Paola Torretta

Sommario: 1. Premessa: l’art. 126 della Costituzione nel passaggio dal vecchio al nuovo Titolo V; 2. Lo scioglimento “eteronomo” nei lavori dell’Assemblea costituente; 3. L’inquadramento costituzionale dello scioglimento “eteronomo”; 4. Lo scioglimento del Consiglio e la rimozione del Presidente della Giunta come atti di “extrema ratio”; 5. La procedura di esercizio e la natura del potere dissolutorio degli organi regionali; 6. Lo scioglimento autonomo dell’Assemblea regionale (art. 126 II e III c.); 7. La fase successiva allo scioglimento-rimozione degli organi di vertice della Regione.

1. Premessa: l’art. 126 della Costituzione nel passaggio dal vecchio al nuovo Titolo V

Per iniziare l’analisi dell’art. 126 Cost. si ritiene opportuno muovere, innanzi tutto, dalle modifiche apportate a detta clausola dalla riforma costituzionale intervenuta nel 1999 (l. c. 1/1999).

Per quanto riguarda lo scioglimento c.d. “eteronomo”[1], l’originario testo dell’art. 126 Cost. è stato sostanzialmente ripreso dal legislatore di revisione costituzionale nella parte in cui oggi si fa riferimento alla dissoluzione del Consiglio regionale (e alla rimozione del Presidente della Regione) che abbiano compiuto “atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge”, mentre è stato soppresso il richiamo al caso in cui il Consiglio regionale non avesse ottemperato “all’invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente, che a[vessero] compiuto analoghi atti o violazioni”[2].

Questa ipotesi, che in passato non ha mancato di sollevare perplessità, in ragione della possibile “interferenza” governativa costituzionalmente legittimata “sulla sorte degli organi direttivi delle Regioni”[3], faceva ricadere sul Consiglio regionale la responsabilità delle violazioni compiute dalla Giunta e dal suo Presidente, alla luce della funzione di controllo esercitata dall’Assemblea nei confronti dell’Esecutivo e ad un suo mancato intervento diretto a sanzionarne l’attività illecita.

L’invito del Governo era, pertanto, da inquadrare in una sorta di avvertimento affinché il Consiglio si attivasse per rimediare alle violazioni commesse dagli organi di governo regionale, mediante la loro rimozione[4].

Con la riforma costituzionale, detta clausola è stata sostituita con la diretta rimozione del Presidente della Giunta sulla base di una valutazione rimessa, in ultima istanza, al Capo dello Stato, quale “rappresentante e garante dell’unità nazionale”[5]. L’esercizio di tale attribuzione è  inoltre attivabile “per ragioni di sicurezza nazionale” (art. 126, I c., Cost.), come era già previsto anche dal vecchio testo dell’art. 126, III c., Cost. e, ai fini dell’emanazione del decreto presidenziale, rimane obbligatorio (e non vincolante) il parere espresso dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali[6].

Se sono state confermate le cause di dissoluzione sanzionatoria del Consiglio regionale, nella nuova formulazione dell’art. 126 Cost. è però uscito dal novero dello scioglimento “eteronomo” la fattispecie dello scioglimento legata ad un’impossibilità di funzionamento dell’Assemblea.

In linea con il rafforzamento dell’autonomia regionale introdotto dalla novella costituzionale del 1999 (rispetto all’adozione dello Statuto e alla scelta della forma di governo), tale ipotesi non vede più l’intervento dei poteri statali e, pertanto, il riferimento odierno alle “dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio”, che costituisce una riformulazione di quanto già previsto dal vecchio testo dell’art. 126, II c.[7], costituisce una causa di scioglimento “interamente rimess[a] nella disponibilità degli organi regionali”[8] (cfr., infra, par. 6).

Del tutto nuova è invece l’introduzione, nell’art. 126 Cost., della figura dello scioglimento del Consiglio regionale a seguito di approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione (che determina contestualmente le dimissioni dello stesso e della sua Giunta), alla quale si aggiungono altresì, con lo stesso effetto, i casi di rimozione del Presidente della Regione, di impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie dello stesso.

Si tratta di altre previsioni di scioglimento “autonomo” (o “funzionale”) del Consiglio regionale e il loro presupposto di applicazione è rappresentato dalla opzione, da parte della Regione, nell’esercizio della potestà statutaria oggi ad essa riconosciuta (art. 123 Cost.), a favore della forma di governo ad elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione.

Tale soluzione implica infatti – su specifica indicazione del legislatore costituzionale (art. 126, III c., Cost.) – l’adesione ‘obbligata’ al principio “simul stabunt simul cadent” (Corte cost. 304/2002; 2/2004), in base al quale i due organi investiti dal corpo elettorale nascono insieme e solo insieme possono rimanere in carica, nel rispetto della determinazione popolare[9].

Ciò significa che lo Statuto regionale ha la possibilità di derogare a tali ipotesi di scioglimento autonomo del Consiglio regionale solo adottando un modello di forma di governo diverso da quella c.d. neoparlamentare, seppur nei ristretti margini di discrezionalità lasciati dalla giurisprudenza costituzionale intervenuta sul punto (cfr., infra, par. 6).

Da una lettura d’insieme della disposizione vigente emerge come il legislatore di revisione costituzionale abbia accentuato la struttura complessa che già apparteneva all’art. 126 Cost. nella sua originaria formulazione[10], affiancando allo scioglimento anticipato dei Consigli regionali di tipo sanzionatorio una pluralità di cause di scioglimento funzionale connesse alle dinamiche di svolgimento della forma di governo regionale (alcune vincolanti per le Regioni ordinarie e altre no).

2. Lo scioglimento “eteronomo” nei lavori dell’Assemblea costituente

La logica alla base dell’istituto dello scioglimento eteronomo del Consiglio regionale è ben delineata dal dibattito che in Assemblea costituente ha accompagnato la genesi dell’art. 126 Cost. e, in particolar modo, nel discorso di Ambrosini sulla funzione sanzionatoria dell’istituto rispetto al configurarsi di possibili “atteggiamenti contrari all’interesse nazionale” o di “gravi e reiterate violazioni di legge”, incompatibili con l’idea di uno sviluppo del regionalismo nel rispetto delle esigenze unitarie della Repubblica[11].

La formulazione proposta da Mortati, che sostituì il richiamo al rispetto dell’interesse nazionale con la garanzia dell’“unità nazionale”, aiutò ad inquadrare l’istituto in un alveo maggiormente garantistico dell’autonomia regionale[12], mentre la successiva modifica introdotta dal Comitato di redazione, che collegò lo scioglimento del Consiglio regionale ad “atti contrari alla Costituzione”, oltre che a “gravi violazioni di legge”, raccolse il pieno favore dall’Assemblea plenaria[13], perché capace di meglio evidenziare la ragion d’essere dell’istituto, inserito nella Carta fondamentale come misura diretta a salvaguardare la dimensione unitaria pluralismo territoriale posto a fondamento dell’ordinamento giuridico. Verso questo significato sembrano infatti convergere i numerosi interventi che sottolinearono come le “gravi violazioni di legge” dovessero intendersi come deliberate e reiterate condotte dell’Assemblea regionale adottate in spregio al richiamato valore dell’indivisibilità del sistema repubblicano[14].

In aggiunta, e in linea con questa impostazione, fu accolta la proposta di Egidio Tosato di inserire fra i presupposti dello scioglimento anche “ragioni di sicurezza nazionale”[15], al fine di tutelare quell’accezione di unità della Repubblica che può ascriversi alla “integrità politica e territoriale della nazione”[16].

Quanto alla procedura di dissoluzione del Consiglio regionale, la formula iniziale dell’art. 126 Cost., che faceva seguire il decreto di motivato scioglimento, adottato dal Presidente della Repubblica, ad una iniziativa del Consiglio dei Ministri e ad una delibera del Senato, venne modificata eliminando la proposta governativa e sostituendo l’intervento del Senato con il parere di “una Commissione di deputati e senatori composta nei modi stabiliti dalla legge”. Un passaggio, quest’ultimo, considerato più aderente all’esigenza di assicurare un coinvolgimento di entrambi i rami parlamentari[17].

Decisamente avversata, invece, fu la proposta di configurare un ruolo della Corte costituzionale (decisorio o consultivo) nell’esercizio del potere di scioglimento del Consiglio regionale, escluso alla luce della natura giurisdizionale delle funzioni assegnate alla Consulta[18].

3. L’inquadramento costituzionale dello scioglimento “eteronomo”

Lo scioglimento eteronomo previsto nell’originario testo dell’art. 126 Cost. è stato tradizionalmente collocato nella categoria dei controlli sugli organi[19], quale forma di vigilanza “esterna” preordinata ad eliminare gravi “maleorganizzazioni” del Consiglio regionale, alcune collegate ad attività illecite degli organi della Regione, altre indipendenti da tali situazioni patologiche[20].

Una simile impostazione, avallata dai molteplici riferimenti costituzionali che assegnavano allo Stato una posizione di supremazia nei confronti degli enti regionali (soprattutto sul piano dei controlli sugli atti legislativi e amministrativi[21]), è stata però in parte messa in discussione da alcune posizioni più recenti che, alla luce delle riforme costituzionali che hanno interessato il Titolo V Cost. (nel 1999 e, in particolare, nel 2001[22]), rigettano lo scenario di un controllo permanente dello Stato sull’operato delle Regioni e, quindi, assegnano all’istituto in esame il ruolo di strumento ultimo a tutela dell’assetto unitario della “Repubblica delle autonomie[23], quale “risposta eccezionale predisposta dall’ordinamento a situazioni emergenziali talmente gravi da porre a repentaglio i rapporti tra lo Stato e l’ordinamento regionale”[24].

Un’interpretazione che, peraltro, come si è visto, sembrerebbe potersi anche evincere, da un lato, dalle revisioni che hanno contraddistinto la nascita dell’art. 126 all’interno della stessa Assemblea costituente e che hanno portato ad agganciare l’istituto ad esigenze di tenuta dell’ordinamento repubblicano; dall’altro, dal mancato esercizio del potere di scioglimento dei Consigli regionali, sul piano dell’esperienza costituzionale[25].

Un aiuto per comprendere meglio la ratio del potere di scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale e oggi di rimozione della Giunta, anche nell’attuale sistema di relazioni fra Stato e Regioni, può essere rintracciato nella giurisprudenza della Corte costituzionale.

Più volte il Giudice delle leggi ha spiegato come, nel rafforzato contesto di autonomia degli enti territoriali disegnato dalle riforme del Titolo V, sebbene alcuni istituti di controllo siano scomparsi o siano stati revisionati, si renda necessario mantenere in capo allo Stato un ruolo di difesa del patrimonio comune di interessi e valori alla base del modello di regionalismo solidaristico e cooperativo voluto dai Costituenti. Una funzione unificante che si  manifesta concretamente attraverso  alcune competenze proprie del potere centrale: la potestà legislativa nelle c.d. “materie trasversali”, idonea ad investire anche ambiti di normazione regionale, quando si debbano definire contenuti e standard uniformi validi per tutto il territorio nazionale (art. 117, II c.)[26]; la potestà legislativa in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici, di perequazione delle risorse finanziarie (art. 117, II c., lett. e))[27] e di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, III c.)[28]; il potere sostitutivo previsto dall’art. 120, II c., Cost.

Attribuzioni che, pur nella nuova dialettica fra centro e periferia, continuano ad assegnare allo Stato “una posizione peculiare” (Corte cost. 274/2003), non dettata dalla sua superiorità gerarchica, ma insita nel suo compito di preservare le basi di uniformità giuridica ed economica che l’art. 5 Cost. individua come limiti invalicabili allo sviluppo della dimensione autonomistica dell’ordinamento.

Anche nella più recente sentenza n. 219/2013, la Corte ha fatto riferimento alla portata unificante propria delle competenze statali, indispensabile per salvaguardare, nell’odierno contesto di “accentuato pluralismo istituzionale e delle fonti del diritto”, alcuni contenuti irrinunciabili della Repubblica, anche nella sua articolazione multilivello, e proprio in funzione di questa istanza ha illustrato presupposti e ragioni dello scioglimento eteronomo.

Il Giudice delle leggi ha precisato che “il potere di scioglimento e, oggi, di rimozione funge da elemento caratteristico della forma di Stato regionale”, in quanto “risponde alla perdurante esigenza di coniugare due fondamenti dell’architettura repubblicana”: unità e differenziazione.

Alla luce di tali considerazioni, la decisione richiamata afferma che “l’art. 126 Cost., nel testo vigente, (…) risponde alle medesime finalità, e riproduce il medesimo assetto nei rapporti tra Stato e Regioni, che fu voluto dal Costituente”, ma contestualmente ne evidenzia il carattere di extrema ratio, ribadendo come il ricorso a tale strumento si giustifichi “solo a fronte di una «situazione veramente eccezionale»”[29].

Senza quindi pronunciarsi espressamente sulla diatriba riguardante la collocazione del potere dissolutorio ex art. 126 Cost., la Corte sembra voler evidenziare come lo scioglimento non possa essere considerato uno strumento ordinario della gestione dei rapporti fra Stato e Regioni. Non può, cioè, essere legittimamente disposto per ogni ipotesi di contrasto originato da atti od omissioni delle Regioni che incidano sul riparto di competenze fra Stato ed enti territoriali definito dalla Costituzione. Il provvedimento del Capo dello Stato è da intendersi come ultima risorsa da mettere in campo quando i rimedi predisposti dall’ordinamento per risolvere simili conflittualità si siano rivelati inefficaci[30] e si prospetti un grave pregiudizio alla sostanza unitaria della Repubblica, nelle sue diverse declinazioni costituzionali (indivisibilità, solidarietà, coesione, uguaglianza…)[31].

Del resto, la stessa Corte costituzionale specifica come la misura prevista dall’art. 126, I c., Cost. sia preordinata alla difesa del complesso di beni in cui si sostanzia l’“ordinamento repubblicano”[32]; non quindi alla tutela di un semplice interesse dello Stato, ma del nucleo essenziale dei valori costituzionali su cui è stato costruito il sistema democratico.

Ne consegue che singoli atti od omissioni non potrebbero considerarsi idonei a fondare l’esercizio del potere dissolutorio, ma dovrebbe essere la stessa permanenza in carica degli organi di vertice della Regione, in ragione della loro ripetuta condotta illecita, a minacciare o a pregiudicare le fondamenta che assicurano la tenuta dell’ordine giuridico, economico e sociale all’interno della forma di Stato regionale[33].

In questo senso, anche i presupposti che legittimano lo scioglimento eteronomo riguardanti gli “atti contrari alla Costituzione” o le “gravi violazioni di legge” (tanto nella vecchia, quanto nella nuova versione dell’art. 126, I c., Cost.) debbono ritenersi integrati da condotte (atti od omissioni) sistematicamente e volutamente dirette a “turbare l’equilibrio generale dei rapporti fra lo Stato e la Regione”[34], da intendersi sia come attività “anticostituzionali” idonee a pregiudicare l’assetto unitario del sistema[35], sia come una reiterata inosservanza della legge che, comunque, si riverberi sull’attuazione delle disposizioni costituzionali che delineano le coordinate del regionalismo[36].

Infine, anche il presupposto della difesa della “sicurezza nazionale”, da sempre considerato una clausola residuale[37], o una norma di “chiusura” rispetto alle ipotesi di attivazione del potere di scioglimento/rimozione[38], è da riferite a situazioni, sempre di carattere emergenziale, che possano compromettere l’integrità territoriale della Repubblica e il cui prodursi sia legato alla permanenza in carica degli organi di vertice della Regione[39].

4. Lo scioglimento del Consiglio e la rimozione del Presidente della Giunta come atti di “extrema ratio”

Come si è osservato, il riferimento al carattere “eccezionale” dell’istituto di cui all’art. 126, I c., Cost. impone di arrivare con gradualità all’attivazione del potere dissolutorio, con il ricorso preliminare di altri istituti “ordinari” capaci di ristabilire un corretto bilanciamento fra le esigenze unitarie connesse alle attribuzioni statali e le istanze di differenziazione insite nella declinazione autonomistica della forma di Stato.

La Costituzione contempla, al riguardo, una serie di strumenti che possono rimediare a singole condotte od omissioni non conformi a Costituzione: dal giudizio di legittimità costituzionale (art. 127 Cost.), al conflitto di attribuzione fra enti (art. 134 Cost.), al potere sostitutivo ex art. 120, II c., Cost.

Quest’ultimo, nello specifico, prevedendo l’intervento (sul piano amministrativo e anche legislativo[40]) dello Stato in luogo di Regioni o enti territoriali minori la cui attività o inerzia possa interferire con il perseguimento di qualificati interessi non suscettibili di gestione differenziata, pone il Governo in una posizione ‘privilegiata’ nel “preliminare apprezzamento” delle condizioni che richiedono l’attivazione della procedura di rimozione degli organi regionali[41].

In questo senso, l’avvicendamento degli istituti contemplati agli artt. 120, II c., e 126 I c., Cost. sembra suggerito anche dalla Corte costituzionale, che ha giustificato l’iniziativa del Governo nei confronti del Presidente della Repubblica, ai fini dell’emanazione del decreto di scioglimento-rimozione degli organi regionali, proprio in funzione della titolarità, in capo all’Esecutivo, del potere di sostituzione[42].

Questo duplice ruolo del Governo permette, in altri termini, di agire, in prima istanza, con uno strumento a minore impatto sull’autonomia regionale e ricorrere allo scioglimento solo in via sussidiaria[43]. Se l’esercizio del potere sostitutivo rimane agganciato al principio della leale collaborazione, che presuppone – nei suoi aspetti procedurali e sostanziali – un attivo coinvolgimento dell’ente sostituito, con lo scopo di preservarne la sfera incomprimibile di autonomia[44], ciò non avviene nello scioglimento del Consiglio e nella rimozione del Presidente della Giunta regionale. In tale fattispecie, del resto, il rapporto fra lo Stato e le istituzioni regionali è stato irrimediabilmente intaccato dalla reiterata azione o omissione illecita di queste ultime.

L’intento del provvedimento di scioglimento/rimozione è, quindi, unicamente repressivo, diretto cioè ad allontanare dalla carica le istituzioni responsabili di tali gravi e patologiche condotte e a ricostituire gli organi della Regione attraverso nuove elezioni.

Sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che ha ascritto “la reiterata e pervicace violazione dei principi volti al coordinamento della finanza pubblica” ad “un’ipotesi di violazione di legge rilevante ai sensi dell’art. 126 Cost.”[45], si è ipotizzata la dinamica che vede susseguirsi potere sostitutivo e potere di scioglimento-rimozione degli organi della Regione nel caso in cui il commissariamento attivato in via preventiva dallo Stato risulti inefficace rispetto all’esigenza di assicurare il rispetto dei vincoli finanziari che gravano sulle amministrazioni pubbliche, conformemente agli impegni assunti in sede europea e al principio di sostenibilità del debito pubblico, quali presupposti costituzionali della stabilità finanziaria dello Stato (artt. 81 e 119 Cost.). Con la conseguenza di vedere nell’interruzione del mandato delle istituzioni regionali l’unica soluzione idonea a far cessare condotte pericolose per la sopravvivenza del modello (giuridico e sociale) repubblicano[46].

Una simile escalation appare giustificata anche dalla disciplina che prevede la possibilità di rimozione del Presidente della Giunta regionale, con il conseguente scioglimento del Consiglio, in caso di “grave dissesto nelle finanze regionali”, qualificato dall’art. 17, lett. e) della l. n. 42/2009, di delega per l’attuazione del federalismo fiscale, come grave violazione di legge ai sensi dell’art. 126 Cost.

Sul punto, nondimeno, è da segnalare che, per quanto riguarda le Regioni sottoposte a commissariamento per grave disavanzo sanitario, la Consulta (nella sentenza n. 219/2013) ha dichiarato costituzionalmente illegittima la norma che prevedeva la rimozione del Presidente della Giunta regionale che, operando in veste di Commissario ad acta nominato dal Governo per la redazione e l’attuazione del piano di rientro, non avesse ottemperato a tali obblighi (art. 2, comma 2, del d.lgs. 149/2011, di attuazione dell’art. 17, lett. e), l. 42/2009)[47].

La Corte ha spiegato come non possa esservi rimozione del vertice della Giunta regionale in ragione dell’attività svolta in qualità di Commissario ad acta del Governo, ma – al contrario – la rimozione ai sensi dell’art. 126 Cost. sia legittima solo nel caso in cui le condotte contestate siano state compiute nell’esercizio delle sue funzioni di Presidente della Regione[48]. Quanto posto in essere dal Presidente della Regione in funzione del potere sostitutivo esercitato dallo Stato è, infatti, da imputare allo Stato e non alla Regione commissariata[49].

5. La procedura di esercizio e la natura del potere dissolutorio degli organi regionali

Se le ipotesi di scioglimento funzionale/automatico sembrano ormai da considerarsi estranee ad un intervento degli organi statali[50], lo scioglimento del Consiglio e la rimozione del Presidente della Giunta di carattere sanzionatorio sono disposti, come nella precedente formulazione dell’art. 126 Cost., con decreto motivato del Presidente della Repubblica, sentita la Commissione bicamerale per le questioni regionali. E, su tale versante, rimane sempre complicato l’inquadramento costituzionale del potere che conduce all’azzeramento dei vertici politici della Regione.

Sulla base della disciplina legislativa di attuazione all’art. 126 Cost., che fa precedere il decreto di scioglimento da una proposta del Presidente del Consiglio dei ministri[51], la dottrina maggioritaria, anche con l’avallo della giurisprudenza costituzionale[52], ha in passato ricondotto il potere di scioglimento agli atti sostanzialmente governativi[53].

Dopo la riforma del Titolo V Cost., la Corte costituzionale ha confermato il ruolo propulsivo del Governo ma, allo stesso tempo, ha altresì precisato che “la necessità di motivare il decreto di scioglimento e di rimozione non vale soltanto a rafforzare la posizione della Regione soggetta a potere sanzionatorio, ma rende chiaro che il Capo dello Stato, mediante tale atto, interviene nella propria veste di rappresentante e garante dell’unità nazionale”. La Consulta ha messo, perciò, in evidenza la precipua funzione – assegnata all’intervento del Presidente – di difesa della saldezza e stabilità del pluralismo istituzionale, “non soltanto nel senso dell’unità territoriale dello Stato, ma anche, e soprattutto, nel senso della coesione e dell’armonico funzionamento dei poteri, politici e di garanzia, che compongono l’assetto costituzionale della Repubblica” (sent. 219/2013).

In quest’ottica, la nuova formulazione dell’art. 126, I c., Cost.[54] e il rafforzamento dell’autonomia regionale conseguito alla revisione costituzionale del 2001 potrebbero anche condurre a sostenere, accanto alla impostazione tradizionale del potere di scioglimento/rimozione[55], anche uno spostamento dell’ago della bilancia verso le finalità garantiste insite in tale potere (non solo dell’unitarietà della Repubblica, ma anche dell’autonomia regionale). Di conseguenza, non sarebbe da escludere un’attrazione verso il Presidente della Repubblica della verifica sui presupposti dello scioglimento, sulla base della proposta formulata dall’Esecutivo e del parere reso dalla Commissione bicamerale per le questioni regionali. Con ciò privilegiando, appunto, la posizione super partes e la funzione di rappresentanza dell’unità nazionale del Capo dello Stato, che dovrebbe potersi manifestare non in una mera attività di controllo della legittimità formale della iniziativa dell’Esecutivo, ma in un sostanziale potere di accertare le condizioni per disporre lo scioglimento, mediante una valutazione, se non esclusiva[56], almeno condivisa con il Governo[57], in veste di garante della legalità costituzionale[58].

6. Lo scioglimento autonomo dell’Assemblea regionale (art. 126 II e III c.)

L’art. 126 contempla anche una serie di ipotesi di scioglimento del Consiglio a carattere  “endoregionale”, in quanto prive della connotazione sanzionatoria propria dello scioglimento disposto dal Presidente della Repubblica e, piuttosto, “volt[e] a garantire il funzionamento degli organi di governo della Regione e, dunque, l’autonomia dell’ente”[59]. Per tali circostanze è altresì impiegata la dizione di scioglimento “autonomo” per evidenziare come l’effetto dissolutorio sia appunto determinato dalla volontà degli stessi organi della Regione e non da una decisione statale[60].

Nello specifico, il terzo comma prevede che l’approvazione da parte del Consiglio regionale, a maggioranza assoluta, di una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione eletto a suffragio universale e diretto, così come la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie del medesimo, provochino, insieme alle dimissioni della Giunta, anche lo scioglimento del Consiglio.

Come si ricordava all’inizio di questo scritto, si tratta di una clausola volta ad assicurare un governo di legislatura, quale tratto ‘indelebile’ della forma di governo neoparlamentare. Di conseguenza, l’automatismo dimissioni della Giunta/scioglimento del Consiglio, agganciato all’elezione popolare e contestuale del vertice del governo regionale e dell’Assemblea rappresentativa, può essere evitato con un cambio di rotta rispetto alla forma di governo regionale “suggerita” dalla riforma del 1999. Ciò in quanto il legislatore costituzionale ha espressamente previsto la natura ‘cedevole’ di tale modello a fronte di una determinazione statutaria che adotti un diverso regime di rapporti fra Consiglio e Giunta regionale[61].

Il tutto – però – nell’ambito di una serie di vincoli e paletti, che la giurisprudenza costituzionale non ha mancato di evidenziare.

Il Giudice delle leggi ha in effetti progressivamente circoscritto le possibilità di manovra delle Regioni rispetto alla definizione della forma di governo regionale.

Da subito ha precisato, con la sentenza n. 304/2002[62], che le Regioni, a meno che non optino per un sistema di investitura del Presidente della Regione differente dalla elezione a suffragio diretto, “sono tenute all’osservanza del vincolo costituzionale” posto dall’art. 126 III c. sullo scioglimento automatico, non solo a seguito di approvazione di mozione di sfiducia al Presidente della Giunta, ma anche negli altri casi previsti dalla stessa disposizione (rimozione, impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie del Presidente della Regione), con conseguente necessità di tornare a nuove elezioni del Presidente della Giunta e dell’Assemblea legislativa.

Successivamente la Consulta ha altresì dichiarato costituzionalmente illegittima la norma dello Statuto della Regione Calabria che prevedeva un sistema di elezione popolare ‘indiretta’ del Presidente della Regione e del suo Vice[63], cercando così di evitare gli effetti concatenati delle dimissioni della Giunta e dello scioglimento del Consiglio in caso di rimozione, impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie del Presidente della Regione (ipotesi in cui si faceva subentrare il suo Vice)[64].

La Corte costituzionale ha considerato questa soluzione normativa un tentativo di aggirare il dettato dell’art. 126, III c., Cost. attraverso un’investitura dell’organo di vertice della Regione che, sebbene formalmente assegnata al Consiglio, sarebbe stata attribuita – nella ‘sostanza’ – al corpo elettorale. Nella bozza statutaria sottoposta al suo controllo, la preposizione alla carica del Presidente della Regione sarebbe, infatti, avvenuta sulla base della “nomina” effettuata dal Consiglio (e non in ragione della “mera proclamazione dei risultati elettorali”). Tuttavia, l’Assemblea, nella scelta del vertice della Giunta, sarebbe stata vincolata all’indicazione espressa dagli elettori, pena il proprio autoscioglimento[65].

Così operando, l’art. 33 dello Statuto Calabrese avrebbe ottenuto il risultato di una sostanziale elezione a suffragio diretto del Presidente della Regione eludendo, però, il legame costituzionalmente definito che, nella forma di governo neoparlamentare, intercorre fra tale organo e il Consiglio. Pertanto, il Giudice delle leggi ha ricordato che, sebbene la l. c. 1/1999 abbia “riconosc[iuto] all’autonomia statutaria regionale la possibilità di optare per uno dei possibili modelli diversi di forme di governo regionali (…), tuttavia, tale possibilità incontra un limite nella volontà del legislatore di revisione costituzionale fondato sulla ipotesi di elezione diretta del solo Presidente della Giunta”.

Ancora, nella decisione 12/2006, la Corte costituzionale ha chiarito come nella forma di governo ad elezione diretta del Presidente della Regione non possa esservi spazio per l’istituto della sfiducia individuale (anch’esso preclusivo dell’effetto dimissioni della Giunta/scioglimento del Consiglio). Secondo il Giudice delle leggi infatti, in tale modello di governo, “nei confronti del Consiglio esiste solo la responsabilità politica del Presidente stesso, nella cui figura istituzionale confluiscono la responsabilità collegiale della Giunta e la responsabilità individuale dei singoli assessori”. Il principio aut simul stabunt aut simul cadent è, quindi, da considerarsi inscindibilmente legato ai forti poteri di direzione politica attribuiti al Presidente e alla non derogabilità delle conseguenze legate alla “presuntiva unità di indirizzo politico derivante dalla contemporanea investitura popolare di Presidente e Consiglio”.

Infine, nella stessa pronuncia, la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il disposto dello Statuto abruzzese che disponeva la “decadenza” (anziché le “dimissioni”) della Giunta, insieme allo scioglimento del Consiglio, a seguito della approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione.

Al riguardo, la decisione ripercorre i contenuti e i diversi fondamenti alla base dell’art. 126 Cost., che prevede distinte ipotesi di cessazione del Presidente dal suo ufficio: mentre al primo comma parla di «rimozione» dello stesso per atti contrari alla Costituzione, gravi violazioni di legge o ragioni di sicurezza nazionale, nel terzo comma, la differente espressione «dimissioni» (del Presidente e della Giunta) è utilizzata per identificare gli effetti prodotti dalle altre cause che producono la cessazione anticipata della legislatura.

Per la Corte tale distinta terminologia esprime, nel primo comma, “la necessità di un immediato allontanamento dalla carica di chi si sia reso responsabile di gravi illeciti o risulti pericoloso per la sicurezza nazionale”, mentre, con riferimento agli esiti della sfiducia, un effetto connesso “alla natura prettamente politica della cessazione, che non richiede quell’immediatezza e perentorietà di allontanamento dalla carica necessari nella prima ipotesi”.

La previsione contenuta nello Statuto abruzzese sulla “decadenza” della Giunta, quale conseguenza “per sua natura immediata e perentoria”, è stata quindi ritenuta incompatibile con la Costituzione, perché avrebbe dato luogo ad un’irragionevole equiparazione di “due ipotesi considerate e disciplinate diversamente, in coerenza con la loro differenza qualitativa e con gli interessi pubblici da tutelare”[66].

Dalla rassegna giurisprudenziale così brevemente ricostruita, appare chiaro come risulti precluso agli Statuti regionali orientarsi verso una forma di governo presidenziale, in quanto – si è visto – in caso di investitura popolare del Presidente della Regione, il legame fiduciario fra quest’ultimo e l’Assemblea elettiva costituisce un vincolo indelebile[67]. In sostanza, per non sottostare alle conseguenze del principio aut simul stabunt aut simul cadent, l’unica alternativa rimasta nella disponibilità delle Regioni sarebbe quella di tornare alla forma di governo ad elezione consiliare della Giunta vigente prima della l.c. 1/1999[68]. Da qui, la sostanziale adesione alla forma di governo individuata dal legislatore costituzionale da parte di tutte le Regioni ordinarie che hanno esercitato la propria potestà statutaria[69].

Definito l’ambito di applicazione del disposto dell’art. 126, III c., Cost. appare utile analizzare le specifiche situazioni che determinano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio.

Al riguardo, è da premettere che la disposizione pone sullo stesso piano, dal punto di vista delle conseguenze previste, sia cause legate alla rottura del rapporto fiduciario tra Assemblea e Presidente della Regione (formalizzata da una mozione di sfiducia o resa palese dalle dimissioni volontarie del Presidente della Giunta), sia altre situazioni in cui, invece, la caduta della Giunta non dipende da ragioni politiche (l’impedimento permanente, la morte del Presidente della Giunta).

Quanto alla sfiducia nei confronti del Presidente della Regione, il II c. dell’art. 126 Cost. prescrive che debba essere il risultato dell’approvazione, per appello nominale e a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, di una mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei componenti della stessa Assemblea. Inoltre, a garanzia di una decisione ponderata, la norma vieta di mettere in discussione detta mozione prima di tre giorni dalla sua presentazione.

La dinamica dimissioni della Giunta/scioglimento del Consiglio costituisce l’effetto voluto dal legislatore costituzionale per favorire una maggior stabilità degli esecutivi regionali, in ragione degli effetti gravosi che la sfiducia comporta[70], e assicurare governi che siano espressione della maggioranza politica determinata dal voto popolare.

La caduta della Giunta, a seguito di approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del suo Presidente, è contemplata dall’art. 126, III c., Cost. come conseguenza obbligata della “naturale personalizzazione dell’esecutivo regionale” voluta dal legislatore costituzionale, caratteristica per cui il venir meno del Capo del governo regionale (anche per cause non attinenti al rapporto fiduciario che lo lega al Consiglio) travolge anche l’intero esecutivo (oltre che provocare lo scioglimento del Consiglio).

Sul punto, non è mancato chi ha evidenziato la necessità di coordinare il testo dell’art. 126, III c., Cost., sullo scioglimento automatico del Consiglio in caso di sfiducia al Presidente della Regione con l’art. 8, I c., l. n. 43/1995, che prescrive una riduzione del termine della legislatura regionale (da cinque a due anni) qualora “nel corso di ventiquattro mesi il rapporto tra Consiglio e Giunta [sia] comunque posto in crisi”.

Facendo riferimento ad un rapporto fiduciario che intercorre fra Assemblea e governo regionale nel suo complesso (e non fra Assemblea e Presidente della Giunta come, invece, esplicita l’art. 126, III, c., Cost.), la disposizione citata sarebbe da ritenersi applicabile esclusivamente in quelle realtà regionali in cui la scelta statutaria dovesse eventualmente ricadere su un modello parlamentare ‘tradizionale’ e soltanto qualora lo Statuto non derogasse alla norma stessa, in ragione della specifica competenza che in tale ambito la l.c. 1/1999 gli attribuisce, sottraendola alla legge dello Stato[71].

Diversamente, laddove il sistema di governo adottato fosse quello neoparlamentare, il disposto dell’art. 126, III c., Cost. dovrebbe imporsi, assorbendo anche il meccanismo antiribaltone contemplato dalla legge n. 43/1995.

Alle stesse conseguenze della sfiducia, l’art. 126, III c., Cost. associa poi anche le cause della rimozione del Presidente della Giunta e quelle dell’impedimento permanente e della morte o delle dimissioni volontarie dello stesso.

Secondo taluni la fattispecie della rimozione del Presidente della Giunta costituirebbe un richiamo a quanto già previsto al I comma dell’art. 126 Cost., con l’intento di ribadire che il decreto del Presidente della Repubblica, nella forma di governo ad elezione diretta del vertice dell’esecutivo, produce anche lo scioglimento del Consiglio, in ragione del legame indissolubile che l’investitura popolare crea fra i due organi[72].

Appare però più convincente l’interpretazione che ravvisa nell’art. 126, III c., un’ipotesi di rimozione del Presidente della Giunta le cui cause non attengono al compimento di atti contrari alla Costituzione o a gravi violazioni di legge, quali presupposti dello scioglimento sanzionatorio del Consiglio[73]. Tuttavia, non essendo specificato alcunché, si è altresì rilevato come il dettato costituzionale, sul punto, si traduca in “una norma in bianco” che lascia agli Statuti regionali il compito di stabilire le cause che possono condurre a tale risultato, nonché le modalità[74].

Le fattispecie di scioglimento del Consiglio riconducibili all’impedimento permanente e alla morte del Presidente della Giunta prescindono dalle vicende del rapporto fiduciario che sussiste fra Assemblea rappresentativa e Presidente della Regione. Il loro accostamento al contesto politico ha perciò sollevato qualche perplessità[75], sebbene possa spiegarsi con la scelta del legislatore costituzionale di dare assoluta prevalenza alla regola della contestuale investitura nel mandato e cessazione dalla carica dei due organi[76].

Inoltre, è stata sottolineata l’indeterminatezza della clausola costituzionale rispetto alla menzione dell’impedimento permanente[77], tale da far ritenere opportuno un intervento degli Statuti regionali volto a darne maggior specificazione[78].

Con riguardo alle dimissioni volontarie del Presidente della Giunta si è criticamente evidenziato come tale presupposto di scioglimento del Consiglio porti con sé il rischio di mettere nelle mani del vertice dell’esecutivo regionale un eccessivo potere di condizionamento dell’Assemblea; uno strumento di pressione che potrebbe addirittura assumere “il sapore di un ricatto strisciante”[79], in funzione dei riflessi gravosi che le stesse comportano[80].

Infine, l’ultima causa di autoscioglimento del Consiglio, con conseguente dimissioni della Giunta, attiene al venir meno della maggioranza dei suoi componenti (certificata da dimissioni contestuali), che impedisca la permanenza in carica ed il funzionamento dell’Assemblea.

Come si anticipava all’inizio, tale ipotesi di scioglimento del Consiglio ricorreva anche nella precedente formulazione dell’art. 126, II c., Cost., insieme alla “impossibilità di formare una maggioranza”, quali situazioni legittimanti un provvedimento dissolutorio emanato dal Presidente della Repubblica[81].

A seguito della entrata in vigore della l.c. 1/1999, le dimissioni contestuali della maggioranza dei membri del Consiglio regionale integrano una causa di scioglimento funzionale che, in quanto ‘interno’, è disposto “ab intra dagli stessi organi regionali”[82].

Accanto a tale situazione di blocco del Consiglio regionale non è più invece richiamato il presupposto dell’“impossibilità di formare una maggioranza”[83]. Ciò implica che uno scenario del genere, non accompagnato da altri atti idonei a sancire la paralisi del Consiglio (come, appunto, le dimissioni contestuali della maggioranza dei suoi membri), non condurrebbe all’autoscioglimento dell’Assemblea e alla conseguente caduta della Giunta[84]. Inoltre, il nuovo testo dell’art. 126 Cost. esplicita altresì il requisito della necessaria contemporaneità delle dimissioni, con la conseguenza che dimissioni rese in tempi diversi della legislatura da parte dei membri del Consiglio non avrebbero, allo stesso modo, l’effetto di provocarne l’autoscioglimento[85].

Infine, si ricorda come questa specifica previsione non sia derogabile dall’autonomia statutaria e, quindi, sia parte di qualsiasi modello di governo regionale[86]. Ne è conferma la formula utilizzata dal legislatore costituzionale, secondo cui “in ogni caso” le medesime conseguenze che si verificano nell’ipotesi di approvazione di una mozione di sfiducia sono ricollegate anche “alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio”[87].

Al di fuori dell’art. 126 Cost., occorre poi menzionare un’ulteriore situazione che implica uno scioglimento anticipato dell’Assemblea rappresentativa non legato alle cause fino ad ora illustrate, ma conseguente al mutamento delle circoscrizioni regionali, secondo quanto previsto dall’art. 132 Cost.[88].

Una simile evenienza può rendersi necessaria a seguito della fusione di due o più Regioni, oppure dello smembramento di una Regione dovuto al distacco di una porzione del suo territorio e la sua aggregazione ad un’altra Regione.

Nonostante il silenzio della Costituzione rispetto a questa causa di scioglimento anticipato del Consiglio regionale, è da ritenere, con la dottrina maggioritaria, che tale conseguenza sia un passaggio obbligato in funzione del cambiamento che interviene rispetto al territorio e al corpo elettorale regionale.

Come si è opportunamente rilevato, si tratta di uno scioglimento che non presenta tratti sanzionatori, ma si impone per “correttezza istituzionale”, poiché necessario ad “adeguare la composizione numerica e la rappresentatività politica dell’organo assembleare alla nuova realtà e talora ai nuovi orientamenti della popolazione ed in specie dell’elettorato regionale”[89].

7. La fase successiva allo scioglimento-rimozione degli organi di vertice della Regione

L’originaria formulazione dell’art. 126 Cost. stabiliva che, a seguito dello scioglimento anticipato del Consiglio regionale, una Commissione formata da tre cittadini eleggibili a consigliere regionale avrebbe dovuto indire le elezioni dell’Assemblea entro tre mesi “e provvede[re] all’ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio”. Una soluzione richiesta dal modello di governo della Regione a tendenza assembleare[90].

Nel testo novellato della disposizione costituzionale, invece, non vi è più alcun riferimento alle modalità di “transizione tra la vecchia e la nuova legislatura”[91] e alla prorogatio degli organi regionali cessati dalla carica.

La Corte costituzionale ha colmato tale lacuna riconoscendo allo Statuto il compito di disciplinare la prorogatio degli organi regionali[92], limitando l’attività di questi ultimi all’ordinaria amministrazione e agli atti indifferibili[93].

Ciò vale, tuttavia, solo per le fattispecie di scioglimento autonomo, per le quali anche l’orientamento della dottrina è quello di affidare agli Statuti la disciplina delle modalità e della procedura che conduce all’elezione della nuova Assemblea regionale, con le necessarie prescrizioni sulla prorogatio degli organi in carica[94].

Allo stesso modo, lo Statuto dovrebbe altresì stabilire a chi spetti decretare lo scioglimento del Consiglio[95]; qui le sollecitazioni della dottrina sono diverse, fra chi ritiene necessario, in ogni caso, l’intervento del Presidente della Repubblica, come era indicato nella precedente versione dell’art. 126 Cost.[96] e chi invece, in mancanza di specifiche indicazioni da parte della fonte statutaria, affida tale compito al Presidente della Giunta[97].

Al contrario, nel caso di scioglimento eteronomo, poiché l’interruzione della legislatura è disposta a garanzia dell’interesse nazionale, si ravvisa la necessità di una legislazione statale che definisca il passaggio a nuove elezioni[98].

In tale ipotesi, infatti, non sarebbe opportuno mettere la gestione di questa fase nelle mani dell’Assemblea e della Giunta che siano state rimosse per un intervento sanzionatorio statale[99].

E’ la stessa Corte costituzionale ad averlo precisato, da subito, con la sentenza 196/2003, la quale, nel configurare lo scioglimento del consiglio e la rimozione del Presidente della Giunta alla stregua di “un intervento repressivo”, ha stabilito “che le conseguenze, anche in ordine all’esercizio delle funzioni fino all’elezione dei nuovi organi, siano disciplinate dalla legge statale, cui si deve ritenere che l’art. 126, primo comma, della Costituzione implicitamente rinvii (…) non potendosi supporre che resti nella disponibilità della Regione disporre la proroga dei poteri di organi sciolti o dimessi a seguito di gravi illeciti, o la cui permanenza in carica rappresenti un pericolo per la sicurezza nazionale”[100].

[1] Usa questa terminologia C. De Fiores, Art. 126 Cost., in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, vol. III, Torino, Giappichelli, 2006, p. 2499 ss., il quale definisce lo scioglimento determinato da un decreto del Presidente della Repubblica, in generale, come “scioglimento eteronomo (…) scaturente da un contrasto ritenuto irredimibile (per via ordinaria) tra organi di governo regionali e interesse nazionale” e, invece, parla di “scioglimento autonomo” nelle altre fattispecie, perché “esclusivamente riconducibile a cause interne e, in particolare (ma non solo), all’esigenza di assicurare un coerente svolgimento delle dinamiche politiche regionali”.

[2] Cfr. art. 126, I c., Cost., vecchio testo.

[3] T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, IX ed., Milano, Giuffrè, 2012, p. 346.

[4] P. Costanzo, Art. 126 Cost., in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca, Bologna-Roma, Zanichelli, 1992, p. 383. Sul punto M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, Milano, Giuffré, 2016, pp. 36-37 precisa, al riguardo, che “a determinare lo scioglimento (…) non erano le violazioni commesse dagli organi esecutivi, bensì l’incapacità o la non volontà del Consiglio di prevenirle, sanzionarle o porvi rimedio”. Quindi, l’A sottolinea come “anche in questo caso lo scioglimento consegu[isse] ad una condotta antigiuridica direttamente imputabile al Consiglio”.

[5] Corte cost. n. 219/2013.

[6] V. art. 126, I c., Cost. e art. 126, IV c., Cost. vecchio testo.

[7] Secondo cui lo scioglimento dell’Assemblea era disposto “quando, per dimissioni o per impossibilità di formare una maggioranza, non [fosse] in grado di funzionare”. Rispetto a questa formulazione dell’originario art. 126 Cost., contestualizzata nel quadro della forma di governo della Regione, di tipo parlamentare a tendenza assembleare, A. Bardusco, Scioglimento del Consiglio regionale, in Enc. dir., Agg., vol. II, Milano, Giuffré, 1998, p. 960 ss., parla di “perdita di funzionalità e/o di rappresentatività dell’organo assembleare della regione”, in quanto “perché un’assemblea, preposta al governo di un’istituzione, possa assolvere il suo mandato occorre che in essa prenda forma una maggioranza. Senza una maggioranza non è possibile eleggere l’organo esecutivo (giunta), né approvare gli atti vitali per il buon andamento dell’istituzione”.

[8] Così M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 37 ss., che ascrive questa ipotesi a tutte le altre cause di scioglimento “funzionale” del Consiglio regionale.

[9] In tal senso D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, in Digesto delle discipline pubblicistiche, Agg., Torino, Utet, 2010, p. 547, secondo cui nella forma ad elezione diretta del Presidente della Regione “le sorti dell’Esecutivo e del Legislativo regionali s[ono] indissolubilmente legate”. Più in generale, sul tema della forma di governo neoparlamentare, v. P. Petrillo, Le forme di governo regionali con particolare riferimento al riequilibrio del sistema dei poteri tra consiglio e (presidente della) giunta, in M. Carli, G. Carpani, A. Siniscalchi (a cura di), I nuovi Statuti delle Regioni ordinarie, Bologna, Il Mulino, 2006, p. 57 ss.

[10] Su questo carattere dell’art. 126 Cost., già nel testo della Costituzione del 1948, v. E. Gizzi, Lo scioglimento dei consigli regionali e l’amministrazione straordinaria delle regioni, Milano, Giuffré, 1966, pp. 148-149. In senso analogo anche D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 536.

[11] Seduta del 4 dicembre 1947, in A.C., II, 625.

[12] Seduta del 4 dicembre 1947, in A.C., II, 623.

[13] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499.

[14] Assemblea costituente, seduta del 4 dicembre 1947, in A.C., II, p. 623 e p. 624.

[15] Assemblea costituente, seduta del 4 dicembre 1947, in A.C., VII, p. 2796.

[16] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.

[17] Cfr. Assemblea costituente, seduta del 4 dicembre 1947, in A.C., VII, pp. 2792-2794.

[18] Cfr. Assemblea costituente, seduta del 4 dicembre 1947, in A.C., VII, p. 2794.

[19] In tal senso S. Galeotti, Controlli costituzionali, in Enc. dir., vol. X, Milano, Giuffrè, 1962, p. 334; E. Balboni, G. Pastori, Il governo regionale e locale, in G. Amato, A. Barbera (a cura di), Manuale di diritto pubblico, vol. II, V ed., Bologna, Il Mulino, 1997, p. 397; P. Barile, E. Cheli, S. Grassi, Istituzioni di diritto pubblico, VII ed., Padova, Cedam, 1995, p. 567; P. Caretti, U. De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, VI ed., Torino, Giappichelli, 2002, pp. 359-360; T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 343.

[20] Così G. Berti, L. Tumiati, Controlli costituzionali, in Enc. dir., vol. X, Milano, Giuffrè, 1962, p. 298 ss.

[21] Cfr. artt. 125 e 127 Cost. nel testo vigente prima della riforma costituzionale del 2001.

[22] Con particolare riferimento alla nuova formulazione dell’art. 114 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli enti territoriali che compongono la Repubblica, compreso lo Stato; alla modifica dell’art. 127 Cost., che ha cancellato il controllo di costituzionalità preventivo sulle leggi regionali, parificando la posizione di Stato e Regione rispetto alla procedura di ricorso alla Corte costituzionale nel giudizio sulle leggi; alla eliminazione dei controlli preventivi di legittimità e di merito da parte dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni (con l’abrogazione del I c. del vecchio art. 125 Cost.).

[23] T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Torino, Giappichelli, 2001.

[24] In questi termini C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.

[25] Cfr. D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 536, nonché la bibliografia citata sui casi in cui, pur senza essere stato portato a compimento, si è prospettato il ricorso al potere ex art. 126 Cost.

[26] La Corte costituzionale ha individuato nell’elenco del II comma dell’art. 117 Cost. alcune “materie non materie” (Corte cost. 282/2002; 407/2002), dette anche materie scopo o “materie-funzioni” (Corte cost. 14/2004; 345/2004), dotate di carattere trasversale e quindi della capacità di investire una pluralità di ambiti tematici e di intervento normativo (cfr., ex multis: sentenza n. 171/2012, n. 235/2011, n. 225/2009, n. 12/2009). La dottrina ha ampiamente analizzato gli effetti di tali esiti interpretativi sul riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni, evidenziando come l’intervento dello Stato assuma connotazioni sempre più pervasive rispetto ad settori di competenza, anche esclusiva, delle Regioni (in particolare v., sul punto, il contributo di R. Bin, La legge regionale, tra “ri-materializzazione” delle materie, sussidiarietà e resurrezione dell’interesse nazionale, in Le istituzioni del federalismo, 3-4/2009, p. 439 ss.).

[27] Corte cost. 45/2008; 176/2012.

[28] Ex plurimis, sentt. n. 169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004.

[29] Sul punto, la Corte costituzionale richiama la sentenza n. 50 del 1959.

[30] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.; F. Cuocolo, Lo scioglimento dei Consigli regionali dopo la riforma del Titolo V, in Quad. reg., 2003, n. 1, 13 ss.; M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 69.

[31] In questo senso anche Corte cost. n. 219/2013 e, in dottrina, C. Petrillo, Aspetti problematici della nuova disciplina dello scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale, in Consulta online, www.giurcost.org, 10 ottobre 2013, p. 1.

[32] “Autonomia [dice la Corte] non significa, infatti, potestà di deviare rispetto al comune percorso definito dalla Costituzione, sulla base della condivisione di valori e principi insensibili alla dimensione territoriale, tra i quali spicca l’adempimento da parte di tutti dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.)”.

[33] In senso analogo anche M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 70.

[34] L. Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 1997, p. 456.

[35] Fra i tanti, M. Scudiero, I controlli sulle regioni sulle province e sui comuni nell’ordinamento costituzionale italiano, Napoli, Morano, 1963, p. 3; M. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, Bologna, Il Mulino, 2002, p. 320; C. Padula, Sub art. 126, in S. Bartole, R. Bin (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, Cedam 2008, pp. 1125; T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 343 ss.;

[36] P. Caretti, G. Tarli Barbieri, Diritto regionale, Torino, Giappichelli, 2014, p. 179; S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, Bologna, Il Mulino, 2005, p. 107; T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 347.

[37] E. Gizzi, Lo scioglimento dei consigli regionali e l’amministrazione straordinaria delle regioni, op. cit., p. 109 e, più di recente, S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, op. cit., p. 108 e C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2495.

[38] A. Barbera, C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Bologna, Il Mulino, 2001, p. 319.

[39] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2495.

[40] Cfr., sul punto, Corte cost. 233/2019.

[41] In merito al rapporto fra potere sostitutivo e art. 126 Cost., v. G.M. Salerno, La disciplina legislativa dei poteri sostitutivi tra semplificazione e complessità ordinamentale, in www.federalismi.it, 2 maggio 2002, p. 1 ss.; R. Dickmann, I poteri sostitutivi statali tra Costituzione vigente e Costituzione “possibile”, in. Rass. parl., n. 3/2016, p. 591.

[42] Cfr. Corte cost. 219/2013, secondo cui, “in conformità al suo ruolo di responsabile dell’indirizzo politico generale non può, dunque, che spettare al Governo della Repubblica l’apprezzamento preliminare, ed inevitabilmente segnato da margini di discrezionalità, in ordine alla gravità delle violazioni” in cui sia incorsa la Regione.

[43] Così M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 75 e in senso analogo anche G. Marazzita, I poteri sostitutivi fra emergency clause e assetto dinamico delle competenze, in Le Istituzioni del Federalismo, 5/2005, p. 845, secondo cui “il pregresso e reiterato ricorso ai poteri sostitutivi può rappresentare l’antecedente che legittima un ulteriore intervento statale rivolto (…) a rimuovere l’organo responsabile dell’omissione”. Sul punto, tuttavia, gli orientamenti non sono unanimi: v. ad esempio, D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 546, secondo cui i due istituti non sono necessariamente in sequenza, ma sarà il Governo a dover “valutare caso per caso quale di essi sia il più adatto a risolvere le disfunzioni che ingenerano l’intervento statale”.

[44] In tal senso, G. Marchetti, Le garanzie di unità negli Stato unitari composti, in Federalismi.it, 12/2018, p. 36.

[45] Corte cost. n. 219/2013, Considerato in diritto, punto 14.5.

[46] M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 154.

[47] Per un commento a tale normativa, v. G. Piccirilli, G. Perniciaro, Il “fallimento politico” del Presidente della Giunta regionale. Note critiche sul decreto legislativo in materia di “premi e sanzioni”, in Rivista AIC, 4/2011, p. 1 ss. Sulla pronuncia della Corte costituzionale n. 219/2013, v. C. Petrillo, Aspetti problematici della nuova disciplina dello scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale, op. cit., p. 1ss. e M. De Nes, Illegittimità costituzionale della relazione di fine legislatura regionale e del c.d. “fallimento politico” del Presidente della Giunta: dalla Consulta un caveat per il Governo e un (implicito) suggerimento per le riforme costituzionali (nota a margine di Corte cost. n. 219 del 2013), in Federalismi.it, 3/2014, p. 1 ss.

[48] Allo stesso modo, la Corte ha dichiarato illegittimo, in via consequenziale, anche l’art. 2, co. 3, che disponeva un’ulteriore sanzione a carico del Presidente che fosse stato rimosso in tali fattispecie, disponendo l’incandidabilità dello stesso a cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per un periodo di dieci anni, nonché l’impossibilità di nomina quale componente di organi di governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato, e dell’Unione europea per il medesimo arco temporale.

[49] Come si legge in Corte cost. n. 219/2013, “non è la Regione, ma lo Stato che “si assume l’onere del processo coartato di risanamento delle finanze regionali”.

[50] Così M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 37 e p. 41, che ritiene al di fuori dall’ambito di operatività del I comma dell’art. 126 Cost. tutte le cause di scioglimento funzionale/autonomo, e quindi non le assoggetta alla procedura prevista per lo scioglimento/rimozione di tipo eteronomo. Nello stesso senso già R. Bin, G. Falcon (a cura di), Diritto regionale, Bologna 2012, p. 178, ma Contra, v. T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., pp. 349-350, che considerano comunque applicabile, anche in tal caso, la procedura di scioglimento-rimozione culminante con decreto del Capo dello Stato.

[51] Art. 51, l. 62/1953 e art. 2, III c., lett. o), l. 400/1988.

[52] Corte cost. 101/1966, che considera il Governo, nella figura del Presidente del Consiglio dei ministri, investito della attività “di natura preliminare e istruttoria” relativa all’esercizio del potere di scioglimento del Consiglio regionale.

[53] E. Gizzi, Lo scioglimento dei consigli regionali e l’amministrazione straordinaria delle regioni, op. cit., p. 131; G. Guarino, Il Presidente della Repubblica italiana, in Riv. trim. dir. pubbl., 1951, p. 938 s.; A.M. Sandulli, I controlli sugli enti territoriali nella Costituzione, Riv. trim. dir. pubbl., n. 2/1972, p. 581; P. Costanzo, Art. 126, op. cit., p. 416 ss.; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, IX ed., Padova, 1976, 986.

[54] Con particolare riguardo alla eliminazione dell’ipotesi di scioglimento del Consiglio legata all’inottemperanza all’invito governativo di rimuovere il Presidente o la sua Giunta.

[55] Confermata anche dopo la riforma del Titolo V Cost. Cfr. A. Sterpa, Art. 126 Cost., in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa, G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, vol. II, Bologna, Il Mulino, p. 409; P. Cavaleri, Diritto regionale, 5° ed., Padova, Cedam, 2009, p. 272.

[56] Così sembra per C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.; T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 350; M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., p. 7 e p. 14.

[57] Sulla natura di atto complesso e uguale del potere di scioglimento/rimozione D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 551. Già aderenti a questa tesi, anche sotto la vigenza del vecchio Titolo V Cost., M. Scudiero, I controlli sulle regioni sulle province e sui comuni nell’ordinamento costituzionale italiano, op. cit., p. 6; F. Cuocolo, Lo scioglimento dei Consigli regionali dopo la riforma del Titolo V, op. cit., p. 29.

[58] La stessa Corte costituzionale, nella sentenza 219/2013, ha affermato, con riguardo al presupposto della grave violazione di legge, che il potere di scioglimento/rimozione ex art. 126 Cost. implica “una dimensione di apprezzamento discrezionale sugli effetti di tale violazione, il cui “grave” carattere è rimesso alla stima del Governo e del Presidente della Repubblica”. E, ancora, che “la Costituzione ha attribuito al Capo dello Stato e al Governo, l’uno rappresentante dell’unità nazionale e l’altro garante dell’indirizzo politico generale, il compito di valutare il grado di responsabilità implicato dalla violazione di legge”.

[59] D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 554

[60] Sul punto ancora D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 546, che parla di “scioglimento automatico o funzionale” che “deve seguire ope juris al verificarsi di specifiche ipotesi” e di “autoscioglimento” (riprendendo la definizione di G. Guarino, Lo scioglimento delle Assemblee parlamentari, Napoli, Jovene, 1990, p. 39 e 41), che è “determinato dallo stesso Consiglio regionale”.

[61] Sul tema della forma di governo regionale negli Statuti regionali di seconda generazione, v. M. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, op. cit., p. 125 ss. e Id., La forma di governo e la legislazione elettorale: statuti “a rime obbligate”?, in A. D’Atena (a cura di), I nuovi Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria, Milano, Giuffrè, 2008, p. 79 ss.; E. Gianfrancesco, La forma di governo regionale nella recente esperienza italiana, in A. D’Atena (a cura di), I cantieri del federalismo in Europa, Milano, Giuffrè, 2008, p. 265 ss.; D. Coduti, Esecutivo e forme di governo regionale, in R. Bifulco (a cura di), Gli Statuti di seconda generazione, Torino, Giappichelli, 2006, p. 59 ss.

[62] A commento della pronuncia, v. S. Mangiameli, La nuova potestà statutaria delle Regioni davanti alla Corte costituzionale, in Giur. cost., 2002, p. 2358 ss.; A. Mastromarino, Potestà statutaria e forma di governo regionale: interviene la Corte, in Giur. it., 2003, p. 423 ss.

[63] I candidati alle cariche citate erano, secondo l’art. 33 dello Statuto Calabrese, indicati sulla scheda elettorale e votati contestualmente agli altri componenti il Consiglio regionale da parte del corpo elettorale.

[64] Corte cost. n. 2/2004.

[65] Per queste ragioni, ad avviso della Corte, “il sistema configurato nell’art. 33 del testo statutario appar[iva] (…) del tutto analogo a quello disciplinato per il solo Presidente dall’art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999” e perciò inidoneo a superare il principio aut simul stabunt aut simul cadent previsto per la forma di governo ad elezione diretta del Presidente della Regione introdotta dalla Costituzione.

[66] Come spiega la Consulta “La maggiore elasticità dell’obbligo di dimissioni rispetto alla decadenza automatica serve a rendere ammissibile l’emanazione di atti urgenti e indifferibili: nel bilanciamento dei valori la norma costituzionale ha dato decisamente la prevalenza, rispetto a possibili urgenti necessità dell’amministrazione, all’esigenza di allontanare immediatamente dalla carica chi si trovi nelle condizioni previste per la «rimozione», mentre ha lasciato un margine di flessibilità nell’ipotesi che l’allontanamento non derivi da comportamenti antigiuridici o pericolosi per la sicurezza nazionale, ma da un atto politico del Consiglio”. Ne consegue che “Introdurre la decadenza della Giunta come effetto dell’approvazione di una mozione di sfiducia finirebbe per equiparare il disvalore giuridico alla necessità politica, trattati e considerati dall’art. 126, primo e terzo comma, Cost. in modo ben distinto”.

[67] M. Carli, Diritto regionale. Le autonomie regionali, speciali e ordinarie, Torino, Giappichelli, 2020, p. 80.

[68] Cfr. D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 554.

[69] Così N. Viceconte, La forma di governo nelle Regioni ad autonomia ordinaria. Il parlamentarismo iper-razionalizzato e l’autonomia statutaria, Napoli, Jovene, 2010, p. 63 ss. D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 547.

[70] Come precisato anche dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza 304/2002.

[71] In tal senso, T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 346.

[72] C. Padula, Sub art. 126, op. cit., pp. 1127-1128.

[73] Cfr. C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.; C. Fusaro, Le forme di governo regionali, in M. Carli, C. Fusaro, Art. 121, 122, 123, 126, Supplemento. Legge cost. 22 novembre 1999, n. 1, Commentario della Costituzione a cura di G. Branca, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 2002, pp. 95-96.

[74] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.

[75] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.; L. Cuocolo, La nuova potestà statutaria regionale, in Quad. cost., 2/2003, pp. 312-313; M. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, op. cit., p. 332.

[76] In tal senso, D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 548.

[77] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.

[78] Così D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 548. Inoltre, sulla necessità di distinguere fra impedimento permanente e temporaneo, v. M. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, op. cit., p. 332.

[79] C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499 ss.

[80] In tal senso anche, L. Cuocolo, La nuova potestà statutaria regionale, op. cit., pp. 313-314. Non condivide invece tali critiche, alla luce della logica sottesa alla forma di governo ad elezione diretta del Presidente della Regione, D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 549, secondo cui, indipendentemente dalle cause che determinano la perdita della carica, “un Presidente “demo-eletto” (…) dovrà essere sostituito da un altro ugualmente designato dagli elettori regionali, senza la possibilità di escogitare soluzioni alternative”.

[81] In coerenza con le scelte della Costituzione del 1948 in merito alla forma di governo e alla potestà statutaria delle Regioni ordinarie (cfr. F. Teresi, Il governo regionale. Aspetti funzionali, Milano, Giuffré, 1974, passim). Si trattava, come evidenzia C. Petrillo, Aspetti problematici della nuova disciplina dello scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale, op. cit., p. 1ss., di un potere statale privo di carattere sanzionatorio e che nemmeno “era teso esclusivamente a protezione della comunità nazionale, bensì anche di quella regionale”. Tale configurazione di scioglimento eteronomo aveva indotto la dottrina ad avallare un’interpretazione restrittiva e rigorosa dei presupposti legittimanti l’interruzione anticipata della legislatura, allo scopo di scongiurare un uso politico del potere dissolutorio attribuito allo Stato, a pregiudizio della sfera di autonomia delle Regioni (in tal senso, ad esempio, A. Bardusco, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 961). Si riteneva, quindi, che il decreto di scioglimento potesse essere emanato solo quando l’“impossibilità di funzionare” del Consiglio avesse i caratteri dell’“assolutezza” e della “permanenza”, rendendo così impraticabile lo svolgimento delle attività istituzionali dell’Assemblea (Così M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit.,  pp. 23-24, ma già P. Costanzo, Art. 126, op. cit., p. 406 ss.; l. Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 2000, p. 430; F. Pizzetti, Il sistema costituzionale delle autonomie locali, Milano, Giuffré, 1979, p. 114). La sua natura necessariamente “eccezionale” e “residuale” ascriveva l’istituto alle misure di extrema ratio (come segnalano M. Scudiero, I controlli sulle regioni sulle province e sui comuni nell’ordinamento costituzionale italiano, op. cit., p. 169 e P. Costanzo, Art. 126 Cost., op. cit., p. 407) preordinata alla garanzia di interessi non solo regionali ma anche statali (sul punto M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., pp. 23-24).

[82] M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., pp. 20-21.

[83] A questo riguardo, è bene notare, con A. Sterpa, Art. 126 Cost., op. cit., p. 407 e pp. 410-411, come tale specifico presupposto fosse legato alla previsione della forma di governo regionale a tendenza assembleare. Il fatto che il testo vigente dell’art. 126, III c., non contempli più lo scioglimento del Consiglio per incapacità di formare una maggioranza, sembra presumere che nessuna Regione possa ritornare a tale modello di governo, in quanto se lo Statuto optasse per questa soluzione “non si troverebbe più in Costituzione uno strumento di sanzione, in capo allo Stato da attivare in caso di impasse della politica regionale”.

[84] T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 349.

[85] La conseguenza, come ricorda D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 552, sarebbe quella della “sola sostituzione dei consiglieri dimessisi secondo le regole stabilite dalle leggi elettorali regionali o dalla normativa statale laddove fosse ancora vigente”. In senso analogo già C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2499, nota 48. Sul punto, però, pur in assenza del requisito della contestualità delle dimissioni del vecchio art. 126 Cost., A. Bardusco, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 960 ss. faceva notare che “un consiglio eletto regolarmente, ma poi bersagliato da numerose dimissioni, sarebbe a rischio di discontinuità e di paralisi, salvo che i seggi rimasti vacanti potessero venire sollecitamente coperti per surrogazione”. In ogni caso, anche nella vigenza del vecchio testo dell’art. 126 Cost., l’interpretazione maggiormente avallata di tale tipologia di scioglimento richiedeva che il numero dei membri dimissionari del Consiglio regionale e l’impossibilità di sostituirli fossero tali da impedire il quorum necessario per l’adozione delle delibere dell’Assemblea (M. Scudiero, I controlli sulle regioni sulle province e sui comuni nell’ordinamento costituzionale italiano, op. cit., p. 169; L. Paladin, Diritto regionale, op. cit., p. 430; P. Costanzo, Art. 126 Cost., op. cit., p. 411. Nello stesso senso anche Corte cost., 101/1966).

[86] È praticamente unanime la dottrina su questo aspetto. Cfr. C. Fusaro, L. Stroppiana, Perfezionare la “forma di governo della transizione”. Composizione e collegialità della Giunta, in Le Istituzioni del Federalismo, 1/2001, p. 36; S. Mangiameli, Aspetti problematici della forma di governo e della legge elettorale regionale, in Le Regioni, 3-4/2000, pp. 572-573; C. Fusaro, Le forme di governo regionali, op. cit., p. 85; S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, op. cit., p. 107; M. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle Regioni, op. cit., pp. 161-162; E. Gianfrancesco, La forma di governo regionale nella recente esperienza italiana, op. cit., p. 265 ss.; T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 345.

[87] In tal senso, D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 552.

[88] Sul punto A. Bardusco, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 960 ss. parla di “scioglimento per trasformazione territoriale e demografica della regione”. In argomento, C. Mainardis, Sub artt. 131-133, in S. Bartole, R. Bin (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, op. cit., p. 1141 ss.; L. Ferraro, Art. 131-132, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione italiana, op. cit., p. 2531.

[89] A. Bardusco, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., pp. 961-962 e nello stesso senso P. Cavaleri, Diritto regionale, op. cit., p. 273; C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., p. 2492; D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 555; T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 349.

[90] Come rileva A. Sterpa, Art. 126 Cost., op. cit., p. 408, “proprio perché «decapitata» del suo organo legislativo dal quale scaturivano anche gli organi esecutivi, la Regione non poteva essere guidata in regime di prorogatio che da organi terzi”.

[91] D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 549.

[92] Con la sentenza n. 196/2003.

[93] V. Corte cost. 196/2003 e 68/2010. In particolare, in tale ultima decisione la Corte ha precisato che “l’istituto della prorogatio per le assemblee regionali si è sempre riferito al riconoscimento ad esse della eccezionale possibilità di esercitare alcuni dei loro poteri per rispondere a speciali contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di rappresentatività ed il principio di continuità funzionale. D’altra parte, è evidente [dice la Corte] che nell’immediata vicinanza al momento elettorale, pur restando ancora titolare della rappresentanza del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori”. Anche nella più recente decisione n. 243/2016 la Corte ha precisato che, per il periodo di prorogatio, “la disposizione statutaria che non preveda specifiche limitazione ai poteri del Consiglio regionale «non può che essere interpretata come facoltizzante il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili, e non già certo come espressiva di una generica proroga di tutti i poteri degli organi regionali», dovendo ritenersi «immanente all’istituto» della prorogatio l’esistenza di tali limiti (sentenza n. 68 del 2010)”.

[94] Cfr. D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 549; C. De Fiores, Art. 126 Cost., op. cit., pp. 2500-2501.

[95] In tal senso, M. Mancini, Lo scioglimento “sanzionatorio” degli organi regionali, op. cit., pp. 21-22 e p. 41 e sul punto v. anche D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 549.

[96] T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, op. cit., p. 351.

[97] S. Bartole, R. Bin, G. Falcon, R. Tosi, Diritto regionale, op. cit., pp. 93-94.

[98] In tal senso D. Coduti, Scioglimento del Consiglio regionale, op. cit., p. 549, che rileva come “in tale ipotesi, la necessità di allontanare dalla carica che si trovi nelle condizioni per la rimozione preval[ga] sulle urgenti esigenze dell’amministrazione regionale”.

[99] A. Sterpa, Art. 126 Cost., op. cit., p. 408

[100] Anche nella sentenza 219/2013 il Giudice delle leggi ha ribadito che con la riforma costituzionale del 1999 “si è poi cancellata la previsione concernente la nomina, con il decreto di scioglimento, di una commissione di tre cittadini che adottasse gli atti necessari, fino all’insediamento dei nuovi organi di governo regionali, ma tale soppressione si è accompagnata al riconoscimento implicito della competenza dello Stato a disciplinare tale fase in via “esclusiva”.

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1. Una nuova autorità è entrata a far parte delle istituzioni del welfare italiano: è l’Agenzia per la coesione territoriale. Introdotta dal d.l. n. 101/2013, in tema di razionalizzazione delle pubbliche amministrazioni (convertito con modificazioni dalla l. n. 125/2013), sarà operativa dal marzo prossimo, con compiti complessivamente rivolti a promuovere l’efficienza nella partecipazione ai fondi strutturali dell’Unione europea.
Presentata dal Governo come strumento che migliorerà le capacità di utilizzo dei finanziamenti comunitari e aprirà “una nuova fase nella gestione degli interventi per lo sviluppo e la coesione” (così il comunicato stampa del 29 ottobre 2013), essa trova spazio nell’ambito delle competenze attribuite al Presidente del Consiglio dei ministri (o al Ministro delegato per la politica di coesione), per ciò che concerne la programmazione, il coordinamento e la verifica delle attività destinate a promuovere una crescita omogenea ed equilibrata del territorio (art. 7, c. 26, d.l. 78/2010 convertito dalla l. 122/2010).
L’Agenzia incarna il fulcro di una “gestione rinnovata” dei fondi Ue. In vista della futura programmazione 2014-2020, dovrebbe infatti rappresentare la struttura di coordinamento di un’articolata azione amministrativa che, ai diversi livelli territoriali, si impegna, nell’ambito di uno sforzo comune, ad un più razionale ed efficiente utilizzo delle risorse che l’Unione assegna agli Stati membri a sostegno della ripresa economica e degli investimenti sociali definiti nell’agenda europea di Lisbona.
Una strategia innovativa che punta al funzionamento “integrato” delle amministrazioni pubbliche (centrali e periferiche) per il raggiungimento di obiettivi ‘globali’, che attengono al rilancio del sistema produttivo e al miglioramento della coesione territoriale in “una prospettiva nazionale”.

2. Appare evidente, nelle logiche sottese a questa nuova istituzione, il ‘riemergere’ della clausola dell’«interesse nazionale» che, pur in assenza di enunciazioni espresse, continua ad essere la ‘bussola’ che orienta le concrete dinamiche di sviluppo dello Stato regionale italiano.
Anche dopo la novella dell’art. 127 Cost., la natura indivisibile della Repubblica (art. 5 Cost.) rappresenta la direttrice di fondo di un modello istituzionale che nella leale collaborazione ricerca lo strumento per rimuovere gli squilibri territoriali che impediscono di rendere effettiva la pari dignità sociale degli individui.
Del resto, come ha chiarito la Corte costituzionale (v. per tutte sent. 303/2003), l’apertura dell’ordinamento ad una più marcata valorizzazione del pluralismo (sociale e istituzionale) non può prescindere da istituti che svolgano una funzione unificante per la tenuta dei valori (indivisibili) che ne identificano le radici assiologiche comuni. Le clausole trasversali, i poteri sostitutivi dello Stato, le leggi cornice, i vincoli di armonizzazione e di coordinamento della finanza pubblica sono alcuni degli strumenti operanti in un assetto complessivo che, declinato in senso autonomistico, non può comunque abdicare alla responsabilità di una crescita inclusiva, a tutela dell’effettività dei diritti nella governance multilivello e dell’uguaglianza nelle chances di sviluppo delle comunità e, quindi, dei singoli.

3. Anche l’Agenzia per la coesione territoriale sembra inserirsi in questo scenario, come garante di un approccio coordinato all’utilizzo dei fondi strutturali europei; come presupposto per dar vita ad un’azione uniformemente efficace sul territorio nazionale che contribuisca a rimuovere le disparità dei contesti (e delle opportunità) di vita degli individui.
E’ cioè espressione della tendenza a collocare al livello centrale alcune funzioni considerate essenziali per preservare la matrice unitaria dell’ordinamento (sul piano giuridico, sociale ed economico) e della tutela dei diritti fondamentali.
Ma quali implicazioni potrà avere questa struttura sui processi evolutivi del regionalismo italiano?
Alcune delle perplessità sollevate dalla riforma guardano proprio al riparto di competenze fra Stato, Regioni ed enti territoriali, che la disciplina dell’Agenzia va a ‘rimodulare’ per quanto concerne la fase dell’attuazione e della valutazione dei programmi operativi attraverso cui le amministrazioni territoriali gestiscono i fondi comunitari ricevuti.
Il ciclo di investimenti relativo alla politica di coesione europea per il periodo 2007-2013 ha visto il coinvolgimento delle Regioni e delle autonomie locali in tutte le sue fasi, dalla programmazione degli obiettivi strategici – attraverso moduli concertativi tra le rappresentanze degli enti territoriali e con il partenariato economico-sociale – al sistema di attuazione, monitoraggio e valutazione dei progetti finanziati, secondo procedure di collaborazione con il Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, al quale è stato affidato un ruolo di supporto tecnico alle amministrazioni interessate (art. 6, c. V, d.lgs. n. 88/2011).
Nell’ambito di questo schema di rapporti fra centro e periferia, la normativa interna di riferimento ha però anche individuato nel potere sostitutivo del governo (ex art. 120, II c., Cost.) lo strumento per rimediare all’eventuale inerzia o all’inadempimento delle amministrazioni titolari della gestione delle politiche finanziate (art. 6, VI c., d.lgs. n. 88/2011).
E in tale scenario, con alcuni cambiamenti di carattere organizzativo, è intervenuta la disciplina per la futura programmazione 2014-2020.
Le funzioni di ‘supervisione’ e di assistenza tecnica saranno attribuite alla neo istituita Agenzia, una vera e propria task force che coadiuverà il Ministro per la coesione territoriale con funzioni di monitoraggio sistematico dei progetti realizzati attraverso il ricorso a fondi strutturali e di assistenza tecnica alle amministrazioni centrali e regionali coinvolte (art. 10, c. III, lett. a) e b), d.l. 101/2013 come convertito dalla l. 125/2013).
In aggiunta a questi compiti di “accompagnamento” che si inseriscono nelle fasi attuative degli interventi, l’Agenzia potrà anche assumere in via sostitutiva la gestione diretta dei programmi operativi, per evitare che ingiustificati ritardi o gravi inadempienze compromettano un efficace utilizzo delle risorse ottenute.
Come si è visto, si tratta di una funzione ‘riparatrice’, peraltro già presente nel sistema interno di accesso ai finanziamenti comunitari, che può farsi rientrare nei meccanismi diretti ad assicurare la corretta esecuzione di obblighi derivanti dal processo di integrazione europea (art. 117, V c. e 120, II c., Cost.), di cui lo Stato rimane, a livello comunitario, esclusivo responsabile.
Le attribuzioni dell’Agenzia, inoltre, si mantengono nelle finalità e nelle garanzie alle quali la legge subordina l’esercizio dei poteri sostitutivi (art. 8, l. 131/2003) e possono trovare esplicazione (sulla base di una determinazione della Presidenza del Consiglio) solo rispetto a specifiche situazioni di severa criticità che mettano in ‘pericolo’ lo sforzo ‘comune’ per una crescita inclusiva.

4. In sostanza, il d.l. n. 101/2013 viene ad accentuare il momento del controllo (e della conseguente responsabilità) dello Stato per l’utilizzo di fondi comunitari e, in tale ottica, rafforza il coinvolgimento del livello nazionale nei processi di attuazione e di monitoraggio delle politiche per la coesione europea.
Da questo punto di vista, l’Agenzia per la coesione territoriale mette in pratica il tentativo di dare una svolta alla partecipazione dell’Italia ai fondi strutturali, giustificato sulla base dei risultati non del tutto soddisfacenti che, anche nella programmazione 2007-2013, evidenziano la debolezza della macchina amministrativa (nella qualità della spesa e nella scarsa rapidità di azione) che rischia di produrre una dispersione (quando non lo sperpero) o la perdita dei finanziamenti assegnati (aspetti messi in luce anche dal Rapporto della Commissione “Cohesion policy: Strategic report 2013 on programme implementation 2007-2013” – COM (2013) 210).
Queste criticità, unitamente alla frammentazione e disorganicità degli interventi, appaiono il sintomo di una ridotta capacità di impiegare le risorse ottenute dall’Europa in una coordinata e complessiva strategia di sviluppo del Paese. E la nuova struttura organizzativa, oggi consacrata dalla l. 125/2013, dovrebbe allora operare per assicurare efficienza e tempestività nell’azione amministrativa connessa all’impiego dei fondi europei, ai diversi livelli di governo, sulla base di indirizzi comuni e condivisi.
Sul piano del metodo, quindi, pare non si possano avanzare significative obiezioni.
In fondo, la riforma va nella direzione indicata dalla Commissione europea, che richiede all’Italia un più incisivo impegno delle istituzioni centrali nella definizione di priorità di investimento a più ampio respiro che abbiano un reale impatto sulle esigenze di inclusione sociale ed economica del Paese e nell’assicurare una strategia unitaria degli investimenti anche nelle fasi attuative dei programmi finanziati dall’Unione (si veda il “Position Paper” dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020, nonché le dichiarazioni del Commissario europeo alla Politica regionale Johannes Hahn in occasione della trasmissione della bozza di accordo di partenariato da parte del Governo italiano).
Il che, tuttavia, non esclude, come si è osservato, una compressione delle competenze di Regioni ed enti locali, a fronte di un uniforme disegno di sviluppo del territorio.
Può allora ritenersi ragionevole sacrificare le ragioni dell’autonomia alla luce degli interessi (nazionali) perseguiti?
Un abbozzo di risposta può essere articolato tenendo conto di un complesso ordine di considerazioni.
In prima battuta, è da valutare come l’Agenzia viene ad inserirsi nel contesto di cooperazione istituzionale che fino ad ora ha caratterizzato le procedure di accesso ai fondi europei sul piano interno.
Al riguardo, il legislatore ha richiesto un’adeguata rappresentanza delle amministrazioni territoriali nella direzione e funzionamento del nuovo organismo (art. 10, IV c., d.l. n. 101/2013), con ciò avallando l’auspicio a che sia preservato il metodo della concertazione come criterio di esercizio dei compiti dallo stesso assunti e come garanzia, anche con specifico riferimento ai poteri sostitutivi ad esso afferenti.
Da una diversa prospettiva, l’istituzione investita del monitoraggio sugli investimenti strategici 2014-2020 sarà dotata di (nuove) risorse umane altamente qualificate e specializzate, necessarie ad implementare le capacità pubbliche di utilizzo dei fondi strutturali. Nondimeno, questa ristrutturazione dell’apparato pubblico per il coordinamento delle politiche di coesione europea non può non essere messa in relazione con le istanze di snellimento della burocrazia italiana e, soprattutto, con gli sforzi di revisione della spesa pubblica, che in senso opposto sono diretti (faticosamente) a ridurre il personale in esubero nelle amministrazioni centrali e periferiche.
Infine, se una diversa modalità organizzativa della verifica dell’efficienza nell’uso dei fondi europei può forse contribuire a superare le carenze e i ritardi evidenziati dalla precedente programmazione, è però da chiedersi se tale riforma possa davvero servire, da sola, a risollevare le sorti del sistema produttivo e rifondare le politiche di coesione sociale.
L’Agenzia potrà essere un soggetto rilevante nella costruzione di un nuovo modello di welfare se sarà inserita in un più profondo ripensamento (non solo nelle procedure ma anche nella sostanza) delle scelte che hanno caratterizzato l’approccio pubblico alle istanze di protezione e di assistenza sociale, ora basato più su meccanismi di contribuzione monetaria che sull’implementazione di servizi efficienti e di opportunità di inclusione (nella scuola, nel mercato del lavoro, nella tutela della salute, nelle relazioni sociali in genere).
Alle ‘vecchie’ ricette occorre sostituire nuove ipotesi progettuali e di investimento che possano incidere in maniera radicale sul tessuto economico e sociale, in modo da orientarne lo sviluppo a criteri di solidarietà, equità e giustizia redistributiva, anche a beneficio della competitività dell’intero sistema.
L’istanza di rinnovamento che grava sui regimi di protezione sociale attiene alla capacità di definire politiche che possano configurare il welfare non tanto (o almeno non solo) come un costo, ma come risorsa in grado di innescare processi virtuosi per i territori e, quindi, per la società nel suo complesso.
E, al riguardo, l’accesso ai fondi Ue, in un’ottica nazionale (e non parcellizzata) implica, al di là di una più coerente logica di metodo, anche un processo di responsabilizzazione istituzionale e politica per sganciare da interessi di parte le decisioni che individuano la destinazione e le concrete modalità di utilizzo delle risorse disponibili.
In questa prospettiva, la valorizzazione dell’autonomia (regionale e locale) non può certo retrocedere, nell’ambito del ruolo essenziale che questa mantiene nell’adattare gli interventi alle diversificate situazioni di bisogno. Tuttavia, la “convergenza” della sussidiarietà e della governance multilivello delle politiche sociali verso una visione di integrazione è presupposto – anche nello scenario europeo – per affrontare la sfida ‘globale’ della coesione e di una crescita omogenea dei differenti contesti territoriali definita sulla base di priorità comuni.

(pubblicato il 28.1.2014)

Note

L'articolo Il rilancio delle politiche sociali finanziate dall’Ue nella <i>governance</i> multilivello del <i>welfare</i> italiano: brevi note sulla Agenzia per la coesione territoriale proviene da Giustamm.