretazione opposta che li consideri un “sottoprodotto” purché riutilizzabili (e riutilizzati), direttamente (presso il produttore) o presso terzi (“ove l’impresa intenda sfruttarli o commercializzarli”: punto 34) senza trasformazioni preventive.

Questi i tre passi salienti della motivazione:

“34. A tale interpretazione potrebbe essere opposto l’argomento che un bene, un materiale o una materia prima che deriva da un processo di fabbricazione o di estrazione che non è principalmente destinato a produrlo può costituire non tanto un residuo, quanto un sottoprodotto, del quale l’impresa non ha intenzione di “disfarsi” ai sensi dell’art.1, lett. a), comma 1, della direttiva 75/442, ma che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni per lei favorevoli, in un processo successivo, senza operare trasformazioni preliminari.”

“35. Un’analisi del genere non contrasterebbe con le finalità della direttiva 75/442. In effetti non vi è alcuna giustificazione per assoggettare alle disposizioni di quest’ultima, che sono destinate a prevedere lo smaltimento o il recupero dei rifiuti, beni, materiali o materie prime che, dal punto di vista economico, hanno valore di prodotti, indipendentemente da qualsiasi trasformazione, e che, in quanto tali, sono soggetti alla normativa applicabile a tali prodotti.”

“37. Appare quindi evidente che, oltre al criterio derivante dalla natura o meno di residuo di produzione di una sostanza, il grado di probabilità di riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di trasformazione preliminare, costituisce un secondo criterio utile ai fini di valutare se essa sia o meno un rifiuto ai sensi della direttiva 75/442. Se, oltre alla mera possibilità di riutilizzare la sostanza, il detentore consegue un vantaggio economico nel farlo, la probabilità di tale riutilizzo è alta. In un’ipotesi del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un ingombro di cui il detentore cerchi di “disfarsi”, bensì un autentico prodotto”.

In conclusione, l’art. 14, nelle esclusioni del suo comma 2, benché contestate dalla Commissione, si radica sui principi dell’ordinamento comunitario posti ben in luce soprattutto nelle ultime due sentenze esaminate, che negano la qualifica di rifiuto a residui industriali (come i “detriti provenienti dalla attività estrattiva”) i quali:

a)pur non costituendo lo scopo della “produzione principale e pur essendo previsti dagli allegati relativi alle varie categorie di rifiuti (nel caso deciso dalla sentenza Granit Palin Oy: al punto Q 11 dell’allegato I della direttiva 91/156) cioè pur essendo sottoprodotti, semilavorati, scarti, e simili, non sono considerati rifiuti in quanto:

b) riutilizzati tal quali, senza alcuna operazione di “disfarsi”, vale a dire senza “trasformazioni preliminari” (da intendere, nel rispetto della direttiva 91/156, comeoperazioni di “recupero completo” di cui all’allegato II B)[21].

Né potrebbe obiettarsi che fra le due decisioni richiamate [22], si profilano aspetti di incompatibilità. Leggendole, infatti, contestualmente, ci si avvede che se, nella prima, il residuo è qualificato rifiuto perché si sono poste in essere operazioni di recupero (tramite apposito impianto, cioè vi è stata pur sempre una attività di “disfarsi”, anche se all’interno dell’insediamento che lo ha prodotto); nella seconda, uno stesso residuo industriale è considerato prodotto (merce) in quanto il suo riutilizzo risulta avvenuto sul “tal quale” cioè “senza trasformazioni preliminari” (id est, senza “trattamenti di recupero”, ex allegati II B cit.).

In definitiva, non può essere accolto il rilievo della Commissione, a proposizione 8 (sub H) secondo cui sarebbero rifiuti “le sostanze e gli oggetti di cui ci si disfi, “con o senza necessità di effettuare un (non meglio definito) trattamento preventivo, e senza recare pregiudizio all’ambiente in caso non si effettui alcun trattamento preventivo”.

Dette espressioni del comma 2 dell’art. 14, vanno lette, come ho cercato di mettere in luce, più sopra, considerando che il legislatore italiano, in linea con la giurisprudenza comunitaria, ha indicato, con l’infelice espressione, “intervento di preventivo trattamento” – giustamente escluso art. 14, comma 2, lett. a, (“senza subire alcun intervento di preventivo trattamento”) -l’attività di recupero, ai sensi dell’allegato C (riproponendo la interpretazione del giudice comunitario per cui il residuo industriale riutilizzato, senza operazioni di recupero, non è rifiuto ma prodotto: v. retro) .

Mentre con la formulazione successiva, di “trattamento preventivo”, di cui alla lett. b), del comma 2,ha voluto intendere – peraltro cadendo in una pericolosa e deviante ripetizione degli stessi termini, ancorché invertiti – come il “trattamento preliminare”, che non assurge a “operazioni di recupero completo” (“senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero..”), configura una tipologia di intervento minimale, non riconducibile alla nozione di “disfarsi”.

In entrambe le fattispecie (sub a e b, del comma 2), dunque, il residuo produttivo o di consumo fuoriesce dalla nozione di rifiuto in quanto non viene sottoposto ad alcuna “attività di (smaltimento o ) recupero”, in senso tecnico-giuridico, in sintonia con l’insegnamento della Corte di Giustizia.

Argomentando da tali inconfutabili premesse, si profila del tutto inconferente il richiamo, operato dalla Commissione, ai principi giurisprudenziali indicati a proposizione 9° (lett. I)[23], dato che a quei principi il legislatore interno si è conformato, considerando che, nelle due ipotesi dell’art. 14, il residuo non soddisfa la nozione di rifiuto perché il suo detentore “non se ne disfa, non ha deciso di disfarsi non ha l’obbligo di disfarsi” (e non perché, come evidenzia criticamente ed erroneamente la Commissione, vi sia “.. il riutilizzo nel medesimo o analogo ciclo di produzione o di consumo” [24].

Detto disposto, infatti, assolvendo ad una funzione dichiarata di interpretazione autentica di una categoria giuridica di stampo comunitario, esclude qualsiasi operazione di smaltimento o di “recupero completo” [in tal modo dovendosi leggere l’infelice espressione ” intervento preventivo di trattamento”, sub lett. a)], consentendo unicamente:

– “trattamenti preliminari” (così ricostruendo il senso sostanziale della inadeguata e ripetitiva formula del “trattamento preventivo” sub lett. b), i quali non mutano l’identità del residuo ma si limitano a prepararlo (tramite operazioni di cernita, selezione, separazione, compattamento, vagliatura, ecc. ) al suo riutilizzo “tal quale” [25] (v., retro, par. 7 e, più avanti, par. 10).

9. Il residuo produttivo riutilizzato senza trattamenti di recupero non è rifiuto.

Per le stesse ragioni, non si possono condividere, senza le necessarie precisazioni e/o integrazioni, alcune delle considerazioni svolte dalla Commissione a proposizioni 10/12 (lett. L, M, N) ove si affermano i seguenti principi:

a)”Gran parte dei residui, prodotti di scarto e materiali derivanti da processi industriali o di consumo può essere ed è utilizzata in ulteriori cicli di produzione o di consumo, in certi casi senza dover subire alcun trattamento preventivo”.

b) “La nozione comunitaria di rifiuto non esclude, in via di principio, alcun tipo di residui, di prodotti di scarto e di altri materiali derivanti da processi industriali”.

c)“Dal combinato disposto dell’art.1 della direttiva, come interpretato dalla Corte di Giustizia, e della decisione della Commissione 2000/532/CE che stabilisce il catalogo europeo dei rifiuti, emerge chiaramente che molti residui di produzione, riutilizzabili in cicli di consumo e produzione, con o senza trattamento preventivo, ricadono nell’ambito della direttiva 75/442/CEE, come modificata. Considerazioni analoghe valgono per molte categorie di rifiuti di origine urbana” [26].

Si è già detto che il legislatore italiano è ben conscio dei fenomeni descritti sub a e b (v. retro par. 3), e cioè che “… gran parte dei residui può essere riutilizzato” e che “.. la nozione di rifiuto non esclude che esso possa essere recuperato” (oltre che smaltito).

Ciò che invece implicitamente esso respinge – nella nuova norma “interpretativa” – è l’opinione, adombrata dalla Commissione – sub a), in fondo, e c) – secondo cui esisterebbero “casi” di “residui di produzione riutilizzabili in cicli di produzione e di consumo” che meriterebbero la qualifica di rifiuto, “anche senza trattamento preventivo”.

Tale opinione, ancorché autorevolmente espressa, non solo non risulta confortata da alcuna convincente argomentazione (non apparendo tali le esemplificazioni di proposizione 11°, della missiva, come chiarirò) ma si pone in evidente rotta di collisione con gli univoci e convergenti “arresti” della Corte di Giustizia, in precedenza esemplificati, in forza dei quali non si dà eccezione o deroga al principio orma consolidato – costituente un vero e proprio acquis comunitario – secondo cui:

-“la nozione di rifiuto dipende dal significato del termine disfarsi” [27] (la versione inglese recita: ” First of all, it follows from the wording of Article 1(a) of Directive 75/442, as amended, that the scope of the term “waste” turns on the meaning of the term “discard”);

– tale ultimo termine “include al contempo lo smaltimento ed il recupero di una sostanza o di un oggetto” (termine onnicomprensivo che non può non ricomprendere anche il residuo produttivo e di consumo: la versione inglese suona: “It is also clear from the provisions of Directive 75/442, as amended, in particular from Article 4, Articles 8 to 12 and Annexes IIA and IIB, that the term “discard” covers both disposal and recovery of a substance or object”);

-“Un materiale …. che deriva da un processo di fabbricazione…., che non è principalmente destinato a produrlo, può costituire non tanto un residuo quanto un sottoprodotto, del quale l’impresa non ha intenzione di , ai sensi dell’art. 1, lett. a, comma 1, della direttiva 75/442, ma che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni per lei favorevoli, in un processo successivo, senza operare trasformazioni preliminari”;

-” Un’analisi del genere” – come quella accolta dall’art. 14 – “non contrasterebbe con le finalità della direttiva 75/442. In effetti non vi è alcuna giustificazione per assoggettare alle disposizioni di quest’ultima, che sono destinate a prevedere lo smaltimento o il recupero dei rifiuti, beni, materiali o materie prime che dal punto di vista economico hanno valore di prodotti, indipendentemente da qualsiasi trasformazione, e che, in quanto tali, sono soggetti alla normativa applicabile a tali prodotti” [28].

Il Governo italiano, ratificato dal Parlamento, ha recepito tali indirizzi giurisprudenziali, negando coerentemente la qualifica di rifiuto a quei residui che, essendo riutilizzabili e di fatto riutilizzati ex art. 14, comma 2, lett. a) – senza necessità di una “operazione di recupero completo” [29] (“la quale comporta che la sostanza riacquista le stesse proprietà e caratteristiche della materia prima” ovviamente già possedute, nel caso in oggetto, dal residuo: aggiunta dello scrivente) – non sono sottoposti ad attività di “disfarsi [30].

Le esemplificazioni fatte di tipologie di rifiuti riportati nella proposizione 11, per un verso sono fuorvianti e per altro verso, non risultano dimostrative dell’assunto contrario della Commissione.

Fuorvianti perché inducono a ritenere che il residuo industriale sia “rifiuto” solo perché compaia nel codice CER, con una apposita voce a sei cifre (si citano, nella missiva, i rifiuti metallici codice 150104, e ss.; gli imballaggi di carta e cartone codice 150101 e ss.; il vetro, le plastiche, i rifiuti industriali di vario tipo, ecc.).

Non dimostrative perché costituisce canone pacifico – espressamente formulato nella decisione 94/3 CE – che “.. un materiale figurante nel Catalogo non è in tutte le circostanze un rifiuto, ma solo quando esso soddisfa la definizione di rifiuto”, cioè sia “disfatto” come insegna il giudice comunitario cit. (v. punto 3, seconda espressione, della Nota introduttiva della decisione cit.). Tale principio sembra del tutto trascurato – dalla Commissione – nelle esemplificazioni proposte!

10. Le esigenze del mercato, di alcune autorevoli opinioni della dottrina sulle esperienze di altri partner europei.

Nelle ultime considerazioni della missiva, appena commentate, la Commissione cerca di accreditare una tesi, assai schematica nei suoi contenuti, secondo cui, il sistema del mercato europeo dovrebbe ricondursi, per adeguarsi alla normativa comunitaria sulla gestione dei rifiuti, ad una sequenza essenziale e semplificata in cui il ricorso alla materia prima primaria, oggetto dell’attività produttiva, avrebbe come obiettivo finale quello di creare – sempre e comunque – un prodotto principale (desiderato), con la contestuale ed indefettibile formazione di un rifiuto (obiettivo non desiderato).

Tale ricostruzione e rappresentazione dei processi produttivi e del mercato, oltre ad essere intrinsecamente semplicistica, appare, al presente, del tutto superata.

Essa sembra dimenticare, soprattutto, una consolidata realtà dei mercati europei e internazionali che, da tempo considerevole, prima ancora che i giuristi elaborassero le loro categorie formali (sinora richiamate), conoscevano, producevano e reimpiegavano scarti, sottoprodotti, co-prodotti, materie seconde, ecc., previ trattamenti o tal quali (in questo ultimo caso i residui produttivi dovevano e dovranno rispondere a determinati standard o specifiche tecniche e commerciali), attribuendo loro un valore economico e dunque, per certi sottoprodotti, un listino prezzi pubblicizzato da apposite borse [31].

La giurisprudenza comunitaria, sopra rassegnata, mostra di apprezzare tale dinamica produttiva, nel momento in cui prende atto che il residuo produttivo, al momento della sua fisica formazione, assume una posizione neutra tanto da non poter essere giuridicamente qualificato sino a quando il suo detentore non ne disponga nelle tre forme possibili, sia in termini economici che secondo il diritto:

– dello smaltimento, della sottoposizione ad operazioni di recupero ovvero della sua riutilizzazione tal quale (ma anche con trattamenti preliminari e minimali, per quanto esposto sopra; v. retro, par. 8).

Qualora, in tale ultimo caso, vi sia un mercato (una domanda) di quel residuo ed esso possa essere utilizzato “tal quale” da altre imprese (salvo l’ipotesi pacifica del riutilizzo da parte dello stesso produttore)[32], detto residuo – non formando oggetto di una attività – tecnico-giuridica – di “disfarsi” – non può qualificarsi rifiuto, secondo il diritto interno (art. 14, comma 2, lett. a) e comunitario, già esaminato [33].

In altra e più ampia prospettiva comunitaria, l’utilizzazione del sottoprodotto, tal quale, da considerare, per i motivi esposti, al di fuori dal regime giuridico sulla gestione dei rifiuti, ha ricevuto espressi riconoscimenti e consensi, nella legislazione, nella prassi e nel convincimento di autorevoli studiosi di molti Stati europei.

Quando, dunque, il nostro Parlamento ha esplicitamente escluso, dal novero dei rifiuti, i residui industriali o di consumo che vengono riutilizzati senza passare per “operazioni di recupero completo”, lungi dal cacciarsi in una posizione isolata – di aperta e grave “rivolta” contro l’ordinamento comunitario e il suo interprete istituzionale (la Corte di giustizia) – si è limitato a codificare una scelta sostanziale di politica economica (sul futuro destino del mercato delle materie seconde) che già aveva formato oggetto, in ambito giuridico comunitario, di univoci arresti giurisprudenziali, di approfondimenti teorici, di prassi amministrative e di mercato, di esperienze normative degli Stati membri, di interventi degli Organismi dell’U.E, ecc. che non è questa, peraltro, la sede di evocare (anche se i critici dell’art. 14 mostrano di ignorare) .

A comprova di quanto si va esponendo, e a maggiore sostegno delle osservazioni critiche rivolte alla missiva della Commissione, sembra utile limitarsi a richiamare le considerazioni di alcuni studiosi [34] che, in una nota quanto pregevole ricerca – attenta alle esperienze comunitarie di molti partner europei – sintetizzano le (condivise) opinioni dell’avvocato generale Jacobs, noto studioso della materia, nei seguenti termini:

– ” According to Advocate General Jacobs, a by-product or residual product does not constitute waste if it is destined for direct re-use in a further process in its existing form and if the use of a residue as substitute or ingredient is as environmentally sound as the material it is replacing… [35] In the cases where the material cannot be directly used in the production process (i.e. needs to be further processed ), it should be considered waste.[36]”

Con specifico riferimento – poi – al “trattamento preventivo senza operazioni di recupero”, di cui all’odierno art. 14, comma 2, essi hanno correttamente sottolineato, con significative esemplificazioni, che detta fattispecie si presenta affatto distinta dal recupero vero e proprio:

– ” However, some processing such as baling or fragmentisation of metal scrap is not essential and does not change the nature of the material. It is only used to increase ease of handling. It should have therefore no bearing on the decision to classify a material as waste.[37]”

La lett. b) del comma 2, dell’art. 14 cit., menzionando il “trattamento preventivo senza… operazioni di recupero” ha fatto riferimento, anche se con espressione polisensa, ai ridetti “trattamenti preliminari” dando altresì contenuto e visibilità ad un decisivo – anche se troppo ellittico – inciso della sentenza Inter -Environnement Wallonie cit., del 18 dicembre 1997, già ricordato, in cui la Corte di Giustizia riconosce l’evenienza in esame (del riutilizzo del residuo in mancanza di un trattamento di recupero), senza peraltro cogliere l’occasione, per assolvere ad un dovere intellettuale e istituzionale che le competeva, di definirne il volto e la sorte.

Mi riferisco al punto 33 della motivazione in cui si ha ben presente la distinzione – ripetutamente messa in luce in questa nota – fra operazioni di recupero codificate e trattamenti diversi che assolvono ad altra funzione e che sono praticati anche su prodotti non qualificabili rifiuti (come taluni residui produttivi che, analogamente alle materie prime primarie [primary raw material] per essere riutilizzati abbisognano di un “trattamento preventivo”) [38].

11. Conclusioni ed auspici.

Per le considerazioni svolte, ritengo di poter assumere le seguenti conclusioni:

1)I rilievi della Commissione CE possono essere singolarmente e puntualmente confutati, in punto di diritto e nel merito, assegnando al testo dell’art. 14, in sede interpretativa e applicativa, un significato che peraltro non trova, allo stato, una adeguata espressione nel lessico usato dal legislatore.

2)Tale significato – nel senso indicato nella presente nota – non può non conformarsi agli indirizzi interpretativi del giudice comunitario che fa “.. dipendere l’ambito di applicazione della nozione di rifiuto dal significato del termine disfarsi” il quale “include al contempo lo smaltimento e il recupero di una sostanza o di un oggetto” (p. 26 e 27 della decisione Consiglio di Stato belga – Inter Environnement, cit.);

3)Ne consegue che non soddisfa la qualifica di rifiuto – secondo la Corte di giustizia e le previsioni dell’art. 14 – il residuo produttivo o di consumo che non necessiti (e di fatto non venga sottoposto) “ad operazioni di recupero completo” (p. 93 e 94 della decisione Arco, cit.) per essere riutilizzato presso il suo produttore (p.36 della decisione Palin Granit Oy, cit.) o presso terzi (v. par. 8, nota 21), “tal quale” o previ “trattamenti preliminari/minimali” (quali, per es., cernita, selezione, compattazione, macinazione, ecc.; v. par. 10 e nota 37).

4)Le espressioni usate dall’art. 14, comma 2, lett. a): “senza subire alcun intervento preventivo di trattamento” vanno intese – in conformità al diritto comunitario, come interpretato dalla Corte di giustizia – nel senso di: “senza subire operazioni di recupero completo” (sentenza Arco, cit.).

5)Mentre le espressioni dello stesso comma 2, lett. b): “dopo aver subito un trattamento preventivo, senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero” vanno lette, in base agli stessi criteri interpretativi: “dopo aver subito un trattamento preventivo preliminare, senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero” (“trattamento preliminare”, come distinto dalle “operazioni di recupero completo”, secondo la contrapposizione della decisione Arco, cit.).

6)Per le ragioni esposte sub. 1, 4 e 5, al fine di superare gran parte delle contestazioni della Commissione e far chiarezza sulla vera portata delle formule espressive dell’art. 14, si renderebbe opportuno ed urgente riscrivere detta norma, adottando una terminologia univoca che riproduca – anche sul piano lessicale – le formulazioni e/o le definizioni introdotte dalla Corte di Giustizia, in forma ormai consolidata, come evidenziate e/o suggerite nel testo.

7)Sono personalmente convinto che, ad una maggiore chiarezza del dato normativo, da apportare con intervento legislativo, andrà affiancata una stringente, diffusa e capillare attività culturale, politica ed istituzionale – nelle sedi competenti della Comunità europea, presso gli organismi rappresentativi delle imprese e del mercato, nazionali ed europei, nonché fra gli operatori, pubblici e privati, per diffondere e consolidare il convincimento (che si va affacciando timidamente nelle pronunce del giudice comunitario e che sottende la presente nota) secondo cui non può qualificarsi rifiuto – sul piano tecnico, economico e giuridico – il residuo produttivo o di consumo che:

a)per essere riutilizzato “tal quale” ovvero a seguito di “trattamenti preliminari” – cui non si sottrae la stessa materia prima primaria (primary raw material, secondo l’intuizione di Corte di Giustizia, Inter Environnement cit., p. 33) – non può considerarsi oggetto di una attività di “disfarsi”;

b)per le sue caratteristiche fisiche, chimiche e merceologiche (cioè, in una battuta, di qualità) – non inferiori a quelle della materia prima (primary raw material) e per le caratteristiche di pericolo, per la salute pubblica e per l’ambiente, non superiori a quelle proprie di quest’ultima – non può non essere “assoggettato alla normativa applicabile a tali prodotti” (così decisione Granit Palin Oy, p. 35).

8)Lo scopo di individuare più agevolmente (e, in un prossimo futuro, automaticamente) tali residui/prodotti – non qualificabili rifiuti – sarà tempestivamente raggiunto ove, in sede comunitaria, gli Stati membri adottino (a seguito di tempestive e convergenti elaborazioni di organismi tecnici nazionali, comunitari e internazionali) specifiche tecniche comuni e/o uniformi standard di qualità e/o altri omogenei parametri tecnici di valutazione (e “validazione”), per ciascuna tipologia di sottoprodotti, residui, ecc..

9)La ricorrenza di questi indici di qualità – del residuo/prodotto – consentirà di “accertare”, non in modo episodico e caso per caso (come sembra suggerire, in alcuni suoi recenti interventi, il giudice comunitario, il quale si mostra incautamente propenso ad affidare – al giudice nazionale … – la individuazione dei criteri che, nella singola vicenda, debbano portare a distinguere il residuo/prodotto dal residuo/rifiuto, giurisdizionalizzando pericolosamente il problema e moltiplicandolo per quindici… e, domani, per 25!), ma preventivamente e uniformemente (al di fuori del processo civile, amministrativo o penale….!?), quali residui sono rifiuti e quali non lo sono, in quanto rivestono “le caratteristiche e le proprietà ” dei prodotti (proprio perché riconducibili in un range di qualità e/o a specifiche tecniche predeterminate).

10) Gli elementi costitutivi della nozione giuridica di rifiuto, posti dalla norma comunitaria ed enucleati e fissati, in modo vincolante per gli Stati membri, dalla Corte di giustizia, non vanno concettualmente confusi con i “mezzi o fonti di prova”, al presente di pertinenza del legislatore nazionale, con i quali dimostrare e/o accertare, in sede processuale o contenziosa, nei singoli casi controversi, la ricorrenza o meno, di detti elementi costitutivi (di quella nozione).

11) I residui/prodotti – con le caratteristiche indicate del prodotto (v. p.7, lett. b) – non necessitano dunque di “operazioni di recupero pieno” ma, semmai, di “trattamenti preliminari”, strettamente funzionali al loro reimpiego nelle specifiche linee produttive di destinazione (analogamente alle materie prime primarie), presso il loro produttore e, più frequentemente e verosimilmente, presso terzi, in conformità ad un instaurato mercato unico integrato che non può tollerare più a lungo estenuanti contenziosi (sulla qualificazione giuridica del rifiuto) e le conseguenti e riscontrate distorsioni della concorrenza le quali, da troppo tempo, pregiudicano gravemente il mercato dei residui/ prodotti e dei residui/rifiuti (merce, anch’essi, da sottoporre però a particolari cautele!).

Note

L'articolo Prime “controdeduzioni” ai rilievi della Commissione CE sull’art. 14, del D.L. n. 138/2002 (interpretazione autentica della definizione di rifiuto). proviene da Giustamm.