1. Premessa.

E’ ormai noto a tutti che gli anni ’90 sono stati caratterizzati da una profonda trasformazione che ha investito la pubblica amministrazione nel suo complesso; l’effetto di questo vasto processo d’innovazione è stato tale che la P.A. ne è risultata profondamente trasformata riguardo ai principi, alle regole, ai procedimenti, al rapporto di lavoro, alla necessità di rendere più efficiente ed efficace l’azione amministrativa, alla nascita di nuovi “modelli di gestione” [1].

In quest’ottica di cambiamento che ha riguardato, tra l’altro, il rapporto tra organizzazione e gestione del rapporto di lavoro nella P.A., si inserisce l’attività di reclutamento del personale che rappresenta una fase molto delicata nella quale la stessa P.A., per soddisfare le esigenze di un efficiente funzionamento, organizza se stessa ed i propri uffici, razionalizza e programma il bisogno di risorse umane e, pertanto, decide di procedere all’approvvigionamento delle medesime, comportandosi al pari di un datore di lavoro privato [2].

Con le riforme della fine degli anni novanta che hanno avviato la cosiddetta “seconda privatizzazione” del rapporto di lavoro pubblico, la materia del reclutamento delle risorse umane e del conseguente accesso al lavoro pubblico può essere fatta rientrare tra gli atti organizzativi i quali, secondo quanto previsto dagli artt. 2, comma uno, e 4, comma due, del D.lgt. n. 165/2001 [3], definiscono le linee fondamentali d’organizzazione degli uffici, e gli atti di gestione, distinti in determinazioni per l’organizzazione degli uffici e misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, entrambe assunte con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro.

Nell’ambito di questo meccanismo, sebbene la P.A. sia assimilata ad un privato datore di lavoro che esercita un’attività di gestione aziendale, in quanto valuta l’opportunità di avviare procedure di reclutamento, tenendo conto dei tempi e dei costi, del numero dei posti e delle professionalità di cui ha bisogno, nonché della tipologia contrattuale da utilizzare, permane un limite ed un vincolo che si frappongono all’esercizio pieno di detta facoltà e ne rappresentano anche un logico presupposto: la previsione e la sussistenza di somme in bilancio determinate autoritativamente secondo le previsioni delle leggi finanziarie e di bilancio.

Detti vincoli e limiti all’attività di gestione e d’organizzazione della P.A., seppur giustificati dall’eccessivo deficit pubblico, sono stati l’elemento centrale delle politiche rigorose di bilancio adottate dai vari Governo nel corso dell’ultimo decennio, che hanno visto l’alternarsi di blocchi e di deroghe, determinando notevoli disfunzioni ed inefficienze nell’ambito di tutto il sistema, soprattutto in quello relativo al reclutamento ed alle assunzioni nella P.A.

2. Le politiche di controllo delle assunzioni negli anni ’80 e ’90.

Le politiche concernenti le assunzioni di personale nelle pubbliche amministrazioni adottate dai diversi Governi nel corso dell’ultimo decennio fino ad oggi, hanno avuto costantemente un duplice obiettivo: contenimento della spesa del personale, con particolare riguardo a quella derivante dall’immissione di nuovo personale, che aveva raggiunto, soprattutto nella metà degli anni 90, livelli di grande preoccupazione per il bilancio pubblico e riduzione, conseguentemente, del numero eccessivo di dipendenti pubblici in servizio, fenomeno questo che riguardava e riguarda tutti i settori della pubblica amministrazione.

Al riguardo, le principali tappe che hanno caratterizzato, nell’arco dell’ultimo quindicennio, i diversi sistemi di controllo delle assunzioni adottati nel nostro Paese possono essere riassunte considerando tre diversi modelli:

·pianificazione annuale e centralizzata degli accessi;

·decentramento della decisione ad assumere in favore delle amministrazioni, subordinatamente al rispetto di determinate condizioni;

·sistema della programmazione triennale dei fabbisogni.

Il primo modello, introdotto con la legge finanziaria del 1986 (l. 28 febbraio 1986, n. 41) prevedeva, da un lato, il divieto per le singole amministrazioni di procedere autonomamente ad assunzioni di personale e, dall’altro, la definizione, a livello centrale, di un piano annuale di assunzioni in deroga al generale divieto. Il blocco delle assunzioni in realtà prevedeva un rilevante numero di deroghe quali quelle concernenti la scuola, le categorie protette, le assunzioni nel ministero degli affari esteri, delle finanze e quelle concernenti il personale dell’amministrazione della giustizia, le aziende speciali degli enti locali con il bilancio in pareggio, quelle presso gli enti locali nei posti resisi vacanti nonché, nel limite del 20 per cento dei nuovi posti disponibili di organico, le nomine derivanti da reclutamenti o immissioni in servizio e le rafferme del personale delle Forze armate o delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Il piano annuale delle assunzioni doveva essere adottato con un decreto del Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri del tesoro e per la funzione pubblica, sentito il Consiglio dei Ministri e riguardava gran parte delle amministrazioni pubbliche, fra cui tutte le amministrazioni statali, gli enti pubblici non economici e gli enti locali. Detto piano veniva predisposto sulla base di alcuni criteri, tenendo conto della situazione degli organici, delle disponibilità, della previsione dei posti che si rendevano vacanti e disponibili in corso d’anno, delle assunzioni in corso, delle graduatorie valide per l’assunzione degli idonei, delle assunzioni, anche temporanee, ritenute indispensabili.

Questo primo modello ha rappresentato il primo tentativo di introdurre una sorta di programmazione delle assunzioni nella P.A., mediante l’uso dei piani annuali i quali, in base ai risultati raggiunti da questo sistema, che sono stati decisamente al di sotto delle aspettative, si sono ridotti ad una semplice ricognizione delle esigenze manifestate dalle singole amministrazioni al di fuori di qualsiasi programmazione [4]. Inoltre, il blocco delle assunzioni con le previste deroghe hanno, in realtà, lasciato inalterato nell’arco del triennio 1986-1988, la consistenza complessiva relativa al personale nella P.A .

Il secondo modello che ha sostituito nel 1988 quello precedente, è fondato, da un lato, sul contenimento delle assunzioni entro una determinata percentuale delle cessazioni dal servizio (il c.d. blocco parziale del turn-over) e, dall’altro sulle assunzioni in deroga. Il nuovo sistema, introdotto con la legge 29 dicembre 1988, n. 554, ha previsto la facoltà per le amministrazioni di assumere personale, prima completamente esclusa, subordinatamente all’accertamento dei carichi funzionali di lavoro, per assicurarne la corrispondenza ad un effettivo fabbisogno ed all’espletamento di procedure di mobilità finalizzate alla razionalizzare della distribuzione del personale, ammessa entro il limite di una percentuale (il 25%) dei posti resisi vacanti per cessazioni dal servizio.

Detto sistema prevedeva, per altro verso, a livello centrale, in luogo di una pianificazione delle assunzioni, il potere di autorizzare, caso per caso, specifiche assunzioni effettuate fuori dei limiti previsti.

Questo modello, anche se nel tempo ha subito significative correzioni, è stato costantemente adottato dal legislatore dopo il 1988 fino alla fine del 1997 [5].

Il sistema si è rivelato, tuttavia, meno efficace del previsto, sia perché le amministrazioni hanno fatto troppo frequente ricorso allo strumento delle assunzioni in deroga, sia perché ha prodotto la tendenza all’aumento delle dotazioni organiche.

I risultati raggiunti dai suindicati modelli non possono che ritenersi alquanto deludenti. Gli addetti delle amministrazioni pubbliche, tra il 1980 ed il 1992, risultano cresciuti di 454.000 unità [6], con una variazione positiva del 15%. Secondo i dati della Ragioneria Generale dello Stato l’incremento dei dipendenti di ruolo delle sole amministrazioni statali tra il 1980 e il 1991 è stato di 416.000 unità tra il 1980 e il 1991 ovvero pari al 25,6% della forza lavoro impiegata all’inizio del periodo. Da notare che l’incremento più cospicuo, sia in termini assoluti che relativi, si è registrato soprattutto nella seconda metà degli anni ’80 ed è continuato fino alla fine della prima metà degli anni ’90, quando le politiche di bilancio volte a controllare l’espansione del deficit pubblico hanno imposto reiterati blocchi delle assunzioni.

Il secondo modello, in particolare, ha dimostrato che la scelta dello strumento del blocco delle assunzioni se da un lato risponde all’esigenza di interrompere l’eccessivo processo di espansione dei dipendenti pubblici, al quale con notevole difficoltà è corrisposto un analogo incremento della produzione di servizi, dall’altro determina la necessità di ricorrere all’esclusione dell’applicabilità del suddetto vincolo per un elenco di ipotesi talmente ampio da vanificare il tentativo di un razionale ed efficace controllo, soprattutto in entrata, dei flussi di personale, pervenendo ad un effetto insperato ed andando in senso opposto agli obiettivi che si voleva raggiungere. Sotto questo profilo, le politiche di controllo delle assunzioni adottate negli anni ottanta ed in una parte degli anni novanta si sono rivelate un vero e proprio fallimento.

3. La programmazione delle assunzioni.

Il terzo modello da considerare è quello della programmazione delle assunzioni introdotto dalla legge n. 449/1997. Esso prevede un nuovo sistema di controllo delle assunzioni, il quale, per alcuni aspetti, riprende, tuttavia, il modello che era stato adottato nel 1986.

Con il nuovo sistema viene abbandonato il meccanismo fondato sul binomio “blocchi-deroghe”, ispirandosi nuovamente al meccanismo della pianificazione delle assunzioni, al quale devono attenersi tutte le pubbliche amministrazioni, i cui organi di vertice, secondo il disposto dell’art. 39, sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale.

Mentre per le regioni, gli enti locali, le camere di commercio, le aziende e gli enti pubblici non economici con organico inferiore a 200 unità, è previsto semplicemente l’obbligo di adeguare i propri ordinamenti al principio della programmazione, in funzione della riduzione delle spese per il personale, diversamente, in attuazione di tale principio, la citata normativa prevede una disciplina più dettagliata applicabile alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e agli enti pubblici non economici con organico superiore alle 200 unità.

L’art. 39 della l. n. 449/97 nel dettare disposizioni in materia di assunzioni di personale delle amministrazioni pubbliche e misure di potenziamento e di incentivazione del part-time, ha stabilito che, al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio, gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale. L’atto di programmazione triennale è, dunque, un atto di gestione e di organizzazione che viene prima di ogni procedimento concorsuale, in quanto si inserisce nel più ampio e generale principio di razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, attraverso il contenimento della spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro vincoli di finanza pubblica.

Detta correlazione è possibile individuarla anche in considerazione del connesso principio, contenuto nello stesso art. 39 l. 449/97, della necessità di riduzione graduale del personale in servizio e valevole per tutte le amministrazioni pubbliche, in virtù del disposto del comma 20-bis dello stesso articolo, aggiunto dall’art. 20, comma uno, legge 23/12/1999, n. 488. La nuova disciplina dispone, infatti, che le amministrazioni pubbliche, alle quali non si applicano discipline autorizzatorie delle assunzioni, programmano le proprie politiche di assunzione adeguandosi ai principi di riduzione complessiva della spesa di personale [7].

Detta normativa prevede, inoltre, che le assunzioni di personale nei ministeri e negli enti pubblici non economici con più di 200 unità, vengano decise dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della funzione pubblica e del Ministro dell’economia e delle finanze. In merito, ogni anno, vengono emanate due delibere semestrali di autorizzazione di nuove assunzioni e nuovi bandi di concorso, nel rispetto dei vincoli di natura finanziaria e degli obiettivi di riduzione del personale nelle pubbliche amministrazioni che la normativa fissa annualmente in quote percentuali che vanno dallo 0,5% all’1,50% partendo dalle unità di personale presenti nelle citate amministrazioni al 31/12/1997 [8]. Nel quadriennio 1998/2001 l’obiettivo di riduzione complessivo previsto dalle norme finanziarie era fissato al 3.50%.

I risultati raggiunti nel settore ministeri ed enti pubblici non economici concernenti la programmazione delle assunzioni nel quadriennio 1997/2001 consentono di affermare che detto strumento di controllo delle politiche dei flussi di entrata e di uscita di personale nella P.A. ha determinato in modo efficace una considerevole riduzione del personale nelle amministrazioni pubbliche e un notevole risparmio di risorse finanziarie.

Detti risultati, contenuti nella Relazione annuale relativa all’anno 2001 approvata dal Governo il 2 agosto 2002 [9], possono essere così riassunti:

1.riduzione nella consistenza effettiva di personale nei comparti Ministeri ed Enti pubblici non economici nel quadriennio 1997-2001 (- 4,59%) che è stata di gran lunga superiore a quella programmata prevista dalla normativa (-3,50%) con una riduzione di personale in valore assoluto di 15.327 unità, come è evidenziato nella tabella e nei grafici sottostanti. In particolare, nel 2001 la riduzione realizzata

(- 1,12%) è stata leggermente superiore a quella programmata (- 1%) con una riduzione effettiva di personale in valore assoluto di 3.601 unità.

Tab.1

Graf. 1

Graf.2

2 Nel comparto Sicurezza (Forze Armate, Arma dei carabinieri, Polizia ecc) l’obiettivo di riduzione non è stato raggiunto (+ 1,58% invece di – 3,50%). In particolare, nel periodo 2000-2001 si è verificata un’incontrollata dilatazione nella consistenza di personale pari a + 2,24% che ha riguardato soprattutto le Forze Armate e che ha fatto registrare un aumento del personale pari al 9,21% in luogo della riduzione programmata dell’1%.

Graf. 3

3. Nei tre comparti considerati, a causa dei risultati negativi conseguiti nel comparto sicurezza, l’obiettivo complessivo di riduzione relativo al quadriennio 1997/2001 non è stato raggiunto (-0,95% anziché -3,50), annullando completamente il dato positivo conseguito nei comparti ministeri ed enti pubblici non economici (vedi. Punto 1). L’esclusione del comparto Sicurezza dal sistema della programmazione delle assunzioni previsto dalla Finanziaria 2002 [10] ha consentito, attraverso l’adozione dei piani specifici di assunzione, di meglio operare sugli obiettivi da raggiungere, potendo rapportare in maniera più coerente le autorizzazioni ad assumere al raggiungimento del risultato da conseguire.

4. Nel periodo 1998/2001, il Governo ha autorizzato complessivamente 41.026 assunzioni. Per il comparto Ministeri ed enti pubblici non economici, le assunzioni sono state complessivamente di 21.795 unità.

5. Nel periodo 1998-2001, il Consiglio dei Ministri ha autorizzato nel comparto Ministeri procedure concorsuali pubbliche per un totale di 8.244 posti ed ha impartito alle amministrazioni istruzioni su particolari aspetti relativi al sistema delle autorizzazioni ad assumere, relative ad esempio alle assunzioni con contratto a tempo parziale di vincitori ed idonei di concorsi.

4. Programmazione o blocco delle assunzioni?

Nell’ultimo ventennio, le politiche governative di controllo delle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni hanno seguito il modello del cosiddetto “blocco-deroghe” e quello della “programmazione” con l’obiettivo di avviare, da un lato, una graduale riduzione del personale alla quale doveva corrispondere una maggiore efficienza dei servizi resi, e dall’altro contribuire a ridurre gli oneri finanziari a carico del bilancio pubblico.

E’ necessario a questo punto procedere ad una sintesi di quanto detto in precedenza, ed in particolare, tentare un confronto tra i due distinti sistemi adottati dai diversi Governi negli anni ’90 al fine di fronteggiare le due citate emergenze di cui parlavo nel secondo paragrafo:

1. ridurre il numero dei dipendenti pubblici in servizio nella P.A.;

2. ridurre la spesa del personale pubblico, con particolare riguardo quella derivante dai processi assunzionali;

Dal 1991 fino al 2000, dunque per un decennio, il personale pubblico appartenente a tutti i settori della P.A. ( Ministeri, Aziende Autonome, scuola, settore sicurezza, magistratura, Università, enti pubblici non economici, enti di ricerca, Regioni ed enti locali e il Servizio sanitario nazionale) ha subito un andamento tendenzialmente decrescente, passando da un numero di unità di personale pari a 3.228.118 nel 1991 a 3.063.189 nel 2000 [11].

Grafi. 4

A questo andamento della consistenza del personale è corrisposto una variazione della spesa per il personale.

Graf.5 (Variazione percentuale del costo del lavoro pubblico in Italia rispetto alla media di alcuni paesi Ocse – Fonte Forum P.A. su dati della RGS).

L’andamento della consistenza del personale in tutti i settori considerati è su livelli massimi e pressoché costante nel primo quinquennio degli anni ’90 mentre a cominciare dal 1996 si nota una chiara inversione del fenomeno con una graduale riduzione del personale (vedere Grafico 3). Se consideriamo i dati concernenti i soli comparti ministeri ed enti pubblici non economici (Grafi. 1 e 2), dal 1997, l’andamento decrescente risulta più accentuato.

Questi dati dimostrano, innanzitutto, che nei periodi in cui vigeva il blocco delle assunzioni il risultato ottenuto è stato opposto a quello che si proponeva di raggiungere. Infatti il personale delle pubbliche amministrazioni, dal 1991 al 1995, in vigenza delle leggi n. 537/93, n. 724/94 e n. 549/95 che prevedevano divieti assoluti e parziali di nuove assunzioni, è rimasto pressochè costante, con alcune punte massime soprattutto nel 1993.

Nei periodi successivi in vigenza di altre normative tra cui quella concernente la programmazione delle assunzioni, si è verificato una notevole inversione di tendenza.

Questi risultati dimostrano che i blocchi totali o parziali delle assunzioni, oggi riproposti con le ultime finanziarie 2002 e 2003 [12], non rappresentano efficaci strumenti di controllo dei flussi in entrata di personale nella P.A., in quanto, se da un lato rispondono all’esigenza di interrompere l’eccessivo processo di espansione del numero dei dipendenti pubblici, al quale con notevole difficoltà sono corrisposti analoghi incrementi della produzione di servizi, dall’altro determinano la necessità di ricorrere all’esclusione dell’applicabilità del suddetto vincolo per un elenco di ipotesi talmente ampio, da vanificare il tentativo di un razionale ed efficace controllo, soprattutto in entrata, dei flussi di personale, pervenendo ad un effetto insperato e andando in senso opposto agli obiettivi che si voleva raggiungere. Sotto questo profilo, le politiche di controllo delle assunzioni adottate nel primo quinquennio degli anni novanta, come già detto si sono rivelate un vero e proprio fallimento.

Rispetto ai divieti assoluti o parziali, la programmazione dei flussi in entrata di nuovo personale nelle pubbliche amministrazioni in relazione agli effettivi fabbisogni, ha rappresentato lo strumento che ha permesso di ottenere ottimi risultati in termini di riduzione del personale e di risparmio di risorse finanziarie, in quanto fondato su presupposti di flessibilità e di elevata adattabilità rispetto alle diverse esigenze organizzative e gestionali delle amministrazioni. Con la programmazione triennale del fabbisogno di personale, infatti, a differenza dei blocchi generalizzati, ci si è posto l’obiettivo di consentire alle amministrazioni di fare le proprie scelte gestionali al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio.

Al riguardo, un esempio di maggiore flessibilità del sistema della programmazione è rappresentato dalla possibilità che fornisce questo meccanismo, rispetto al blocco delle assunzioni, di poter assumere, a seguito di procedure concorsuali pubbliche, personale già dipendente, in quanto, secondo il sistema programmatorio, detto personale non costituisce, nell’ambito della consistenza delle amministrazioni tenute a chiedere l’autorizzazione all’assunzione, né una unità e né un costo aggiuntivo [12].

Un ulteriore elemento che permette di affermare che il sistema programmatorio rispetto a quello del blocco-deroghe, è risultato più efficace in relazione agli obiettivi che ci si proponeva di raggiungere tra cui quello di contribuire ad una reale riduzione della spesa pubblica, soprattutto di quella corrente primaria, è che la programmazione dei flussi in entrata di personale all’interno della P.A. è stato uno degli strumenti individuati ed utilizzati dai Governi a partire dal ’98 per sostenere coerentemente il vasto processo di riforma del sistema amministrativo italiano avviato negli ultimi anni ’90. Questo processo ha, tra l’altro, avuto come obiettivo quello di ottenere dei risparmi attraverso interventi di razionalizzazione, di recupero di efficienze, di revisione delle misure di sostegno ai settori produttivi, di una maggiore responsabilizzazione finanziaria dell’Amministrazione pubblica [13].

Il fatto che alla fine del 2001 gli obiettivi di riduzione percentuale nella consistenza delle unità di personale nei settori interessati alla programmazione delle assunzioni e i conseguenti di risparmi di spesa siano stati solo in minima parte raggiunti (grafico sottostante) con lo strumento della programmazione, questo risultato è da imputare al fatto di aver considerato tra i settori di amministrazioni destinatari dell’art. 39 L. n. 449/97 anche quello della sicurezza, notoriamente conosciuto come un sistema rigido con piani annuali di ingresso di personale tradizionalmente e convenzionalmente prefissati nel tempo e, quindi, difficilmente conciliabile con il sistema programmatorio fondato su presupposti di grande flessibilità ed elasticità in relazione agli obiettivi da conseguire.

Il settore della sicurezza ha annullato, infatti, ha annullato completamente il risultato positivo conseguito nei comparti ministeri ed enti pubblici non economici nel quadriennio 1998/2001.

Al fine di fronteggiare la preoccupante ed incontrollata dilatazione nella consistenza di personale del settore sicurezza, il Governo ha provveduto, con la Finanziaria 2002, a dare a detto fenomeno una decisa inversione di tendenza, escludendolo, per il 2002 e il 2003, dal sistema della programmazione previsto dall’art. 39 della L. 449/97.

Il nuovo meccanismo prevede che le Forze Armate, i Corpi di Polizia e il Corpo dei Vigili del fuoco, mediante la predisposizione di specifici piani annuali da sottoporre all’approvazione del Consiglio dei Ministri, adottino tutte le misure volte ad ottimizzare l’impiego delle proprie risorse umane al fine di migliorare in efficienza organizzativa e funzionale; ciò comporta un risparmio delle medesime risorse, anche mediante la limitazione del ricorso alle assunzioni di nuovo personale, posto che queste, con esclusione di quelle derivanti da provvedimenti di incremento di organico per le quali sia indicata apposita copertura finanziaria, non possono comunque superare le cessazioni dal servizio avvenute entro la data del 31 dicembre 2001.

2.Considerazioni conclusive.

Oggi in Italia si comincia a discutere in merito alla necessità di superare le tradizionali forme di accesso nella P.A. ed i relativi controlli, anche alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione.

Il ricorso, nell’ultimo decennio soprattutto, allo strumento di riduzione del personale nell’ambito o di blocchi o di una rigida programmazione delle assunzioni, si è reso necessario in quanto sono stati scarsamente utilizzati modelli flessibili di accesso alla pubblica amministrazione.

Un maggiore utilizzo di strumentazioni contrattuali idonee ad assicurare la flessibilità non avrebbe comportato l’esigenza di programmare un forte piano di contenimento e di riduzione del personale pubblico.

Nei principali paesi europei i modelli di contrattazione prevedono un accesso al lavoro, anche nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, basato su strumenti di grande flessibilità come il part-time, il telelavoro, il lavoro interinale, etc.

In Italia una serie di norme legislative e di contratti collettivi introdotti dal 1998 ha innovato la materia dell’accesso al lavoro nella P.A., introducendo alcune forme di flessibilità. E’ stata sostanzialmente superata la logica di un unico regolamento che disciplina tutte le procedure di reclutamento, ammettendo la possibilità che ciascuna amministrazione, rispettando criteri di oggettività e trasparenza delle procedure selettive, possa regolamentare la materia in base alle proprie esigenze.

Un modello di P.A. per obiettivi, per missioni e per risultati misurabili, più efficiente, più snella, più veloce, più accessibile e trasparente, in grado di contribuire alla competitività dell’economia ed al suo sviluppo, deve fondarsi innanzitutto sull’innovazione e sulla crescita professionale e sul merito delle risorse umane, favorendo soprattutto l’applicazione di istituti e di tipologie flessibili mutuate dal mondo privato. Questo modello mal si concilia con l’80-85 per cento di personale assunto con contrattazione e modalità di ingresso tradizionali a tempo indeterminato che ha caratterizzato fino ad oggi, i modelli di contrattazione per l’accesso alla pubblica amministrazione.

— *** —

(*) Questo scritto vuole essere un ricordo del Dr. Ubaldo POTI Capo del Dipartimento della funzione pubblica dal 1997 al 2001.

[1] D’Antona, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle “Leggi Bassanini” LPA, 1998, n. 1, 37.

[2] Zappalà, Riv. L.P.A. “ Le trasformazioni del lavoro pubblico nel prisma delle politiche di reclutamento. Il caso del “diritto all’assunzione”. vol. I: pag. 271.

[3] Il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche –Supplemento ordinario n. 112/L alla Gazzetta Ufficiale n. 106 del 9 maggio 2001 – Serie Generale.

[4] V. Lucini, Le assunzioni nel pubblico impiego, in M. Rusciano-L. Zoppoli, il lavoro pubblico, Bologna, 1994 “il piano si è ridotto ad una semplice ricognizione delle esigenze manifestate dalle singole amministrazioni, al di fuori di qualsiasi programmazione”.

[5] La legge 30 dicembre 1992, n. 412 ha ridotto il numero di assunzioni consentite dal 50% al 10% delle cessazioni dal servizio ( per gli enti locale dal 50% al 25%). Successivamente la legge n. 537/1993 ha previsto la rideterminazione provvisoria delle dotazioni organiche in misura pari ai posti coperti al 31/8/1993, con la possibilità di provvedere alla copertura dei posti resisi vacanti per cessazioni, nella misura del 5% degli stessi, mediante mobilità e, per un ulteriore 10% mediante nuove assunzioni, nel caso di accertato fabbisogno: La legge n. 537/93, ha previsto tuttavia che, mediante mobilità, possa essere coperto il 50% del turn-over. Con la successiva l. n. 549/95 veniva prorogata l’efficacia delle norme della l. n. 724/94, ed introdotte significative eccezioni. Con la legge n. 662/96 veniva disposto il divieto assoluto di nuove assunzioni per tutto il 1997 e nel contempo autorizzava le amministrazioni a coprire interamente il turn-over facendo ricorso alle procedure di mobilità e, limitatamente al 10%, mediante nuove assunzioni. Tale ultima legge, tuttavia, aveva anche escluso l’applicabilità del vincolo per un elenco di ipotesi talmente ampio, contribuendo in misura non indifferente ad indurre il legislatore ad un complessivo ripensamento del meccanismo utilizzato per un decennio.

[6] Dipartimento della Funzione pubblica: Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni dell’anno 1993.

[7] Mainardi LPA III 2000 pag. 167: Legge finanziaria per il 2000: le norme su riduzione di personale e passaggio diretto.

[8] Le deliberazioni del Consiglio dei Ministri hanno trovato attuazione nel D.P.R. 18 giugno 1998, nel D.P.R. 3 novembre 1998, nel D.P.R. 21gennaio 1999, nel D.P.R. 1° settembre 1999, nel D.P.R. 30 agosto 2000 e nel D.P.R. 30 marzo 2001. Alla fine del 1999, il Consiglio dei Ministri ha autorizzato, per esigenze particolarmente urgenti, 570 assunzioni alla Giustizia ed altre 70 all’ACI, con decorrenza dal 1° gennaio 2000.

[9] La Relazione sui risultati della Programmazione delle assunzioni viene presentata dai Ministri della funzione pubblica e dell’economia e delle finanze ed approvata dal Consiglio dei Ministri, secondo quanto previsto dall’articolo 39 della l. n. 449/97.

[10] L’articolo 19 della l. n. 448/2001 prevede che le amministrazioni appartenenti al comparto sicurezza, per il triennio 2002-2004, in deroga all’articolo 39 della legge 27/12/1997, n. 449, predispongano specifici piani annuali con l’indicazione delle iniziative da adottare per un più razionale impiego delle risorse umane; dei compiti strumentali o non propriamente istituzionali il cui svolgimento può essere garantito mediante l’assegnazione delle relative funzioni a personale di altre amministrazioni pubbliche, o il cui affidamento all’esterno risulti economicamente più vantaggioso nonché delle conseguenti iniziative che si intendono assumere; delle eventuali richieste di nuove assunzioni che, fatte salve quelle derivanti da provvedimenti di incremento di organico per le quali sia indicata apposita copertura finanziaria, non possono, comunque, superare le cessazioni dal servizio verificatesi al 31 dicembre dell’anno precedente a quello di riferimento. Il governo ha autorizzato nel 2002 6100 assunzioni nel comparto sicurezza (DPR 8 agosto 2002).

[11] Leggi 28 dicembre 2001, n. 448 e 27 dicembre 2002, n. 289.

[12] Circolare n. 2/2000 Dipartimento della funzione pubblica n. 47842/2000; le seguenti note dell’Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni presso il Dipartimento della funzione pubblica- Servizio programmazione delle assunzioni e reclutamento:nota UPPA n. 4819/3 del 4 dicembre 2001; nota UPPA 1123/4/NIG del 22 aprile 2002; 2317/4/NIG del 3 settembre 2002.

[13] Relazione illustrativa al Documento di programmazione economica e finanziaria periodo 1997-1999.

Note

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1. Premessa

Nell’ambito del sistema cosiddetto dei blocchi-deroghe riferito ai processi assunzionali nella PA così come reintrodotto, a distanza di diversi anni, dalle ultime due leggi finanziarie (1), il legislatore ha individuato una nuova e particolare tipologia di deroga: quella che consente di assumere personale appartenente a figure professionali non fungibili la cui consistenza in organico non sia superiore all’unità.

L’utilizzo di detta deroga rappresenta un tipo di soluzione organizzativa e gestionale per le amministrazioni impegnate a fronteggiare situazioni di carenza di personale ritenute uniche ed eccezionali, costituite da casi ed esempi solo apparentemente facili da identificare e comprendere, in quanto la stessa normativa che ha introdotto tale deroga, come vedremo, risulta, nei fatti di difficile interpretazione ed attuazione.

Dette ipotesi sono quelle in cui si potrebbero venire a trovare, ad esempio, le amministrazioni (non certo la maggioranza) di nuova istituzione, che risultassero prive di specifiche professionalità necessarie per lo svolgimento dei compiti istituzionali non reperibili all’interno ovvero di figure professionali anche tradizionali e poco innovative ma ritenute dalla medesima amministrazione, in base alla propria struttura organizzativa, alla dotazione organica ed alla programmazione dei fabbisogni di personale, indispensabili e non sostituibili con altre professionalità.

Come già chiarito dal Ministero dell’Interno in alcune Circolari interpretative della legge finanziaria (2), le assunzioni in questione riguardano i cosiddetti “posti unici” di organico per i quali l’amministrazione, nel momento in cui programma l’assunzione in deroga, deve dimostrare la non sostituibilità, in relazione alla propria struttura organizzativa.

La deroga, pertanto, va riferita ai singoli profili professionali e non alla categoria o Area di appartenenza che può riguardare una pluralità di profili (3).

Spesso accade che, nelle fasi in cui la normativa impone divieti assoluti di assunzione di personale, qual’è quella attuale, con l’obiettivo di contenerne la spesa entro i vincoli di finanza pubblica e di accrescere l’uso razionale delle risorse umane e, quindi, l’efficienza delle amministrazioni, le stesse pubbliche amministrazioni, pur di attivare a tutti i costi procedure di reclutamento per fronteggiare particolari esigenze organizzative e funzionali, sono portate ad eludere ed aggirare i citati divieti, avvalendosi delle deroghe anche quando mancano in tutto o in parte i presupposti di diritto e di fatto per il corretto uso di dette facoltà assunzionali eccezionalmente riconosciute dalla normativa.

La deroga riconosciuta dall’art. 34 della legge n. 289/2002 in effetti, bene si presta a generare confusione ed incomprensioni in capo alle amministrazioni interessate, che vanno dalla corretta comprensione ed individuazione dei presupposti che devono necessariamente essere presenti per potersi avvalere di essa, all’esatta portata e conoscenza di tutti gli altri adempimenti previsti dalla medesima normativa, i quali si intrecciano ed interagiscono con i primi, traducendosi a loro volta in altri limiti ed ulteriori divieti che finiscono, alla fine, per paralizzare definitivamente l’azione delle stesse amministrazioni.

Questo scritto si pone, pertanto, l’obiettivo di dimostrare come molte volte la facoltà riconosciuta in capo alle amministrazioni di avviare procedure assunzionali in virtù di un’espressa deroga di legge, si traduca, soprattutto nella fase applicativa, nell’impossibilità di fatto ad esercitarla, a causa del sopraggiungere di ulteriori ostacoli, difficoltà e complessità generati dalla medesima normativa derogatoria che rendono praticamente impossibile l’attivazione di qualunque procedura e, quindi, il raggiungimento dei risultati attesi da parte delle amministrazioni.

Anzitutto occorre individuare i presupposti indispensabili ai fini del corretto ed efficace utilizzo della deroga in questione, che sono sostanzialmente tre:

1. infungibilità riferita al singolo profilo professionale;

2. unicità del posto di organico;

3. programmazione e verifica da parte delle amministrazioni degli effettivi fabbisogni di personale.

2. Il presupposto dell’infungibilità.

Il concetto di infungibilità, nel linguaggio giuridico, è spesso utilizzato, ad esempio nel diritto privato, quando occorre distinguere i beni in fungibili ed infungibili.

Un bene si dice infungibile, infatti, quando non può essere indifferentemente sostituito con altri beni, in quanto individuato dai soggetti in relazione a un dato rapporto. La qualità di infungibilità di un bene è particolarmente rilevante nei contratti che fanno sorgere nel debitore l’obbligo di restituire il bene nella sua identità (per esempio nel comodato), nelle obbligazioni, per l’incidenza del rischio e nella compravendita per la determinazione del momento in cui si trasferisce la proprietà all’acquirente.

In materia di assunzioni, una professionalità può essere ritenuta infungibile in tutti i casi in cui, in relazione al tipo di struttura organizzativa e modello gestionale considerati ed alla verifica e programmazione degli effettivi fabbisogni di personale, avendo riguardo al complesso delle funzioni che è chiamata a svolgere nonché agli obiettivi da raggiungere, risulta nei fatti non sostituibile con altra professionalità presente nell’ambito della medesima struttura. Le figure professionali ritenute infungibili all’interno di una determinata amministrazione sono quelle, in gran parte, giudicate indispensabili e vitali al fine di fronteggiare esigenze permanenti e di tipo istituzionale.

E’ il caso, ad esempio, di una amministrazione pubblica (4) che risultando costituita da un nucleo di appena cinque unità di personale non riesce a fronteggiare gli urgenti compiti rientranti nelle proprie attribuzioni istituzionali ed ha necessità di assumere, considerato che le unità di personale che intende acquisire sono relative a posti unici di organico concernenti profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità che non può essere reperita all’interno dell’amministrazione (esempio un ingegnere civile, un funzionario contabile ecc.).

Dette professionalità, pur ritenute all’interno di una diversa amministrazione, per contenuti e finalità, generiche e fungibili, risulteranno per quel determinato Ente infungibili ed insostituibili in quanto ritenute le sole in grado di assicurare, in quel determinato momento ed all’interno di quella determinata struttura organizzativa, prestazioni irrinunciabili ed indispensabili per la stessa amministrazione.

Altro caso esemplificativo è quello di un Ente di ricerca (5) che intende assumere un ricercatore da utilizzare per una determinata Area dell’Istituto ai fini dello svolgimento di una specifica attività di ricerca su un determinato tema che rientra tra le attribuzioni istituzionali previste dalla legge istitutiva della medesima amministrazione. Detta figura professionale, in possesso di una specifica esperienza e conoscenza della materia, è ritenuta dal medesimo Ente insostituibile e non fungibile in quanto, nell’ambito della categoria professionale (costituita dalle figure di ricercatore, primo ricercatore e dirigente di ricerca) non risultano unità di personale che potrebbero svolgere le stesse funzioni ovvero assorbire queste. Pertanto, quell’Istituto non essendo in grado di reperire al proprio interno professionalità, come ricercatori con una esperienza maturata nel settore di competenza, potrà reperire le stesse sul mercato del lavoro.

Quando si parla, quindi, di infungibilità riferita a determinate figure professionali, ci si riferisce ai singoli profili professionali e non alla categoria o Area di appartenenza, che può riguardare una pluralità di profili.

Questi profili sono stati recentemente riformati con l’entrata in vigore del nuovo ordinamento professionale, decisamente più flessibile rispetto a quello previgente, previsto dai Contratti collettivi nazionali di lavoro (6), che hanno introdotto un nuovo sistema di classificazione del personale appartenente alle amministrazioni pubbliche.

Secondo il nuovo ordinamento professionale, i profili descrivono il contenuto professionale delle attribuzioni proprie di ciascuna Area. La loro individuazione è rimessa al singolo ente nell’esplicazione della massima autonomia, in relazione al modello organizzativo più idoneo (7).

La definizione dei nuovi profili professionali corrispondenti a ciascuna categoria è, infatti, strettamente legata al modello organizzativo scelto dall’amministrazione e ciò ha permesso di superare il principio della divisione rigida del lavoro a vantaggio di una flessibilità orientata allo scopo, con l’introduzione, come elemento strutturante il funzionamento organizzativo, delle capacità e delle competenze del lavoratore.

Appare, dunque, evidente la possibilità di utilizzare in maniera flessibile i dipendenti, in attività equivalenti per complessità e responsabilità, favorendo il raggiungimento degli obiettivi dell’ente e valorizzando, al tempo stesso, le potenzialità professionali della forza lavoro (8).

Ne consegue che il principale elemento di cambiamento riguarda il passaggio da una classificazione fondata solo sulla mansione o posizione di lavoro ad un’altra più attenta alla valorizzazione delle capacità e delle competenze professionali degli individui (9). I nuovi criteri di definizione dei profili professionali come definiti dai Contratti collettivi, risultano individuati dalle singole Amministrazioni, ed hanno come riferimento non solo la dimensione della divisione del lavoro ma anche la capacità soggettiva del lavoratore manifestata nel conseguire i risultati a cui è preposto.

Nell’ambito del quadro sopra esposto, ritenere o meno infungibile un profilo professionale significa, quindi, aver condotto una attenta indagine partendo non solo dal sistema di classificazione dei profili all’interno delle singole categorie, e cioè analizzando il singolo profilo dal punto di vista delle conoscenze che dovrebbe possedere, dal contenuto, ampiezza e complessità dell’attività nel cui ambito dovrebbe essere esercitata, ma, soprattutto, dalla valutazione dell’effettiva capacità soggettiva del dipendente in relazione ai risultati da raggiungere.

3. Il presupposto dell’unicità del posto di organico e la verifica e programmazione degli effettivi fabbisogni di personale.

L’infungibilità riferita al singolo profilo professionale non è l’unico presupposto da valutare affinché alle amministrazioni pubbliche venga riconosciuta la facoltà di avviare procedure di assunzione. L’altro presupposto, infatti, previsto dalle Finanziarie 2002 e 2003 è che il posto relativo al singolo profilo professionale, presente nella dotazione organica che si intende occupare, sia unico cioè pari all’unità.

L’unicità del posto di organico presuppone, dunque, l’esistenza di un ruolo organico e di una dotazione organica definita ed approvata dall’amministrazione, dalla quale risulti, limitatamente alla figura professionale ritenuta infungibile che si intende acquisire, una situazione di unicità di posto di organico vacante.

A questo punto per l’amministrazione che intende avviare la procedura di reclutamento la situazione si complica di un ulteriore adempimento

La possibilità riconosciuta alle amministrazioni di avvalersi della deroga non esclude il rispetto degli obblighi previsti dalla Finanziaria 2003 in materia di organici (10). Infatti, come anche affermato dalla nota-circolare del Dipartimento della funzione pubblica (11), le amministrazioni pubbliche sono obbligate a provvedere, nel rispetto dei principi in materia di organizzazione degli uffici e dei rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni previsti dall’articolo 1, comma 1 del D.Lgs. n. 165/2001 (12), alla rideterminazione delle dotazioni organiche, la cui procedura è sottoposta ai vincoli tassativi del rispetto del principio dell’invarianza della spesa e del limite dei posti complessivi di organico individuati alla data del 29 settembre 2002.

La normativa in questione prevede, inoltre, che, nell’attesa del perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione degli organici, le medesime dotazioni siano provvisoriamente individuate in misura pari ai posti coperti al 31 dicembre 2002, e comprensive degli eventuali posti per i quali, alla medesima data, risultino in corso procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale. Gli effetti della provvisoria individuazione della dotazione organica hanno sicuramente conseguenze sostanziali nei confronti delle politiche di gestione del personale delle pubbliche amministrazioni. Infatti, qualsiasi procedura relativa all’acquisizione di personale, dunque anche quella relativa all’assunzione di professionalità infungibili escluse dal blocco, con la sola esclusione di quelle riguardanti il reclutamento, la mobilità e la riqualificazione precedentemente avviate alla data del 31 dicembre 2002, non potrà essere avviata, se risulta completamente coperta la dotazione organica, seppure individuata in via provvisoria.

Ne consegue che l’esistenza di situazioni che consentono alle amministrazioni di avviare procedure di assunzioni in deroga al blocco, quali quelle dell’infungibilità di figure professionali ed unicità del posto di organico, non sottraggono le medesime a provvedere, innanzitutto, alla definizione delle nuove dotazioni organiche, sulla base della verifica degli effettivi fabbisogni di personale. Questo significa che ogni amministrazione deve individuare la struttura organizzativa gestionale ottimale suddivisa nelle aree funzionali, nelle posizioni economiche e nei profili professionali nonché dimostrare che la nuova dotazione è fatta non solo nel rispetto dei vincoli economico-finanziari e quantitativi ma anche con riferimento alla verifica dei fabbisogni di risorse umane necessarie allo svolgimento dei propri fini istituzionali, e, dunque, dando conto di quali professionalità si necessita, per lo svolgimento di quali compiti e nell’ambito di quali strutture.

In secondo luogo è opportuno ricordare gli adempimenti previsti dall’art. 6 del D.Lgs. n. 165/2001 in materia di organizzazione e disciplina degli uffici e dotazione organiche. Le amministrazioni pubbliche sono, infatti, tenute a procedere a scadenza triennale alla ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche adottando gli atti previsti dai propri ordinamenti. In caso di inadempimento, afferma il comma 6, le stesse non possono assumere nuovo personale, neppure, quindi, quello ritenuto infungibile.

Un ulteriore ostacolo che incontra l’esercizio della citata deroga da parte delle amministrazioni è costituito dall’obbligo in capo alle le stesse di esperire, prima di avviare assunzioni di personale, procedure di mobilità al fine di favorire una più razionale ed efficace utilizzazione del personale in servizio, nel rispetto della normativa legislativa e contrattuale vigente in materia. In merito, l’articolo 30, comma 1, del D.lgs. n. 165/2001, prevede che le amministrazioni possano ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, i quali facciano domanda di trasferimento. Detto trasferimento è disposto previo consenso dell’amministrazione di appartenenza.

E’ anche da considerare quanto previsto dalla legge n. 3/2003 recante “Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione”, che, all’articolo 7, prevede che le pubbliche amministrazioni prima di avviare le procedure di assunzione di personale, comunichino alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero dell’economia e delle finanze ed alle strutture regionali e provinciali, l’area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il concorso, nonché, se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneità richieste ai fini dell’eventuale assegnazione di personale collocato in disponibilità ovvero interessato ai processi di mobilità previsti dalle leggi e dai contratti collettivi.

Il medesimo articolo prevede, inoltre, che le assunzioni effettuate in violazione della predetta disposizione siano da ritenersi nulle di diritto.

Per le autonomie territoriali, fermo restando la possibilità di sollevare questioni di incostituzionalità dell’art. 34 della stessa legge finanziaria 2003 rispetto al nuovo Titolo V della Costituzione (13), ai vincoli suindicati si aggiungono quelli derivanti dai tempi di attesa dell’emanazione dei DPCM previsti dal comma 11 dell’art. 34 (14) a seguito di un accordo che dovrà essere raggiunto tra il Governo e le medesime autonomie concernente l’ambito di applicazione delle procedure di ridefinizione delle dotazioni organiche nonché le assunzioni a tempo indeterminato per il personale delle Regioni, ASL e degli enti locali. Al riguardo si ritiene che gli enti territoriali prima dell’entrata in vigore dei citati DPCM, come previsto dalla legge finanziaria, non possano esercitare la deroga in questione e, quindi, procedere ad avviare le procedure concorsuali per l’acquisizione delle professionalità ritenute infungibili, giacché ai predetti regolamenti è demandato il compito di individuare l’ambito di applicazione in materia di ridefinizione delle dotazioni organiche nei confronti dei medesimi enti territoriali. Unica eccezione a detta tesi è il caso di un ente territoriale per il quale, al momento dell’individuazione della dotazione provvisoria, risultava già in corso la procedura concorsuale per l’assunzione della predetta unità infungibile che, quindi, era stata già considerata ai fini della rideterminazione della nuova dotazione organica. In questo caso l’ente può provvedere ad avviare l’assunzione anche senza attendere i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Dal quadro esposto emerge il paradosso secondo cui, a volte, le deroghe ai divieti di assumere nella PA, deroghe che hanno caratterizzato le politiche di reclutamento adottate dai Governi soprattutto nel corso del primo quinquennio degli anni ’90, anziché consentire e facilitare le amministrazioni ad avvalersene per soddisfare i propri fabbisogni di personale e per raggiungere risultati idonei a fornire servizi più efficienti alla collettività, hanno reso di fatto impossibile il loro effettivo utilizzo a causa dei molti vincoli ed obblighi che la normativa continuamente pone nei confronti della PA.
Questo sembrerebbe il caso della deroga al blocco delle assunzioni di cui si è trattato.

4. I nuovi fabbisogni e le nuove professionalità.

I molteplici fattori di cambiamento che hanno investito la Pubblica Amministrazione in questi ultimi anni, oltre ad essere stati di tipo istituzionale (integrazione europea, la riforma del Governo e dei ministeri, le modifiche indotte dal decentramento, dal federalismo o dalle privatizzazioni), funzionale (riconoscere ed affidare nuove competenze alla PA), organizzativo (per la gestione più efficiente delle funzioni tradizionali, di quelle nuove, per il loro coordinamento), sono stati anche di tipo professionale con l’introduzione di nuove competenze, accanto a quelle tradizionali e trasformazione dei compiti preesistenti.

La Pubblica amministrazione è, dunque, investita da una crescente richiesta di servizi, che si traduce in un bisogno di acquisire nuove competenze e nell’inevitabile esigenza di far proprie nuove professionalità.

Una recente ricerca promossa dal Dipartimento della funzione pubblica allo scopo di realizzare un sistema di monitoraggio della domanda di nuovi profili professionali da parte delle Amministrazioni pubbliche, come i Ministeri, gli enti territoriali ed alcuni enti pubblici, ha dimostrato che i fabbisogni indicati dalle amministrazioni distribuiti per aree di professionalità sono quellI principalmente (vedere Tabella 1 sottostante) dell’Amministrazione e finanza (36%), seguita dall’Ambiente e i servizi sociali (16%), dalle funzioni generali e di supporto (11,55%) e dall’informatica e telecomunicazione (10,1%); l’ultima Area di interesse è quella specifica delle singole amministrazioni (3,7%).

Un esempio di nuove professionalità emerse dalla medesima ricerca sono quelle cosiddette innovative (vedere Tabella 2 sottostante), oggi ritenute indispensabili in quanto le uniche ormai in grado di accompagnare i processi di cambiamento in atto nella PA. Esse sono, per esempio, per i Ministeri la figura dello Statistico economico; per le Regioni l’esperto in marketing pubblico; per le province l’esperto in politiche del lavoro, per i comuni l’operatore dei servizi sociali ed, infine, per gli enti pubblici l’Analista dell’attività formativa.

In questo ambito, la deroga in questione ha rappresentato e rappresenta una grande occasione ed opportunità per le stesse amministrazioni, nonostante il blocco delle assunzioni, per acquisire nuove professionalità indispensabili per riuscire a gestire nuove competenze ed attività.

Ma detta possibilità viene qualche volta vanificata dal fatto che l’esigenza di nuove professionalità ovvero la necessità di acquisire rapidamente quelle ritenute indispensabili ed insostituibili da parte delle amministrazioni pubbliche, spesso incontrano molteplici vincoli ed impedimenti come quelli presenti nelle fasi di blocco delle assunzioni, durante le quali perfino le deroghe, quali eccezioni espressamente previste dal legislatore, danno il più delle volte nulla più che un’illusione alle amministrazioni di potersi avvalere di validi strumenti di intervento.

Per visualizare le tabelle clicca qui.

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(1) Trattasi delle leggi 27 dicembre 2001, n. 448 (art. 19) e 28 dicembre 2002, n. 289 (art. 34). che hanno reintrodotto il sistema delle deroghe ai blocchi concernenti i procedimenti assunzionale nella PA vigente prima dell’entrata in vigore della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (art. 39) che ha introdotto il sistema della programmazione delle assunzioni . Al riguardo vedasi N. NIGLIO: Le politiche di reclutamento nella PA negli anni ’90 tra programmazione e blocco delle assunzioni, Riv. Giust Amministrativa, Marzo/Aprile 2003.

(2) Circolari del Ministero dell’Interno n. 1/2002 del 4 marzo 2002 e n. 2/2003 18 aprile 2003.

(3) Pareri del Dipartimento della Funzione pubblica UPPA: n. 167/2002 del 23/12/2002; n l782/4 del 16 aprile 2003; e Circolare Ministero Interno n. 1/2002 già citata.

(4) Parere del Dipartimento della funzione pubblica n 1076/4 del 16/4/2001 riguardante il caso dell’Autorità Portuale di Salerno. La massima di detto parere è la seguente: L’Autorità Portuale di Salerno, tenuto conto dell’impellente e straordinaria necessità di personale a causa dell’esistenza di un nucleo costituito da appena cinque unità che impedisce all’Ente di fronteggiare gli urgenti ed impellenti compiti rientranti nelle proprie attribuzioni istituzionali di cui alla L. n. 84/94, considerato che le unità di personale che si intende assumere sono relative a posti unici di organico concernenti profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità che non può essere acquisita dall’ente, come ingegneri civili, funzionari contabili e tecnici ispettori con una esperienza maturata nel settore, e quindi disponibile sul mercato del lavoro e necessarie per fronteggiare le suindicate esigenze istituzionali, può, anche in considerazione della potestà di autofinanziarsi del medesimo Ente mediante la riscossione dei canoni e tasse portuali secondo cui le spese relative al personale non comportano un aggravio a carico del bilancio dello Stato, avviare, nel rispetto della programmazione triennale dei fabbisogni di cui all’articolo 39 della legge n. 449/97, le previste assunzioni di personale in deroga al blocco delle assunzioni di cui all’art. 19 della L. n. 448/2001.

(5) N. NIGLIO: Relazione concernente l’ipotesi di assunzioni di tre unità di personale presso l’Istituto Nazionale per la ricerca scientifica e tecnologica per la Montagna – Dicembre 2002

(6) Art. 13 CCNL relativo al personale non dirigente del comparto ministeri per il quadriennio normativo1998/2001 sottoscritto il 16/2/1999; il CCNL comparto Aziende autonome per il quadriennio normativo 1998/2001 sottoscritto il 24/5/2000; CCNL personale appartenente al comparto degli enti pubblici non economici quadriennio 1998/2001 sottoscritto il 16/2/1999; art. 3 CCNL comparto Regioni ed autonomie locali quadriennio giuridico 1998/2002 sottoscritto il ….

(7) E. BARUSSO: Selezione e carriera del personale; pag. 192 Giuffrè 1999.

(8) Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica- Formez: Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa: il nuovo ordinamento professionale; Ricerche Formez 2001.

(9) Dipartimento della funzione pubblica: Ripensare il lavoro pubblico; a cura di Mauro Bonaretti e Lino Codarda 2001.

(10) L’articolo 34, commi 1, 2 e 3 della legge n. 289/2002 afferma:

1. Le amministrazioni pubbliche di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ad esclusione dei comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti, provvedono alla rideterminazione delle dotazioni organiche sulla base dei principi di cui all’art. 1, comma 1, del predetto decreto legislativo e, comunque, tenuto conto:

a) del processo di riforma delle amministrazioni in atto ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, della legge 6 luglio 2002, n. 137, nonché delle disposizioni relative al riordino e alla razionalizzazione di specifici settori;

b) dei processi di trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali derivanti dall’attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, e dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

c) di quanto previsto dal capo III del titolo III della legge 28 dicembre 2001, n. 448.

2. In sede di applicazione delle disposizioni di cui al comma 1 è assicurato il principio dell’invarianza della spesa e le dotazioni organiche rideterminate non possono comunque superare il numero dei posti di organico complessivi vigenti alla data del 29 settembre 2002.

3. Sino al perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione di cui al comma 1, le dotazioni sono provvisoriamente individuate in misura pari ai posti coperti al 31 dicembre 2002, tenuto anche conto dei posti per i quali alla stessa data risultino in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale. Sono fatti salvi gli effetti derivanti dall’applicazione dell’articolo 3, comma 7, ultimo periodo, della legge 15 luglio 2002, n. 145, nonché dei provvedimenti di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche previste dalla legge 6 luglio 2002, n. 137, già formalmente avviati alla data del 31 dicembre 2002, e dai provvedimenti di indisponibilità emanati in attuazione dell’art. 52, comma 68, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e registrati presso l’ufficio centrale del bilancio entro la predetta data del 31 dicembre 2002.

(11) Lettera circolare del Dipartimento della funzione pubblica – UPPA n. 2125-15 dell’11 aprile 2003 recante Linee guida, istruzioni e modalità attuative dell’art. 34, commi 1, 2, 3 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), concernente la rideterminazione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni.

(12) I principi sono i seguenti:

a) accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;

b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;

c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato.

(13) Al riguardo le regioni Emilia Romagna e Toscana hanno emanato la legge n. 4/2003 e n. 13/2003, la prima impugnata dal Governo per illegittimità costituzionale dell’art. 34 della L. n. 289/2002.

(14) La ricerca è stata promossa dal Dipartimento della funzione pubblica e realizzata dall’Istituto Guglielmo Tagliacarne che ha dato luogo al testo “ PA Duemila”: I nuovi profili professionali per le pubbliche amministrazioni”. Roma 2002

Note

L'articolo L’art. 34 della legge n. 289/2002 (finanziaria 2003): figure professionali infungibili ed unicità del posto di organico quale deroga al blocco delle assunzioni di personale nella P.A. proviene da Giustamm.