1. Efficienza della pubblica amministrazione e aumento della produttività. Il ruolo della Conferenza di servizi.    
Fra i fattori in grado di accrescere, nei prossimi anni, la produttività dell’economia italiana e gli investimenti per superarne lo stato di stagnazione, vi sono, senza dubbio, le Riforme amministrative.
I nodi irrisolti della burocrazia, fra cui la complessità delle regole, l’allungamento dei tempi di risposta, l’incertezza e l’instabilità delle decisioni e, infine, i costi da sostenere per i procedimenti amministrativi, infatti, soffocano lo sviluppo economico, soprattutto quello delle imprese più dinamiche.
L’eccesso di oneri regolatori, il prolungarsi dei tempi e l’incertezza degli esiti delle decisioni, per un versante, accrescono il rischio d’impresa ma, per l’altro, rappresentano un elemento che sfavorisce la localizzazione degli investimenti perché rendono un determinato territorio meno attrattivo per le imprese. Un eccessivo carico amministrativo, infatti, costituisce una diseconomia che produce una riduzione dei vantaggi comparati e, quindi, può disincentivare la localizzazione produttiva nel territorio[1].
Fra le ragioni della Pubblica Amministrazione e quelle delle imprese, in tale prospettiva, non vi èconflitto ma convergenza; fra gli interessi della collettività vi è anche quello di una crescita economica che possa favorire la creazione di nuovi sbocchi occupazionali.
 Uno degli snodi per i quali queste criticità sono più avvertite dalle imprese è, indubbiamente, quello dei procedimenti autorizzatori e, al loro interno, della Conferenza di servizi, finora caratterizzata da una complessità e da tempi eccessivi per conseguire le decisioni.
Istituto introdotto al fine di semplificare e di ridurre il procedimento autorizzatorio, tale Conferenza oggi è ritenuta in effetti, paradossalmente, la principale responsabile dell’incertezza nelle decisioni e della dilatazione dei tempi dei procedimenti complessi. Le consultazioni avviate fra le amministrazioni regionali e le associazioni imprenditoriali più rappresentative (Confindustria, CNA, Confcommercio), peraltro già organizzate in tavoli di lavoro per l’attuazione dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017, avevano fatto emergere, in effetti, gli aspetti critici della precedente disciplina. Questi non sono stati adeguatamente risolti dalle molteplici modifiche e integrazioni legislative intervenute negli ultimi vent’anni.
Le principali coordinate di riforma dovevano indirizzarsi, pertanto, verso un’accelerazione dei tempi della Conferenza e la garanzia di una stabilità della determinazione conclusiva. A queste finalità, fra le altre, concorre l’intervento riformatore contenuto nella bozza di decreto legislativo attuativo dell’art. 2 della l. n. 124 del 2015.
Si tratta, dunque, di un istituto che rappresenta un terreno di riforma, e di conseguente analisi, decisivo per sondare e migliorare le relazioni fra imprese e pubblica amministrazione.
 
 
 2. Le finalità e le innovazioni introdotte dall’intervento riformatore.  
      
 La principale finalità dell’intervento normativoè stata quella di portare a compimento il disegno di trasformazione funzionale dell’istituto, dispiegatosi negli ultimi venticinque anni.La Conferenza di servizi in effetti, da iniziale strumento essenzialmente di semplificazione e, nel contempo, di coordinamento fra amministrazioni[2], fondato sulla contestualità e sull’unanimità, si è poi evoluta, progressivamente, in meccanismo in grado di permettere l’assunzione di decisioni anche in presenza dell’inerzia o del dissenso anche delle amministrazioni portatrici di interessi sensibili[3].
Al principio di unanimità si è sostituito dunque, in tale prospettiva, quello del conseguimento delle posizioni prevalenti[4] e la contestualità nella presenza  delle amministrazioni è divenuta, da regola, ipotesi residuale ed eccezionale.
Se nel primo modello, contenuto nella formulazione originaria prevista nell’art. 14, comma 2, della l. n. 241 del 1990, l’accento era posto su una valorizzazione del profilo dinamico del modo di esercizio del potere discrezionale, attraverso la sostituzione, ad una serie di valutazioni separate dei singoli interessi, di «una valutazione contestuale»[5] fra amministrazioni pubbliche, a fini, essenzialmente, di semplificazione e di coordinamento, nel secondoha prevalso la funzione di accelerazionedei meccanismi decisionali delle amministrazioni pubbliche coinvolte in procedimenti pluristrutturati.
Nel primo modello, infatti, il titolare di ciascun interesse pubblico era indotto, principalmente, a farsi carico, oltre che del proprio, degli ulteriori interessi pubblici che venivano contestualmente in rilievo al fine di addivenire ad una valutazione unica, globale e contestuale di tutti i profili coinvolti.La Conferenza, dunque, aveva innovato il modo con cui le pubbliche amministrazioni formano la propria volontà, mutando le tradizionali regole di esercizio del potere discrezionale[6].
   Questa prima funzione si è arricchita in seguito, con il d.l. n. 78 del 2010, con quella di accelerare il processo decisionale delle amministrazioni coinvolte, attraverso il superamento del principio di unanimità e l’introduzione di meccanismi di elezione e di prevalenza fra le posizioni assunte dalle diverse amministrazioni.
Questo mutamento di funzione si è reso necessario per l’assetto che l’ordinamento giuridico conferisce agli interessi pubblici ritenuti meritevoli di tutela.L’equiordinazione fra i differenti interessi pubblici, tipica degli attuali ordinamenti democratici, ne ha imposto, in effetti, sempre più il contemperamento con moduli orizzontali, anziché con moduli gerarchici.
In assenza di meccanismi legislativi di graduazione degli interessi pubblici,infatti, se ne è affidata la prevalenza e la composizione a meccanismi essenzialmente procedimentali, favorendo la capacità dei soggetti presenti all’interno della Conferenza di comporre gli interessi in gioco e di pervenire all’assunzione della decisione[7]. Quest’ultima, infatti, appare sempre più come la risultante di un procedimento complesso cui prendono parte diverse amministrazioni pubbliche, ciascuna partecipe di un’azione di contemperamento fra gli interessi pubblici la cui tutela è loro affidata.
    Il compimento di questo processo di evoluzione funzionale era affidato, dal legislatore delegante, ad una serie di principi e criteri direttivi consistenti, essenzialmente, a) nella riduzione dei casi di obbligatorietà della Conferenza di servizi; b) nello snellimento dei lavori, da ottenere anche con l’utilizzo di strumenti informatici; c) nella ridefinizione delle tipologie di conferenza, anche al fine di introdurre modelli di istruttoria pubblica, nelle ipotesi di adozione di provvedimenti di interesse generale; d) nella riduzione dei termini per la convocazione, l’acquisizione degli atti di assenso e l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento; e) nella certezza dei tempi, anche con l’imposizione ai partecipanti della chiarezza e dell’univocità delle conclusioni espresse; f) nella garanzia di forme di coordinamento e di rappresentanza unitaria delle amministrazioni interessate.
    Questi criteri sono stati declinati, nella bozza di decreto attuativo, in tre elementi di innovazione, che ne costituiscono, al tempo stesso, i fattori riformatori qualificanti: a) la conferenza semplificata; b) il rappresentante unico nella conferenza simultanea; c) il meccanismo di opposizione successiva in caso di dissensi qualificati.
    Di seguito si procederà ad una loro sintetica analisi, finalizzata a chiarire la loro influenza sulla nuova funzione riconosciuta alla Conferenza di servizi dalla nuova disciplina.
 

3. La Conferenza semplificata.         
Una delle principali novità della Riforma è costituita dall’introduzione della cd. Conferenza semplificata come modalità ordinaria e obbligatoria di svolgimento dei procedimenti a decisione pluristrutturata. Nella precedente disciplina la conferenza di servizi veniva convocata, infatti, unicamente nell’eventualità si fosse verificata un’inerzia o manifestato un dissenso dopo trenta giorni dall’ordinario svolgimento di procedimenti di questo tipo. Quest’innovazione, viceversa, permette di includere nel nuovo modello la fase attualmente esterna alla Conferenza, ossia quella rivolta a verificare la presenza di possibili inerzie o dissensi rispetto all’assunzione della determinazione conclusiva e a valutarne le possibilità di superamento.
Resta ferma la possibilità, per l’amministrazione procedente, di attivare direttamente la conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona ove ritenuto necessario in relazione alla particolare complessità della decisione da assumere o su motivata richiesta delle altre amministrazioni o del soggetto privato interessato.
Inoltre, giàin questa fase sarebbe opportuno garantire la possibilità di partecipazione del soggetto privato non confermata in modo esplicito dallo schema in esame, né in relazione alla conferenza preliminare né in quella definitiva. L’art. 14-ter, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990 contempla già in modo esplicito tale partecipazione del richiedente, come osservatore, alla conferenza preliminare, in modo da permettergli di avere un pieno accesso ai relativi atti. Non vi è alcuna ragione, peraltro, di eliminare tale possibilità del soggetto privato di prendere parte alla conferenza ed esperire il relativo accesso documentale, che potrebbe giovare all’amministrazione nel poter contare sui contribuiti e gli elementi offerti dai soggetti privati in vista della decisione finale.
    In realtà il modello semplificato non è una vera e propria conferenza, dato che si svolge in modalità asincrona e non è soddisfatto, quindi, quel principio aristotelico di unità di tempo, di luogo e di azione tipico del modello classico. Le varie amministrazioni che ricevono il progetto di decisione, infatti, devono rendere le proprie determinazioni entro un certo termine, anche se non necessariamente in modo simultaneo. Tali determinazioni vengono formulate in termini di assenso o dissenso, unitamente all’esplicitazione delle condizioni necessarie ai fini dell’acquisizione del primo o del superamento del secondo.
Nel caso in cui l’assenso accordato dalle diverse amministrazioni sul progetto di decisione risulti incondizionato ovvero le condizioni indicate da queste per conferire l’assenso o superare il dissenso siano ritenute superabili senza modificare, sostanzialmente, il progetto di decisione finale oggetto della Conferenza, l’amministrazione procedente perviene ad una determinazione motivata di conclusione di questa.
Un pregio di questa soluzione è quello di permettere di applicare, già in tale fase, il regime delle condizioni di validità del dissenso e, in loro assenza, di consentire la formazione del silenzio assenso, che pure non esenta l’amministrazione dalla relativa responsabilità[8].Per evitare la formazione del silenzio assenso, infatti, già in questa fase le amministrazioni dovranno rendere un dissenso esplicito, adeguatamente motivato e accompagnato dalle modifiche necessarie ai fini dell’assenso[9].
Su tale versante, dunque, nei procedimenti a decisione pluristrutturata il modello della conferenza semplificata include quello del silenzio assenso previsto dall’art. 17 bis, l. n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 3 della l. n. 124 del 2015. I due istituti sono in parte coincidenti e il loro coordinamento è soddisfatto dal fatto che l’amministrazione ricorrerà al silenzio-assenso nei casi di decisione con due amministrazioni, mentre si farà ricorso al meccanismo presente in seno alla conferenza negli altri casi, più complessi, di decisione pluristrutturata.
    Il vantaggio di quest’innovazione è quello di evitare il ricorso alla conferenza simultanea in presenza di semplici inerzie nella fase ordinaria di svolgimento della procedura e di riservare ad una valutazione effettivamente contestuale solo il manifestarsi di dissensi espliciti che l’amministrazione ritenga opportuno superare. Si  prevede che, in tal modo, possano concludersi tutte le conferenze non particolarmente complesse e si riducano in modo significativo i casi di riunioni con la partecipazione contestuale di rappresentanti delle amministrazioni competenti.
 
4. I rappresentanti unici nella conferenza simultanea.  
 
    Un’ulteriore innovazione qualificante della nuova disciplina riguarda le modalità di formazione della volontà dell’amministrazione all’interno della conferenza simultanea. Con questa novità il contemperamento di interessi pubblici affidato al procedimento a decisione pluristrutturata si manifesta solo in parte all’interno dello stesso mentre, per altra parte, avviene a monte del suo svolgersi, attraverso la nomina del rappresentante unico.
La nuova disciplina, infatti, prevede che le amministrazioni statali partecipino mediante un rappresentante unico, abilitato a manifestare in modo univoco, definitivo e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le determinazioni di sua competenza.
Nel caso di amministrazioni statali, queste sono rappresentate da un unico soggetto nominato, anche in via preventiva, per specifiche materie o periodi di tempo, dal Presidente del Consiglio dei ministri oppure, in caso di amministrazioni periferiche, dal dirigente del relativo ufficio territoriale dello Stato. Nel caso di amministrazioni regionali o locali, queste definiscono i modi di designazione del rappresentante unico degli enti o organismi inclusi nel rispettivo livello territoriale nonché l’eventuale partecipazione di questi ai lavori della conferenza.
     Benché prive del potere di rappresentanza, le singole amministrazioni statali possono comunque prendere parte alla Conferenza in funzione di supporto e di arricchimento della valutazione comune che, tuttavia, il rappresentante unico è il solo abilitato ad esprimere.
    In tal modo il contemperamento di interessi pubblici all’interno della stessa amministrazione avviene a monte della Conferenza simultanea, alla quale è affidato dunque, unicamente, quello fra livelli di governo differenti. Tuttavia, la possibile presenza delle amministrazioni rappresentate permette a queste di contribuire alla posizione comune attraverso le proprie valutazioni; viene preservata, in tal modo, la funzione della Conferenza quale luogo di collaborazione e di coordinamento di interessi e di graduale ricerca di soluzioni possibilmente condivise.
     In base al risultato dell’ultima riunione e, comunque, non oltre il termine finale di conclusione del procedimento, l’amministrazione procedente dovrà adottare la determinazione motivata di conclusione della Conferenza, sempre sulla base delle prevalenti posizioni espresse dai rappresentanti delle amministrazioni intervenute. A tal fine si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alla riunione, ovvero, pur presenziando, non abbia esplicitato la propria posizione oppure abbia espresso un dissenso non adeguatamente motivato. Tale decisione finale, ai sensi dell’art. 14-quater, sostituisce a tutti gli effetti, come nella precedente disciplina, gli atti di assenso, comunque qualificati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori dei servizi pubblici interessati. Si prevede, altresì, che le amministrazioni sostituite, nella loro attività, da tale decisione, possano sollecitare con adeguata motivazione l’amministrazione procedente ad assumere proprie determinazioni in via di autotutela purché abbiano presenziato alla riunione.
     Risulta confermata la riconduzione della conferenza di servizi al modulo procedimentale semplificato, anziché a quello dell’organo collegiale dotato di proprie competenze^[10].
 
 5. Il meccanismo di opposizione successiva in caso di dissenso qualificato. Le condizioni di applicazione della riforma.  
       La terza innovazione rilevante investe la questione del meccanismo di superamento dei dissensi delle amministrazioni titolari di interessi qualificati o per la loro natura cd. «sensibile» (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o tutela della salute e della pubblica incolumità), oppure per la loro particolare posizione di autonomia (regioni o province autonome nelle materie di propria competenza).
      La precedente soluzione era improntata, com’è noto, all’esercizio di poteri sostitutivi esercitati, nel caso in cui l’amministrazione dissenziente o procedente fosse un’amministrazione statale, dal Consiglio dei ministri(con la partecipazione consultiva del Presidente della Giunta regionale in caso di dissenso espresso da una regione) mentre, nelle altre ipotesi, si affidava la decisione ai competenti organi esecutivi degli enti territoriali.
      La scelta operata dalla nuova disciplina, viceversa, è quella per cui l’efficacia della determinazione motivata assunta in Conferenza sulla base delle posizioni prevalenti, in presenza del dissenso di un’amministrazione titolare di un interesse qualificato, resta sospesa per permettere l’opposizione dell’amministrazione titolare di un interesse qualificato. Anche le singole amministrazioni che intervengono nella conferenza unicamente a fini di supporto del proprio rappresentante unico possono formulare a quest’ultimo il proprio dissenso al fine di indurlo a proporre un’opposizione.
Lo scopo della nuova disposizione è quello di costringere le amministrazioni ad assumere una posizione chiara e univoca, evitando, così, il rischio di comportamenti inutilmente dilatori o ostruzionistici.
A seguito dell’attivazione dell’opposizione la Presidenza del Consiglio dei ministri indice una riunione fra i partecipanti delle amministrazioni dissenzienti e le altre amministrazioni presenti alla Conferenza. Nel corso della riunione è possibile per i partecipanti formulare proposte al fine di addivenire ad una soluzione condivisa che supplisca alla deliberazione motivata di conclusione della Conferenza, con gli stessi effetti.
Qualora l’esito della riunione approdi ad una soluzione condivisa, questa si traduce nell’adozione, da parte dell’amministrazione procedente, di una nuova determinazione motivata di conclusione della Conferenza. Nel caso, viceversa, in cui tale intesa non sia conseguita, la questione approda al Consiglio dei ministri, a cui possono partecipare i Presidenti delle regioni o delle provincie autonome.
     Se tuttavia l’opposizione non viene accolta neppure in tale fase, la determinazione motivata di conclusione della Conferenza acquista un’efficacia definitiva.
   Il pregio di tale soluzione è quello di invertire l’onere di sollecitare una mediazione fra posizioni prevalenti e dissenzienti qualificate e ottenere, in tal modo, una rilevante semplificazione del procedimento. Se nella precedente disciplina, infatti,erano i titolari degli interessi prevalenti a dover attivare una procedura aggravata per superare i dissensi qualificati, ora tocca alle amministrazioni dissenzienti attivare la stessa procedura per privare di efficacia la decisione assunta sulla base delle posizioni prevalenti.
Ne risulta rafforzata, inevitabilmente, la posizione dell’amministrazione procedente perché i potenziali dissenzienti saranno scoraggiati dal constatare che la decisione adottata senza il loro consenso può essere ribaltata solo esperendo con successo il rimedio oppositivo.
    La soluzione individuata, comunque, realizza un adeguato equilibrio fra semplificazione, maggiore efficienza nel conseguimento delle decisioni e tutela degli interessi pubblici coinvolti, nel senso a suo tempo indicato dalla Corte costituzionale[11]. Essa permette dunque di realizzare, come richiesto dai giudici costituzionali, un equo contemperamento «fra la necessità della concentrazione delle funzioni in un’istanza unitaria e le esigenze connesse alla distribuzione delle competenze fra gli enti che paritariamente vi partecipano con propri rappresentanti, senza che ciò implichi un’(eccessiva) attenuazione delle rispettive attribuzioni»[12].
Con le modifiche apportate dalla nuova disciplina, in sintesi, le pubbliche amministrazioni potranno ragionevolmente contare su un meccanismo che permetterà loro di assumere decisioni stabili in tempi più brevi, superando, quando possibile, inerzie e dissensi che potranno manifestarsi in sede procedimentale. Si dovrebbe accrescere, in tal modo, l’efficacia e l’efficienza dell’istituto di semplificazione eottenere un risparmio di tempo e di risorse per le imprese, grazie alla riduzione delle riunioni in modalità sincrona, allo snellimento del processo decisionale ed, infine, alla certezza e alla stabilità della decisione finale.
Lo schema contemplato dal legislatore, in sé, non saràsufficiente, tuttavia, ad ottenere questo risultato in quanto dovrà essere accompagnato da alcune condizioni organizzative essenziali di attuazione della Riforma[13].
Alcune di esse riguardano, anzitutto, la collocazione delle innovazioni introdotte nell’assetto della conferenza di servizi all’interno del contesto, più ampio, della riforma della pubblica amministrazione realizzata dalla l. n. 124 del 2015. Tale riforma, infatti, dovrà essere concepita, al di là dei singoli aspetti, nel suo significato unitario di riordino complessivo dei rapporti fra lo Stato e il cittadino e di promozione di una visione nuova di pubblica amministrazione, attenta alle potenzialità di sviluppo economico discendenti dai suoi interventi e non solo chiusa nei propri apparati.
   Un rilievo centrale, inoltre, rivestirà anche la fase di attuazione della Riforma affidata all’approvazione dei decreti attuativi e la necessità di occuparsi anche degli aspetti non normativi dell’intervento quali la formazione del personale pubblico, lapresentazione al pubblico delle innovazioni introdotte e la digitalizzazione dei procedimenti amministrativi. Sarà utile, infine, anche la fase di monitoraggio e di verifica dell’impatto della nuova disciplina, attraverso eventuali interventi correttivi.
Dovrà provvedersi, pertanto, ad un’adeguata formazione del capitale umano che lo metta in grado di assumersi effettive responsabilità decisionali e di tener conto anche degli aspetti economici delle questioni da affrontare.
     Oltre alla strategia di formazione del personale sarà utile anche un’azione di comunicazione istituzionale sulle potenzialità del nuovo modello di conferenza e di promozione di una cultura del mutamento. Infine la fase di applicazione della riforma dovrà accompagnarsi all’adozione di misure di monitoraggio delle prassi applicative e di analisi dei loro effetti, specialmente attraverso un ricorso adeguato allo strumento della verifica di impatto della regolamentazione.
 

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(pubblicato il 12.11.2012)

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