SOMMARIO: 1. Caratteri della semplificazione amministrativa in Spagna: la Ley 30/1992 de régimen juridico de las administraciones publicas y del procedimiento administrativo comun e le successive leggi di riforma; 2. Le prime misure contro la crisi economica e i programmi di semplificazione amministrativa; 3. La disciplina del silencio administrativo: le difficoltà di generalizzazione del silencio positivo; 4. La declaración responsable e la comunicación previa nella Ley paraguas, nella Ley ómnibus e nella Ley de economía sostenible.

1. Caratteri della semplificazione amministrativa in Spagna: la Ley 30/1992 de régimen juridico de las administraciones publicas y del procedimiento administrativo comun e le successive leggi di riforma
In tutti i Paesi europei la recente crisi economica ha interessato sia il settore privato che quello pubblico, riducendone le risorse. Ciò ha sollecitato la realizzazione di una amministrazione efficiente, anche per favorire la ripresa economica e lo sviluppo delle imprese.
Per raggiungere questo obiettivo in tutti gli ordinamenti europei sono stati avviati programmi di riforma della pubblica amministrazione finalizzati a semplificare l’azione amministrativa.
Uno studio delle tecniche di semplificazione amministrativa in Spagna deve tener conto dell’evoluzione storica di questo Paese, evoluzione che ha profondamente condizionato lo sviluppo della pubblica amministrazione. Sino alle leggi di riforma più recenti l’amministrazione spagnola è stata concepita «più come un’estensione clientelare del potere che come un apparato tecnico e professionale al servizio dello Stato»[1].
Nonostante ciò l’attenzione del legislatore e della dottrina per il funzionamento della macchina amministrativa ha origini risalenti: la prima legge sul procedimento amministrativo, datata 1889, rappresenta uno dei più antichi esempi di regolazione dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione[2]. Ad essa seguì nel 1958 una disciplina più completa del procedimento amministrativo che, basandosi sul principio di semplificazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni, andava oltre la mera procedimentalizzazione dei processi di decisione amministrativa.
L’entrata in vigore della Costituzione nel 1978 rese, però, necessario un adeguamento della disciplina vigente ai nuovi principi che regolano i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione; quest’ultima inoltre doveva adeguarsi al mutato quadro istituzionale dello Stato.
Per queste ragioni nel 1992 fu emanata la Ley 30/1992 de régimen juridico de las administraciones publicas y del procedimiento administrativo comun, tuttora in vigore nonostante le numerose modifiche.
La legge, nei dieci titoli che la compongono, si propone di disciplinare in modo completo l’area di funzionamento della pubblica amministrazione. L’art. 1, infatti, dispone: «La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas».
Come è stato evidenziato dalla dottrina, però, la legge fin dalla sua emanazione presentò alcuni aspetti controversi relativi agli istituti del silenzio, dei ricorsi e della responsabilità amministrativi. Inoltre – a causa del proliferare di procedimenti speciali – alcuni autori la ritennero incapace di garantire un servizio effettivo ai cittadini[3].
A questo fine risultano di particolare interesse i titoli IV e VI della l. 30/1992, nei quali rispettivamente sono disciplinati il silenzio amministrativo e le misure di semplificazione dell’attività amministrativa. L’interesse è giustificato dall’intenzione di approfondire istituti che cercano di adeguare la pubblica amministrazione ad una società in rapido cambiamento, esigenza particolarmente avvertita in questi anni di crisi economica.
Le modifiche alla legge 30/1992 e le successive leggi di semplificazione dell’attività amministrativa dimostrano che questa volontà di adeguamento è alla base dei progetti di riforma della pubblica amministrazione spagnola.
In questo senso è significativa la legge di riforma (della legge 30/1992) 4/1999, finalizzata a rendere l’amministrazione più celere ed efficace nel rispetto dei principi di garanzia del cittadino[4]; con essa, infatti, fu riformata la disciplina del silenzio amministrativo e furono introdotti istituti di coordinamento tra autonomie e Stato centrale[5].
Negli anni successivi a questa legge le politiche di semplificazione sono divenute un elemento essenziale dei progetti di riforma dell’amministrazione spagnola[6], anche su impulso della normativa europea.
Nel 2009, infatti, sono state promulgate la Ley paraguas (l. 17/2009) e la Ley ómnibus (l. 25/2009), che hanno introdotto nell’ordinamento spagnolo la cosiddetta direttiva servizi (2006/123/CE). In entrambe le leggi sono previste misure di semplificazione (anche di carattere procedimentale) relative a procedimenti vincolati. In particolare è stata prevista la creazione della ventanilla única (l’equivalente del nostro sportello unico) e la sostituzione – in alcuni settori – di autorizzazioni amministrative con declaraciones responsables e comunicaciones previas. Una simile politica di liberalizzazione è stata estesa anche al settore delle attività commerciali dalla Ley de economía sostenible (l. 2/2011).
Infine, si deve segnalare che la legge 30/1992 è stata recentemente sostituita dalla Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas e dalla Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Entrambe entreranno in vigore un anno dopo la pubblicazione nel BOE (Boletín Oficial del Estado), avvenuta il 2 ottobre 2015. I nuovi testi non introducono sostanziali novità nella regolamentazione degli istituti di semplificazione amministrativa: in molti casi le disposizioni della l. 30/1992 sono state semplicemente riprodotte nei nuovi testi normativi.

2. Le prime misure contro la crisi economica e i programmi di semplificazione amministrativa
In Spagna la recente crisi economica ha causato un disavanzo dell’11,1% del PIL nel 2009, costringendo il Governo ad adottare importanti misure per arginarne gli effetti.
Con il Plan de Acción Inmediata del 2010 sono state ridotte le risorse economiche a disposizione dei ministeri, sono diminuiti gli impiegati nel settore pubblico, è stata razionalizzata la spesa farmaceutica e sono state ridotte le strutture dell’amministrazione generale dello Stato, degli enti e delle società pubbliche; con il Real Decreto-Ley 8/2010 è stata bloccata la rivalutazione delle pensioni per l’anno 2011; con la legge 2/2011 è stato istituito il Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad[7].
In seguito all’emanazione di queste prime misure d’emergenza, il Governo spagnolo – sulla scia di altri Paesi europei – ha avviato programmi di semplificazione amministrativa che incidono su due diversi profili: l’uno normativo, l’altro procedimentale.
Nel 2012, in particolare, con l’approvazione dei Programas Nacionales de Reformas 2012-2013 (PNR 2012-2013) ha intrapreso una riforma strutturale della pubblica amministrazione.
Le leggi di attuazione di questi programmi mirano a ridurre il peso della burocrazia e a favorire la creazione di nuove imprese. Per raggiungere questo obiettivo sono state eliminate autorizzazioni e licenze municipali[8]. Inoltre è stata costituita la Comisión interministerial para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con l’obiettivo di proporre le riforme necessarie per favorire l’efficiente erogazione dei servizi e la crescita economica[9].
La commissione, attraverso la Subcomisión de Simplificación Administrativa, ha proposto diverse misure di semplificazione, tra le quali è da menzionare il progetto Emprende en tres[10].
Quest’ultimo, approvato nel 2013, è finalizzato a semplificare le procedure per la creazione e l’esercizio di un’impresa mediante la presentazione di una declaración responsable. Il soggetto che intende avviare un’attività imprenditoriale potrà rivolgersi ai PAE (Puntos de Atención al Emprendedor) al fine di ottenere tutte le informazioni necessarie per la costituzione della sua impresa[11] e, successivamente, inviare la declaración responsable attraverso il sistema informatico CIRCE (Centro de Información y Red de Creación de Empresas), che permette di ridurre i tempi del procedimento da 30 a 2 giorni.
Inoltre nell’ultimo decennio in Spagna – come in altri Paesi europei – sono stati avviati programmi finalizzati al miglioramento delle tecniche di normazione e alla riduzione degli adempimenti burocratici.
Tra questi è da ricordare il Programa de Mejora de la Reglamentación y de Reducción de Cargas Administrativas, approvato in attuazione del Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la UE. Con esso il Governo si è proposto di ridurre, entro il 31 dicembre 2012, del 30% gli adempimenti burocratici gravanti sulle imprese. A conclusione del Programma il Consiglio dei ministri ha approvato 283 misure di riduzione del carico burocratico, che hanno comportato un risparmio per le imprese e i cittadini pari a 5.867,5 milioni di euro[12]. Tale programma è stato aggiornato nel 2013 da un nuovo Acuerdo de Reducción de Cargas y Mejora Normativa, contenente oltre 60 misure di semplificazione[13].
Gli elementi essenziali delle politiche di semplificazione normativa sono stati esplicitati nel Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la administración general del Estado, pubblicato nel 2014 dal Ministerio de hacienda y administraciones públicas[14]. In apertura si afferma, infatti, che l’obiettivo della semplificazione è rendere “más sencillos, más fáciles y menos complicados” i procedimenti amministrativi, in quanto la semplificazione deve ridurre “los procedimientos a las dimensiones óptimas para su eficiencia social”. L’amministrazione, pertanto, dovrà verificare che il procedimento sia necessario, che non possa essere incluso in uno simile, che al suo interno non ci siano adempimenti o fasi non necessari, che sia concluso nel tempo strettamente necessario, che sia svolto con l’utilizzo delle migliori tecnologie. Solo in questo modo sarà garantito il successo dell’azione amministrativa e saranno rispettati i principi di legalità e di certezza del diritto[15].
In merito alla semplificazione procedimentale, invece, risultano di particolare interesse i titoli IV e VI della l. 30/1992, nei quali sono disciplinati il silencio administrativo, la declaración responsable e la comunicación previa.

3. La disciplina del silencio administrativo: le difficoltà di generalizzazione del silencio positivo
L’ordinamento giuridico spagnolo in caso di inattività della pubblica amministrazione individua due distinti rimedi: il silencio administrativo e la caducidad del procedimento.
L’art. 42, l. 30/1992[16], infatti, obbliga l’amministrazione a concludere con un provvedimento espresso tutti i procedimenti avviati, siano essi ad iniziativa di parte o d’ufficio[17]. Il termine entro il quale il provvedimento deve essere notificato agli interessati è determinato dalla norma regolatrice del singolo procedimento e non può essere superiore a 6 mesi; in assenza di questa indicazione il termine si riduce a 3 mesi.
Il mancato adempimento dell’obbligo di concludere il procedimento è sempre sanzionato mediante una misura che definisce la posizione giuridica dell’interessato.
Nei procedimenti avviati d’ufficio, l’art. 44, l. 30/1992[18], prevede la caducidad del procedimento (e la sua conseguente archiviazione), nel caso in cui dallo stesso possano derivare effetti sfavorevoli agli interessati, o il silencio negativo, nel caso in cui dal procedimento possa derivare un ampliamento della sfera giuridica degli interessati.
Nei procedimenti ad iniziativa di parte, invece, l’art. 43[19] prevede il silencio administrativo, sia positivo che negativo.
Il primo capoverso attribuisce una rilevanza generale al silencio positivo, salvi i casi in cui una disposizione di legge per ragioni imperative di interesse generale o una norma di diritto comunitario impongano il contrario.
La generalizzazione del silencio positivo è frutto di un lento processo di adeguamento dell’ordinamento amministrativo spagnolo ai principi costituzionali che impongono all’amministrazione di attuare con obiettività gli interessi generali e di agire secondo il principio di efficacia[20]. La legge sul procedimento amministrativo del 1958, infatti, prevedeva come effetto generale dell’inattività dell’amministrazione il silencio negativo, relegando il silencio positivo a ipotesi espressamente previste. La prima estensione del silencio positivo fu tentata con la legge 30/1992, modificata proprio su questo istituto dalla legge 4/1999[21].
La dottrina, infatti, criticò fortemente la disciplina dell’istituto, rifiutando l’omologazione del silenzio negativo al silenzio positivo e richiedendo la semplificazione del relativo procedimento di formazione[22]. In merito al primo aspetto sosteneva che il silencio negativo fosse una finzione legale con meri effetti processuali e non un atto come il silencio positivo; in merito al secondo aspetto, invece, richiedeva l’eliminazione della certificación de acto presunto quale requisito per la formazione del silencio administrativo: questo doveva prodursi automaticamente.
La legge 4/1999 ha generalizzato l’applicazione del silencio positivo. Nel testo oggi vigente della l. 30/1992 il silencio negativo è previsto solo in tre ipotesi: esercizio del diritto di petizione (ex art. 29 della Costituzione); procedimento che trasferisce all’interessato o a terzi facoltà su beni o servizi pubblici; impugnazione di atti e disposizioni[23].
In particolare l’art. 43, pur essendo rubricato “silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado”, è una norma di carattere generale in quanto contiene disposizioni applicabili anche ai procedimenti avviati d’ufficio.
Il comma 2 definisce la natura giuridica del silencio administrativo: il silencio positivo è considerato “a tutti gli effetti” un atto amministrativo conclusivo del procedimento[24], mentre il silencio negativo ha il solo effetto di legittimare l’interessato a proporre un ricorso amministrativo o giudiziario.
Secondo il comma 4, poi, gli atti prodotti attraverso il silenzio amministrativo possono essere fatti valere davanti all’amministrazione così come di fronte a qualunque altra persona fisica o giuridica, pubblica o privata; essi producono effetti dal momento in cui è trascorso il termine per la notifica del provvedimento espresso e possono essere provati con qualsiasi mezzo di prova[25].
Il legislatore, quindi, ha accolto le critiche della dottrina relative alla corretta qualificazione delle due figure di silenzio amministrativo, permettendo al destinatario del silencio negativo di ricorrere contro l’inattività della pubblica amministrazione. Questa soluzione costituisce attuazione dei principi di garanzia del cittadino e dell’obbligo dell’amministrazione di concludere con un provvedimento espresso tutti i procedimenti avviati[26].
Su quest’ultimo aspetto è interessante analizzare l’inciso inserito nel primo periodo del comma 1, art. 43: il legislatore dispone che la formazione del silencio positivo deve avvenire “sin perjuicio de la resolucion que la Administracion debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este articulo”. L’istituto del silenzio assenso nell’ordinamento spagnolo, quindi, non viene concepito come uno strumento di deresponsabilizzazione dell’amministrazione; questa dovrà sempre assumere un provvedimento finale non potendo disinteressarsi dell’oggetto del procedimento su cui si è formato il silenzio[27].
A norma del comma 3, art. 43, l’obbligo di emanare un provvedimento espresso dopo la formazione del silenzio è soggetto al seguente regime: nei casi di silencio positivo la pubblica amministrazione è vincolata ad adottare un atto confermativo del silenzio stesso[28]; nei casi di silencio negativo, invece, l’amministrazione può adottare anche un atto di accoglimento dell’istanza del cittadino[29].
Dopo le modifiche introdotte dalla legge 4/1999 il silencio administrativo consegue automaticamente all’inadempimento dell’amministrazione senza che sia richiesta alcuna sollecitazione da parte dell’interessato. Infatti, la certificación de acto presunto, prevista nel testo originario della l. 30/1992 come requisito per la formazione del silenzio stesso[30], ha oggi una mera funzione certificatoria della formazione del silenzio. Il comma 4, art. 43, dispone che può essere richiesto all’amministrazione inadempiente un “certificado acreditativo del silencio producido”, che deve essere rilasciato entro 5 giorni.
La previsione di questo certificato, unita all’obbligo di emanare un provvedimento (sebbene tardivo) di conclusione del procedimento, assicura la certezza del diritto. Il cittadino che ha ottenuto dall’amministrazione il mero silencio potrà opporre ai terzi la formazione dell’atto amministrativo, non subendo così gli inconvenienti di un istituto che risponde ad una patologia del processo decisionale dell’amministrazione. E’ forte, però, il rischio che l’amministrazione inadempiente non rilasci la certificazione[31].
Nonostante l’elaborazione di una disciplina formalmente garantista dei diritti del cittadino, le critiche nei confronti del silencio administrativo sono ancora forti. La generalizzazione del silencio positivo non ha prodotto i risultati sperati in quanto nella legislazione statale si rinvengono numerosi procedimenti sottoposti al silencio negativo. Il riferimento alle “razones imperiosas de interés general” – introdotto in attuazione della Direttiva servizi per ridurre le deroghe al silencio positivo – ha fatto sorgere molte incertezze e non ha eliminato la discrezionalità nell’individuazione dei procedimenti da sottoporre al silencio negativo.
Il legislatore, inoltre, ha rinviato più volte una riforma generale dell’istituto. Nella Ley ómnibus, ad esempio, ha confermato con la disposizione quarta tutte le ipotesi di silencio negativo esistenti, presumendo la sussistenza di ragioni imperative di interesse generale. Una parziale correzione di questa disposizione si è avuta con il Real Decreto-ley 8/2011 che, in attuazione dell’art. 40, comma 1, Ley de economía sostenible, ha modificato in 125 procedimenti gli effetti del silenzio dell’amministrazione: da silencio negativo a positivo[32].
All’incapacità del legislatore deve aggiungersi la tendenza dei pubblici funzionari ad evitare l’applicazione del silencio positivo. La dottrina denuncia il mancato adempimento dell’obbligo di emanare il certificado previsto dall’art. 43, comma 4, l’incompletezza delle informazioni messe a disposizione dell’interessato nella comunicazione di avvio del procedimento e il tentativo di qualificare i procedimenti ad iniziativa di parte come procedimenti ad iniziativa d’ufficio, di modo che si produca il silencio negativo[33].
Inoltre manca una completa e aggiornata ricognizione dei procedimenti con l’indicazione dei termini e degli effetti di un eventuale silenzio. Il Manual de simplificación administrativa y reducción de cargas para la administración general del Estado, infatti, individua il SIA (Sistema de Información Administrativa, che costituisce il catalogo dei procedimenti delle amministrazioni statali) come indispensabile punto di partenza per il processo di semplificazione amministrativa[34].
Per risolvere queste carenze una parte della dottrina ha richiesto l’introduzione di misure che costringano i funzionari a concludere il procedimento. In particolare si richiamano istituti dell’ordinamento amministrativo italiano, quali il responsabile del procedimento (in tema di responsabilità disciplinare) e il risarcimento per danno da ritardo[35].

4. La declaración responsable e la comunicación previa nella Ley paraguas, nella Ley ómnibus e nella Ley de economía sostenible
Il legislatore spagnolo per realizzare un’amministrazione efficiente ed efficace ha introdotto nell’ordinamento amministrativo la declaración responsable e la comunicación previa (art. 71-bis, l. 30/1992[36]). Nell’ultimo decennio questi due istituti sono stati il fulcro delle politiche di semplificazione finalizzate a ridurre il peso dell’amministrazione su imprese e cittadini. La crisi economica, infatti, ha sollecitato una semplificazione dei procedimenti autorizzatori, all’epoca largamente diffusi.
Per comprendere l’evoluzione delle relazioni tra pubblica amministrazione e imprese è necessario analizzare la direttiva servizi e le relative leggi di attuazione. In queste normative si individua una stretta correlazione tra declaración responsable e comunicación previa da un lato e sviluppo dell’economia nazionale dall’altro.
La direttiva servizi (2006/123/CE), infatti, ha introdotto il principio di libertà di stabilimento e prestazione di servizi, principio che deve essere realizzato mediante l’eliminazione dei procedimenti autorizzatori non necessari alla tutela degli interessi pubblici. Un regime autorizzatorio può essere mantenuto o introdotto solo nel caso in cui non sia discriminatorio, sia giustificato da motivi imperativi di interesse generale e sia proporzionato (art. 9, comma 1).
Come dispone l’art. 5, l. 17/2009 (c.d. Ley paraguas, che recepisce la disciplina europea), nei casi in cui è sufficiente una declaración responsable o una comunicación previa l’accesso o l’esercizio di una attività non può essere sottoposto ad autorizzazione. Si introduce, così, la regola dell’intervento minimo dell’amministrazione, esplicitata anche nella legge sul procedimento amministrativo[37].
Infatti l’art. 39-bis, l. 30/1992, introdotto dalla l. 25/2009 (c.d. Ley ómnibus, che completa il recepimento della direttiva servizi), estende a tutte le tipologie di attività il principio in base al quale quando l’amministrazione regola l’accesso o l’esercizio di una attività deve adottare la misura meno restrittiva[38].
Il legislatore con la generalizzazione di questo principio intendeva garantire la certezza delle situazioni giuridiche e la riduzione dei costi e dei tempi di realizzazione delle iniziative imprenditoriali. Questa intenzione, però, non pare essersi realizzata a causa di una normativa generica e incompleta.
La declaración responsable e la comunicación previa sono regolate dall’art. 71-bis, l. 30/1992, introdotto dalla Ley ómnibus. Quest’ultima ha attribuito carattere di generalità a due istituti fino ad allora applicati principalmente nelle Comunità autonome. All’attribuzione del carattere della generalità però non è corrisposto quello dell’omogeneità della disciplina.
Il comma 1 dell’art. 71-bis, l. 30/1992, definisce la declaración responsable come l’atto con il quale l’interessato dichiara, sotto la sua responsabilità, di possedere i requisiti richiesti dalla normativa vigente per il riconoscimento o l’esercizio di un diritto o di una facoltà; mentre il comma 2 dello stesso articolo definisce la comunicación previa come il documento mediante il quale gli interessati comunicano all’amministrazione competente i loro dati personali e i requisiti richiesti per l’esercizio di un diritto o per l’inizio di un’attività.
Dalla lettura dei due commi si comprende che l’art. 71-bis, l. 30/1992, è una norma meramente definitoria[39]; essa, infatti, non contiene una disciplina generale dei due istituti e le attività sottopostevi sono individuate in leggi specifiche [40].
Il comma 3, art. 71-bis, conferma questa deduzione. Esso dispone che le declaraciones responsables e le comunicaciones previas producono gli effetti determinati in ciascun caso dalla legislazione corrispondente. Ciò, anche per l’indeterminatezza dei poteri di controllo dell’amministrazione competente[41] e per la possibilità di presentare – nei casi espressamente previsti dalla legge – la comunicación dopo l’inizio dell’attività, mina la certezza delle situazioni giuridiche e si pone in contrasto con la stessa finalità dei due istituti, diretti ad eliminare i ritardi e la discrezionalità delle amministrazioni.
L’unica norma cogente contenuta in tale articolo dispone che le declaraciones responsables e le comunicaciones previas permettono, con carattere di generalità, dal giorno della loro presentazione il riconoscimento o l’esercizio di un diritto o l’inizio di una attività.
All’amministrazione residua solo un potere di controllo successivo attraverso il quale, entro un determinato periodo di tempo, potrà accertare l’inesattezza delle comunicazioni presentate. Anche in questo caso, però, la disciplina genera incertezze: il termine entro il quale si deve effettuare il controllo è individuato dalla norma che regola il singolo procedimento e la sua breve durata non favorisce i controlli.
La constatazione di irregolarità nella comunicazione comporta un duplice ordine di effetti: il primo, automatico e generale, è previsto dal comma 4, art. 71-bis; il secondo, eventuale, è previsto dalle norme di settore che regolano la singola attività. Infatti alla constatazione dell’irregolarità o dell’omissione conseguirà automaticamente il divieto di continuare o esercitare il diritto o l’attività ed eventualmente l’obbligo di ripristinare la situazione antecedente e/o il divieto per un determinato periodo di avviare un procedimento con il medesimo oggetto.
L’estensione dei poteri di controllo attribuiti all’amministrazione costituisce anche un elemento di discrimine tra declaración responsable e comunicación previa. La declaración responsable è definita “comunicación previa con control” in ragione della generalizzazione del controllo sulle attività ad essa sottoposte, generalizzazione giustificata dal grado di incidenza di queste attività sull’interesse generale[42]. La comunicación previa, invece, è definita “comunicación previa sin control” poiché non si prevede una generalizzazione dei poteri di controllo. L’istituto, infatti, è finalizzato all’acquisizione da parte dell’amministrazione di informazioni che hanno scarsa incidenza sull’interesse generale[43].
Il regime di intervento dell’amministrazione sulle attività dei cittadini (e quindi anche delle imprese) è, invece, maggiormente definito nella Ley 7/1985 reguladora de las bases del regimen local. L’art. 84, infatti, individua le forme di intervento delle amministrazioni locali: la previa licencias y otros actos de control preventivo; la comunicación previa e la declaración responsable; il control posterior al inicio de la actividad.
Ad ulteriore precisazione di questo articolato regime la Ley 2/2011 de economía sostenible ha introdotto gli artt. 84-bis e 84-ter. In particolare l’art. 84-bis dispone che, con carattere generale, l’esercizio di una attività non può essere soggetto ad alcuna licenza o altro mezzo di controllo preventivo; il regime autorizzatorio, infatti, potrà essere previsto solo nel caso in cui l’attività incida su interessi protetti riguardanti l’ambiente, il patrimonio storico-artistico, la sicurezza e la salute pubblica, l’uso e l’occupazione di beni pubblici. La disposizione addizionale ottava, l. 2/2011, però, delega l’individuazione di tali attività al Governo e alle Comunità autonome.
Il Consiglio di Stato, nel suo parere sul progetto della l. 2/2011, aveva definito tale tecnica normativa “muy confusa”[44] e l’affermazione è confermata dai dubbi avanzati dalla dottrina sull’ambito di applicazione dello stesso art. 84-bis[45].
Il legislatore, allora, ha cercato di ampliare l’ambito di diretta applicazione della comunicación previa e della declaración responsable. La Ley 12/2012 de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios ha eliminato tutte le autorizzazioni e le licenze municipali, giustificate dalla tutela di interessi ambientali, di sicurezza e salute pubblica, per le attività commerciali con una superficie inferiore a 300 metri quadri. Questa norma è stata successivamente derogata dalle leyes 14/2013 e 20/2013 che hanno rispettivamente elevato la superficie prima a 500 e poi a 750 metri quadri.
Sebbene sia apprezzabile la previsione di tali misure, anche queste ultime due leggi non risultano autosufficienti: esse rimettono alle autorità locali la definizione dei procedimenti di controllo delle attività sottratte al regime autorizzatorio[46].
In conclusione, questa tecnica normativa continua ad alimentare i difetti di una legislazione disomogenea e frammentaria, a cui bisogna aggiungere l’impreparazione di un apparato amministrativo ancora abituato ad operare in un regime di intervento autorizzatorio.

Note

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