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L'articolo Inaugurazione anno giudiziario TAR Valle d’Aosta<br> Relazione del Presidente Paolo Turco proviene da Giustamm.

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L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del Tar Sardegna – Relazione del Presidente Paolo Turco proviene da Giustamm.

Con il presidente Lucia Tosti, i consiglieri e il personale tutto di questo Tribunale rivolgo ai signori presenti un “grazie” sincero, per avere dedicato questa mattina ad ascoltare una sintesi del nostro lavoro.
La gratitudine si estende agli invitati che, assenti per altri impegni, hanno tuttavia voluto inviarci un messaggio di partecipazione.
Riceviamo con affetto gli auguri del Presidente Alberto De Roberto, anch’egli impegnato altrove, per il lavoro che ci aspetta; ci ha guidato, consigliato e trasmesso il suo ottimismo in questi ultimi anni, e lo farà per il prossimo.
Un ringraziamento al Presidente della Provincia di Cagliari, che ci ha concesso di ambientare la cerimonia in quest’aula, memoria e simbolo della sintesi tra la fiera autonomia dell’Isola e la sua consolidata appartenenza all’Italia.
Come componenti d’un organo dello Stato al servizio dei Sardi, siamo onorati di render conto del nostro operare in una sede tanto prestigiosa.
Speriamo di ritrovarci qui, come nei due passati, anche negli anni a venire, e di presentare un consuntivo della Giustizia amministrativa sempre più soddisfacente, com’è sino ad ora accaduto per i tempi di attesa delle decisioni e – mi auguro – per i loro contenuti.
Un caloroso benvenuto alle Autorità che rappresentano lo Stato Italiano, nelle sue diverse articolazioni civili e militari, la Regione Sardegna, le Province e i Comuni dell’Isola, le altre pubbliche istituzioni.
Un saluto affettuoso ai colleghi delle magistrature consorelle.
Assai gradita la presenza degli Avvocati, dello Stato, degli Enti e del libero foro.
Cordiale accoglienza merita il Consigliere Riccio, qui in veste di segretario del nostro organo di autogoverno; all’amico Francesco ci rivolgiamo per le tante necessità del nostro Ufficio, e continueremo a contare sulla sua capacità e disponibilità.
La vostra presenza indica un interesse per questo settore della Giustizia; che ha perso, nel tempo, ogni carattere di specialità, in parallelo con l’espandersi degli interventi pubblici, in buona parte privi dei tradizionali connotati di autoritarietà.
Gestione del territorio, servizi, finanziamenti, programmi di sviluppo, sono i compiti attuali della Pubblica amministrazione. Interessano tutti i cittadini, e generano conflitti, in parte inevitabili. Siamo incaricati di risolverli, ma auspichiamo che progressivamente si riducano, seguendo una tendenza in atto da pochi anni.
E soprattutto, che si riducano per un miglioramento dei rapporti tra cittadino e potere.

Le materie trattate risultano dal riparto degli affari tra le due Sezioni di questo T.A.R., secondo il prospetto riportato in appendice (tavola 1).
Dominanti – per numeri, rilevanza economica e complessità – le controversie sugli appalti pubblici, affidate alla prima sezione.
Tutte le tipologie, incluse nella nozione (tipicamente Amministrativistica) di appalto pubblico, e quindi le procedure finalizzate non solo alla realizzazione di opere, ma anche ad acquisti di beni o erogazioni di servizi, hanno in comune l’elevato interesse delle imprese a stipulare contratti con Amministrazioni pubbliche; il che – in una con la complessità della normativa – acuisce la spinta ad impugnare ogni risultato non favorevole.
Impatto non minore hanno le questioni legate all’uso e controllo del territorio, di spettanza della seconda sezione; che si occupa di edilizia, urbanistica, ambiente ed espropriazioni per pubblica utilità.
Entrambe le “materie” interessano precipuamente gli operatori economici; la seconda però copre un vasto spazio di aspettative del cittadino non imprenditore.
Le relative controversie rifluiscono in maniera consistente su interessi primari (ambiente, qualità dei servizi, infrastrutture), ed incidono pesantemente sulla finanza pubblica, e sulla economia in generale.
Meno importante da un punto di vista numerico, ma con impatto immediato sulla pretesa partecipativa del cittadino alle istituzioni democratiche, la materia elettorale; forse una minor fiducia sulla correttezza delle procedure induce una elevata conflittualità, anche per elezioni in piccoli comuni.
L’incidenza delle controversie sugli interessi pubblici e privati è quasi sempre nel complesso negativa, e segue il principio che associa alle guerre danni anche per il vincitore; la soluzione ottimale è: ridurle al minimo.
I conflitti nel pubblico impiego spettano oggi in prevalenza al Giudice del lavoro, ma resta un consistente arretrato, affidato a noi dalla norma transitoria. A regime, restiamo titolari della giurisdizione per i concorsi pubblici (salvo che per un certo tipo di concorsi interni) e per le categorie non privatizzate.
Speriamo, in pochi anni, di eliminare le pendenze; stiamo riuscendo a non fossilizzare in archivio le nuove controversie; in buon numero si risolvono in tempi accettabili, e in certi casi brevissimi (come dimostrano le cifre riportate al punto c) del prossimo capitolo).

Perché siano più chiare, le cifre sono esposte secondo l’ordine progressivo della vicenda giudiziaria, dal deposito del ricorso alla sua definizione. Consideriamo gli ultimi tre anni di attività, ma riportiamo nei grafici periodi più lunghi; le osservazioni per il passato meno recente sono contenute nelle precedenti relazioni, e mi pare superfluo ripeterle.
Altre cifre, riguardanti il giudizio cautelare e particolari tipologie di decisioni, sono riportate nel successivo capitolo.
a)Ricorsi depositati.
Nel 2005 sono stati depositati 1246 ricorsi, quasi un minimo storico; per trovare un numero più basso occorre risalire al 1982. Nel 2003 i nuovi ricorsi erano 1714 e 1356 nel 2004. Ciò conferma una decisa tendenza alla riduzione delle controversie. Le ragioni sono in parte ascrivibili al rinnovato sistema di riparto tra le giurisdizioni; le sentenze della Corte Costituzionale intervenute nel 2004 (n. 204 del 6 luglio e n. 281 del 28 luglio) hanno ulteriormente ridotto le nostre competenze, nelle materie di giurisdizione esclusiva, dichiarando in parte illegittimi gli art. 33 e 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205. Inoltre, i crescenti costi della Giustizia costituiscono un deterrente, quanto meno per le cause di minore rilevanza economica.
Sebbene decrescente, il numero dei nuovi ricorsi pare ancora lontano da una conflittualità fisiologica. E comunque, dalla possibilità di farvi fronte con la dovuta tempestività, considerando naturalmente l’arretrato, ancora molto consistente.
Sono indicate nella relazione del 2005 (cap. 8. punto 5) le ipotetiche (ed utopiche) possibilità per eliminare questa anomalia dell’ordinamento, che oltretutto conduce lo Stato a soccombere nei giudizi istaurati ai sensi della legge 24 marzo 2001 n. 89 (legge Pinto).
Sono invece intervenute nuove norme (auspicate, sempre in quella relazione, al cap.8, punto 4), mirate a ridurre le cause di annullamento degli atti amministrativi; tentativo di evitare che difetti formali o comunque marginali travolgano scelte e risultati validi nella sostanza.
Difficile dire se queste nuove leggi (14 maggio 2005 n.80 e 11 febbraio 2005 n.15) avranno davvero un effetto deflativo sul contenzioso; sembrano in realtà coprire casi marginali, ed anzi la loro complessa articolazione potrebbe esser causa di ulteriori conflitti.
b) Pendenze
Nel 2005 la riduzione dell’arretrato è stata consistente; siamo passati da 13.294 a 11.886 cause pendenti, con un saldo attivo di 1.408. E’ confermato un andamento decisamente crescente del recupero: l’arretrato era diminuito di 394 unità per il 2002, 408 per il 2003, 845 per il 2004.
Se il numero dei nuovi ricorsi dovesse restare stabile, sarebbe forse possibile, con le attuali strutture, farvi fronte senza creare nuovi arretrati, anzi riducendo quelli attuali.
Si tenga conto però che il numero dei ricorsi definiti è maggiore di quelli introitati anche per effetto di meccanismi che presuppongono la giacenza di cause molto vecchie, e per le quali le probabilità di estinzione sono assai maggiori. In particolare, la perenzione decennale, introdotta con l’art. 9 della legge 21 luglio 2000 n. 205, comporta la definizione di un consistente numero di cause per le quali non c’è nuova istanza sottoscritta anche dalla parte personalmente.
Nel 2005 sono stati dichiarati perenti 965 ricorsi di cui 902 ai sensi di tale norma (nel 2004 sono stati 735 su 804 perenzioni), cifre che si portano all’attivo della produzione, ma che dimostrano invece una grave e consolidata incapacità a fronteggiare con la tempestività dovuta il contenzioso affidatoci.
Da una indagine, condotta sui ricorsi depositati nel 1994 (ben 3.010), è risultato che negli anni 2004 e 2005 sono stati emanati rispettivamente 114 e 681 decreti di perenzione, a fronte di circa 330 istanze di fissazione; ciò significa che oltre 1100 ricorsi, sui 3010 presentati nel 1994, sono rimasti inevasi per più di un decennio, e di questi, meno di un terzo hanno finalmente ottenuto (o sono sul punto di ottenere) una decisione effettiva, in virtù del fatto che – se c’è la regolare istanza a firma congiunta – ad essi viene data precedenza nella fissazione.
Negli anni 1995 e 1996 sono stati depositati ricorsi in numero ancor maggiore (3152 e 3552), prima che iniziasse una tendenza discendente; avremo quindi un probabile incremento delle perenzioni, almeno nei prossimi due anni.
Non possiamo esser soddisfatti di questi esiti, come non può esserlo il Giudice penale per la prescrizione dei reati. Rappresentano pur sempre una sconfitta per la Giustizia.
Purtroppo, molte cause continueranno a morire di vecchiaia, e mai sapremo quanti ricorrenti, sfiduciati, hanno abbandonato la speranza di ottenere da noi una risposta, cui avevano certo interesse all’epoca del ricorso.
c) Ricorsi definiti.
Per quanto detto al precedente paragrafo, non possiamo considerare il numero complessivo dei ricorsi definiti come significativo di un incremento della produttività.
Sono state invero concluse 2.654 cause pendenti.
Escludendo le 965 perenzioni, abbiamo effettivamente definito 1.689 ricorsi; risultato incoraggiante, se lo confrontiamo col numero dei ricorsi depositati (1.246).
Il numero di ricorsi definiti non coincide con quello delle decisioni, alcune delle quali riguardano più ricorsi riuniti, ed altre non li definiscono (decisioni istruttorie, di interruzione del processo, parziali).
Più indicativo del lavoro svolto è il numero delle sentenze depositate nel 2005.
Aver depositato 1575 sentenze è un dato che dimostra l’impegno dei Magistrati, e di tutto il personale amministrativo, alacremente operativo nelle numerose attività che consentono di giungere alla conclusione di un ricorso.
Il compiuto assetto organizzativo, a due anni dalla istituzione della seconda Sezione, ha consentito un sensibile incremento, rispetto agli anni precedenti (1298 sentenze nell’anno 2003, 1168 nell’anno 2004), sia delle sentenze in genere sia, tra queste, delle decisioni in forma semplificata, rese in sede di esame di istanze cautelari, e quindi immediatamente dopo il deposito del ricorso (117, rispetto alle 76 del 2003, e 65 del 2004); risultato ottenuto con lo stesso numero di Magistrati.
Mi sembra significativo anche il numero di ricorsi definiti in tempi brevissimi.
Dei 1246 ricorsi depositati nel 2005, 252 (oltre un quinto) sono stati già definiti. Tra questi, 53 nella materia degli appalti pubblici.
Già nella relazione dell’anno scorso era stata evidenziata la definizione di 250 ricorsi dello stesso anno 2004, sui 1356 depositati (quasi il 20%); circa 60 riguardavano appalti pubblici.
Questi dati – per un verso confortanti e dovuti alle regole sulle precedenze nelle fissazioni, stabilite per legge – preoccupano sotto il profilo della disparità di trattamento. I ricorsi nelle materie non privilegiate sono destinati ad attese, rese più lunghe anche a causa delle indicate priorità.
d) Prospettive
Le cifre di quest’anno rafforzano la convinzione che i tempi di attesa per una decisione di questo Giudice saranno progressivamente minori nel futuro; resta comunque l’amarezza per i ricorsi, ancora numerosi, in attesa di una definizione che, se giungerà tardi, potrebbe essere inutile. Ribadisco che il diritto ad una decisione in tempi ragionevoli, oltre che garantito dalla nostra Costituzione (artt. 24 e 111, letti alla luce del principio di effettività della tutela) e, più esplicitamente, da norme sovranazionali (Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, art. 6, paragrafo 1), costituisce irrinunciabile esigenza di civiltà giuridica. Regole e valori che imporrebbero una risposta molto più rapida alle istanze di Giustizia rivolte a questo Tribunale.
Mi sembra quindi doveroso insistere ancora sulla vecchia proposta, perché sia istituita una sezione staccata del Tribunale a Sassari; gli argomenti di ordine finanziario, indicati come ostativi al progetto, dovrebbero essere confrontati non solo con le particolari esigenze di una Regione che più volte ha lamentato, e con ragione, una attenzione non adeguata per le infrastrutture e i servizi che dipendono dallo Stato; ma con i potenziali costi che conseguono ai ritardi.
E’ recentissima la sentenza con cui la Cassazione, annullando il decreto della Corte di Appello cagliaritana, riconosce che il diritto alla riparazione del danno, causato dalla eccessiva durata del processo (nella specie, presso questo Tribunale), presuppone soltanto la oggettiva mancanza di una conclusione entro tempi ragionevoli (Cass. Civ., I sez., 12 ottobre 2005, n.19802). Ha quindi negato rilevanza alla mancata presentazione di istanza di prelievo da parte del ricorrente, così confermando una più rigorosa tendenza, modificativa della opposta tesi sostenuta dalla stessa Corte in precedenti decisioni (Cass. Civ., I sez., 1 dicembre 2004, n. 22503 e 17 aprile 2003, n. 6180).
Se le centinaia di ricorrenti che ne hanno titolo chiedessero i danni, la nuova Sezione costerebbe forse meno della spesa associata ai ritardi. Senza contare il risultato più importante: affermare in concreto un valore – la effettiva tutela dei diritti – fondante della nostra civiltà.

a) Le ordinanze cautelari
Nel 2005 questo Tribunale ha emanato 525 provvedimenti cautelari, di cui 55 monocratici e 470 collegiali, a fronte di 656 domande cautelari.
E’ dunque confermato l’andamento decrescente delle domande rispetto al 2003 (1013), domande quasi pari a quelle del 2004 (636). Peraltro in percentuale, se l’anno scorso è stato superato il limite del 50% di ricorsi senza domande di sospensiva, quest’anno sono un po’ più del 50% i ricorsi con domanda di sospensiva.
E’ aumentato il numero delle sentenze rese in sede di esame delle istanze cautelari, (117, rispetto alle 65 del 2004); a dimostrare che il ragionevole carico di affari per le camere di consiglio consente ai Magistrati quel maggiore approfondimento, necessario per definire nel merito le questioni.
Poche, in verità, le istanze cautelari accolte: 139, ossia meno della metà di quelle respinte (297, oltre a 34 con dispositivi vari). Molte di quelle accolte riguardano le materie indicate nell’art. 23 bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, introdotto dall’art. 4 della legge 21 luglio 2000 n. 205; quasi tutti sono in realtà accoglimenti parziali, perché quella norma si limita, sussistendo i presupposti del pregiudizio grave e della apparente fondatezza del ricorso, a prevedere una fissazione di udienza a brevissimo termine, riservando le misure cautelari in senso proprio ai (rari) casi di “estrema gravità ed urgenza” (art. 23 bis, comma 4°).
Si verifica, in sostanza, una ipotesi di affidamento al Collegio del potere di fissazione anticipata, normalmente spettante al Presidente, in sede di decisione delle istanze di “prelievo”. Con la conseguenza che, almeno nel periodo immediatamente successivo al deposito del ricorso, il Presidente non dovrebbe poter decidere su tali istanze; se lo facesse, userebbe dei poteri del Collegio.
Questo sistema, finalizzato a rendere eccezionali gli interventi cautelari che si frappongano alla realizzazione di opere pubbliche, o all’affidamento di servizi e forniture per l’amministrazione (oltre ad ipotesi più particolari), finisce con l’imporre al ricorrente la domanda di sospensiva, per ottenere almeno il vantaggio della precedenza.
Questo spiega il persistere di una elevata quantità di istanze cautelari nelle suddette materie; del tutto sproporzionata, rispetto alle materie “ordinarie”.
b)Le istruttorie, ed altre tipologie di decisioni
Per un immediato confronto, indichiamo tra parentesi le cifre per il 2004.
Sono stati trattati, ed in massima parte definiti, con decreto presidenziale complessivamente 1039 (949) procedimenti riconducibili alle tipologie previste dagli articoli 3, 8 e 9 della l. 205/2000; fra questi 34 (86) decreti ingiuntivi. Una particolare attenzione è stata dedicata alla individuazione dei ricorsi ultradecennali; sono stati emanati 902 (735) decreti (dei citati 1039), ai sensi dell’articolo 9 capoverso della legge 205/00.
Quattro ricorsi sono stati inviati ad altri T.A.R. per ragioni di competenza, avendo le parti aderito; sei ricorsi sono stati trasmessi alla Corte Costituzionale.
Sono state adottate n. 90 (111) decisioni collegiali di varia natura, di cui 77 istruttorie; e n. 5 (14) ordinanze istruttorie presidenziali, oltre ad ulteriori decreti presidenziali di vario contenuto processuale.

a) Prima sezione
Ancora prevalenti le controversie in materia di appalti pubblici; e noi restiamo convinti che la quantità di contenzioso sia riducibile, poiché dipende in buona parte dalla inadeguatezza delle strutture amministrative a gestire materie così complesse, governate da regole in continua evoluzione e collocate su una articolata scala gerarchica, che va dalla normativa europea ai regolamenti degli enti locali.
Riproponiamo quindi la ipotesi di un intervento regionale, sul piano organizzativo, al fine di concentrare la gestione di queste procedure in uffici costituiti da funzionari adeguatamente preparati a questi compiti.
La materia è all’esame del Consiglio Regionale, e ci sembra opportuno che il problema venga posto alla attenzione di tale Organo, oggi dotato di ampie competenze legislative.
Ragioni della proposta, e possibilità di attuarla, sono indicate nella precedente relazione, al cap. 4, lett. A).
Le previsioni, nello stesso capitolo e paragrafo, fatte l’anno scorso sull’incremento numerico delle domande di risarcimento, specie nella materia degli appalti pubblici, hanno trovato un moderato riscontro nei numeri, ancora piuttosto modesti.
Sono stati comunque analizzati e definiti i presupposti e le condizioni necessari perché sia affermata la responsabilità della pubblica amministrazione per i danni conseguenti alla emanazione di un atto illegittimo.
Una prima decisione (n. 328 del 14 marzo 2005, estensore Maggio), in adesione ad una tesi che può dirsi consolidata (e sfavorevole per l’amministrazione) ha stabilito – sempre in materia di appalti pubblici – che il termine di prescrizione decorre dal passaggio in giudicato della sentenza che annulla l’atto illegittimo; è quindi possibile che vengano proposte domande di risarcimento riguardanti vicende molto antiche, laddove il giudizio sulla impugnazione dell’atto lesivo sia stato definito dopo molti anni. Nella fattispecie esaminata, si trattava di un pubblico incanto bandito nel 1995, e la società ricorrente ha ottenuto l’annullamento della propria esclusione dalla gara con sentenza (davvero tempestiva) di questo Tribunale 19/4/1996 n° 619; la decisione di conferma in appello è però intervenuta solo nel 2001, per cui la domanda di risarcimento, proposta nel 2004 (nove anni dopo la emanazione dell’atto lesivo), è stata ritenuta in termini.
La stessa sentenza n. 328 ha poi affrontato il delicato problema dell’elemento soggettivo. Com’è noto, la più recente elaborazione giurisprudenziale rifiuta di associare ad ogni illegittimità la colpa dell’amministrazione; nel caso esaminato, sulla scia della giurisprudenza comunitaria, la Sezione ha ritenuto accettabile “il criterio della comprensibilità della portata precettiva della disposizione inosservata, della univocità e chiarezza della sua interpretazione”. Se dunque sono violate regole certe e chiare, l’amministrazione risponde dei danni; se invece la soluzione adottata – anche se poi giudicata illegittima – poteva ragionevolmente apparire corretta al momento della emanazione dell’atto lesivo, la colpa va esclusa.
Sulla base di tale principio, superate le questioni sull’onere della prova – spettando al Giudice la valutazione della condotta, quale risulta anche dalla pregiudiziale decisione di annullamento – questo Tribunale ha respinto non solo il ricorso deciso con la menzionata sentenza n. 328, ma anche altra domanda di risarcimento contro Ente Nazionale per le Strade, con la sentenza n. 1982/05 (estensore Atzeni).
La Sezione si è anche occupata delle modifiche alla normativa sul procedimento (legge 7 agosto 1990, n. 241), introdotte con le leggi 11 febbraio 2005, n. 15, e 14 maggio 2005, n. 80.
La sentenza 2 agosto 2005 n. 1733, in applicazione dell’art. 21 octies della legge 241/90, (introdotto dalla L. 15/2005), ha respinto un ricorso contro l’annullamento in autotutela di una aggiudicazione per la fornitura di servizi, viziato perchè l’aggiudicataria non era stata coinvolta nel relativo procedimento. Accertata la fondatezza delle ragioni (gli operatori proposti dalla ricorrente non possedevano i titoli professionali richiesti dal bando) che imponevano l’annullamento d’ufficio, e ritenuto quindi che il contraddittorio non avrebbe potuto fornire alcun utile contributo alla scelta della Stazione appaltante, il semplice errore formale è stato giudicato non rilevante.
Sempre in tema, va segnalata la sentenza n. 2547 del 28 dicembre 2005 su ricorso 611/05; in quella fattispecie la ricorrente censurava la omessa verifica di anomalia dell’offerta per l’aggiudicataria, obbligatoria stante la misura del ribasso.
In corso di giudizio la stazione appaltante ha avviato il procedimento di verifica, utilizzando la possibilità di adottare uno degli atti di secondo grado elencati all’art. 21 nonies della legge 241/90, ivi compresa la convalida del provvedimento; ed ha quindi sostenuto la cessazione della materia del contendere, essendo così soddisfatto l’interesse strumentale della ricorrente.
La tesi non è stata però condivisa dalla Sezione, che ha giudicato attuale l’interesse a che fosse annullata l’aggiudicazione in favore della controinteressata, poiché ne sarebbe conseguita, oltre alla chance di aggiudicazione definitiva, anche una possibilità di affidamento provvisorio del servizio, esclusa se l’aggiudicazione fosse rimasta in essere.
Interessante poi l’ordinanza n. 64 del 12 ottobre 2005, relativa all’istituzione del parco del Gennargentu.
La questione della conformità a Costituzione della legge istitutiva, nella parte relativa al coinvolgimento degli enti locali interessati alla sua delimitazione, era stata già sollevata dal Tribunale con ordinanza n. 50 in data 12 maggio 2000; ma la Corte Costituzionale ha imposto nuovo esame della questione, alla luce delle modifiche al titolo Quinto della Costituzione intervenute nel frattempo. Con l’ordinanza n. 64 il Tribunale, ricostruito il nuovo sistema delle autonomie locali e richiamato il principio di sussidiarietà, ulteriormente sottolinea il ruolo degli enti locali nella gestione del proprio territorio.
b) Seconda sezione
Nel corso dell’anno è stato affrontato, con impegno prioritario, il problema dei ricorsi pendenti da gran tempo, che nella suddivisione delle materie gravano in numero più consistente sulla Sezione. Anche nella valutazione delle istanze di prelievo si è privilegiata la scelta di quelle riferite a tali ricorsi. Ciò ha comportato per la Sezione un lavoro talvolta ripetitivo, con decisioni che hanno fatto propri, ribadendoli, orientamenti della giurisprudenza ormai consolidati, in tema di inquadramento, differenze retributive, riconoscimento di mansioni superiori, cause di servizio e simili (si segnala per la sua rilevanza la sentenza n. 885/2005 sulle assunzioni di categorie protette) .
Si è trattato di una scelta consapevole, volta a privilegiare il diritto ad una risposta definitiva a favore di chi da più tempo era in attesa di giustizia con un bilanciamento, ci si augura equo, rispetto a questioni rilevanti di maggiore attualità.
A tale proposito per le materie affidate alla seconda Sezione il dato sulle decisioni di improcedibilità, che ha subito nel complesso un forte incremento (da 157 a 296) come sarà ricordato a breve , merita una precisazione.
In molte controversie anche recenti, infatti, specialmente in materia urbanistica ed edilizia (ad esempio nel contenzioso sulla telefonia, nel campo delle concessioni rilasciate a terzi, per alcuni provvedimenti della regione) si è verificato che l’amministrazione, molto spesso recependo le indicazioni contenute in decisioni cautelari motivate anche nel fumus, ha emendato i vizi del provvedimento od ha recepito le osservazioni prospettate nei ricorsi, sicchè numerose pronunce di rito sono comunque indicative di un interesse soddisfatto, più che di un interesse ormai non più attuale alla decisione finale: attraverso il servizio reso da tutti noi si è raggiunto indirettamente l’obiettivo del contemperamento degli interessi ed il fine di una giustizia sostanziale, che talvolta può non apparire, se si prende in considerazione il mero dato numerico. Gli interventi di Amministrazioni locali ed anche dell’amministrazione regionale successivi alla proposizione dei ricorsi ed all’avvio della fase cautelare, evidenziano in misura sempre maggiore, nelle materie affidate alla Sezione, “la naturale condizione del processo amministrativo che è quella di trovarsi inserito – in funzione correttiva ed orientativa- nel flusso dell’attività amministrativa quale momento intermedio tra l’esercizio del potere passato e l’esercizio futuro della relativa potestà”.
Un esempio in tal senso è la decisione n. 16/2006, pubblicata all’inizio dell’anno ma andata in decisione nel mese di ottobre 2005, in cui è stata affrontata la questione dei rapporti tra atti esecutivi di cautelari propulsive, adottati anche in sede di ottemperanza, e limiti del potere di riesame e rinnovazione dopo la sentenza di annullamento nel merito.
Questo processo di continua interazione, se alcune volte ha determinato la rapida soluzione della controversia, in altre occasioni ha invece aggravato il carico di lavoro dei colleghi, poiché lo strumento della impugnazione di nuovi atti con motivi aggiunti, nel contesto di un processo aperto, ha determinato spesso la decisione, con un’unica pronuncia, di questioni estremamente complesse ed articolate relative a procedimenti amministrativi evolutisi in parallelo alle iniziative contenziose. Anche in questo caso il semplice dato numerico delle decisioni rese non rende appieno giustizia dell’impegno spesso profuso.
Sempre in materia di improcedibilità, si segnala la sentenza n. 2218/05 contro il Consorzio per il nucleo industriale dell’Oristanese per la localizzazione di un impianto di rifiuti solidi urbani, e la decisione n. 1657 del 15 luglio 2005, in cui si è, sia pure indirettamente, affrontato il problema dei limiti di compatibilità di impianti eolici con le norme di salvaguardia della legge regionale n. 8 del 2004.
Le questioni connesse con l’applicazione della nuova legge sono all’attenzione della Sezione che ha già fissato alcuni ricorsi pilota e molti dei problemi connessi, in special modo in tema di urbanistica e paesaggio, dovrebbero trovare soluzione nei primi mesi del 2006.
In materia di accesso, invece, si è dovuto riscontrare il persistere nelle amministrazioni di un comportamento dilatorio, già segnalato nella precedente relazione, quasi che il ricorso alla giustizia amministrativa per ottenere i documenti non fosse il segno di un cattivo funzionamento dell’apparato, ma un passaggio doveroso e dispendioso, nella maggior parte dei casi inutile. Tale comportamento, pur sanzionato con la condanna alle spese, appare ormai inspiegabile, quando non ci si trovi in presenza di fattispecie peculiari, in special modo dopo la recente riforma della legge 241/90, diretta ad esaltare la fase della collaborazione tra privato e pubblica amministrazione, in funzione deflattiva del contenzioso.
Si segnalano comunque nella materia, che occupa costantemente la Sezione, la decisione n. 331 del 14/3/2005 in cui si è affermato il diritto di accesso a documenti relativi ad attività di pubblico interesse svolta da società private (Poste s.p.a), la n. 2391/2005, in cui si è definito in senso restrittivo il concetto di detenzione di atti, la n. 2037 del 14 ottobre 2005 in materia di rapporto tra diritto di accesso e tutela della privacy.
Analoghe considerazioni in merito al comportamento delle pubbliche amministrazioni possono essere svolte per il procedimento speciale sul silenzio: l’amministrazione attende la notifica del ricorso, od addirittura la fissazione della camera di consiglio per adottare la determinazione richiesta, anche in questo caso con inutile dispendio di energie per l’apparato giustizia, in quanto generalmente il privato impugnerà con separato ricorso il provvedimento tardivamente ottenuto, sicché la pronuncia di improcedibilità sancisce la sconfitta di tutta l’organizzazione pubblica a discapito dei privati.
Si vuole affermare con un certo disappunto che talvolta si è posti nell’impossibilità di rendere un servizio efficace e tempestivo – tenuto conto che tali procedimenti hanno la precedenza nella fissazione e comportano un complessivo aggravio per la Sezione – anche a causa di ingiustificati inadempimenti che moltiplicano l’utilizzo di strumenti predisposti dal legislatore a ben altri fini.
E’ quindi intenzione della Sezione applicare rigorosamente la regola che impone di condannare alle spese le parti soccombenti, salvo che le amministrazioni giustifichino in modo adeguato le ragioni del ritardo nel provvedere.
In ogni caso va segnalata su tali procedimenti la sentenza n. 2092 del 4 novembre 2005 che ha negato la giurisdizione del Giudice amministrativo in ipotesi di pretesa sostanziale ricadente nella giurisdizione del giudice ordinario, anche alla luce delle recentissime modifiche dell’art. 2 della 241/90, introdotte dall’articolo 3 del D.L. 14 marzo 2005, n. 35 convertito, con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80.
Sempre in materia di riparto, si è affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo in una fattispecie del tutto peculiare relativa ai poteri di nomina di rappresentanti regionali in società a partecipazione pubblica (con la sentenza n. 1920 del 21/9/2005) , mentre la si è negata con la sentenza 1462/05 su ricorso del CTM in materia di rimborso dei costi sostenuti per agevolazioni tariffarie nei trasporti su gomma, facendo applicazione dei principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 204/2004.
Quanto alle decisioni interlocutorie, deve darsi atto che la risposta del Foro alla richiesta di arricchire i ricorsi in materia di urbanistica, di edilizia e di paesaggio, con ampia documentazione esplicativa è stata in generale immediata e soddisfacente ed ha consentito in numerosi casi una decisione cautelare propulsiva sufficiente alla soluzione della controversia, o comunque una rapida decisione nel merito. Resta invece irrisolto il problema della carenza documentale nei ricorsi di vecchia data, per i quali talvolta, nonostante la vetustà, è indispensabile procedere ad una integrazione istruttoria per comprendere quanto meno gli esatti termini della questione, se non in alcuni casi per acquisire gli essenziali atti impugnati. Questo inconveniente determina un ulteriore, ma inevitabile ritardo nella decisione di tali ricorsi, per i quali, si ribadisce balza evidente il contrasto tra la riaffermata dichiarazione di interesse attuale e la scarsità di collaborazione delle parti.
In merito alle specifiche materie di competenza, la Sezione è stata fortemente impegnata nel corso dell’anno, e lo sarà in parte anche nel prossimo, nella decisione di un vasto contenzioso elettorale, che ha condotto a pronunce di notevole rilevanza per la molteplicità delle questioni in rito ed in merito affrontate. Basti ricordare la ponderosa sentenza n. 1582/2005 sulle elezioni del Consiglio Regionale e, di recente, la sentenza n. 2183 del 28/11/2005 in materia di decorrenza del termine di deposito del ricorso elettorale, e la sentenza n. 2075 del 27/10/2005 che ha affrontato la questione, nuova, delle modalità di raccolta di voto nelle case di riposo.
La materia degli annullamenti di nulla osta paesaggistici è ancora in evoluzione; sono stati decisi, come preannunciato, quasi tutti i ricorsi risalenti con cautelare accolta, con una prevalente conferma della decisione resa a suo tempo in tale fase, ma hanno trovato soluzione anche alcune controversie nuove e si sono rielaborate, sulla base delle decisioni d’appello in materia, questioni già note ed altre involgenti la nuova disciplina del testo unico. Si tratta di una materia tuttora di attualità, come dimostrato dalla presentazione di numerosi nuovi ricorsi, anche per l’interazione tra giudice di primo grado e giudice d’appello e per l’oggettiva delicatezza del tema trattato. Si indicano solo le decisioni più significative tra le tante, ognuna delle quali ha però una propria peculiarità: la sentenza n.1099/2005, sui termini entro cui effettuare il controllo; la sentenza n. 1387/2005 sul principio della cogestione del vincolo; la sentenza n. 1986/2005 sulla disapplicazione del regolamento ministeriale ritenuto in contrasto con la legge 241/90; la sentenza n. 898 del 4 maggio 2005 sui limiti del potere di sospensione cautelare da parte del Ministero, argomento ripreso di recente con riferimento al nuovo testo unico e trattato in una decisione di prossima pubblicazione sul ricorso 683/2005.
Segnalo, infine, molte decisioni sul rapporto tra piani di lottizzazione, opere di urbanizzazione e compatibilità paesaggistica, anche con riferimento alla persistenza dell’interesse alla decisione sul merito, nonostante l’entrata in vigore della legge regionale n. 8/2004: particolarmente significativa la sentenza di recente pubblicazione (n. 8/06) ma decisa nella camera di consiglio del 12 ottobre 2005.
In materia urbanistico-edilizia va ricordata la sentenza n. 778/2005, su ricorso del comune di Tortolì contro la Regione ed il Consorzio Industriale Tortolì-Arbatax, nella quale si sono affrontati i delicati, articolati e complessi problemi dei limiti del potere di introdurre varianti “interne” ai piani industriali gia approvati e della competenza generale all’adozione di tali piani nella regione Sardegna. Ancora va ricordato l’ampio gruppo di sentenze sui ricorsi contro il Comune di Bosa (sent. n. 2015/2005 e altre) aventi ad oggetto i limiti del potere di rettifica dell’oblazione; la sentenza n. 2126 del 15/11/05 su ricorso di privati contro il Comune di Arzachena, in materia di asservimento di cubature e limiti temporali dell’obbligazione propter rem.
Quanto alla tormentata materia degli espropri e della conseguente richiesta di risarcimento del danno, la Sezione ha in più occasioni ribadito l’orientamento secondo cui i privati devono ricevere l’avviso di avvio del procedimento anteriormente alla dichiarazione di pubblica utilità (tra le tante n. 308 del 14/3/05 e 776 del 18/4/05); in questo filone si differenzia solo apparentemente la recente decisione sui ricorsi 575 e 576/2005 sul piano per gli accessi al mare del comune di Olbia.
In materia di risarcimento, collegato all’espropriazione, ci si è adeguati alla giurisprudenza prevalente e concorde, declinando la giurisdizione in numerose decisioni su controversie risarcitorie pure, senza che fosse richiesto l’annullamento di atti e senza adozione del decreto di espropriazione nei termini indicati nella dichiarazione di pubblica utilità (tra le tante, sentenza n. 967/2005 ).
Sarà sciolta a breve la riserva su questione simile andata in decisione dopo che l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha espresso un differenziato orientamento sul tema. E’ questione di estremo rilievo destinata a trovare ormai rapida soluzione.
Altra questione di grande rilevanza in via di risoluzione è quella posta recentissimamente in tema di ottemperanza ad un giudicato, diretta alla restituzione del bene, in cui l’amministrazione ha chiesto, in una sorta di riconvenzionale, l’applicazione dell’ art. 43 del T. U. sugli espropri.
Sempre in tema di istanze risarcitorie, anche se connesse ad altre materie, si è affrontato compiutamente il problema nella sentenza n. 537/2005, con riferimento alla esclusione di colpa nei confronti dell’amministrazione in caso di questione complessa e di non agevole interpretazione e, nella sentenza n. 2027/2005, sotto il profilo della rilevanza del comportamento tenuto dall’interessato.
Nel campo della sanità, che più di altri ha subito uno svuotamento dopo la citata sentenza n. 204 della Corte Costituzionale, sembra di rilievo la decisione sul ricorso 3199/96, in materia di superamento del tetto finanziario.
Per le farmacie, si segnalano un primo gruppo di decisioni relative alla pianta organica nel comune di Cagliari ed alla definizione delle zone carenti del servizio (n. 1100/2005 ed altre simili) in cui sono stati affrontati delicati problemi posti dall’interferenza tra due procedimenti, entrambi diretti a garantire un servizio efficiente; e la sentenza n. 1388/2005 sulla pianta organica del Comune di Nuoro e sui problemi connessi a domande di trasferimento di sede.
Nel campo dell’ottemperanza si è ribadito con recenti decisioni, in fattispecie che presentavano spiccate peculiarità, che l’amministrazione deve procedere all’esecuzione ora per allora (sentenze nn. 2036/2005 e 2431/05).

Nel 2005 i rapporti tra sentenze di accoglimento (362) e di rigetto (398), sono sostanzialmente analoghi al 2004 (rispettivamente 352 e 453).
Per le altre tipologie, si nota un consistente incremento di pronunce che negano la giurisdizione (256, a fronte delle 55 nel 2004); come per l’anno precedente, dovute in massima parte alla decisione della Corte Costituzionale 6 luglio 2004 n. 204.
Anche le decisioni in rito sono aumentate, a dimostrazione di un impegno della Segreteria, che ha individuato e preparato i fascicoli delle cause per le quali non era necessaria una decisione nel merito. Così le pronunce di improcedibilità sono passate dalle 157 del 2004 alle 302 del 2005, quelle di inammissibilità da 52 a 68, quelle per cessata materia del contendere da 112 a 149.
Questo impegno è tanto più apprezzabile, se consideriamo che molte energie sono state spese nel tentativo, purtroppo non riuscito, di attivare il nuovo sistema informatico. Difficoltà tecniche, in particolare nella trasmissione dei dati, ci hanno costretto a rinunciare, per ora, ad utilizzare un apparato che dovrebbe, a regime, rendere ancor più efficiente l’intera organizzazione della giustizia amministrativa.

Nelle precedenti relazioni sono state trattate e analizzate diverse questioni, attinenti al significato del nostro lavoro, alla adeguatezza del servizio da noi svolto, alle prospettive di miglioramento.
Siamo tutti, magistrati e personale amministrativo di questo Tribunale, sensibili alla esigenza di realizzare un rapporto di fiducia col cittadino che chiede giustizia nei confronti del potere.
Non abbiamo nascosto le pecche, che generano rimostranze giustissime; speriamo di aver fatto, per quanto ci compete, ogni sforzo per ridurre gli inconvenienti, e comunque per segnalarli ai diversi organismi che hanno poteri di intervento sulla nostra organizzazione e sulla gestione delle strutture, nonché al Legislatore, dalle cui scelte dipende in grande misura il funzionamento della Giustizia.
Del tutto inadeguati sono, ancora oggi e malgrado i recuperi sopra evidenziati (cap. 2, lett. c), i tempi di risposta, specie per i ricorsi non considerati da norme speciali acceleratorie.
Sulle ragioni dei ritardi mi sono soffermato sin dalla prima relazione, svolta in coincidenza con la mia nomina, nel febbraio 2003 (ivi, da pagina 15); così sui possibili rimedi (da pagina 18).
Anche nella relazione dello scorso anno il problema dei ritardi è stato messo nel rilievo che merita; è ormai generale convinzione che una Giustizia troppo lenta vale una Giustizia negata.
Tuttavia, si è anche osservato che la lentezza non è l’unico male possibile; è forse peggiore una Giustizia ingiusta.
Va rimarcato che la lentezza dipende da noi molto meno che la correttezza, ponderazione e saggezza nel decidere.
Sappiamo che, dovendo e volendo perseguire questi valori, non ci è consentita alcuna approssimazione.
Sono quindi contrario ad immolare la qualità delle decisioni sull’altare della velocità; è meglio pensarci bene, piuttosto che decidere in fretta.
Restano dunque due sole possibilità per un servizio tempestivo: potenziare le strutture, o fare in modo che diminuisca il contenzioso.
Entrambe difficili da realizzare, La prima, per ragioni anzitutto economiche, ma anche di reclutamento e di organizzazione; la seconda pure improbabile, ma ottenibile operando su più fronti. Soprattutto, strutturando l’Amministrazione in modo che provveda con trasparenza, ascoltando prima gli interessati e con attenzione maggiore alla esigenza di legittimità. E, ancor prima, realizzando un sistema normativo più lineare, per semplicità e chiarezza.
Parlamento e Governo da molti anni dimostrano attenzione al problema. Privatizzazione, partecipazione del privato ai procedimenti, rielaborazioni di norme per settori, attribuzione della giurisdizione per materie, sono tutti interventi che vanno nella direzione giusta. Anche le norme sulle competenze dei dirigenti, sulla responsabilità civile dell’Amministrazione, e gli sforzi sulla formazione dei funzionari ‘pubblici vanno apprezzati e condivisi.
Ad oggi, tuttavia, non è dato vedere risultati significativi.
I magistrati amministrativi sono in numero davvero esiguo, e pochissimi i funzionari che li assistono. Non possono dunque affrontare con la dovuta tempestività un numero di affari rimasto comunque assai elevato, e soprattutto il ciclopico peso degli arretrati.
Come struttura organizzativa, mi sento di sostenere che stiamo dando molto, e ricevendo poco.
Continueremo a chiedere, per un verso, semplificazioni legislative e sistemi deflativi del contenzioso, per altro verso potenziamento degli organici e delle strutture; in particolare, una integrazione (del tipo “sezioni stralcio”) degli organici, anche transitoria, che renda possibile affrontare il problema delle giacenze di archivio.
Ringrazio i signori presenti per l’attenzione, e dichiaro aperto l’anno giudiziario per il 2006.

Note

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