Sommario: 1. Premessa. – 2. L’atto politico nell’orientamento consolidato della giurisprudenza: a) i requisiti identificativi. – 3. segue: b) breve analisi di alcune significative fattispecie concrete nelle quali si nega la sussistenza dei requisiti identificativi dell’atto politico. – 4. La recente (solo tendenziale) conferma degli assunti consolidati nella giurisprudenza che accoglie l’eccezione di politicità dell’atto in due recenti pronunce. – 5. Osservazioni conclusive.

1. Premessa
Il tentativo di ricostruzione unitaria dell’atto politico come categoria giuridica autonoma è stato per lungo tempo operato sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza[1].
Sulla scorta del disposto dell’art. 31, R.D. n. 1054 del 1924 – per cui sarebbero atti politici gli «atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico», i quali in quanto tali andrebbero sottratti al sindacato giurisdizionale –, l’analisi della dottrina, benché inizialmente ancorata ad una prospettiva di indagine strettamente processuale, si è successivamente sviluppata sul piano sostanziale, avendo riguardo, non già solo ai presupposti da cui la questione origina[2], ma altresì alla evoluzione del sistema politico nello Stato moderno e contemporaneo.
Nessuna delle tesi elaborate[3] sembra essere riuscita a definire i contorni di una nozione che perciò resta tuttora, in qualche modo, ‘evanescente’, almeno sotto il profilo della qualificazione formale dell’atto politico.
Dal canto suo, la giurisprudenza amministrativa, nello scontare la difficoltà di individuazione di criteri identificativi certi[4], si è andata orientando, anche per effetto della portata dei principi costituzionali espressi agli artt. 24 e 113 Cost., verso una interpretazione garantistica, più stretta e rigorosa, dell’art. 31, restringendo la categoria degli atti politici in favore di quella degli atti di alta amministrazione.
La giurisprudenza, invero, ritiene infondata la eccezione di politicità dell’atto impugnato riconoscendo in esso, invece, gli elementi connotativi dell’atto di alta amministrazione: in questo modo la presenza di atti politici nell’ordinamento italiano finisce con l’essere ricavata da una casistica negativa, al punto da far parlare di «erosione» della relativa categoria, così che parrebbe quasi inutile ogni dibattito al riguardo[5].
Tuttavia, due recenti pronunce dei giudici amministrativi (una ordinanza cautelare del Consiglio di Stato e una sentenza del Tar Puglia) sembrano riproporre sì come attuale la questione della identificazione dell’atto politico e dei limiti al suo sindacato. Se, da un canto, si conferma la tendenza di una lettura rigorosa dell’art. 31, R.D. n. 1054 del 1924, per cui sarebbero eccezionalmente sottratti al sindacato giurisdizionale di legittimità quegli atti emanati da organo preposto all’indirizzo politico e alla direzione al massimo livello della cosa pubblica (requisito soggettivo), e che coinvolgano i supremi interessi dello Stato e delle sue istituzioni fondamentali (requisito oggettivo); d’altro canto, non appare del tutto chiaro il criterio di rilevazione in concreto specialmente del secondo dei due requisiti.
Fino ad epoca recente, la giurisprudenza ha fatto ricorso a tali requisiti per negare la natura politica degli atti impugnati e, nella maggioranza dei casi, statuirne la natura di atti di alta amministrazione. Nelle due pronunce menzionate, sulla scorta dei medesimi requisiti, essa sembra, invece, riconoscere una sfera di operatività all’atto politico in fattispecie, sì, fra loro diverse, ma che sembrano comunque legittimare la perplessità concernente la eccessiva elasticità delle definizioni dei requisiti in parola, così da rimettere alla discrezionalità del giudice la qualificazione, di volta in volta, della natura politica dell’atto impugnato.
La presente riflessione vuole porre l’attenzione sulle impostazioni interpretative adottate dalla giurisprudenza nel riconoscimento della categoria dell’atto politico (sia l’impostazione consolidata sia quella ricavabile dalle due menzionate recenti pronunce), al fine di verificare se essa, pur fissando requisiti concettualmente indeterminati (il che sembra proprio deporre per la sussistenza di un’aspirazione alla elaborazione teorica della categoria), non finisca poi, invece, col negare salde basi teoriche alla nozione di atto politico.
In particolare – come si avrà modo di illustrare –, per un verso, la elaborazione giurisprudenziale non sembrerebbe arricchirsi del criterio identificativo, salvo che per lo specifico profilo (assunto, peraltro, solo da una delle due pronunce) concernente la integrazione dei requisiti oggettivo e soggettivo con quello finalistico, tutti e tre richiesti come necessariamente e contemporaneamente sussistenti. Per altro verso, le pronunce in parola paiono, invece, tendere ad un risultato applicativo del criterio consolidato dagli esiti nuovi e diversi rispetto al passato: in altre, più esplicite, parole, pur confermando in buona sostanza i requisiti identificativi tradizionali, le due menzionate pronunce, nella applicazione di essi, approdano ad un esito diametralmente opposto, e cioè, se un tempo, applicando quel criterio e dunque adoperando quegli stessi requisiti la giurisprudenza concludeva per la insussistenza della politicità, in queste due ipotesi, viceversa, essa finisce col concludere per la sua sussistenza.
Se ciò può non costituire un’anomalia, in considerazione soprattutto della peculiarità delle fattispecie dedotte in giudizio, tuttavia i percorsi argomentativi assunti non sembrano – lo si vedrà – del tutto convincenti.

2. L’atto politico nell’orientamento consolidato della giurisprudenza: a) i requisiti identificativi
Da un esame delle decisioni della giurisprudenza amministrativa che affrontano il problema della identificazione dell’atto politico emerge una tendenza di stretta interpretazione dell’art. 31, R.D. n. 1054 del 1924.
La previsione normativa di una categoria di atti che si sottragga al sindacato giurisdizionale, garantito in via generale dalla Costituzione (art. 113), viene configurata come una ipotesi eccezionale, rispondente alla esigenza di distinguere l’attività amministrativa strictu sensu intesa dalla attività di governo espressione di indirizzo politico[6].
Non pare revocabile in dubbio, infatti, che si affianchi – a dir così – una quarta funzione alle tre tradizionali: normativa, amministrativa e giurisdizionale . Sia che si voglia aderire a quell’orientamento che la qualifica come funzione autonoma rispetto alle altre, sia che si voglia aderire a quello diverso che la qualifica come attività, essa «consiste nel determinare i fini, gli obiettivi […] dello Stato»[7].
L’atto politico viene considerato la «manifestazione tipica» di tale funzione e, proprio in ragione del fatto che in esso si realizzano «scelte di specifico rilievo costituzionale e politico»[8], si ritiene che si connoti diversamente, tanto dall’atto di alta amministrazione, quanto dal provvedimento amministrativo[9].
La giurisprudenza, nel precisare che tali atti «per la loro natura non possono essere considerati meramente amministrativi»[10], fissa i parametri per la loro individuazione. Uniformandosi ad un risalente orientamento, secondo il quale «non costituiscono da soli elementi caratteristici dell’atto politico, né l’imperium, né la finalità di interesse generale»[11], afferma che un atto può assurgere alla qualificazione di ‘politico’ quando ricorrano due requisiti, l’uno soggettivo, poiché deve trattarsi di atto emanato «da organi di governo preposti all’indirizzo ed alla direzione al massimo livello delle attività pubbliche», l’altro oggettivo, in quanto l’atto dovrà essere «attinente a scelte di specifico rilievo costituzionale e politico relative al funzionamento in modo organico e coordinato dei pubblici poteri e delle istituzioni dello Stato»[12].
Viene abbandonata la teoria del movente[13], secondo la quale nella connotazione dell’atto politico assumerebbero rilievo i motivi che eventualmente l’organo governativo abbia tenuto presenti nell’emanare un provvedimento[14], ed acquisisce preminenza la contestuale presenza di due diversi requisiti, concernente l’uno l’organo da cui l’atto promana, l’altro l’oggetto su cui dispone.
Si pone, dunque, il problema di individuare quali siano gli organi titolari della funzione di indirizzo politico, e quale sia l’oggetto proprio dell’atto, se esso abbia riguardo, o meno, a «supreme considerazioni dell’interesse generale dello Stato nella sua unità»[15].
Orbene, con riferimento al primo requisito la questione qualificatoria sembrerebbe essere meno ardua. Pare opinione largamente condivisa quella secondo cui soggetti detentori del potere politico sarebbero, oltre il Governo in senso proprio – nelle cui mani, a parere di una autorevole dottrina, si concentra «nella realtà effettuale la disponibilità concreta della funzione di indirizzo»[16] –, anche il Presidente della Repubblica, il Parlamento, la Corte costituzionale, il Corpo elettorale e le Regioni.
Nonostante la riforma del Titolo V della Costituzione, ed il conseguente rafforzarsi della struttura ‘orizzontale’ del sistema istituzionale delle autonomie (art. 114 Cost.), «costituito da una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma autonomi, nel quale le esigenze unitarie si coordinano con il riconoscimento e la valorizzazione delle istituzioni locali»[17], non si è ritenuto di dover procedere ad una rivisitazione della categoria degli atti politici sotto il profilo del requisito soggettivo, restando per questa via fuori dal novero gli atti emanati dagli organi di governo della provincia e del comune: e ciò in quanto questi non avrebbero rilievo costituzionale, la loro determinazione e le loro competenze essendo rimesse – diversamente da ciò che concerne quelle degli organi della Regione (art. 121 Cost.) – alla competenza esclusiva dello Stato[18].
La questione si complica laddove l’analisi passi dal requisito soggettivo a quello oggettivo. La ‘evanescenza’ concettuale che lo caratterizza sembra, infatti, legittimare il giudice a manifestare, sulla natura politica dell’atto, un sindacato condotto caso per caso, rimettendone così la qualificazione alla discrezionalità sua propria[19], tanto da indurre una autorevole dottrina a sollevare il dubbio che la teoria del movente finisca in tal modo per «rinasce[re] dalle ceneri»[20].
Sulla scorta dei richiamati requisiti, la giurisprudenza ha tendenzialmente rigettato la eccezione di politicità sollevata in giudizio in ordine all’atto impugnato, dichiarandone la natura di atto di alta amministrazione.
Stante la eterogeneità delle fattispecie sottoposte al suo esame, e al fine di verificare le ragioni che hanno indotto la giurisprudenza nel caso concreto a negare la sussistenza di quei requisiti connotanti la natura politica dell’atto, appare necessario soffermarsi su alcuni tra i casi più significativi oggetto di pronuncia.

3. segue: b) breve analisi di alcune significative fattispecie concrete nelle quali si nega la sussistenza dei requisiti identificativi dell’atto politico
Particolare interesse rivestono, data anche la risonanza che le relative vicende hanno avuto, i casi ccdd. ‘Speciale’ e ‘Petroni’, dal nome dei ricorrenti[21].
La prima controversia ha origine dalla impugnazione, da parte del Comandante generale della Guardia di Finanza, generale Speciale, del Decreto presidenziale, controfirmato dai Ministri dell’Economia e della Difesa, di nomina del generale D’Arrigo, che lo sostituisce nell’incarico.
La seconda, invece, ha origine dalla impugnazione della direttiva – e di tutti gli altri atti che hanno formato oggetto della procedura con essa attivata – impartita dal Ministro dell’Economia e delle Finanze al Consiglio di Amministrazione RAI, intesa a revocare il dott. Petroni dall’incarico di amministratore della società.
In entrambi i casi la controparte ministeriale eccepisce la natura politica degli atti posti in essere e, dunque, conseguentemente la loro insindacabilità assoluta.
Benché le vicende presentino presupposti in fatto e diritto parzialmente differenti, il giudice approda per entrambe ad analoghe conclusioni con specifico riguardo al profilo d’interesse in questa sede. Al fine di indagare la fondatezza dell’eccezione sollevata, si rifà alla lettera dell’art. 31 R.D. n. 1054 del 1924 e alle successive interpretazioni giurisprudenziali, rilevando che l’atto promana, sì, da un organo di vertice dello Stato, preposto, altresì, alla cura al massimo livello della cosa pubblica, ma che esso è adottato, non già nell’esercizio di un potere politico, ma nell’esercizio di attività meramente amministrativa.
Nel caso concreto, segnatamente con riferimento al caso ‘Speciale’, il collegio, pur riconoscendo al vertice politico dell’amministrazione un raggio d’azione libero da interferenze del potere giudiziario[22], non ritiene che nel caso di specie l’atto impugnato possa essere considerato politico, e ciò in quanto «gli atti preordinati alla provvista di personale dello Stato ai massimi livelli sono atti d’alta amministrazione e non d’indirizzo politico e, come tali, soggiacciono comunque al sindacato giurisdizionale, secondo le regole proprie del giudizio di legittimità»[23]. Né varrebbe obiettare il carattere fiduciario di tali provvedimenti[24], poiché ciò non esimerebbe la P.A. procedente dalla motivazione della scelta effettuata sulla scorta dei requisiti fissati dalla legge[25].
Quanto al caso ‘Petroni’, poi, il collegio conclude analogamente, rilevando che fine dell’atto è solo quello di «precostituire le condizioni per realizzare una nuova maggioranza, di diverso colore politico» all’interno del Consiglio di Amministrazione. È dunque indirizzato a realizzare «scopi» che «perseguono solo gli interessi di un determinato schieramento politico», ma che nulla hanno a che vedere con l’esercizio di un potere politico attuativo di scelte costituzionali.
In entrambi, dunque, i casi non si nega una sfera di operatività all’atto politico, epperò essa viene considerata subordinata alla ricorrenza contestuale dei due requisiti, soggettivo ed oggettivo. La mancanza di quest’ultimo, ravvisata nella assenza di un non meglio precisato «specifico rilievo costituzionale e politico» delle scelte operate, induce il giudice, nei casi di specie, a negare la sussistenza di atto politico[26].
Il medesimo iter logico-giuridico guida il Supremo Consesso amministrativo nella definizione della natura di atto di alta amministrazione del decreto di estradizione[27]. A differenza degli atti di stipula e adesione a Trattati o Convenzioni in materia, l’atto non avrebbe natura di atto politico. Si tratterebbe, infatti, di «una determinazione, sia pure latamente discrezionale, che non coinvolge immediatamente interessi superiori dello Stato ma provvede su un oggetto specifico e circoscritto, disponendo in modo diretto e immediato di interessi essenzialmente individuali»[28].
Rilievo tutt’altro che secondario presentano le sentenze che si pronunciano su atti adottati da organi di governo delle autonomie locali, rispetto ai quali si pone il problema della sussistenza, non solo del requisito oggettivo, ma altresì di quello soggettivo, l’orientamento manifestato dai giudici sembrando in qualche misura ondivago.
Se, da un canto, la giurisprudenza sembra riconoscere alle delibere della giunta municipale «che […] si limita[no] ad esprimere un indirizzo» natura di atto politico[29], dall’altro, non manca di precisare, in senso contrario, che essa «non è organo di rilievo costituzionale», differentemente dagli organi di governo della Regione individuati direttamente dall’art. 121 Cost., e che «di per sé non è abilitata alla direzione al massimo livello dell’amministrazione comunale»[30].
Da un altro ancora, il giudice amministrativo, a fronte dell’atto di revoca della precedente localizzazione della sede dell’autorità di bacino dell’Ofanto, adottato dalla giunta regionale, sostiene che l’atto sia «carente di entrambi i profili [soggettivo e oggettivo], giacché la giunta regionale non è, salvo casi specifici, di per sé abilitata alla direzione al massimo livello della cosa pubblica – nella comune accezione del termine», e che esso non sia «preordinato alla costituzione, salvaguardia e funzionamento dei pubblici poteri»[31].
La questione non pare di facile soluzione neppure vista dall’angolo prospettico delle decisioni sulla natura giuridica degli atti di nomina (e sui limiti al sindacato del giudice relativo ad essi), e dei connessi provvedimenti di revoca, dei componenti della Giunta comunale e provinciale.
La giurisprudenza fornisce, infatti, interpretazioni contrastanti dell’art. 46 del D.Lgs. 267/2000 – che attualmente regola la materia del conferimento e della revoca degli incarichi –, risultando divisa tra un orientamento che riconosce alla revoca dell’assessore la natura di atto provvedimentale[32], ed un altro che, invece, la inquadra nella categoria degli atti politici[33].
Pur inserendosi nel medesimo filone giurisprudenziale, la sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia n. 91 del 2009 sembra ampliare la titolarità della ‘funzione politica’. Nel ricorso avverso la deliberazione del Consiglio regionale con la quale sono respinte le dimissioni presentate da un consigliere regionale, il giudice, pur non accogliendo l’eccezione di politicità dell’atto, motiva il rigetto in ordine alla mancanza di uno dei due requisiti, quello oggettivo, sembrando ritenere che anche gli atti emanati a livello regionale potrebbero avere natura di atti politici purché riguardanti «ben altri argomenti». In particolare, il giudice mostra di considerare tali essenzialmente quelli in grado di coinvolgere soltanto gli interessi più elevati: egli infatti ritiene che se è «indubbio che qualsiasi decisione adottata da organi elettivi risenta, in fatto, di considerazioni di natura politica […], ciò non basta a farne un atto politico» quando, come nel caso trattato, l’atto «non coinvolga i supremi interessi dello Stato, né quelli della Regione e delle loro istituzioni fondamentali»[34].
Non pare, invece, possa riconoscersi natura di atto politico agli atti adottati dalla Conferenza Stato-Regioni, non sembrando rilevante che l’accordo concluso in tale sede si configuri come modulo consensuale intercorrente tra soggetti aventi rilevanza costituzionale.
La giurisprudenza, tanto di primo quanto di secondo grado, è concorde nel sostenere che, sulla scorta del disposto normativo di cui agli artt. 3 (intese) e 4 (accordi) del d.lgs. 28/8/1997 n. 281, lo strumento dell’accordo, differentemente dall’intesa, sembra «assumere collocazione prevalente nel campo dell’attività amministrativa […] il che, sul piano oggettivo, non poteva che far escludere la natura di atto politico». Il giudice aggiunge, infine, che «detta Conferenza permanente non è organo del potere esecutivo e non appartiene né all’apparato statale né a quello regionale, trattandosi di un’istituzione attiva nell’ambito della comunità nazionale, quale strumento per l’attuazione della cooperazione: il che non poteva che far escludere la natura di atto politico dell’accordo pure dall’angolazione soggettiva»[35].
Quanto, infine, al Decreto presidenziale di scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazioni mafiose, la giurisprudenza ne nega la natura di atto politico, giacché, pur esso promanando da organo cui compete la funzione di indirizzo politico, non s’iscriverebbe nell’esercizio di tale funzione[36]. E ciò in quanto la «compromissione della libera determinazione degli organi elettivi», la quale si tradurrebbe in un «grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica»[37], non parrebbe elemento sufficiente ad integrare il requisito oggettivo[38].

4. La recente (solo tendenziale) conferma degli assunti consolidati nella giurisprudenza che accoglie l’eccezione di politicità dell’atto in due recenti pronunce
Alla luce della tendenza restrittiva sinteticamente richiamata, due recenti pronunce, accogliendo la eccezione di politicità dell’atto impugnato, sembrano suggerire la reviviscenza della categoria degli atti politici.
Si tratta di due fattispecie, tra loro diverse, nelle quali il giudice amministrativo riconosce la sussistenza dei due requisiti individuati dalla giurisprudenza consolidata, sembrando manifestare un rinnovato orientamento nella loro applicazione ermeneutica.
Si tratta della nota ordinanza ‘Dal Molin’[39] e della sentenza del Tar Puglia su un caso concernente la rideterminazione di collegi elettorali[40].
Nella prima pronuncia il giudice, riconoscendo nei requisiti soggettivo ed oggettivo quelli tipicamente identificativi dell’atto politico, li ha ritenuti entrambi sussistenti, l’atto promanando dal Governo ed avendo ad oggetto un profilo afferente alla politica internazionale tra Stati.
Meglio precisando la questione, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Difesa contro l’ordinanza del Tar del Veneto n. 435 del 2008, che aveva accolto la domanda di sospensione dei provvedimenti relativi alla realizzazione del progetto di ampliamento della base militare americana Dal Molin.
Il giudice ritiene che la determinazione autorizzatoria impugnata tragga «la propria ragione dal consenso prestato dal governo italiano al governo degli Stati uniti per l’esecuzione del programma, nell’ambito di intervenuti rapporti internazionali fra Stati, confermato in più occasioni dai diversi governi succedutisi nel tempo»[41].
Da un canto, si ritiene che l’atto, in quanto «promanante dal Governo», provenga certamente da soggetto preposto in astratto all’esercizio di attività di indirizzo politico; d’altro canto, dalla verifica condotta sulla natura del tipo di attività che nella fattispecie concreta il Governo espleta, si ritiene che l’atto venga adottato «nell’esercizio del potere politico», in quanto «riconducibile alle attività di carattere internazionale fra Stati».
Orbene, riprendendo la definizione del requisito oggettivo elaborata dalla giurisprudenza, secondo la quale esso afferirebbe «a scelte di specifico rilievo costituzionale e politico relative al funzionamento in modo organico e coordinato dei pubblici poteri e delle istituzioni dello Stato»[42], pare potersi affermare, alla luce della decisione del giudice, che le scelte riguardanti la politica internazionale, e, segnatamente, quelle che trovano la propria ragione in intese intercorrenti tra Stati, siano da annoverarsi tra quelle del tipo individuato dalla giurisprudenza che definisce il requisito oggettivo.
Diversa è la vicenda affrontata dal Tar Puglia. In tale fattispecie, il giudice è chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del D.P.R. 6 aprile 2009[43], emanato su proposta del Ministro dell’Interno, che provvede alla rideterminazione dei collegi uninominali provinciali della Provincia di Bari, tra l’altro ridefinendo, in vista delle imminenti elezioni amministrative, la circoscrizione dei collegi uninominali n. 24 (Collegio di Molfetta I) e n. 34 (Collegio di Terlizzi-Giovinazzo)[44].
A fronte della eccezione di politicità sollevata dalla controparte ministeriale, il giudice conduce una verifica sulla sussistenza cumulativa dei due requisiti, soggettivo ed oggettivo.
L’atto si presenta, secondo il giudice, solo «in apparenza» come «soggettivamente e formalmente amministrativo»: esso promana da organo preposto all’indirizzo e alla direzione al massimo livello della cosa pubblica (il Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro), e ha ad oggetto il ‘funzionamento’ del Consiglio provinciale di Bari, e cioè «la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione».
Il giudice, dunque, si limita a ricondurre soggetto e oggetto dell’atto al tipo definito dalla giurisprudenza ai fini della sua qualificazione politica.
Ora, se sul requisito soggettivo ben si potrebbe concordare, sulla individuazione di quello oggettivo, invece, la evanescenza dei confini definitori legittima quantomeno un interrogativo, concernente la relazione tra il funzionamento del Consiglio provinciale di Bari ed «il funzionamento dei poteri nella loro organica struttura», relazione che il giudice non chiarisce, vieppiù alla luce della circostanza per cui la determinazione dei collegi s’ispira a criteri ben definiti.
Ebbene, è vero, sì, che tali criteri risultano fissati da circolari ministeriali, ma lo è altrettanto che fino ad oggi essi hanno guidato le operazioni di accorpamento e smembramento dei collegi elettorali e, dunque, se non possono ritenersi vincolanti, comunque «ogni ulteriore proposta di revisione [dei criteri] dovrà essere adeguatamente motivata e supportata da fattori di rilevanza demografica o di omogeneità strutturale geo-economico-sociale»[45].
Singolare è la previsione di un terzo ulteriore requisito che pare arricchire l’ubi consistam della categoria dell’atto politico, il quale dovrebbe – sempre nell’opinione del giudice – affiancare i primi due: la libertà nel fine, che il giudice si limita a rilevare sussistente, assumendo non violate norme costituzionali.
Non si nega che già in altre pronunce i giudici abbiano individuato la libertà del fine tra gli elementi differenzianti l’atto politico dall’atto di alta amministrazione[46]. In questo caso, tuttavia, essa viene indicata come terzo requisito che dovrebbe contestualmente sussistere accanto agli altri due. Ma se l’atto politico è tale in quanto interessa i fini supremi dello Stato, pare piuttosto doversi ritenere che l’assenza di predeterminazione di specifiche finalità involga, non già la natura dell’atto – come il collegio sembra voler assumere –, quanto piuttosto una conseguenza della sua politicità.
Per questa via sembrerebbe ripresa quella opinione, non del tutto condivisa in dottrina, secondo la quale «l’attività di governo sia un’attività assolutamente libera, quanto meno nel senso che essa non sia vincolata nel fine, mentre l’attività amministrativa e gli atti amministrativi sarebbero in ogni caso condizionati da finalità predeterminate […] dalle leggi»[47].

5. Osservazioni conclusive
Dalla breve indagine condotta sembra emergere che il problema definitorio dell’atto politico, sia che si rifletta sulla giurisprudenza che ne nega la sussistenza sia che si rifletta su quella che invece la riconosce, resta ancor oggi non del tutto chiarito, quantomeno sotto il profilo di una individuazione più certa dei requisiti che ne connotano la sussistenza.
La eterogeneità delle fattispecie sottoposte all’esame della giurisprudenza, unitamente alla incertezza concettuale dei criteri da questa individuati al fine di costituirne almeno per tale via una categoria unitaria, non consente di approdare ad una nozione di atto politico dai confini certi, cosicché la sua individuazione sembra essere ancora rimessa, volta per volta, alla valutazione del giudice.
Se già l’analisi della giurisprudenza che nega all’atto impugnato la natura politica testimonia una qualche incertezza applicativa dei requisiti sì come individuati, le due pronunce – a dir così – ‘in controtendenza’, rispetto all’orientamento prevalente, lo confermano.
Sotto il profilo del requisito soggettivo, l’atto politico sembra atteggiarsi come ‘privilegio’ del Governo. I provvedimenti dei quali si riconosce la natura politica sono, infatti, atti di matrice governativa. La giurisprudenza, già molto attenta quando si tratti di esercizio della funzione di governo non a livello locale, questa tendenzialmente esclusa, appare ancor più rigorosa quando tale funzione si esplichi a livello di rapporti Stato-Regioni, o anche solo a livello regionale. Nell’accoglimento della teoria sulla circolarità degli indirizzi[48], che scorge a tutti i livelli di governo un momento di partecipazione alla definizione dell’indirizzo politico fissato ai massimi livelli dell’apparato statuale, il giudice sembra ravvisare il ‘pericolo’ di una esplosione della politicità degli atti, così rischiando un indiscriminato allargamento dell’ambito di applicazione dell’art. 31, con la conseguente sottrazione al sindacato del giudice di legittimità di grande parte dell’attività amministrativa strettamente intesa. Il dettato dell’art. 113 Cost. risulterebbe per questa via vanificato.
Sotto il diverso profilo del requisito oggettivo, la vaghezza della definizione che ne fornisce la giurisprudenza non consente di accedere alla valutazione in concreto operata dal giudice nel rilevarne la sussistenza.
Non v’è chi non veda come «il risultato di tale impostazione “oggettivistica”» si risolva in «un “empirismo dogmaticamente insoddisfacente”, in cui la nozione di atto politico viene a mancare di solide basi teoriche e sostanzialmente fa sì che sia la giurisprudenza la fonte del diritto in questa particolare materia»[49].
A ciò si aggiunga, infine, la previsione del terzo requisito che dovrebbe sussistere cumulativamente insieme agli altri due, la libertà nel fine, il quale non pare essere di conforto alla questione definitoria dell’atto politico ed anzi dimostra una ulteriore confusione tra la natura dell’atto politico e quella che meglio potrebbe essere definita una sua qualità, una conseguenza del suo esser politico.
Alla luce di un tale quadro interpretativo, sembrerebbe più ragionevole – come già autorevole dottrina ha indicato – spostare la riflessione dal piano della ricerca di elementi comuni fondanti un’autonoma categoria a quello della scelta di un metodo[50]. Ciò è ancor più vero ove si tenga conto della tipica genesi storico-teorica dell’atto politico e dello stretto legame che intercorre tra la sua definizione e l’assetto dei pubblici poteri.
Non pare revocabile in dubbio che la problematica concernente la definizione dell’atto politico investa in realtà ben più profonde questioni attinenti ai profili strutturali dello Stato democratico di diritto, potendo assurgere a strumento di raccordo tra le esigenze non sempre omogenee che il sistema dei poteri si trova a fronteggiare. Da un lato, la esigenza di riservare uno spazio autonomo alle scelte del Governo che coinvolgano i supremi interessi dello Stato, dall’altro la esigenza di salvaguardare il più generale principio costituzionale di giustiziabilità degli atti adottati nell’esercizio di pubblici poteri.
Ed è forse in quest’ottica che andrebbe rivista la interpretazione dell’art. 31 cui la giurisprudenza accede nella individuazione dei requisiti identificativi dell’atto politico. Se, da un lato, non si può negare che si tratta di una ipotesi eccezionale di sottrazione dell’atto al sindacato del giudice, questo dovendo indurre negli organi di governo preposti alla funzione di indirizzo politico un ricorso prudente all’atto politico; da un altro, non può non ritenersi illogico postulare, attraverso la previsione di un criterio identificativo incerto, un penetrante controllo dell’autorità giudiziaria su di un’attività che, per gli interessi aventi ad oggetto, è piuttosto soggetta alle specifiche e peculiari forme di controllo connesse ai meccanismi della responsabilità politica.

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(*) Il testo, presentato come comunicazione al convegno su “L’interesse pubblico nell’esercizio della funzione di indirizzo politico”, tenutosi presso la Facoltà di Giurisprudenza della Università di Cassino nei giorni 26 e 27 marzo 2009, è in corso di pubblicazione nei relativi atti.
[1] La letteratura sul punto è cospicua; senza alcuna pretesa di esaustività, si v., fra gli altri: E. Guicciardi, Atto politico, in Arch. dir. pubbl., 1937, pp. 271 ss.; O. Ranelletti e A. Amorth, voce Atti politici (o di Governo), in Nss. Dig. it., vol. I, pt. II, 1957, pp. 1511 ss.; P. Barile, Atto di governo (e atto politico), in Enc. dir., vol. IV, 1959, pp. 221 ss.; E. Cheli, Atto politico e funzione di indirizzo politico, Milano, Giuffrè, 1961; G. Cugurra, L’attività di alta amministrazione, Cedam, Padova, 1973; C. Dell’Acqua, Atto politico ed esercizio di poteri sovrani, Cedam, Padova, 1983; M. Dogliani, Indirizzo politico. Riflessioni su regole e regolarità nel diritto costituzionale, Jovene, Napoli, 1985; G.B. Garrone, voce Atto politico (disciplina amministrativa), in Dig. disc. pubbl., vol. I, 1987, pp. 544 ss.; V. Cerulli Irelli, Politica e amministrazione tra atti «politici» e atti «di alta amministrazione», in Dir. pubbl., 2009, n. 1, pp. 101 ss.; e, da ultimo, M.P. Genesin, L’attività di alta amministrazione fra indirizzo politico e ordinaria attività amministrativa. Riflessioni critiche su un sistema di governo multilivello, Jovene, Napoli, 2009.
[2] Cfr. E. Cheli, Atto politico cit., p. 11.
[3] È forse il caso di richiamare la definizione di atto politico secondo alcune fra le più autorevoli voci della dottrina. Nella opinione di E. Guicciardi, Atto politico cit., p. 291 (secondo la efficace ricostruzione di M.P. Genesin, L’Attività di alta amministrazione cit., p. 115), l’atto politico, ricondotto «nell’ambito degli atti amministrativi discrezionali, […] non può essere illegittimo, in quanto non esiste norma giuridica che esso possa violare rimanendo tale. Gli atti politici sono, infatti, regolati da un’unica norma attributiva di competenza, che stabilisce solamente chi ha il potere di porre in essere l’atto, fissando presupposti e limiti per l’esistenza del medesimo; l’inosservanza di quest’unica norma rende sì illegittimo l’atto, ma impedisce che quest’ultimo possa ancora considerarsi politico». Ad avviso di O. Ranelletti e A. Amorth, voce Atti politici cit., p. 1513, «si possono […] dire politici quegli atti che da […] supreme considerazioni dell’interesse generale dello Stato nella sua unità sono causati, sia che concernano la determinazione delle finalità stesse dello Stato, sia che riguardino il funzionamento organico dei pubblici poteri e l’osservanza della costituzione dello Stato; sia la tutela dell’esistenza sua, della sua sicurezza ed integrità, del suo prestigio, della sua libertà d’azione contro forze interne o nei rapporti internazionali. È questa considerazione unitaria dell’interesse generale dello Stato, nei momenti fondamentali o supremi della sua vita, che dà carattere politico all’atto». Nella interpretazione dell’art. 31, R.D. n. 1054 del 1924 proposta da E. Cheli, Atto politico cit., p. 181, invece, «si può […] giungere ad una formulazione che identifichi come politici gli atti posti in essere dagli organi costituzionali investiti dalla funzione di indirizzo e caratterizzati da un elemento di libertà nel fine, o, con sintesi maggiore, gli atti costituzionali che si presentino liberi nel fine». Il riconoscimento della natura costituzionale degli atti politici conduce l’A. a negare la esistenza «nell’ordinamento vigente di una categoria di atti amministrativi-politici, di atti cioè formalmente e sostanzialmente amministrativi, ma sottratti al regime tipico della funzione amministrativa, perché ordinati al perseguimento di finalità d’ordine politico» (p. 184) e a concludere per la «superfluità» dell’art. 31 (p. 188). Secondo A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli, 1989, pp. 16-17, infine, sono atti politici quegli atti attraverso i quali si estrinsecano «l’attività di direzione suprema della cosa pubblica (l’indirizzo politico) e l’attività di coordinamento e controllo delle singole manifestazioni in cui la direzione stessa si estrinseca». L’A. precisa, inoltre, che tali atti «possono essere raggruppati […]in due grandi categorie. Nell’una rientrano quelli posti in essere […] dagli organi statali […] preposti all’osservanza della Costituzione nell’esercizio (da parte di altri organi) dei poteri supremi e la preservazione […] degli interessi permanenti della comunità statale. Nell’altra rientrano, da una parte, quelli – liberi nel fine […], e costituenti espressione, al pari dei primi, della sovranità – posti in essere dagli organismi statali […] chiamati a dare espressione giuridica alle forze maggioritarie della comunità nazionale, cui compete di determinare […] l’indirizzo del paese […]; dall’altra – espressione dell’autonomia politica delle Regioni – quelli – anch’essi liberi nei fini, ma entro il margine dell’autonomia regionale – posti in essere dagli organismi regionali […], chiamati a dare espressione giuridica alle forze maggioritarie delle comunità regionali, cui compete di determinare l’indirizzo politico della Regione» (pp. 18-19).
[4] Ciò che è dimostrato, fra l’altro, anche dall’uso indifferenziato di varie locuzioni, quali «requisiti», «elementi», «profili», «caratteri». Ciò sembrerebbe dimostrare altresì una confusione tra i profili soggettivo ed oggettivo e gli elementi costitutivi dell’atto, dei quali soltanto il soggetto si deve ascrivere al primo, al secondo dovendosi considerare, invece, riferibili, oltre all’oggetto, anche il contenuto e la finalità.
[5] Sul punto cfr. G.B. Garrone, voce Atto politico, p. 545. Si v. anche G. Cugurra, L’attività di alta amministrazione cit., pp. 158-166, il quale, nel dedicare brevi cenni alla nozione di atto politico così come emerge dalla giurisprudenza del periodo storico dello Stato liberale, rileva, da un canto, che l’adozione «del criterio oggettivo […] restringe la nozione di atto politico ai soli provvedimenti che concernono oggettivamente i supremi interessi dello Stato» e, da un altro, come «i giudici utilizzino» tale criterio «per negare sistematicamente l’indole politica dei provvedimenti fatti oggetto del loro esame» (p. 158). L’A. precisa, inoltre, che il fenomeno erosivo involge non già gli atti costituzionali del Governo, politici per natura, bensì quei «provvedimenti aventi oggetto non costituzionale», ossia «di contenuto amministrativo, i quali vengono ritenuti di volta in volta atti politici o atti amministrativi a seconda che siano stati posti in essere per soddisfare esigenze reputate di ordine politico o di ordine amministrativo» (p. 164). Cfr., in tal senso, C. Dell’Acqua, Atto politico cit., p. 198.
[6] Si afferma infatti che «il principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della Amministrazione pubblica (art. 113 Cost.) ha portata generale e coinvolge, in linea di principio, tutte le Amministrazioni anche di rango elevato e di rilievo costituzionale. E le deroghe a simile principio debbono essere ancorate in norme di carattere costituzionale. Del resto, nel nostro attuale sistema di garanzie, persino gli atti legislativi del Parlamento nazionale e delle Regioni sono soggetti ad un sindacato giurisdizionale; sia pure circoscritto e riservato ad un giudice di particolare natura quale la Corte costituzionale». Così Cass. civ., sez. un., ord. n. 11623 del 2006; Id., n. 7075 del 1993; Id., n. 3053 del 1953.
[7] Così M. Dogliani, Indirizzo politico cit., p. 211.
[8] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1053 del 2008.
[9] Così G.B. Garrone, voce Atto politico, p. 545.
[10] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 217 del 1996.
[11] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 30 del 1986.
[12] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1053 del 2008. Cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 209 del 2007; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 360 del 2002; Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1397 del 2001; Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 217 del 1996.
[13] Secondo tale teoria, la prima elaborata dalla dottrina francese, «uno stesso atto può qualificarsi come politico o amministrativo, a seconda che la sua emanazione sia o non sia riferibile a motivi di natura politica […]». Così E. Cheli, Atto politico cit., p. 28. In ragione di ciò, l’A. ritiene che «poiché la valutazione dei motivi è legata a elementi di natura soggettiva e, comunque, imponderabili, il Governo, con l’impiego di questa teoria, ottiene in pratica la possibilità di sottrarre al sindacato del giudice amministrativo qualsiasi atto in cui asserisca la presenza di motivi o finalità politiche». Pertanto, essa, in forza della sua «natura gravemente restrittiva per il sindacato del giudice amministrativo […] tende a manifestarsi storicamente in situazioni di debolezza del sistema di giustizia amministrativa o, viceversa, in situazioni di prevalenza del potere esecutivo, cioè in regimi tendenzialmente o dichiaratamente autoritari» (pp. 28-29).
[14] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 209 del 2007; Trib. Roma 10.10.1991 con nota di commento di G. Santoro, Nozione di ‘atto politico’ e limiti al sindacato dell’autorità giudiziaria sugli atti della p.a., in Nuova giur. civ. commentata, pt. 1, pp. 577 ss.; C. conti, sez. giur., reg. Lazio, sent. n. 28 del 1994. Sul punto si v. anche Tar Sicilia-Catania, sez. I, sent. n. 682 del 2008, il quale chiamato a pronunciarsi sul provvedimento di nomina del Difensore civico, afferma che «la scelta del difensore civico non si sostanzia in un atto politico», e precisa che «non vale la natura politica di tale scelta ad escludere l’obbligo di motivazione: trattandosi di una procedura selettiva l’Amministrazione ha l’obbligo di motivare la sua determinazione per rendere conto del suo operato ai cittadini del Comune». Da ultimo, si v. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6394 del 2009. Parimenti si esprime Tar Lazio, sez. I, sent. n. 8232 del 2002, secondo il quale «le valutazioni anche di ordine politico che discendono per le autorità di governo da una mozione parlamentare non qualificano il provvedimento applicativo di una legge come atto politico per il quale è escluso il rimedio giurisdizionale» (corsivo di chi scrive).
[15] Così O. Ranelletti e A. Amorth, voce Atti politici, p. 1513.
[16] Così E. Cheli, Atto politico cit., p. 94. Secondo l’A. «Il Governo, disponendo di una struttura particolarmente agile, di un vasto apparato di strumenti giuridici, dell’appoggio diretto delle organizzazioni di partito, possiede la forza politica e la strumentazione tecnica che gli consentono d’irradiare la propria influenza in tutti i settori dell’ordinamento, orientando l’insieme dell’attività legislativa ed amministrativa verso obbiettivi determinati» (p. 95).
[17] Così Cass. civ., sez. un., sent. n. 12868 del 2005.
[18] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 209 del 2007.
[19] Sul punto si v. C. Dell’Acqua, Atto politico cit., p. 190. Secondo l’A. «L’aspetto senza dubbio più delicato condizionante ogni legittimazione positiva degli atti politici risiede essenzialmente nel fatto che l’eventuale riconoscimento di una loro sindacabilità in sede giurisdizionale implica fatalmente un conflitto (sia pure risolto nello stato di diritto in senso favorevole alla giurisdizione) fra potere giudiziario e funzione di indirizzo politico» (p. 194).
[20] Così P. Barile, voce Atto di governo cit., p. 222.
[21] Si tratta, rispettivamente, delle sentenze pronunciate dal Tar Lazio, sez. II, n. 13361 del 2007, e sez. III, n. 11271 del 2007.
[22]Nella sentenza il giudice afferma infatti che «Non sono quindi, per i loro caratteri intrinseci, soggetti a controllo giurisdizionale solo gli atti con cui si realizzano scelte di specifico rilievo costituzionale e politico, ossia quelli che non si possono qualificare o non sono identificabili come amministrativi e in ordine ai quali l’intervento di questo giudice determinerebbe un’interferenza del potere giudiziario nell’ambito di altri poteri».
[23] Cfr. Tar Lazio, sez. II, sent. n. 3276 del 2003, secondo il quale «I provvedimenti di revoca e di nomina dell’organo di vertice di un ente pubblico rientrano non già nell’ambito degli atti politici, ma nella distinta categoria degli atti di ‘alta amministrazione’, i quali costituiscono il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico del governo in campo amministrativo; gli incarichi conferiti ai supremi organi di direzione della p.a., infatti, pure assolvendo a una funzione del tutto peculiare (in quanto segnano il raccordo tra la funzione di governo e la funzione amministrativa), ineriscono all’attività amministrativa dell’esecutivo e sono quindi sottoposti al sindacato del giudice amministrativo, non diversamente da tutti gli atti amministrativi che coinvolgono posizioni di interesse legittimo (art. 113 cost.) e, diversamente dagli atti politici, non sono liberi nella scelta dei fini, ma sono legati, pure nell’ampia discrezionalità che caratterizza l’alta amministrazione, ai fini segnati dall’ordinamento giuridico».
[24] Tali provvedimenti – a parere del giudice – sarebbero «basati sulla valutazione della coerenza delle capacità e delle attitudini del prescelto a dar seguito, fermo, ovviamente, il precetto ex art. 98, 1° comma, Cost. cui sono soggetti tutti i pubblici impiegati, agli indirizzi indicati dal corpo politico».
[25] Sebbene poi il giudice non manchi di precisare, in ordine al carattere di lata discrezionalità degli atti di alta amministrazione, che il potere scelta «non s’esaurisce nel mero riscontro dei requisiti prescritti dalla legge in capo ai candidati, ma implica articolate, delicate e talvolta addirittura sfumate valutazioni sulla stessa personalità di costoro».
[26] Sulla stessa scia s’inserisce la pronuncia del Tar Lazio-Roma, sez. III ter, sent. n. 13365 del 2007, avente ad oggetto la impugnazione del provvedimento n. 20422 del 4 aprile 2007 del Ministero dello Sviluppo Economico, con il quale il ricorrente è stato dichiarato decaduto dall’incarico di commissario liquidatore del Gruppo societario F.lli C. ed è stato nominato un nuovo organo commissariale. Il collegio amministrativo ne nega la natura di atto politico «non potendo la nomina (o la revoca) di un commissario straordinario certamente essere ascritta in una scelta, da parte del Ministro che l’ha operata, di “rilievo costituzionale e politico”. Si tratta, al più, di un atto di alta amministrazione che, in quanto tale, soggiace al sindacato di questo giudice».
[27] In tal senso si esprime Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3286 del 2007; Id., sez. IV, ord. caut. n. 1301 del 2007, che confermano il risalente orientamento già manifestato dalla medesima sezione nella sentenza n. 344 del 1966. In senso contrario si v. Tar Puglia, sez. I, sent. n. 970 del 1990, secondo il quale «Il decreto ministeriale che pronuncia definitivamente l’estradizione, sia che abbia a presupposto giuridico un trattato, ovvero che avvenga nell’ambito di più generali finalità di collaborazione fra stati per la prevenzione della delinquenza comune, appare come un vero e proprio atto di governo che sfugge, ai sensi dell’art. 31 t. u. 26 giugno 1924 n. 1054, alla giurisdizione del giudice amministrativo in quanto atto politico».
[28] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3286 del 2007.
[29] Così Cons. Giust. Amm. Sic., sez. giur., sent. n. 719 del 2007, secondo il quale «L’atto di affidamento di un servizio è espressione di un potere di amministrazione attiva che spetta al dirigente e non all’organo elettivo, o alla di lui espressione costituita dalla Giunta, salva diversa disposizione di legge. L’atto di indirizzo della Giunta che precede l’attività concreta di affidamento del servizio, quindi, è in generale da considerare atto politico e non di alta amministrazione, ma quando contiene un preciso ordine (nella specie, di revocare la precedente gara e di affidare il servizio in maniera diretta) è un provvedimento amministrativo vero e proprio, direttamente impugnabile».
[30] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 209 del 2007.
[31] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1397 del 2001.
[32] Cfr. Tar Puglia-Lecce, sez. II, sent. n. 4740 del 2003; Tar Veneto, sez. I, sent. n. 104 del 2006; Cons. Stato, sez. V, sent. n. 944 del 2005; Id., sent. n. 1052 del 2006; Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 209 del 2007; Tar Calabria, Catanzaro, sent. n. 154 del 2009. Sul punto si v. quanto sostenuto da O. Carparelli, Verso la piena sindacabilità del provvedimento di revoca degli assessori comunali, in www.lexitalia.it, n. 10, 2003.
[33] Cfr. Tar Liguria, sez. I, sent. 1600 del 2004, il quale tra le argomentazioni sviluppate a sostegno della natura politica dell’atto di revoca, pone la riforma del Titolo V della Costituzione attraverso la cui lente «l’evoluzione della normativa in tema di individuazione e composizione degli organi di governo dell’ente locale assume un ulteriore spiccato rilievo in ordine alla natura prevalentemente politica, anche degli atti di nomina e dei connessi provvedimenti di revoca dei componenti della Giunta; questi ultimi infatti si trovano ad operare, nell’ambito del rapporto fiduciario con il Sindaco e Presidente della Provincia, quali componenti dell’organo che deve individuare ed attuare gli obiettivi politici sulla scorta di un rapporto avente i caratteri sopra evidenziati. Invero, nel contesto dell’equiparazione dei livelli di governo di cui all’art. 114 Cost. cit., va incidentalmente evidenziato come non siano mai stati sollevati dubbi di sorta in ordine alla natura degli atti di nomina e di sostituzione di un Ministro. Quindi anche l’atto di revoca ai sensi dell’art. 46 comma 4 d.lgs. 267 cit. appare ormai emesso nell’esercizio di funzioni di indirizzo politico. Nell’ottica gianniniana tale potestà verrebbe ad assumere i connotati di ulteriore peculiare caratteristica dell’autonomia politica del comune e della provincia».
[34] Lo stesso dicasi per la fattispecie sulla quale il Consiglio di Stato si è pronunciato con sentenza n. 6770 del 2003. Anche in questo caso il giudice non sembra discutere dell’elemento soggettivo, quanto piuttosto di quello oggettivo, la pronuncia avendo ad oggetto la impugnazione del Regolamento del Consiglio Regionale ritenuto atto immediatamente lesivo «essendo intervento, seppur a titolo ‘transitorio’, a bloccare sine die il normale iter procedimentale volto a formalizzare una posizione di incompatibilità ai sensi di legge [carica di assessore comunale incompatibile con quella di deputato regionale], il tutto in evidente danno della posizione dell’appellato. […] Con il regolamento in questione non si è espletata, in altri termini, funzione di governo, nel senso che non sono state individuate finalità da perseguire attraverso l’esplicazione di attività amministrativa, ma si è intervenuti, in via amministrativa, regolando l’attività dell’organo consiliare regionale».
[35] Così Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6167 del 2009 che conferma la sentenza del Tar Lazio-Roma, sez. III ter, n. 6066 del 2005, avente ad oggetto la impugnazione, tra gli altri, di una circolare attuativa di norme antifumo e dell’ accordo Stato-Regioni in materia di tutela della salute dei non fumatori.
[36] Cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 69 del 2007 e Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1004 del 2007.
[37] Così Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 69 del 2007.
[38] Sul punto si v. la tesi accolta O. Ranelletti e A. Amorth, voce Atti politici, p. 1514. Gli AA. affermano, infatti, che «Un’applicazione interessante della concezione dell’atto politico […] si ha nella possibilità che un medesimo atto possa presentarsi come atto amministrativo o come atto politico, secondo la diversa finalità seguita nell’emanarlo». Con specifico riferimento allo scioglimento dei Consigli comunali (ma anche regionali) distingue tra casi in cui esso venga disposto per gravi motivi d’ordine pubblico e quelli in cui venga disposto per motivi amministrativi. Cfr. V. Cerulli Irelli, Politica e amministrazione tra atti «politici» e atti «di alta amministrazione» cit. L’A., riportando un orientamento molto risalente del Consiglio di Stato, afferma che «lo stesso decreto di scioglimento dei Consigli comunali fu considerato in qualche caso come atto politico, laddove fosse stato disposto […] “non da semplici motivi di ordine amministrativo, ma da ragioni di ordine pubblico per la gravità delle circostanze che ad immediata e diretta garanzia degli interessi generali urgentemente impongano di ricorrere a tale provvedimento”» (pp. 117-118).
[39] Cons. di Stato, sez. IV, ord. caut. n. 3992 del 2008.
[40] Tar Puglia-Bari, sez. III, sent. n. 1183 del 2009.
[41] E, prosegue il giudice, «da ultimo formalizzato nella lettera del presidente Prodi al presidente Bush del 18 maggio 2007 e ribadito nella nomina dell’on. Paolo Costa quale commissario straordinario di governo per lo svolgimento delle attività necessarie a favorire la realizzazione dell’ampliamento dell’insediamento militare americano all’interno dell’aeroporto Dal Molin di Vicenza».
[42] Così Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1053 del 2008.
[43] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 82 del 8.4.2009.
[44] Il decreto presidenziale è adottato ai sensi dell’art. 9, co. 4, della L. 122/1951 recante “Norme per la elezione dei Consigli provinciali”. Tale norma statuisce, infatti che «La tabella delle circoscrizioni dei collegi sarà stabilita, su proposta del Ministro dell’interno con decreto del Presidente della Repubblica, da pubblicarsi sulla Gazzetta Ufficiale».
[45] Circolare del Ministero dell’Interno n. 93 del 2002.
[46] Cfr., ex multis, Tar Lazio, sez. II, sent. n. 3276 del 2003, secondo il quale gli atti politici sarebbero liberi nella scelta dei fini, a differenza degli atti di alta amministrazione i quali pure nell’ampia discrezionalità che li caratterizza sono legati ai fini segnati dall’ordinamento giuridico.
[47] L’opinione riportata nel testo è riferita da O. Ranelletti e A. Amorth, voce Atti politici cit., p. 1512, i quali affermano che essa confonde «una qualità dell’attività politica con la sua natura, vale a dire che assume come nota caratteristica quella che è soltanto una conseguenza. L’attività politica non può venir definita unicamente un’attività libera, ma un’attività libera perché politica; e questo dimostra come anche questa opinione non colga l’essenza dell’attività politica e dell’atto politico».
[48] Cfr. M. Stipo, L’interesse pubblico: un mito sfatato?, in Scritti in onore di M.S. Giannini, Giuffrè, Milano, 1988, pp. 909 ss., 923.
[49] Così P. Sandro, «Democrazia dell’alternanza» e atto politico: il Tar annulla la revoca del consigliere Petroni, in Foro amm. – Tar, 2007, n. 4, pp. 3134 ss., 3144.
[50] Cfr. C. Dell’Acqua, Atto politico cit., pp. 57 ss.

(pubblicato il 15.2.2010)

Note

L'articolo Brevi riflessioni in tema di criteri identificativi dell’atto politico alla luce della recente giurisprudenza amministrativa* proviene da Giustamm.