Il Consiglio dei ministri nella riunione dell’11 novembre ha approvato in via preliminare lo schema di decreto legislativo recante il “Codice dell’amministrazione digitale”. Il codice raccoglierà, riordinandola, la normativa sinora prodotta in materia di attività digitale delle pubbliche amministrazioni affrontando per la prima volta in modo organico e completo l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, nonché la disciplina dei principi giuridici fondamentali relativi al documento informatico ed alla firma digitale.
In Italia, infatti, al processo di informatizzazione della pubblica amministrazione sono mancati a lungo sia una prospettiva istituzionale che i necessari strumenti di governo, così tale processo si è sviluppato in modo frammentario e dispersivo, con conseguente spreco di risorse, in assenza di un efficace coordinamento istituzionale e d’un quadro conoscitivo affidabile, in un chiaro stato di subalternità contrattuale e culturale dell’amministrazione rispetto alle case costruttrici e agli operatori privati in genere.
I problemi attinenti all’innovazione tecnologica ufficialmente sono stati considerati per la prima vota come parte di quelli generali della Pubblica Amministrazione soltanto nel novembre del 1979 quando l’allora ministro per la funzione pubblica Giannini presentò al Parlamento il “Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato”. Un primo sostegno importante per collegare il processo di informatizzazione con quello di riforma e modernizzazione della pubblica amministrazione è venuto dalle iniziative di riforma degli enti locali e della nuova disciplina generale del procedimento amministrativo [1]. Da allora si sono susseguiti con sempre maggior frequenza gli interventi normativi a cui però è sempre mancata alla base una politica globale dell’informazione e della comunicazione pubblica e l’organicità della normativa.
Con il Codice, che dovrebbe divenire operativo nei primi mesi del 2005, dopo l’acquisizione dei pareri della Conferenza unificata, del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti, non solo si riorganizza la normativa ma vengono introdotte anche alcune novità che descriveremo brevemente di seguito.
1) Innanzitutto viene introdotto l’”obbligo” per le pubbliche amministrazioni di scambiarsi on-line i dati relativi alle pratiche di cittadini ed imprese, questo sia per evitare agli utenti di spostarsi materialmente fra i vari uffici interessati che per evitare il dispendio di tempo che la gestione cartacea comporta.
2) Sono stabiliti i contenuti minimi (e necessari) dei siti delle pubbliche amministrazioni, prevedendo nel contempo l’obbligo per le stesse di riorganizzare, entro 24 mesi dall’entrata in vigore del codice, i propri siti internet conformemente ai criteri dettati [2].
In particolare devono essere indicati:
l’organigramma, con articolazione uffici e relative attribuzioni, nomi dei responsabili dei procedimenti e durata di quest’ultimi, scadenze e modalità di adempimento nei procedimenti, elenco delle caselle di posta istituzionali, elenco servizi forniti in rete, disponibilità di moduli e formulari in via telematica [3].
3) Le pubbliche amministrazioni sono obbligate ad adottare la posta elettronica [4] per lo scambio di documenti ed informazioni, verificandone la provenienza.
L’uso della posta elettronica permette un abbattimento dei costi (basti pensare ad esempio che il costo stimato per inviare una qualsiasi lettera, cartacea, da un’amministrazione ad un’altra è pari a 20 euro); maggior semplicità e velocità di trasmissione, inoltro e riproduzione dei documenti; semplicità ed economicità di archiviazione e ricerca; facilità di invio anche a più destinatari contemporaneamente; possibilità di consultazione ed uso anche da postazioni diverse da quelle del proprio ufficio; integrabilità con altri strumenti di automazione d’ufficio.
4) Entro il 1° gennaio 2007, con data da stabilirsi mediante decreto del Presidente del Consiglio o del ministro delegato per l’innovazione e le tecnologie, le Pubbliche amministrazioni dovranno adottare quale unico standard di accesso ai servizi erogati online esclusivamente la carta d’identità elettronica, la carta nazionale dei servizi o la firma digitale [5].
5) Viene stabilito l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di accettare pagamenti effettuati online dal 1° gennaio 2006.
6) E’ prevista l’omogeneizzazione delle procedure adottate a livello nazionale e dello sportello unico telematico delle imprese [6].
7) E’ introdotto un vero e proprio diritto per cittadini ed imprese di richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei rapporti tra PA centrali e con i gestori di pubblici servizi statali. E’ questa, forse, la novità più significativa, poiché statuendo un vero e proprio diritto soggettivo, il “diritto all’uso delle tecnologie,” questo dovrebbe essere letto come principio informatore del codice.
8) E’ infine previsto l’uso delle tecnologie dell’informazione per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini alla vita politica (e-democracy) [7].
Le istituzioni politiche infatti non sono chiamate solo a rispondere alle sfide dell’efficienza amministrativa, ma anche a quelle generate dall’insufficienza dei canali tradizionali della mediazione della domanda politica.
Ciò avviene in coincidenza con l’affermarsi di una nuova dimensione del governo democratico, la governance, che prevede l’intensificarsi delle relazioni, di confronto e cooperazione, fra attori pubblici e privati. Una partecipazione dei cittadini, in veste di attori individuali ed associativi, culturali, sociali e produttivi, più ampia (per bacino di soggetti coinvolti) ed estesa (per tematiche ed estensione temporale)
Le tecnologie informatiche e telematiche potrebbero svolgere un ruolo fondamentale per “disegnare” la democrazia del nuovo secolo [8].
Così come il concetto di democrazia, anche il concetto di e-democracy, nella sua accezione più ampia, si articola in diverse dimensioni:
• la dimensione dell’inclusione sociale, pre-condizione essenziale, che nel caso specifico dell’e-democracy si traduce in inclusione nella società dell’informazione;
• la dimensione dell’accesso all’informazione, con particolare riferimento a quella prodotta dai soggetti pubblici (il rendere trasparenti i processi decisionali politici rende possibile l’espressione di un consenso informato e l’esercizio di un controllo democratico sull’operato delle istituzioni);
• la dimensione dell’accesso alla sfera pubblica, quindi l’effettiva possibilità di produrre informazione e partecipare alla formazione delle opinioni, di dialogare fra cittadini e con le istituzioni;
• la dimensione elettorale, sia in termini di elettorato passivo che attivo, sia relativamente ai processi elettorali;
• la dimensione dell’iniziativa diretta da parte dei cittadini, sia tramite istituti giuridici specifici quali il referendum, ad esempio, sia tramite forme spontanee quali petizioni, appelli, costituzione di gruppi informali e associazioni;
• la dimensione del coinvolgimento dei cittadini e delle loro forme associative in specifici processi decisionali (ad esempio tavoli locali di concertazione delle politiche di sviluppo locale, ecc.).
La partecipazione dei cittadini alla vita delle istituzioni democratiche può quindi essere favorita intervenendo su più versanti, a partire dalle pre-condizioni della partecipazione (accesso all’informazione, inclusione sociale, elettorato passivo ed attivo, iniziativa diretta), passando attraverso varie forme di consultazione dei cittadini nel corso dei processi di decisione, fino al coinvolgimento nella fase finale dei processi decisionali (voto).
Terminiamo con alcune considerazioni conclusive.
La creazione dei grandi sistemi nazionali in rete richiede necessariamente forte attenzione alla sicurezza delle reti per i cittadini e per tutti i destinatari dei servizi pubblici, così come è necessario rispettare le norme di sicurezza per tutelare l’enorme patrimonio di dati e informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni; per questi motivi con decreto interministeriale del 24 luglio 2002, è stato istituto il Comitato tecnico nazionale sulla sicurezza informatica e delle telecomunicazioni nelle pubbliche amministrazioni, che ha fra i suoi compiti la riduzione delle vulnerabilità dei sistemi informatici e la garanzia dell’integrità e affidabilità dell’informazione pubblica [9] e lo schema di codice sottolinea, all’art. 54, l’aspetto della sicurezza.
Il concetto giuridico di “sicurezza informatica” [10] è collegato al complesso di accorgimenti tecnici ed organizzativi finalizzati alla protezione della riservatezza, della integrità e della disponibilità delle informazioni registrate su supporti informatici.
Le misure di sicurezza sono costituite dai meccanismi logici, tecnologici ed organizzativi che tendono a impedire la commissione di reati informatici e a prevenire altri eventi dannosi per il sistema o per i dati. Questi eventi dannosi consistono, molto sinteticamente, in ogni forma di attentato ai beni costituiti dalla integrità dei dati informatici (che assicura l’assenza di alterazioni dell’informazione originale) dalla loro riservatezza (che assicura la conoscenza dell’informazione soltanto alle persone autorizzate) o della loro disponibilità (che assicura alle persone che ne hanno diritto la immediata e libera conoscenza dell’informazione). La sicurezza dei dati informatici è un attributo di tali informazioni: ricordiamoci che una banca di dati può funzionare soltanto se i dati in essa custoditi sono “sicuri” (cioè disponibili, riservati e integri).
Infine vorrei sottolineare l’aspetto che si delinea, forse, come maggiormente problematico nell’attuale stesura del codice, quello relativo al riconoscimento ed uso della firma elettronica. Sembrerebbe, infatti, di essere tornati indietro nel tempo allorquando il nostro legislatore, ha introdotto la firma digitale nell’ordinamento escludendo la semplice firma elettronica, in contrasto con la tendenza europea, di tradizione anglosassone, ispirata a criteri più liberisti, che riconosceva validità giuridica, ai fini del commercio elettronico, a forme di sottoscrizione elettronica più semplici (rispetto a quella digitale), dotati di minori garanzie sotto il profilo della sicurezza ma molto più agili e meno costose.
Il nostro legislatore è stato successivamente costretto ad adeguarsi al resto d’Europa, recependo la direttiva 1999/93/CE sulla firma elettronica,.
Secondo l’art. 17 dello schema di codice al documento informatico a cui è apposta una firma elettronica (non qualificata) è tolta la dignità di “forma scritta”, fatto che comporterà sicuramente difficoltà per i privati, a cui ai sensi dell’articolo 2, comma 3, si applicano le norme del capo II [11], concernenti i documenti informatici, le firme elettroniche, i pagamenti informatici, i libri e le scritture contabili.
Probabilmente sarebbe meglio che il legislatore prendesse coscienza che i due settori, la pubblica amministrazione ed il mercato, hanno esigenze molto diverse fra loro per cui non è opportuno continuare ad adottare la medesima normativa per entrambi, al momento possiamo solo sperare in una tempestiva correzione di quella che probabilmente è solo una “svista”.

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[1] Gli anni novanta hanno visto avviarsi un profondo processo di riforma dell’organizzazione della pubblica amministrazione e dell’attività amministrativa, processo che si iscrive ed in qualche modo prelude al più vasto processo di riforma dello Stato oggi in discussione. I principi del buon andamento ed imparzialità previsti dall’art. 97 della costituzione precedentemente perseguiti attraverso un’amministrazione autoreferenziale, formalista ed impenetrabile sono oggi affidati a modelli organizzativi e regole di funzionamento fondate sul principio della trasparenza, del controllo dei risultati, della comunicazione.
[2] Con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 30 maggio 2002, “Conoscenza e l’uso del dominio internet “.gov.it” e l’efficace interazione del portale nazionale “italia.gov.it” con le pubbliche amministrazioni e le loro diramazioni territoriali” erano già state individuate le caratteristiche generali dei siti. Essa però era indirizzata soltanto alle amministrazioni centrali dello Stato ed agli Enti pubblici sottoposti alla vigilanza ministeriale, mentre per le regioni e gli enti locali territoriali costituiva un semplice contributo alle determinazioni in materia, nel rispetto della loro autonomia, potendo rappresentare schema di riferimento anche per le altre amministrazioni pubbliche
[3] Trascorsi 24 mesi dall’entrata in vigore del codice i documenti rilevanti per il procedimento, i moduli ed i formulari che non siano stati pubblicati sul sito e che non siano stati resi noti non possono essere richiesti ed i relativi procedimenti possono essere conclusi anche in assenza dei suddetti documenti.
[4] Il Ministro per le innovazioni e le tecnologie aveva già emanato una direttiva nel novembre 2003, pubblicata sulla G.U. del 12 gennaio 2004, al fine di estendere l’utilizzo della posta elettronica a tutte le comunicazioni interne di servizio. In base a tale direttiva era necessario per le PA dotare tutti i dipendenti di una casella di posta elettronica ed attivare apposite caselle istituzionali. Per un commento della normativa in oggetto vedi la Nota di A. NATALINI in Giornale di diritto amministrativo, n. 7, 2004, pp.717-718
[5] La carta nazionale dei servizi è una carta a microprocessore con le stesse caratteristiche informatiche della carta di identità elettronica ma non possiede le proprietà e le caratteristiche di sicurezza esteriori tipiche di un documento di riconoscimento a “vista”.
A seguito dei risultati positivi della prima sperimentazione delle card il Governo si è posto l’obiettivo di distribuire, entro il 2005, 16 milioni di carte d’identità elettroniche e 14 milioni di carte nazionali dei servizi.
[6] Istituito con il dPR 20/10/1998 n. 447, per un primo commento vedi L. TORCHIA, in Giornale di diritto amministrativo, n. 2, 1999, pp. 109 e ss.
[7] Nell’ambito del progetto CRC (Centri regionali di Competenza per l’egovernament e la società dell’informazione), promosso e finanziato dal dipartimento funzione pubblica d’intesa con il ministro per l’innovazione e le tecnologie, in collaborazione con DISPO (Dipartimento Scienza della politica e sociologia) dell’Università di Firenze e DICO (Dipartimento Informatica e comunicazione) dell’Università di Milano, sono state elaborate le Linee guida per la promozione della cittadinanza digitale: e-democracy, stampato nel febbraio di questo anno e comunque scaricabili da Internet.
[8] Per una attenta riflessione sul ruolo delle tecnologie dell’informazione nello sviluppo della democrazia si rinvia al lavoro di S. RODOTA’, Tecnopolitica, Laterza, Bari, 1997
[9] Fra le norme principali in materia ricordiamo il documento sulla “Sicurezza dei servizi in rete”, del 14 novembre 2001, che definisce le linee guida di sicurezza per l’identificazione in rete, l’autorizzazione al servizio, la sicurezza del canale trasmissivo, le politiche anti-intrusione e le caratteristiche applicative del servizio; la direttiva del presidente del Consiglio dei ministri, 16 gennaio 2002, pubblicata su GU n. 69 del 22 marzo 2002, in materia di “Sicurezza informatica delle telecomunicazioni nelle pubbliche amministrazioni” infine il decreto del presidente del consiglio dei ministri 30 ottobre 2003, approvazione dello schema nazionale per la valutazione e la certificazione della sicurezza nel settore della tecnologia dell’informazione, su GU n. 98 del 27 aprile 2004.
[10] La sicurezza delle comunicazioni telematiche è oggetto di studio recente, ha seguito l’affermarsi nel mondo di legislazioni specifiche a tutela della criminalità informatica, intese, almeno in un primo periodo, quasi sempre nel senso di strumenti a tutela della riservatezza rispetto ad interferenze esterne su dati personali e sul patrimonio personale. Tali legislazioni sono state pensate però con riferimento alla comunicazione informatica punto-punto, e come una ripetizione logica delle fattispecie derivanti dalle pregresse esperienze della corrispondenza postale e delle correlative situazioni garantite: si è implicata cioè una struttura di distribuzione esclusivamente pubblica in grado di intervenire nelle situazioni di rischio interrompendo il processo distributivo o addirittura inserendosi in esso al fine di prendere cognizione sia dei contenuti in sé, che dei caratteri delle comunicazioni in quanto elementi dimostrativi di una più vasta azione illecita in atto. Attualmente vi è l’esigenza di politiche di prevenzione e di normative più adatte a ricomprendere ed a prevedere le nuove fenomenologie che oggi si manifestano, con problematiche nuove, anche di ordine costituzionale sul piano della territorialità e della stessa idoneità dei meccanismi giuridici tradizionali,
Più di recente l’analisi si è concentrata sulle aree critiche dei differenti settori coinvolti nel processo di informatizzazione, riferendosi ad esperienze specifiche (ad esempio in aree particolarmente a rischio come la sanità o il credito) e conferendo a queste esperienze, per forza di cose, segmentate, una portata di ordine più generale, di pari passo con una maggiore coincidenza tra ipotesi di rischio verificate nell’esperienza e nella gestione dei sistemi informativi e predisposizione di strategie di primo intervento o di salvaguardia degli interessi coinvolti.
[11] Capo ove è contenuto l’articolo 17.

Note

L'articolo Breve commento allo schema di decreto legislativo recante il “Codice dell’amministrazione digitale” proviene da Giustamm.

L’utilizzo delle tecnologie informatiche rappresenta un fattore chiave delle politiche di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche perseguite dall’attuale governo. Per questa ragione, con DPCM 27 settembre 2001, pubblicato su GU n. 242 del 17/10/2001, nella presente legislatura è stato istituito, all’interno della Presidenza del Consiglio dei Ministri, un Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie ed è stata introdotta la figura del ministro (senza portafoglio) per l’innovazione e le tecnologie a cui è stato attribuito il potere di emanare direttive di indirizzo per concretizzare il disegno organico di innovazione illustrato nelle “Linee Guida del Governo per lo sviluppo della Società dell’Informazione”, approvate dal Consiglio dei Ministri a maggio 2002 e condivise con le Autonomie Locali con la sottoscrizione del documento “L’e-government per un federalismo efficiente: una visione condivisa, una realizzazione cooperativa”[1].
Dette Linee Guida individuano tre direttrici strategiche di intervento la prima delle quali, denominata “La trasformazione della Pubblica Amministrazione tramite le tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione”, prevede che “ un sistema di eGovernment[2] nei suoi sviluppi più avanzati rappresenterà anche un potente strumento di coinvolgimento e partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, evolvendo, verso modelli innovativi di eDemocracy[3]”.

Il primo passo da realizzare in tal senso è sicuramente una maggior conoscenza dell’attività normativa delle istituzioni: infatti la pubblicità, intesa come effettiva conoscenza dell’azione pubblica, è connaturata all’essenza stessa della democrazia. Naturalmente questo presuppone una diffusione capillare del messaggio legislativo, avvicinando così i cittadini allo Stato e rendendoli più consapevoli delle regole che presiedono alla vita associata e quindi maggiormente partecipi dell’andamento dell’attività statale.
Nella cosiddetta “Società dell’Informazione” o “Epoca della Comunicazione” è emerso un paradosso: la legge, primo anello di congiunzione fra i cittadini e lo Stato, rischia di rimanere esclusa dalle varie iniziative volte alla trasparenza, rivelandosi a tutt’oggi oscura e sconosciuta.
Proprio dall’esigenza, sempre più avvertita, di operare per assicurare la conoscibilità effettiva della legge è nata l’idea dello sportello telematico per le informazioni sull’attività normativa del Governo attivo dal febbraio di quest’anno. I cittadini (singoli o associati) che siano interessati ad aggiornarsi in ordine all’attività normativa del Governo possono soddisfare agevolmente e tempestivamente ogni loro esigenza informativa collegandosi al sito internet www.governo.it ed inviando una email contenente un quesito all’indirizzo trasparenzanormativa@governo.it. La risposta viene garantita entro 24 ore.
Nel documento che si allega vengono spiegati il senso e lo scopo dell’iniziativa, finalizzata a consentire una interazione (dato l’intervallo di tempo tra domanda e risposta, non possiamo ancora parlare di vero e proprio “dialogo”) tra Governo ed amministrati, in una prospettiva di maggiore diffusione della “cultura della trasparenza”.

Il progetto, presentato nel Forum della P.A. dello scorso maggio (XV edizione) non è isolato, andandosi a ricongiungere sinergicamente con altri due ambiti operativi:
– la pubblicazione sul sito telematico della Presidenza del Consiglio delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri;
– l’attivazione di una banca dati contenente i provvedimenti approvati dal Governo durante la legislatura.
A giudicare dal tenore del documento che pubblichiamo, sembra che la stessa definizione di “sportello telematico sull’attività normativa del Governo” sia inappropriata, posto che l’obiettivo informativo si spinge ben oltre il versante puramente “normativo”, puntando a garantire una conoscenza più penetrante dell’attività politica del Consiglio, almeno di quella preparatoria rispetto agli atti normativi (saranno infatti accessibili gli ordini del giorno del Preconsiglio e del Consiglio dei Ministri).

In questa direzione sembra che l’art. 18 della legge n. 229/2003 (“Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – Legge di semplificazione 2001”) sia stato interpretato estensivamente[4]. A rigore la disposizione si riferirebbe soltanto alla pubblicazione sul sito telematico delle “notizie relative ad iniziative normative del Governo” e dei disegni di legge ai quali possa essere riconosciuta una “particolare rilevanza”. Il documento allegato realizza invece un superamento dell’angusto dato letterale tramite la valorizzazione del richiamo, operato dalla citata norma, alla “partecipazione del cittadino”, intesa nell’accezione di “partecipazione informativa” all’attività normativa del Governo ed alla attività ad essa prodromica, senza distinzioni in punto di “rilevanza”.
Non a caso il sito del Governo, considerato nella sua globalità, è solitamente giudicato uno dei migliori, sia per grafica che per usabilità e contenuti, fra i vari siti internet delle diverse istituzioni della nostra Repubblica[5].
Comunque l’obiettivo di trasparenza non sembra ancora essere stato perseguito nella sua pienezza, tenuto conto della sostanziale intercambiabilità che connota oggi il sistema delle fonti del diritto: spesso le leggi ed i regolamenti dicono poco (hanno, cioè, uno scarsissimo contenuto informativo, anche per effetto di mediazioni politiche “edulcorative” dei testi originari), mentre i provvedimenti, anche interni, tendono ad assumere valenza di accentuata predeterminazione delle decisioni future, o a spingersi ben oltre i pur dichiarati scopi esclusivamente organizzativi. Ma per questa frontiera i tempi della comunicazione pubblica non appaiono ancora maturi.
Un altro elemento degno di nota è il particolare contesto nel quale viene a calarsi questa nuova attività informativa, caratterizzato da una sorta di “competizione virtuosa” tra siti istituzionali: il sito della Presidenza si propone infatti di rendere pubbliche le delibere del Consiglio dei Ministri prima ancora che esse compaiano su altri siti (Camera dei Deputati, Senato della Repubblica) o sulla stessa Gazzetta Ufficiale[6].
Il complesso di queste attività, affidato ad un apposito Servizio (Servizio per la trasparenza sull’attività normativa) istituito nell’ambito dell’Ufficio del Segretario Generale di Palazzo Chigi, costituisce peraltro lo stadio iniziale di un più articolato sistema di comunicazioni tra Presidenza del Consiglio e cittadini nel cui ambito entrambi i poli del rapporto comunicativo sono chiamati a rivestire un “ruolo attivo”. Il documento che si allega non spiega quali potrebbero essere gli sviluppi futuri (ossia, per usare un termine che compare nel documento stesso, le possibili “linee di attività”), ma non sembra eccessivamente ardito attendersi l’istituzione:
di apposite strutture (sul modello dei call centers) volte a consentire uno scambio di informazioni più immediato e colloquiale, quindi maggiormente fruibile da coloro che, come gli anziani, hanno scarsa dimestichezza con i mezzi telematici;
di punti informativi telematici dislocati sul territorio (ad esempio, presso gli uffici pubblici), destinati a favorire coloro che non posseggono mezzi informatici propri e, sul piano dei contenuti, ad incentrarsi sull’attività amministrativa più che su quella normativa.
Il comunicato sembra ben cogliere un altro punto che appare nodale al fine di ottimizzare il rapporto informativo: la comunicazione non si incentra solo sullo strumento (che deve essere duttile, economico e di agevole impiego), ma anche sul linguaggio. Il comunicato accede però ad una visione parziale del problema, nel momento in cui prefigura esclusivamente una “semplificazione del linguaggio normativo”: in realtà sembra piuttosto che sia il linguaggio burocratico a dover essere depurato da alcune incrostazioni terminologiche legate al tempo in cui l’amministrare era tanto più apprezzabile quanto più era oscuro, nei meccanismi decisionali non meno che nei moduli espressivi.
Ad uno sguardo d’insieme, tuttavia, il progetto esposto nel comunicato sembra meritevole di apprezzamento, rappresentando un decisivo passo avanti nel farraginoso processo di rinnovamento telematico che ambirebbe a trasformare la nostra pubblica amministrazione, sempre più, in un apparato di e-government.
Per ora sembra vicino il traguardo della e-information, e non è cosa da poco.

[1] Entrambi i documenti sono facilmente reperibili sul sito del ministero dell’Innovazione http://www.innovazione.gov.it

[2] Generalmente si indica con questo termine l’insieme delle politiche per agevolare il processo di riorganizzazione e innovazione delle pubbliche amministrazioni.

[3] In questo periodo di forte crisi della democrazia rappresentativa con conseguente allontanamento dei cittadini dalle istituzioni una possibile via d’uscita viene indicata nell’integrazione con forme di democrazia diretta. Le tecnologie dell’informazione, rendendo tecnicamente possibile una partecipazione più immediata dei cittadini alle fasi della proposta, della decisione e del controllo, potrebbero svolgere un ruolo fondamentale per “disegnare” la democrazia del nuovo secolo.
Come il concetto di democrazia, anche il concetto di e-democracy si articola in più dimensioni. La partecipazione dei cittadini alla vita delle istituzioni democratiche può essere facilitata intervenendo su più versanti, a partire dalle cosiddette pre-condizioni della partecipazione (inclusione sociale, accesso all’informazione, elettorato passivo ed attivo, iniziativa diretta) passando attraverso forme di consultazione dei cittadini nel corso dei processi di decisione, fino al coinvolgimento nella fase finale del processo decisionale (attraverso il voto).

[4] La legge 29 luglio 2003 n.229 ha assegnato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri il compito di provvedere alla comunicazione legislativa in generale, coerentemente con le funzioni di coordinamento dell’azione di Governo assegnata dalla Costituzione e dalla legge alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. L’art. 18 della suddetta legge di semplificazione ha, infatti, previsto che “la Presidenza del Consiglio dei Ministri può pubblicare su sito telematico le notizie relative ad iniziative normative del Governo, nonché i disegni di legge di particolare rilevanza, assicurando forme di partecipazione del cittadino (…). La Presidenza del Consiglio dei Ministri può inoltre pubblicare atti legislativi e regolamentari in vigore (…)”.

[5] Il sito del Governo anche quest’anno si è confermato fra i migliori nella tradizionale ricerca annuale condotta dal prof. Francesco Pira e dagli studenti di Relazioni Pubbliche presso l’Università di Udine, ricerca che mira a fare il punto sullo “stato di salute” della comunicazione istituzionale e politica on-line. I risultati sono consultabili sul sito della Associazione dei comunicatori Pubblici www.compubblica.it

[6] Non può omettersi di citare il progetto “Norme in rete”, avviato nel gennaio 1999, con l’obiettivo dichiarato di migliorare l’efficacia dei servizi di informazione normativa per i cittadini, offrendo loro “un punto di accesso unitario” alla documentazione legislativa e giuridica pubblicata sul web dalle istituzioni pubbliche.

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Per la visualizzazione del comunicato della presidenza del consiglio clicca
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Note

L'articolo Lo sportello telematico per le informazioni sull’attività normativa del governo: dalla trasparenza normativa al rapporto comunicativo proviene da Giustamm.

La sentenza in commento è attinente al regime del segreto d’ufficio, dopo l’entrata in vigore della L. 241/1990, tema che è ancora in gran parte da esplorare (1) . Nell’impostazione della L. 241/90 il rapporto fra diritto d’accesso e segreto amministrativo è un rapporto regola-eccezione da ciò deriva una concezione dinamica di quest’ultimo che diviene il risultato di una serie di operazioni e valutazioni che servono ad individuare i limiti soggettivi ed oggettivi del diritto di accesso (2) .
Dall’esame della giurisprudenza in materia emergono due principali profili problematici: il primo, che ricomprende anche la sentenza in oggetto, è quello dei casi di segreto previsti dall’ordinamento, che escludono il diritto d’accesso, il secondo è quello dell’eventuale compatibilità dell’accesso con il potere di secretazione.
Sul primo aspetto si rinvengono numerosi precedenti relativi all’accesso ai documenti CONSOB, autorità che presenta una normativa analoga a quella ISVAP (3) .
La giurisprudenza ha dato generalmente un’interpretazione restrittiva delle limitazioni fissate all’accessibilità dei documenti in possesso di detta autorità, allo scopo di temperare la portata di un divieto rigido e disancorato dalle concrete esigenze di tutela di specifici interessi: il generale principio di accessibilità agli atti, pur limitato dalla previsione del regime del segreto, si riespande quando gli interessi per la cui protezione tale regime è adottato dal legislatore non siano suscettibili di alcuna lesione per effetto della divulgazione di talune informazioni e dell’adesione a determinate richieste ostensive (4) .
Anche la sentenza in oggetto, dopo una ricostruzione dei limiti del segreto d’ufficio a tutela degli atti, dati e notizie acquisiti dall’ISVAP, si inserisce nel sopraddetto filone giurisprudenziale e limita la prevalenza del segreto al solo accesso partecipativo, stante la tipicità (e l’esclusività) dell’attività di vigilanza, ma non vede impedimenti a consentire l’accesso informativo, trattandosi di una funzione garantistica, svolta nell’interesse generale, e destinata ad incidere sulle vicende personali dell’interessato.

In particolare l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi formati o detenuti dall’Isvap (5) è disciplinato da due provvedimenti emanati dal Presidente dell’Istituto in data 5 settembre 1995. Tali provvedimenti determinano rispettivamente le categorie di atti sottratti all’accesso con riferimento all’art. 24 della legge n. 241/90 e le modalità di esercizio del diritto (6) .
Il segreto d’ufficio è la prima causa di esclusione presa in considerazione, anche in riferimento alla specifica indicazione al riguardo prevista dall’art. 5 della legge istitutiva dell’Isvap (7) . Com’è noto infatti per l’Isvap vige un particolare regime di segretezza relativamente agli atti, dati e notizie acquisiti nell’esercizio delle istituzionali funzioni di vigilanza, più forte rispetto al generale sistema del segreto d’ufficio. Non è possibile esperire il diritto di accesso su quei documenti che contengono dati, notizie o informazioni acquisite nell’ambito delle attribuzioni dell’Istituto, come quelle: a) ottenute con la collaborazione di altre pubbliche amministrazioni; b) ottenute in relazione o in conseguenza di accertamenti ispettivi o nel corso di altre indagini effettuate nell’esercizio dei propri esclusivi poteri di vigilanza; c) acquisite in ordine alla verifica delle interrelazioni finanziarie con le società di assicurazione; d) relative all’accertamento sui trasferimenti delle partecipazioni in imprese assicurative a persone o gruppi già coinvolti in gestioni deficitarie.
La tutela della riservatezza di terzi è garantita dall’art. 3 del provvedimento, ove si stabilisce che l’accesso non è consentito a chi non è direttamente interessato alla visione di una serie di documenti analiticamente individuati nella stessa norma, elenco da considerarsi tassativo (8) . Infine vengono dichiarate inaccessibili tutta la categoria degli atti di organizzazione e pianificazione dell’attività istituzionale, anche con riferimento all’ordinamento normativo ed economico del personale, e le parti dei verbali delle riunioni del Consiglio di amministrazione che riportano opinioni espresse dai singoli componenti di tale organo nel corso delle deliberazioni.
Nel provvedimento riguardante la regolamentazione dell’esercizio del diritto di accesso è prevista per l’Istituto la possibilità di disporre il differimento dell’esercizio del diritto di accesso, in relazione ad indisponibili esigenze di riservatezza direttamente funzionali al corretto ed efficace esercizio dell’azione amministrativa, purché nel provvedimento di differimento ne venga indicata la durata.

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1. Vedi B.G. MATTARELLA, Diritto d’accesso e segreto d’ufficio: il caso della CONSOB. Il Commento a TAR Lazio, sez. I, 4 novembre 1996, n. 2105 in Giornale di diritto amministrativo, n. 9, 1997, p. 831 e ss e M. CLARICH, Diritto d’accesso e tutela della riservatezza: regole sostanziali e diritti processuali, in Dir. proc. amm., 3, 1996 p. 430 e ss.
2. Sul procedimento di secretazione vedi per tutti ARENA, La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti amministrativi, in ARENA (a cura di), L’accesso ai documenti amministrativi, Bologna, 1991
3. Vedi l’art. 4, comma 10, dlgs 58/1998 che ha sostituito l’art. 1, comma 11, L. 216/74.
Sui rapporti fra segreto e diritto d’accesso ed autorità di vigilanza nel settore creditizio vedi per tutti F. CASTIELLO, La partecipazione ai procedimenti amministrativi di controllo del credito nella prospettiva della L. n. 241 del 7 agosto 1990, in Scritti in onore di Pietro Virga, Giuffrè, 1994, p. 515 e ss.
4. TAR Lazio, sez. I, 4/1/1996, n. 2105, Cons. Stato, Sez. VI, ordinanza 22 aprile 1999, n. 523, Cons. Stato, sez. VI, 4 maggio 1999, n. 579, Corte Cost., 3 settembre 2000, n. 460, sentenza interpretativa di rigetto, Cons. Stato, VI, 5 luglio 2002, n. 3770, che riporta alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale della disciplina speciale sull’accesso agli atti amministrativi detenuti dalla CONSOB (in discussione l’8 giugno 2004), Cons. Stato, sez. VI, 28/3/2003, n. 1647
5. Sui rapporti tra L 241/1990 e leggi speciali regolanti le singole autorità indipendenti vedi per tutti G. MORBIDELLI, Sul regime amministrativo delle autorità indipendenti, in A. PREDIERI (a cura di), Le autorità indipendenti nei sistemi istituzionali ed economici, Passigli editore, p. 145 e ss.
6. Vedi A. LONGO, Diritto d’accesso ai documenti amministrativi, in Giornale di diritto amministrativo, n. 2, 1996, p. 161 e ss e E. Diamanti, L’attuazione della legge sul procedimento al settembre 1995, in Giornale di diritto amministrativo, n.12, 1995, 1132
7. L. 12 agosto 1982, n. 576, come sostituito dall’art. 3 L. 9/1/1991, n. 20 e successivamente modificato dall’art. 4 del d.lgs. n. 373/1998
8. Tale elenco si riferisce a: a) rapporti informativi sul personale dipendente dell’Istituto, e dati alla salute delle persone; b) elaborati svolti dai singoli concorrenti ad un concorso, fino alla conclusione dello stesso; c) atti inerenti alla progressione in carriera dei dipendenti, fino alla chiusura del relativo procedimento; d) fascicolo personale dei dipendenti e atti relativi a ricorsi in materia di rapporto di impiego, ovvero inerenti a procedimenti penali, disciplinari, monitori cautelari aperti nei confronti degli stessi; e) documenti riguardanti la cessazione dal servizio; f) atti e documenti concernenti reclami di privati, di organizzazioni di categoria o sindacali, di associazioni similari, limitatamente alle parti che possono far riferimento, con dati notizie o informazioni, a soggetti riconoscibili; g) ogni atto che riguarda il trattamento economico individuale

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V. T.A.R. ABRUZZO – PESCARA – Sentenza 8 aprile 2004 n. 389

Note

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Con il ricorso in oggetto al TAR Abruzzo è stato posto un duplice ordine di problemi.
Il primo è se la normativa statale che disciplina le concessioni dei beni del demanio marittimo per attività turistico-ricreative sia applicabile alle concessioni temporanee e stagionali previste dall’art. 15 della L. regionale 141/1997.
Il secondo è l’illegittimità costituzionale (sotto vari profili) del predetto articolo 15, ipotizzando, che quanto da esso previsto sia in contrasto con i principi contenuti nelle leggi cornici statali vigenti in materia, attuando peraltro una ingiustificata disparità di trattamento tra la parte ricorrente e gli altri titolari di concessioni e limitando, in violazione dell’art. 41 della Costituzione, l’iniziativa economica privata.

Il Collegio ha dapprima chiarito che la norma regionale in oggetto va interpretata come norma di salvaguardia nell’attesa dell’approvazione del Piano Demaniale Marittimo (1) . Nelle more la Regione Abruzzo ha previsto una tipologia di concessioni (per l’appunto le concessioni a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza) diversa da quella prevista dalla legislazione nazionale e ciò per evitare il formarsi di aspettative che non potrebbero essere tutelate al momento di adozione del Piano in cui andrà, ad esempio, riservata “alla libera e gratuita fruizione” una quota percentuale dell’arenile. Strettamente connesso al loro carattere stagionale è l’inesistenza del diritto al rinnovo . Quest’ultimo presuppone infatti la continuità dei periodi da rinnovare: una volta che la concessione assentita venga a scadere ed il bene sia riconsegnato all’Amministrazione, non può logicamente ipotizzarsi un successivo “rinnovo” (2)poiché decorso un certo periodo di tempo (fra il momento della riconsegna e quello del rinnovo) l’Amministrazione deve svolgere una nuova e completa attività istruttoria al fine di accertare se vi sia o meno un interesse pubblico a sottrarre il bene all’uso comune per assegnarlo ad uno specifico soggetto privato.
Ciò chiarito il TAR ha quindi esaminato le questioni di costituzionalità.
In seguito alla modifica del Titolo V della Costituzione il “governo del territorio” (3) rientra tra le materie di legislazione concorrente, relativamente alle quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, con esclusione della determinazione dei principi fondamentali, riservata allo Stato. Ciò premesso il TAR Abruzzo, confermando la precedente giurisprudenza, ha osservato che nella fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, i principi fondamentali della disciplina che la legislazione regionale deve rispettare possono trarsi non solo dalle leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo, ma anche dalla legislazione statale già in vigore, così come precisato con la L. 3 giugno 2003, n. 131 (4) il cui art. 1 testualmente recita: “nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti“.
Il tema della competenza concorrente in base alla nuova formulazione 117, comma 3, era già stato affrontato dalla giurisprudenza. La Corte Costituzionale lo ha affrontato per la prima volta con la sentenza n. 282 del 2002. A giudizio della Corte tale formulazione “rispetto a quella previgente dell’art. 117, comma 1, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina” (5). Con la stessa sentenza la Corte ha risolto una delle questioni che più hanno animato il dibattito in dottrina, ponendosi l’interrogativo se, in assenza di “nuova” legge cornice, la regione possa esercitare la propria competenza: tale dubbio viene positivamente risolto affermando che “ciò non significa che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo”.
La Corte ha sostanzialmente confermato l’orientamento seguito in vigenza del “vecchio” Titolo V affermando che “specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione già in vigore” (6) .
Secondo il parere espresso dal Consiglio di Stato, nell’Adunanza Generale dell’11 aprile 2002, n. 1, non solo è auspicabile, ma necessaria la fissazione dei principi fondamentali in previe leggi statali, presupposto imprescindibile ai fini dell’esercizio della competenza concorrente (7) .

Ciò posto, il problema giuridico che il TAR doveva risolvere è se le norme contenute negli artt. 36 e 37 del c.n. e della legge quadro 494/93 e nell’art. 10 L. 88/01, che prevedono il diritto di insistenza, l’automaticità del rinnovo e la durata di sei anni della concessione, contengono o meno dei principi fondamentali in materia di concessioni dei beni del demanio marittimo, che non avrebbero potuto, pertanto, essere limitati o esclusi dalla legge regionale in oggetto.
Il TAR ha risolto negativamente tale quesito in quanto, a prescindere dall’accertare se tali principi siano effettivamente desumibili dalle norme in questione, ha osservato che nel caso in esame la Regione Abruzzo ha espressamente vietato il rilascio di tali specifiche concessioni dei beni del demanio marittimo ed ha previsto al contrario, come norma di salvaguardia, il rilascio di un diverso titolo concessorio “a carattere stagionale o temporaneo senza diritto di insistenza”.
In sintesi la Regione non ha introdotto una diversa disciplina delle concessioni demaniali per attività turistico-ricreative in contrasto ed in modifica con quella contenuta nella normativa statale, ma ha previsto una nuova e diversa categoria di tali concessioni. Pertanto l’art. 15 della L.R. in parola non contrasta con i predetti principi, siano essi fondamentali o meno, poiché comunque relativi ad una diversa tipologia di concessioni.

Quanto all’eventuale incostituzionalità di tale normativa per ingiustificata disparità di trattamento tra i titolari delle concessioni stagionali e gli altri titolari di concessioni limitando, in violazione dell’art. 41 della Costituzione, l’iniziativa economica privata, anch’essa è stata dichiarata manifestamente infondata.
Infatti relativamente alla disparità di trattamento si è rilevato che le posizioni dei titolari delle concessioni assentite in base all’art. 15 L. R. è certamente diversa rispetto ai titolari di concessioni assentite da anni e prima dell’entrata in vigore della legge regionale in questione; questi ultimi, infatti, sono titolari di concessioni non stagionali, ma pluriennali.
Quanto, poi, alla ipotizzata violazione dell’art. 41 della Carta costituzionale si è ricordato che nella specie la parte ricorrente aspira ad utilizzare a proprio esclusivo profitto un bene demaniale marittimo sottraendolo all’uso comune, cioè alla facoltà di godimento del bene accordata in via prioritaria a tutti i singoli.
Spetta all’Amministrazione competente determinare discrezionalmente di volta in volta quale tra i vari usi del bene demaniale marittimo sia maggiormente conforme all’interesse della collettività: l’interesse esclusivo del privato a conseguire la concessione è certamente recessivo di fronte al superiore interesse pubblico a garantire la libera balneazione di coloro che preferiscono accedere alle spiagge senza il pagamento di alcun corrispettivo, interesse ribadito ed affermato nella Legge regionale in oggetto, che espressamente riserva alla libera e gratuita fruizione una quota percentuale di arenile, pertanto l’iniziativa economica privata potrà svolgersi solo dopo che l’Amministrazione abbia pianificato l’uso del demanio individuando le aree a ciò destinate.

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NOTE

1. L’art. 6 D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, ha delegato alle Regioni a far data dal 31 dicembre 1995 il rilascio delle concessioni demaniali marittime, prevedendo, inoltre, che le Regioni predispongano “un piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo”.
2. Cioè la possibilità di rinnovare la concessione alla scadenza senza svolgimento di nuova attività istruttoria, mentre il diritto di insistenza è l’interesse del precedente concessionario ad essere preferito rispetto ad altri aspiranti alla concessione. Il diritto di insistenza non costituisce un diritto soggettivo e “rappresenta solo un limite alla discrezionalità dell’Amministrazione che, nel ponderare la scelta, deve tener conto anche della situazione di colui che già si trova in detta posizione e che quindi potrebbe risentire un danno dalla cessazione dell’attività” (Tar Toscana, I, 11 marzo 2002, n. 461). Vedi anche Consiglio di Stato, V, 7 febbraio 2000 n. 725, Cons. St., V, 1 ottobre 199, n. 1224 e sez. IV, 1 ottobre 1993 n. 817. Sui recenti sviluppi vedi M. Alesio, Il diritto di insistenza secondo la giurisprudenza amministrativa, in Diritto e giustizia, 2003, 3, p. 36 e ss. e S. Cassese Il Commento alla sentenza n. 6764 del Consiglio di Stato, 9 dicembre 2002, in Giornale di diritto amministrativo, 4, 2003, p. 356-357.
3. Materia entro la quale il TAR Abruzzo ricomprende la disciplina dei beni demaniali marittimi. La classificazione non è univoca tanto che nella Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome dal 7/11 al 20/12/2001 è dedicato un apposito capitolo al “Demanio Marittimo” (pag. 61) In tale documento, preso atto che “i demani in generale, e quello marittimo in particolare, non sono tra le materie espressamente elencate nel nuovo articolo 117 della Costituzione. Appartengono quindi a quella “zona grigia” di materie di cui è necessario definire la collocazione” si ritiene che “le funzioni che riguardano la difesa della costa come confine nazionale appartengono alla materia della sicurezza e rientrano tra le competenze esclusive dello Stato. Diverso è quanto attiene alla destinazione turistico-ricreativa del demanio, che dovrebbe rientrare nella materia del turismo e quindi collocarsi nella piena disponibilità regionale, o per la destinazione ad uso commerciale/produttivo, anch’essa rientrante in materie “residuali”. Come difesa della costa potrebbe trovare invece collocazione nel governo del territorio“.
4. Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, pubblicata su G.U. del 10 giugno 2003 n. 132
E’ la cosiddetta Legge La Loggia, la quale, al quarto comma dell’art. 1, in sede di prima applicazione, prevede una delega governativa per la ricognizione dei principi fondamentali.
5. Affermandosi un diverso atteggiarsi del rapporto tra legge statale e legge regionale rispetto al passato nell’esercizio della potestà concorrente dovrebbe concludersi che nella vigenza del nuovo Titolo V le norme di dettaglio poste dal legislatore statale siano inammissibili ma era necessario un pronunciamento, più chiaro, della Corte per confermare la lettura di questo obiter dictum. La Corte ha chiarito il punto, affrontando anche il rapporto con l’art. 118 della Costituzione ed i principi di sussidiarietà ed adeguatezza, nella sentenza n. 303 del 1 ottobre 2003, su G.U., I° serie speciale, n. 40 dell’8 ottobre 2003. La Corte sostanzialmente esclude, in generale, la possibilità di dettare norme suppletive statali nelle materie di legislazione concorrente: la compressione delle competenze legislative regionali, tramite normativa statale di dettaglio, a carattere suppletivo, è consentita solo nelle eccezionali ipotesi in cui lo Stato può attrarre le funzioni amministrative (e normative) per soddisfare preminenti esigenze unitarie della Repubblica, di cui è ragionevole assicurare l’immediato svolgersi e che non possono esporsi al rischio della ineffettività.
6. Il vecchio art. 117 Cost. stabiliva che la Regione potesse ‘emanare” delle “norme legislative” in varie materie ed era tenuta ad osservare i “limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”, oltre che l’interesse nazionale e quello delle altre Regioni. Quelle ricomprese nell’elenco di cui all’art. 117 erano comunemente qualificate come materie di “competenza concorrente”, ovvero “ripartita”, nel senso che allo Stato spettava l’indicazione dei princìpi fondamentali della materia, e alle Regioni la concreta legiferazione di dettaglio, nel rispetto di tali princìpi.
L’interpretazione della disciplina costituzionale, così sommariamente descritta, ha dato luogo a notevoli contrasti. Ci si è chiesti, in particolare, se le Regioni potessero legiferare anche in assenza delle leggi statali identificative dei princìpi fondamentali (c.d. “leggi cornice”), e se lo Stato, a sua volta, potesse andare al di là dell’indicazione dei princìpi, adottando anche una normazione di dettaglio
Relativamente al primo aspetto, la soluzione venne direttamente dal legislatore statale, poiché l’art. 17, comma 4, della I. 16 maggio 1970, n. 281 (“Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario”), sostituendo l’art. 9 della I. 10 febbraio 1953, n. 62 (c.d. “Legge Scelba”), dispose che “L’emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall’art. 117 Cost. si svolge nei limiti dei princìpi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti”. In questo modo, ammettendo che i principi fondamentali potessero desumersi’ da tutte le “leggi vigenti”, anziché dalle sole leggi cornice, si consentiva alle Regioni di legiferare anche in assenza di quest’ultime.
Si poneva rimedio, così, al rischio che il legislatore statale, restando inerte paralizzasse l’attività legislativa regionale, anche se si finiva per correrne un altro cioè che in assenza di una definizione legislativa dei principi, gli organi statali di controllo e la stessa Corte costituzionale avrebbero potuto, arbitrariamente, assegnare il rango di princìpi “anche a norme che scarso spazio lasciavano alla libertà di scelta delle Regioni. Altra conseguenza del rinvio, per l’identificazione dei princìpi fondamentali, a tutte le “leggi vigenti” fu, poi, la scelta della Corte costituzionale di negare che i principi si potessero desumere da una singola legge statale, dovendosi invece fare costante riferimento all’intera produzione legislativa statale (sent. 19 settembre 1984, n. 290).
Il secondo problema è stato risolto essenzialmente dalla giurisprudenza costituzionale. Ha affermato, infatti, la Corte, che la legge statale non deve “essere necessariamente limitata a disposizioni di principio, essendo invece consentito l’inserimento anche di norme puntuali di dettaglio, le quali sono efficaci soltanto per il tempo in cui la regione non abbia provveduto ad adeguare la normativa di sua competenza ai nuovi princìpi dettati dal Parlamento” (sent. 12 luglio 1985, n. 214).
In estrema sintesi, pertanto, può dirsi che, nelle materie di cui al vecchio art. 117 Cost., le Regioni hanno potuto legiferare anche in assenza di leggi cornice (cfr. anche Corte cost., sent. 23 marzo 1983, n. 69: “La mancanza di leggi statali contenenti i princìpi fondamentali… non impedisce alle Regioni di legiferare… anche se tali norme mancano, ben può la Regione esercitare tutti i poteri per le materie attribuite alla sua competenza”), e che – specularmente – lo Stato ha potuto dettare norme anche di dettaglio nelle materie di competenza regionale, ferma restando la cedevolezza di tali norme e la subordinazione della loro efficacia alla condizione risolutiva della sopravvenienza della legge regionale.
7. “ .. secondo una linea interpretativa maturata negli anni ‘70, in occasione del trasferimento delle funzioni dallo Stato alle regioni, si è riconosciuta a queste ultime la facoltà di dar vita – pur in assenza di un’espressa formulazione dei principi statale – alle norme di propria competenza, ispirando la disciplina regionale a principi desunti allo “stato fluido” nella normativa statale di settore. Tale interpretazione – suscettibile di ottenere conferma anche in relazione alle nuove competenze conseguite dalle regioni in virtù del nuovo Titolo V della Costituzione – non può, peraltro trovare applicazione nel caso di specie, nel quale, in materia concorrente, è proprio il principio unificatore che deve essere ancora definito.”

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V. T.A.R. ABRUZZO – PESCARA – Sentenza 25 marzo 2004 n. 276

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