La sentenza commentata affronta numerosi aspetti di rilevante interesse, specie nel campo della normativa ambientale e delle modalità della sua applicazione.

1) Sulla vexata quaestio della legittimazione delle associazioni ambientaliste a impugnare atti di natura non ambientale (ma urbanistica: Cons. Stato, 223/1992 e 3878/01; ovvero commerciale: Tar Brescia, ordinanza n. 965/04 dell’08/06/04), la sentenza, pur confermando l’orientamento consolidato, formula un’apertura sostanziale, ammettendo l’ammissibilità di motivi “riflettenti interessi pubblici di diversa natura, sempre ché strumentalmente idonei a procurare l’annullamento del provvedimento impugnato” (punto 3).
La soluzione non sembra convincente. La legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste rappresenta una deroga ai principi generali dell’ordinamento, che riservano tale potestà a coloro che risultano titolari di situazioni giuridiche soggettive qualificate, ed esclude azioni popolari o a tutela di interessi diffusi. In quanto derogatoria, la legittimazione a tutela degli interessi ambientali deve essere assoggettata ad interpretazione restrittiva. Il principio invocato dal giudice amministrativo della sufficienza degli interessi a ricorrere di tipo anche meramente strumentale non può essere applicato in modo disgiunto da quello della rilevanza dell’interesse fatto valere, tanto da attribuire per questa via una efficacia potenzialmente decisiva ad un motivo che di per sé sarebbe inammissibile.

2) In materia di valutazione di impatto ambientale, la sentenza affronta un tema innovativo, quello della c.d. “opzione zero”, che comporterebbe l’esclusione della soluzione proposta dal committente, all’esito della valutazione comparativa delle diverse alternative progettuali. Secondo i ricorrenti, la v.i.a. avrebbe mancato di esaminare (e privilegiare) la decisione di non realizzare il ponte sullo stretto di Messina, in alternativa al mantenimento dell’attuale sistema di collegamento tra la Sicilia ed il continente basato sui traghetti marittimi, limitando il suo giudizio all’interno della scelta positiva. L’opzione zero sarebbe altresì imposta dal principio comunitario di precauzione, dal momento che mancano certezze scientifiche sugli effetti ambientali di un’opera di rilevanti dimensioni ed impatto ambientale, mai realizzata in precedenza nel mondo.
Il giudice amministrativo – nel rigettare il motivo – osserva che la decisione di realizzare la specifica opera (definita dalla legge come “collegamento stabile viario e ferroviario” (…) “tra la Sicilia e il continente”) e la sua qualificazione come strategica e di preminente interesse nazionale, sono state contemplate nel decreto legislativo 114/2003, art. 2, e che tali circostanze precludono l’esame alternativo della “opzione zero” (punto 4). Aggiunge che il principio comunitario di precauzione – invocato come presupposto imprescindibile dell’astinenza tecnologia – in quanto “criterio orientativo solo generale e di larga massima” è destinato a ispirare le attività normative e amministrative della Comunità europea e degli Stati membri, mentre “non è suscettibile di tradursi, per difetto di concretezza, nel preciso comando giuridico” inteso dai concorrenti (punto 5b). In altre parole non si tratta di una norma di relazione ma di una norma di azione, per di più dal contenuto tuttora indeterminato.
In ogni caso, osserva la sentenza “va sgombrato il campo dall’idea (sostenuta dai ricorrenti – n.d.r.)
Che il progetto di un’opera da sottoporre a v.i.a. non debba determinare, per essere assentito, alcun impatto ambientale”. Infatti, l’importanza dell’impatto ambientale non costituisce la ragione sufficiente per negare la realizzabilità dell’opera, ma il presupposto per effettuare la valutazione di impatto ambientale e definire le misure di bilanciamento tra gli interessi protetti e l’interesse pubblico di specie (punto 5b).

3) La sentenza si occupa della valutazione di incidenza, prescritta per le aree di interesse comunitario e le zone di protezione speciale dalle Dir. 79/409 e 92/43, affermando il principio che il rischio di pregiudizio “per l’integrità del sito” (contemplato nell’art. 6 della Dir. habitat) non può essere meramente ipotizzato dalla parte ricorrente, ma deve presentare una dimostrabile “probabilità di incidenze significative” (punto 6b).

4) In ordine all’ampiezza dello scrutinio giurisdizionale al quale è sottoponibile la valutazione di impatto ambientale, la sentenza riafferma la sindacabilità del giudizio “entro ben ristretti limiti” in ragione del “suo contenuto squisitamente tecnico ed ampiamente discrezionale”, onde ne possono essere censurati solo i profili sintomatici dell’eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà. A tal proposito, le dettagliate e complesse prescrizioni annesse al giudizio di v.i.a., “cui va riconosciuta natura vincolante”, lungi dal dimostrare l’incompletezza del progetto (sì da doverlo respingere), costituiscono una garanzia delle istanze di ponderazione e di cautela che hanno sorretto la decisione amministrativa (punto 9b).

5) Ulteriore pronuncia ha riguardato la sottoposizione a v.i.a del progetto preliminare, che secondo i ricorrenti – sarebbe in contrasto con la disciplina comunitaria, sottraendo all’esame il progetto definitivo dell’opera. Osserva il Tar Lazio che la direttiva non indica la fase di progettazione sulla quale effettuare la v.i.a. , e dunque ne rimette la scelta alla discrezionalità degli Stati Membri mentre uniche condizioni sostanziali sono la valutazione dell’impatto ambientale e la sua effettuazione prima che sia rilasciata l’autorizzazione ai lavori (punto 10b). A tali osservazioni, del tutto condivisibili, si può aggiungere che la stessa direttiva n. 85/337 si incarica di richiedere una valutazione la più anticipata possibile (primo considerando), e che la direttiva 97/11 impone il rinnovo del procedimento di v.i.a. in caso di varianti sostanziali al progetto approvato, condizione che ben può essere invocata qualora il progetto definitivo si discosti in maniera rilevante da quello già valutato (All. 2, punto 13).

6) La sentenza è stata sollecitata ad occuparsi anche della valutazione ambientale strategica, di cui alla direttiva 2001/42/CE, per la quale esclude la vigenza dell’obbligo prima del recepimento da parte degli Stati membri, fissato 21 luglio 2004 (punto 14).

7) Minore interesse, in quanto meramente confermativa di un orientamento consolidato, è la statuizione in merito al ruolo dei comuni, nel contesto del complesso procedimento di approvazione del progetto preliminare di un’opera pubblica il cui esito favorevole comporta la localizzazione dell’opera e la variazione degli strumenti urbanistici vigenti. La legislazione vigente (art. 3 D.Lgs. 190/2002) affida al CIPE la competenza all’approvazione dell’opera. A garanzia del vigente sistema istituzionale quasi-federale, la decisione del Cipe è assunta a maggioranza, previa la necessaria intesa con i presidenti delle regioni (o province autonome) interessate e sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera. Secondo i ricorrenti, il Cipe, e le regioni, non avrebbero potuto deliberare in assenza del parere dei comuni, anche oltre il termine fissato per la decisione (90 giorni). Il ricorso sostiene che una decisione assunta senza attendere il rilascio del prescritto parere comunale avrebbe l’effetto di degradare illegittimamente il parere da obbligatorio a facoltativo, e comunque sarebbe in contrasto con il nuovo assetto costituzionale, che attribuisce ai comuni un ruolo centrale nel governo del territorio (punto 20 a). Osserva il Tar che il parere, ancorchè non fornito e quindi non utilizzato per le sue valutazioni, resta pur sempre obbligatorio, in quanto previsto dalla legge. In ordine, viceversa, alla tesi che il procedimento dovrebbe attendere “comunque e senza limiti di tempo” la manifestazione espressa dai comuni, “un simile assetto, traducendosi in una inammissibile subordinazione degli interessi statali a quelli locali, anche in conflitto con il valore del buon andamento, sarebbe esso, allora sì, incompatibile con la Carta” (costituzionale – n.d.r.) (punto 20 a). Possiamo aggiungere che sul tema ha avuto occasione di esprimersi la Corte costituzionale (sent. 303/2003), da un lato affermando il principio che il disposto dell’art. 118, comma 1, Cost., in ordine alle funzioni amministrative attribuite ai comuni, è suscettibile di deroga da parte del legislatore statale, qualora militino ragioni di adeguatezza, differenziazione, sussidiarietà (circostanze che non appaiono revocabili in dubbio nella fattispecie), dall’altro sostenendo che l’effetto conformativo degli strumenti urbanistici per effetto delle decisioni assunte in sede statale o regionale non è lesivo delle competenze comunali, quando sussistono motivi di interesse generale per siffatte scelte (esempi in materia di piani di bacino, piani territoriali di coordinamento, localizzazioni di impianti di gestione dei rifiuti, ecc.). D’altro canto, se ai comuni non deve essere sempre riconosciuto un potere di interdizione delle decisioni amministrative regionali o statali, non può essere convertito il potere di manifestare gli interessi della comunità locale (tipico dei pareri non vincolanti) non solo in un parere vincolante, ma addirittura in un potere che – anche ove non esercitato – produce ugualmente l’effetto di impedire una decisione positiva.

Note

L'articolo Commento a T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE I – Sentenza 31 maggio 2004, n. 5118 proviene da Giustamm.