Consiglio di Stato – Sez. VI – 09 febbraio 2006 – n. 527 – COSENZA CALCIO 1914 s.p.a (avv. Criscuolo) c. CONI (avv. Angeletti), FIGC (avv. Medugno, Gallavotti), Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport presso il CONI, Lega Nazionale Professionisti serie A e B (avv. Rosello, Medugno), Lega Nazionale Professionisti serie C (avvocati Biscotto e Scognamiglio), Lega Nazionale Dilettanti.

Giustizia sportiva – Lodo arbitrale emesso da Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport – Natura amministrativa – Giurisdizione amministrativa.
Giurisdizione civile – Giurisdizione ordinaria e amministrativa – Provvedimento di non ammissione ai campionati di calcio – Atto amministrativo – Impugnabilità di fronte al giudice amministrativo.

Va confermata la natura amministrativa del giudizio della camera di conciliazione che si svolge “in forma arbitrale” a seguito della legge n. 280/2003 e ciò in ragione, essenzialmente, della natura di interesse legittimo della posizione giuridica azionata e della nota incompromettibilità in arbitri di tali posizioni giuridiche soggettive (su cui cfr. art. 6 della legge n. 205/2000) (1).
Un provvedimento di non ammissione ad un campionato, nei limiti in cui si fondi sulla carenza, non già del c.d. “titolo sportivo”, sebbene di altri requisiti prescritti dalla F.I.G.C. in attuazione ed estrinsecazione del suo potere (delegato) di controllo gestionale imposto dall’art. 12 L. n. 91/1981 – e, dunque, in forza della sua posizione di soggetto pubblico e nell’esercizio di una sua potestà amministrativa – non può non rimanere assoggettato al regime degli atti amministrativi e, quindi, alla loro impugnabilità davanti al giudice amministrativo (2).

(1 – 2) La natura del lodo sportivo alla luce della decisione del Consiglio di Stato, 9 febbraio 2006, n. 527.
1. La decisione in commento. 2. La natura del lodo sportivo nella giurisprudenza più recente. 3. Conclusioni.

1. La decisione in commento.
Il Consiglio di Stato con la decisione del 9 febbraio 2006, n. 527 si è pronunciato in merito al ricorso presentato dal Cosenza Calcio 1914 SPA per l’annullamento della sentenza emessa dal TAR del Lazio sez. III, n. 2571 del 7 aprile 2005.
Con la sentenza impugnata il TAR del Lazio, previa riunione dei tre ricorsi proposti dal Cosenza Calcio (ricorso n. 11193 del 2004, n. 635 del 2005 e n. 2274 del 2005) ha dichiarato il primo ricorso in parte inammissibile ed in parte infondato, mentre ha ritenuto inammissibili gli altri due.
Il Cosenza Calcio attraverso i ricorsi indicati chiedeva, in primo luogo, l’annullamento dei provvedimenti emanati dalla FIGC in data 27 luglio 2004 dal Consiglio Federale della FIGC, in data 29 luglio 2004 dal Presidente Federale FIGC ed in data 12 agosto 2004 dal Consiglio Federale della FIGC, con i quali la società Cosenza Calcio 1914 è stata iscritta al campionato di serie D, nonché di tutte le decisioni emanate dalla Camera di Conciliazione in sede di impugnazione di tali provvedimenti.
La società chiedeva, inoltre, l’annullamento o la disapplicazione delle norme regolamentari della FIGC, tra cui il comunicato ufficiale n. 151 /A del 28 aprile 2003, che stabiliscono che una società professionistica non iscritta ad un campionato per ragioni contabili perda definitivamente il proprio titolo sportivo e debba iscriversi ad un campionato dilettantistico, nonché l’annullamento dei regolamenti di funzionamento della Camera di conciliazione nella parte in cui prevedono, quale condizione di ammissibilità del ricorso, una dichiarazione con la quale ci si impegna a non impugnare la decisione della stessa ed, inoltre, nella parte in cui prevedono l’obbligo di pagamento di una ingente somma per avviare il giudizio innanzi alla stessa.
Con il ricorso n. 11193/2004 la società chiedeva anche l’accertamento del titolo sportivo del Cosenza Calcio 1914 SPA a partecipare al campionato professionistico di serie C1 o, in subordine, al campionato di serie C2, per la stagione sportiva 2004/2005 e 2005/2006, chiedendo, inoltre, la condanna della FIGC ad accogliere la domanda di iscrizione a tale campionato.
La società chiedeva, poi, la condanna della FIGC al risarcimento dei danni subiti dal Cosenza per non essere stata ammessa a partecipare al campionato di serie C1 per la stagione 2004/2005.
Con il ricorso n. 635/2005 il Cosenza calcio chiedeva, poi, l’annullamento di tutti gli atti gravati con il ricorso n. 11193/2004, nonché del provvedimento di silenzio-rigetto tacito (formatosi in data 12 novembre 2004) con il quale la camera di conciliazione ed arbitrato per lo sport del CONI, non essendosi pronunciata entro 30 giorni (ex art. 2 della legge n. 241/1990) dalla presentazione del ricorso ha impedito il ripescaggio in serie C2 del Cosenza Calcio SPA.
La società chiedeva, inoltre, l’annullamento del regolamento di funzionamento della Camera di conciliazione, nella parte in cui non è prevista la conclusione del procedimento innanzi alla stessa entro trenta giorni dalla proposizione della c.d. istanza di arbitrato.
Con l’ultimo ricorso, infine, il Cosenza Calcio SPA chiedeva l’annullamento del provvedimento emanato in data 17 gennaio 2005 con il quale la camera di conciliazione ed arbitrato per lo sport del CONI ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto dal Cosenza innanzi ad essa, per il riconoscimento del proprio titolo sportivo per il campionato di serie C 1 o, in subordine, del proprio titolo sportivo per il campionato di serie C 2, per non avere la società formulato la dichiarazione con la quale la stessa avrebbe dovuto riconoscere la futura decisione della Camera di conciliazione come espressione della propria volontà ad impegnarsi a rispettarla, nonché dei vari regolamenti sportivi, quali l’art. 12 Statuto del CONI e i regolamenti della Camera di conciliazione, che attribuiscono esclusiva natura di lodo arbitrale irrituale e non anche natura di provvedimento amministrativo di secondo grado alle decisioni assunte dalla stessa, in materie aventi ad oggetto posizioni giuridiche soggettive dei destinatari qualificabili come interessi legittimi e che prevedono, come condizione di procedibilità del ricorso, che la parte sottoscriva una dichiarazione con la quale la stessa riconosce preventivamente la decisione della Camera quale espressione della propria volontà e si impegna a rispettarla.
Il Consiglio di Stato con la decisione del 9 febbraio 2006 n. 527 ha ritenuto l’appello del Cosenza Calcio SPA infondato, ma si è espresso a favore della natura amministrativa del giudizio svolto della Camera di conciliazione, che a seguito della legge n. 280/2003 ha forma arbitrale.
In particolare il giudice di secondo grado non ha condiviso la qualificazione del giudizio presso la Camera di conciliazione come un arbitrato irrituale ed ha, all’opposto, ribadito la natura provvedimentale del lodo sportivo, conoscibile, pertanto, dal giudice amministrativo.
La decisione del TAR Lazio, infatti, si fonda sul presupposto che le situazioni giuridiche soggettive coinvolte nella materia, devoluta agli organi di giustizia sportiva, siano d’interesse legittimo e, dunque, non compromettibili.
Gli interessi legittimi sono, infatti, di esclusiva disponibilità dell’amministrazione, perché dipendono dall’esercizio del potere da parte della stessa, concretandosi nella relazione potestà amministrativa-interesse legittimo. Il che giustifica il carattere relazionale o relativo, che dir si voglia, della suddetta situazione giuridica soggettiva rispetto al potere dell’Amministrazione Pubblica.
Le situazioni giuridiche soggettive d’interesse legittimo sono, inoltre, indisponibili, perché il perseguimento dell’interesse pubblico demandato all’Amministrazione è completamente sottratto alla disponibilità del privato; il potere deve, infatti, essere esercitato nel perseguimento esclusivo dell’interesse pubblico, in coerenza con il principio di “funzionalizzazione” che permea l’intera attività amministrativa. L’atto amministrativo si configura, quindi, nella sua intima essenza come un chiaro momento di sintesi tra l’autorità del soggetto Pubblica Amministrazione e l’elemento privatistico di cui è titolare il cittadino.
Il Consiglio di Stato, quindi, con la decisione in commento ha sostanzialmente ribadito la posizione già espressa dalla decisione della sezione V, 9 luglio 2004, n. 5025 fondando, in primo luogo, la propria decisione sulla natura obbligatoria del ricorso presso la Camera di Conciliazione e Arbitrato, obbligatorietà che di per sé si pone in contrasto con la natura arbitrale del giudizio e, in secondo luogo, riconoscendo natura d’interesse legittimo alle posizioni giuridiche soggettive coinvolte e come tali non compromettibili in arbitri.
I rimedi offerti dalla giustizia sportiva hanno, infatti, natura obbligatoria in base al disposto dell’art. 3 della l. n. 280/2003[1], pertanto l’esaurimento dei ricorsi previsti dall’ordinamento sportivo costituisce un presupposto necessario per adire il giudice amministrativo che mantiene, in ogni caso, piena cognizione sul provvedimento impugnato.
Esclusi i casi di inoppugnabilità del provvedimento o di inappellabilità della decisione, la giustizia sportiva esaurisce i propri gradi di fronte alla Camera di Conciliazione e di Arbitrato dello Sport del CONI[2] e, dunque, il ricorso al giudice amministrativo risulta ammissibile solo una volta conclusosi il giudizio di fronte a tale organo.
Il Carattere di obbligatorietà del ricorso alla Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport impedisce di definire come lodo arbitrale rituale la decisione emessa dal collegio istituito presso la Camera, stante la natura negoziale e volontaria del rimedio arbitrale.
Affermare la natura arbitrale del lodo priverebbe, inoltre, di tutela il ricorrente che vedrebbe pregiudicato il sindacato sul provvedimento adottato dai giudici sportivi, stanti i limiti di impugnazione di cui agli accennati artt. 827, 828, 829 c.p.c.
La natura di lodo arbitrale della decisione contrasta, inoltre, con il sistema di giustizia predisposto dalla l. n. 280/2003: infatti, se la parte che ricorre al TAR non ha esperito i gradi di giurisdizione sportiva, il ricorso sarebbe inammissibile per violazione della pregiudiziale sportiva, ai sensi del combinato disposto degli artt. 2 e 3 della l. n. 280/2003; se invece la parte ha esaurito i gradi di giustizia sportiva, il ricorso al TAR è comunque inammissibile stante la natura arbitrale dell’atto che conclude il giudizio di fronte alla Camera di Conciliazione e Arbitrato.
Il Consiglio di Stato, inoltre, ha ritenuto sussistente la natura amministrativa del lodo sportivo emesso dalla Camera anche sulla base della teoria dell’incompromettibilità degli interessi legittimi. I giudici hanno, infatti, riconosciuto che la posizione giuridica soggettiva lesa dal provvedimento impugnato fosse di interesse legittimo in quanto il provvedimento di non ammissione al campionato è esplicazione del potere di controllo delle Federazioni sulle società sportive affiliate e sulla loro attività gestionale, come previsto dall’art. 12 della legge del 23 marzo 1981 n. 91.
Tale potere ha carattere pubblico perché è espressione di una potestà amministrativa attribuita dalla legge al CONI e da questo delegata alle Federazioni[3]: dunque gli atti emessi in virtù di questo potere sono atti amministrativi veri e propri e, dunque, sindacabili dal giudice amministrativo ogniqualvolta ledano posizioni di interesse legittimo[4].
Nel caso di specie il provvedimento di non ammissione al campionato è espressione del suddetto potere di controllo delle Federazioni e, dunque, è da ritenersi assoggettato al regime degli atti amministrativi e all’impugnazione di fronte al giudice amministrativo.

2. La natura del lodo sportivo nella giurisprudenza più recente.
Per comprendere appieno la problematica attinente alla natura del lodo sportivo è opportuno richiamare il vivace dibattito giurisprudenziale che, negli ultimi anni, ha interessato la materia, rivestendo grande importanza sia per il sistema di giustizia sportiva, sia per quello di giustizia nazionale.
La questione relativa alla natura del lodo sportivo è presa in considerazione, in primo luogo, dalla pronuncia del TAR Lazio n. 2987/2004, che afferma la natura arbitrale della decisione presa dagli organi di giustizia sportiva, e, di conseguenza, la non impugnabilità della decisione di fronte al giudice amministrativo, stanti i limiti previsti dagli artt. 827, 828, 829 c.p.c.
Il TAR Lazio stabilisce, infatti, che nonostante i difetti di terzietà degli organi di giustizia sportiva, il procedimento previsto all’art. 12 dello statuto CONI, istitutivo della Camera di conciliazione arbitrato dello sport, costituisce un arbitrato rituale. Il ricorso a questa procedura trova fondamento in apposite clausole arbitrali, inserite negli statuti federali, ed è facoltativo, il che esclude che possa operare come condizione di ammissibilità per il ricorso di fronte al giudice statale[5].
Il TAR Lazio ha, inoltre, precisato che la Camera di conciliazione può essere adita alternativamente rispetto alla giurisdizione statale solo per quelle controversie sportive, che siano state deferite dal giudice sportivo tramite una clausola compromissoria apposita o un altro accordo tra le parti, rilevanti al contempo anche per l’ordinamento generale, mentre per le questioni indifferenti a quest’ultimo la cognizione della Camera è del tutto irrilevante sul piano statale.
La natura di arbitrato rituale implica, inoltre, che l’impugnazione del lodo possa avvenire, ex art. 827, comma primo, c.p.c. solo nei casi di nullità indicati all’art. 829 c.p.c.; dunque l’impugnazione del lodo per nullità non dà origine ad un giudizio d’appello che autorizzi il giudice amministrativo a riesaminare nel merito la decisione arbitrale, ma permette esclusivamente il giudizio rescindente finalizzato all’accertamento della sussistenza di nullità derivanti da errori in procedendo o in iudicando.
Il Consiglio di Stato, tuttavia, non ha condiviso le posizioni del giudice di primo grado e ha, invece, sostenuto la natura sostanzialmente amministrativa del lodo e quindi la sua ricorribilità di fronte al TAR con la possibilità di far valere tutti i vizi di legittimità e non solo i motivi di nullità di cui all’articolo 829 c.p.c.
Il giudice d’appello ha, infatti, ritenuto che la <>, ma <> ed è, quindi, un <>.
Il Consiglio di Stato ha, dunque, fondato la propria decisione, in primo luogo, sul carattere obbligatorio e non volontario del ricorso alla Camera e, in secondo luogo, sul fatto che le situazioni giuridiche soggettive coinvolte hanno natura d’interesse legittimo[6].
Di conseguenza, il ricorso alla Camera di conciliazione e arbitrato si configura come un adempimento preliminare all’esercizio dell’azione giurisdizionale e non come soluzione alternativa[7].
La pronuncia del TAR Lazio n. 2571 del 2005 ha, poi, nuovamente, affermato la natura di lodo arbitrale delle pronunce degli organi di giustizia sportiva e, precisamente, di lodo arbitrale irrituale in base all’espressa disposizione dei regolamenti federali.
Di conseguenza, il giudice statale non può conoscere motivi di legittimità dedotti nei confronti del lodo, ma solo i vizi negoziali.
Il TAR osserva, infatti, che il lodo sportivo non può essere considerato come un provvedimento amministrativo perché esso è imputabile solo all’organo arbitrale che lo ha emesso e in nessun caso alla Camera o al CONI (art. 20 del regolamento della Camera); manca, quindi, un soggetto pubblico a cui riferire il lodo.
La sentenza, tuttavia, introduce delle novità rispetto agli approdi giurisprudenziali cui il TAR Lazio è addivenuto nel 2004.
In primo luogo, si preferisce dare natura irrituale al lodo emesso dalla Camera: infatti, l’arbitrato irrituale ha natura contrattuale e l’arbitro svolge la funzione di mandatario a transigere, la cui decisione ha valore tra le parti come negozio di accertamento o come transazione ed è impugnabile per incapacità degli arbitri o delle parti, per errore sostanziale, violenza, dolo, od eccesso di potere in relazione ai limiti del mandato. C’è quindi un regime d’impugnazione più ampio rispetto a quello che si avrebbe sostenendo la natura di lodo rituale.
In secondo luogo, il giudice amministrativo ritiene che il procedimento arbitrale in questione non escluda il sindacato giurisdizionale statale sugli atti amministrativi impugnati con questo.
Il procedimento arbitrale costituisce, infatti, un onere per il cittadino ricorrente affinché possa adire, in caso di decisione arbitrale di rigetto, il giudice amministrativo: in particolare, ove l’esito della decisione non fosse soddisfacente per la parte, questa potrà impugnare il provvedimento originario, adottato dalla federazione o dal CONI, direttamente dinanzi al giudice amministrativo[8].

3. Conclusioni.
Il dibattito sulla natura della decisione emessa dal Collegio presso la Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport si conclude con la decisione in commento, anche se restano aperti numerosi problemi tra cui, in primo luogo, l’assenza di un soggetto pubblico al quale attribuire il provvedimento amministrativo, in quanto la decisione è emessa da un collegio istituito presso la Camera; inoltre, il rimedio arbitrale sarebbe maggiormente rispondente alla logica del principio di autonomia, che si pone alla base del sistema di giustizia sportiva.
Tuttavia, l’obbligatorietà del ricorso alla Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport e la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, una volta esauriti i gradi di giustizia sportiva, contrastano con la natura arbitrale della decisione dei giudici sportivi lasciando propendere per la qualificazione di quest’ultima come provvedimento amministrativo, in ragione anche delle posizioni giuridiche soggettive coinvolte.
Secondo alcuni autori[9] la soluzione potrebbe essere quella di assimilare la decisione dei giudici sportivi ad un lodo impugnabile di fronte al giudice amministrativo, nei limiti di cui all’art. 829 c.p.c. e previa dichiarazione d’illegittimità costituzionale della norma che prevede l’obbligatorietà del preventivo ricorso al giudice sportivo; secondo altri[10] sarebbe, al contrario, maggiormente opportuno considerare la decisione come provvedimento amministrativo, riconoscendo l’illegittimità dell’art. 7 del regolamento di funzionamento della Camera di conciliazione e arbitrato che qualifica detta decisione come lodo arbitrale rituale.
Quest’ultima soluzione, del resto, è preferibile in quanto rende effettiva la tutela offerta dal giudice amministrativo ed è pienamente conforme alla logica della legge n. 280 del 2003.
Merita, inoltre, di essere segnalata la posizione di autorevole dottrina[11], che ha sollevato non poche perplessità in ordine alla legittimità costituzionale dell’articolo 3 della l. n. 280 del 2003, soprattutto nella parte in cui è previsto il ricorso preventivo ed obbligatorio al giudice sportivo.
La disposizione, infatti, si pone in contrasto con i fondamentali principi costituzionali poiché, oltre a ledere il diritto di difesa di fronte agli organi giurisdizionali statali, sancito all’art. 24 della Costituzione, contrasta anche con gli artt. 103 e 113 Cost., che prevedono rispettivamente la giurisdizione amministrativa nelle materie previste dalla legge e la tutela giurisdizionale contro i provvedimenti della Pubblica Amministrazione.

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[1] L’art. in questione dispone, infatti, che <>. Sugli aspetti concernenti la giurisdizione del G.O. si veda peraltro il recente lavoro di M. SPASIANO, Sport professionistico, giustizia sportiva e sindacato del giudice ordinario, in www.giustamm.it.
[2] Si veda in proposito L. FERRARA, L’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale si imparruccano di fronte alla camera di conciliazione e arbitrato per lo sport, in Foro Amm.- CdS, 2005, 1233.[3] Nella decisione in esame il Consiglio di Stato condivide la teoria della doppia natura sostanziale delle Federazioni sportive: nonostante l’art. 15 del d.lgs. 242/1999 abbia definito le Federazioni sportive come soggetti aventi personalità giuridica di diritto privato, queste ultime sono state ritenute dalla giurisprudenza come veri e propri soggetti pubblici nel momento in cui pongono in essere atti a valenza pubblicistica in forza di un potere pubblico ad esse delegato dal CONI.[4] La nota sentenza del Cons. St., sez. VI, 30 settembre 1995, n. 1050 ha infatti osservato che la materia in questione non può considerarsi riservata, stante la rilevanza per il nostro ordinamento delle posizioni giuridiche soggettive coinvolte, configurabili come diritti soggettivi o interessi legittimi. In proposito va, inoltre, segnalata l’espressa volontà del legislatore di escludere la materia dal novero di quelle riservate all’ordinamento sportivo; si ricorda infatti che in sede di conversione del d.l. 220/2003 nella l. n. 280/2003 sono state soppresse le lettere c) e d) dell’elenco di cui all’art. 2 del d.l., relative rispettivamente all’affiliazione alle federazioni e all’ammissione alle attività agonistiche.[5] L’adizione alla Camera, infatti, <>; Tar Lazio, sez. III-ter, 1 aprile 2004, n. 2897, in V. FRATTAROLO, L’ordinamento sportivo nella giurisprudenza, Milano, 2005, 240 ss.[6] In proposito il C.d.S. ha precisato che <>; per un’ulteriore approfondimento sul dibattito giurisprudenziale in questione e, in modo particolare, sulla decisione del Cons. St. n. 5025/2004, si veda anche LUBRANO, L’ordinamento sportivo come sostanziale autorità amministrativa indipendente dopo la legge 280/2003 e la sentenza n. 5025/2004 del Consiglio di Stato, 2004, in www.giustamm.it.
[7] G. NAPOLITANO, Caratteri e prospettive dell’arbitrato amministrato sportivo, in Gior. dir. amm., 2004, 1158.
[8] Per un maggior approfondimento sul punto si veda F. GOISIS, Il lodo arbitrale (irrituale) della Camera di conciliazione ed arbitrato Coni e la giurisdizione amministrativa, in Gior. dir. amm., 2005, 958, il quale ravvisa, tuttavia, alcune perplessità nel qualificare la decisione della Camera come un vero e proprio lodo, stante l’impossibilità di un sindacato pieno sullo stesso. L’autore ritiene, inoltre, che l’arbitrato in questione sia incompatibile con il dettato costituzionale, perché di natura obbligatoria: l’adesione alla Federazione è, infatti, formalmente libera, ma necessaria per partecipare in modo <> all’esercizio della pratica sportiva, quindi il <> ad una federazione, <>. E’ quindi necessario, secondo Goisis, aderire alla teoria, sostenuta dal C.d.S., della natura provvedimentale del lodo sportivo, perché maggiormente in linea con il dettato costituzionale. Di avviso contrario, relativamente all’obbligatorietà dell’arbitrato, è, tra gli altri, G. NAPOLITANO, cit., 1159, il quale, invece, afferma che <>.[9] Si veda in proposito A.R. TASSONE, Tra arbitrato amministrato e amministrazione arbitrale: il caso della “Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport”, in Nuova Giur. civ. comm., 2005, 2, 289. [10] E. LUBRANO, La giurisdizione amministrativa in materia sportiva, in AA.VV., La giustizia sportiva – analisi critica della Legge 17 ottobre 2003 n. 280, Forlì, 2004, 174.[11] F. NOSCHESE, in particolare, rileva “un arretramento” dello Stato e delle forme di tutela giudiziaria che esso deve offrire ai suoi cittadini ed ai soggetti (anche economici) che lo compongono, il che costituisce un atto di straordinaria violazione degli elementari principi costituzionali del nostro ordinamento. Per ulteriori approfondimenti sul punto si rinvia al lavoro dell’Autore “I provvedimenti disciplinari della giustizia sporti- va, loro effetti riflessi sul mercato. Disciplina statale e comunitaria”, in www. lexitalia.it.

Note

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