1. Una breve premessa: l’origine della controversia
Con la procedura n. 2009_2230, in data 26 settembre 2013, la Commissione europea, ai sensi dell’art. 260 del TFUE, ha assunto l’iniziativa per l’avvio di un procedimento di infrazione contro l’Italia, rilevando il difetto di conformità al diritto dell’Unione di specifici contenuti normativi della Legge 18 aprile 1988, n. 117.
Il provvedimento fa seguito alla mancata ottemperanza da parte del nostro Paese alla sentenza 24 novembre 2011 (relativa alla causa C-379/2010), con la quale la Terza sezione della Corte di giustizia ha sancito che la Repubblica italiana non ha rispettato gli obblighi a essa imposti, in base al principio generale di responsabilità degli Stati membri, per violazione del diritto dell’Unione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado, avendo quest’ultimo escluso «qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli (…)» qualora la violazione del diritto dell’Unione «risulti da interpretazione di norme di diritto o da valutazione di fatti e prove effettuate dall’organo giurisdizionale medesimo», e avendo limitato «tale responsabilità ai soli casi di dolo e colpa grave».
La posizione assunta dalla Corte di giustizia si pone in netto contrasto con le statuizioni che sul tema sono state formulate dalla Corte di cassazione, la quale, in merito alla c.d. “clausola di salvaguardia” – di cui all’art. 2, comma 2, della Legge n. 117 – ha perentoriamente affermato che essa «non tollera riduttive letture perché è giustificata dal carattere valutativo dell’attività giudiziaria»[2]. Alle conclusioni così raggiunte dal Giudice di legittimità, la Corte lussemburghese ha risposto affermando che «se l’interpretazione rientra nell’essenza vera e propria dell’attività giurisdizionale (…), non si può escludere che una violazione manifesta del diritto comunitario vigente venga commessa, appunto, nell’esercizio di una tale attività interpretativa»[3].

2. Sulla portata normativa dell’art. 2 della legge 117 del 1988
In questa sede, non è il caso di ripercorrere le tappe che hanno condotto alla pronuncia del 24 novembre 2011, a sua volta conclusiva di una precedente “procedura di infrazione”, conseguente al mancato rispetto di quanto imposto dalla sentenza Traghetti del Mediterraneo[4].
Più opportuno, invece, è rilevare come il procedimento di infrazione avviato nei confronti dell’Italia, (ri)apra almeno due fondamentali questioni, riguardanti il tema della compatibilità con l’ordinamento europeo dell’art. 2, comma 2 e 3, della Legge n. 117 e, di conseguenza, le modalità mediante le quali ottemperare al precetto imposto dalla sentenza in parola.
Ovviamente, la condanna subita dall’Italia avrebbe già dovuto condurre a una ampia e approfondita riflessione circa il complesso di norme espresso dall’art. 2 della legge 117, la quale, soprattutto, avrebbe già dovuto guidare il legislatore verso una seria riforma della disciplina in esso prevista; questa, infatti, presenta notevoli difetti strutturali già evidenziati dalla dottrina.
In particolare, è legittimo dubitare circa la correttezza della distinzione intercorrente tra quanto previsto dal comma 2 e quanto affermato dal comma 3, lett. a) dell’art. 2 – in virtù del quale costituisce colpa grave esclusivamente «la violazione di legge determinata da negligenza inescusabile» – poiché è difficile prospettare una violazione di legge scevra da qualsiasi attività interpretativa. La separazione indicata dal legislatore, pertanto, sembra assumere i contorni di una distinzione artificiosa, quasi finalizzata a nascondere sotto le sembianze dell’insindacabilità interpretativa i casi di sostanziale violazione legislativa.
Non sorprende che, anche a causa di questa netta e forzata separazione, la giurisprudenza italiana sia giunta a raffigurare i casi di violazione di legge determinata da negligenza inescusabile in maniera talmente estrema da renderli di quasi impossibile realizzazione. Ciò ha condotto ad esiti applicativi non difficilmente prevedibili, poiché più è improbabile accertare un caso di “grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile”, più è ampio lo spazio coperto dall’attività (insindacabilmente) interpretativa[5].
Si pensi, ad esempio, alla sentenza n. 7272 del 18 marzo 2008, con la quale la Cassazione ha affermato che «i presupposti della responsabilità dello Stato per grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, ai sensi dell’art. 2 comma 3, lett. a), della legge n. 117 del 1988, devono ritenersi sussistenti allorquando nel corso dell’attività giurisdizionale si sia concretizzata una violazione evidente, grossolana e macroscopica della norma stessa ovvero una lettura di essa in termini contrastanti con ogni criterio logico o l’adozione di scelte aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore o la manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo o ancora lo sconfinamento dell’interpretazione nel diritto libero». Violazione grossolana, negazione di tutti i criteri logici, carattere aberrante delle scelte compiute… Si comprende agevolmente come una decisione assunta sulla base di queste “caratteristiche” abbia ben poco di giuridico e sia, ictu oculi, estranea al concetto stesso di sentenza. Tuttavia, è proprio in base a questi parametri che, inevitabilmente, tutto ciò che non raggiunge i livelli di gravità severamente previsti dalla Cassazione diventa giuridicamente incensurabile, quindi carente della possibilità di essere fatto valere in un eventuale giudizio di responsabilità.

3. Sulla complessa questione relativa ai rimedi da adottare
Le gravi lacune che caratterizzano la disciplina prevista dalla legge n. 117/1988, quindi, rendono ancora più urgente la necessità di ottemperare, prontamente e compiutamente, ai precetti imposti dagli organi europei; tuttavia, più di un dubbio sorge in merito alle modalità mediante le quali darvi attuazione.
Si è da più parti rilevato come l’obbedienza alla sentenza, nel caso di specie, possa essere data mediante l’ormai classico ricorso allo strumento della disapplicazione della norma di diritto interno contrastante con quella di diritto “comunitario”. Al tempo stesso, però, tale soluzione attuativa dà adito a non poche perplessità.
In particolare, lo schema proposto renderebbe responsabile lo Stato solo in caso di aporietra diritto interno e diritto dell’Unione, trasformando la clausola di esclusione della responsabilità in una norma a valenza “intermittente”. In tal modo, il legislatore accetterebbe una disciplina più severa a tutela dell’ordinamento dell’UE, palesando una minore preoccupazione per le possibili violazioni del diritto di sua diretta produzione, e ponendo, così, le condizioni per una chiara lesione degli artt. 3 e 54 Cost.[6]
Ma non è tutto. Dato il singolare ruolo svolto dalle norme in questione, è difficile immaginare che le stesse siano suscettibili di alternata applicazione, a seconda che venga in considerazione il diritto interno o quello dell’Unione. Al contrario, poiché non è azzardato affermare che i due diversi ordinamenti, pur nell’ambito delle differenti sfere di competenza, diano vita a un unico sistema fortemente interconnesso, può in molti casi rivelarsi problematico l’esercizio di una efficace actio finium regundorum; la norma in questione, del resto, vertendo in tema di interpretazione, non è una qualsiasi regola di diritto interno, ma è un precetto che ambisce ad assumere una valenza di carattere sistemico.
Posto che una soluzione di tipo giurisdizionale non appare particolarmente convincente, si rende necessario l’intervento del legislatore.
A tal fine, si può forse immaginare di assegnare un ruolo più importante al controllo sul contenuto della motivazione, il cui obbligo, per gli atti di natura giurisdizionale, è non a caso previsto a livello costituzionale. In tal modo l’analisi si concentrerebbe sulla manifestazione esterna dell’attività interpretativa, ulteriormente valorizzando uno strumento idoneo a rafforzare il carattere democratico del sistema giurisdizionale[7]. Ovviamente, una “soluzione” di tal genere non sarebbe sufficiente a risolvere il “problema”; innanzitutto, perché il giudizio sulla motivazione coinciderebbe con una interpretazione di secondo grado, teoricamente a sua volta interpretabile, e idonea ad aprire un dibattito astrattamente inesauribile, sebbene apprezzabile per la capacità di analizzare approfonditamente le argomentazioni fornite dal giudicante. In secondo luogo, in quanto essa dovrebbe portare a un rafforzamento della funzione nomofilattica svolta dalla Corte di cassazione, la cui compatibilità con le ragioni di indipendenza e di autonomia di giudizio del singolo magistrato sarebbe tutt’altro che scontata. In terzo luogo, e soprattutto, per la ragione che lascerebbe sullo sfondo il complesso tema della difficoltà (per non dire impossibilità) di individuare i criteri che rendano oggettivamente preferibile una soluzione interpretativa.
È prevedibile che, sotto quest’ultimo aspetto, ogni intervento del legislatore rischi, quasi inevitabilmente, di condividere il “destino” dell’art. 12, comma 1, delle “preleggi”. Infatti, sebbene non sia neppure auspicabile che l’attività interpretativa venga irretita in un sistema dagli esiti matematicamente prevedibili, si deve ammettere che, forse, ciò non è neanche teoricamente concepibile. «I giudici sono soggetti soltanto alla legge», afferma, non senza una punta di ingenuità, l’art. 101, comma 2, Cost. Ma la soggezione coincide con l’interpretazione, alla quale non può sottrarsi nemmeno la disposizione che pretenda di regolarla. In fondo, qualsiasi formulazione linguistica atta a tal scopo realizza l’apparente paradosso di un processo circolare, nel quale, come nella litografia “Mani che disegnano” di Maurits C. Escher, l’immagine rappresentata (l’interpretazione) crea la sua stessa origine (la norma sull’interpretazione).
Tutto ciò in un contesto radicalmente diverso da quello, pure terribile ma più facilmente decifrabile nei suoi sviluppi futuri, di quello che vide nascere il Codice civile del 1942; un contesto, quello attuale, tutt’altro che passeggero, in continuo mutamento, i cui confini e sviluppi appaio sempre più difficili da scrutare, e in cui il sistema delle fonti non risponde più a un vero ordinamento piramidale, ma si è frantumato in una proiezione “stellare”[8].

4. In particolare, sul delicatissimo tema della responsabilità civile dei magistrati
Le ragioni che rendono problematica una seria e articolata ridefinizione del controllo dell’interpretazione giurisdizionale – o, semplicemente, “applicazione” secondo la terminologia di Riccardo GUASTINI -, e che potremmo definire “interne” al problema che occupa la nostra attenzione, si aggiungono a quelle “esterne”, legate alla valenza strumentale che l’insindacabilità in questione assume; una valenza quasi naturalmente legata allo svolgimento della funzione giurisdizionale di un sistema liberaldemocratico, visto che essa si presenta pressoché identica anche in contesti normativi differenti dal nostro.
A ragione, infatti, si afferma da più parti che tale insindacabilità, oltre a essere fondata su motivazioni di carattere oggettivo, è necessaria al fine di salvaguardare l’indipendenza del magistrato. Tuttavia, pur dovendo convenire con la tesi che sorregge tale argomento, è il caso di domandarsi se l’indipendenza della magistratura debba avere un mero, per quanto indiscutibile, fondamento funzionale – intesa come precondizione per la tutela dei diritti e dell’uguaglianza dei cittadini -, o se alla stessa non debba riconoscersi un’ulteriore base in termini di effettiva credibilità, esprimibile in termini di responsabilità[9]. Un potere che non trova fondamento direttamente nella legittimazione popolare – stante anche il suo ruolo di tutela delle minoranze – deve poter rinvenire anche nell’assunzione di responsabilità la giustificazione della propria indipendenza.
In definitiva, lo squilibrio fatto registrare dalla legge n. 117 potrebbe essere corretto da una ponderata e calibrata definizione del sindacato sull’interpretazione, a sua volta sottoposto a una serie si accorgimenti di carattere strutturale e sistemico, sicuramente non nuovi né particolarmente originali.
Escludendo, per ovvie ragioni, qualsiasi ipotesi di azione diretta esercitabile nei confronti del magistrato “colpevole di errata interpretazione” – azione, del resto, nemmeno presa in considerazione dalla stessa giurisprudenza della Corte di giustizia -, rimane il dato che l’azione disciplinare continuerebbe a essere sottoposta al controllo del solo ordine giudiziario, e che quella di rivalsa, proposta dallo Stato nei confronti del proprio funzionario, sarebbe, come ora, a “responsabilità patrimoniale limitata”[10].
A tal proposito, non è esagerato affermare che un giudice è veramente imparziale solo se è libero, tra l’altro, dalla preoccupazione di commettere errori per sé fatali. Per questo, la misura da ultimo indicata si comprende e giustifica pienamente, soprattutto laddove siano in gioco forze “formidabili”. Al tempo stesso, però, per le ragioni che in maniera stilizzata si è cercato di indicare, meritevole di tutela è la posizione di chi “formidabile” non sia, e che reclami, attraverso il filtro dello Stato, il ristoro, almeno pecuniario, delle ingiustizie subite. Purché di un filtro si tratti, e non, come nella situazione attuale, di uno scudo pressoché impenetrabile.
Infine, si deve rilevare che non è ancora possibile conoscere quali siano gli specifici contenuti del disegno di legge approvato nel corso del Consiglio dei Ministri dell’8 novembre 2013, e finalizzato, sembra, ad evitare la condanna dell’Italia. Dal comunicato stampa di Palazzo Chigi si apprende che “in ottemperanza con la sentenza della Corte di Giustizia UE, è stato previsto che in caso di violazioni gravi e manifeste dell’ordinamento della UE da parte di organi giurisdizionali di ultimo grado, lo Stato ne debba rispondere direttamente”. Si tratta di una anticipazione così scarna da non consentire alcuna seria riflessione, posto che, al momento, non è stata seguita da alcuna conseguenza istituzionale. Del resto, la stessa legge 117/1988, pur essendo fondata proprio sulla responsabilità “diretta” dello Stato, ha conosciuto un’applicazione tale da attribuirle una valenza quasi esclusivamente teorica.

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[1] Il presente contributo, con poche variazioni e senza note, è stato già anticipato sul blog di cultura costituzionale www.confronticostituzionali.eu, il 29 novembre 2013.
[2] Cass. civ. Sez. III, 27 novembre 2006, n. 25123.
[3] Corte di giustizia UE, sent. 24 novembre 2011, C-379/2010, §§ 34 e 35.
[4] Corte di giustizia UE, sent. 13 giugno 2006, C-173/2003. Sul tema, per un’attenta ricostruzione, e non solo per questo, cfr. A.PACE, Le ricadute sull’ordinamento italiano della sentenza della Corte di giustizia dell’UE del 24 novembre 2011 sulla responsabilità dello Stato-giuidice, 2012, www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[5] In questo senso, A. D’ALOIA, La responsabilità del giudice alla luce della giurisprudenza comunitaria, relazione presentata al seminario interdisciplinare sul tema “Problemi della giustizia in Italia”, organizzato dall’Associazione Italiana dei Costituzionalisti l’8 giugno 2009 presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “La Sapienza”.
[6] Di questo avviso è A. PACE, le ricadute sull’ordinamento cit.
[7] Sul punto, D. BIFULCO, Il giudice è soggetto soltanto al «diritto», JOVENE EDITORE, 2008, pagg. 179-182.
[8] Così, impiegando una suggestiva ed efficace metafora, V. MANES, Il giudice nel labirinto. Profili delle intersezioni tra diritto penale e fonti sovranazionali, DIKE GIURIDICA EDITRICE, 2013, pagg. 19-22.
[9] Domanda, ovviamente, non nuova. Si consideri, in merito ad essa, A. D’ALOIA, La responsabilità del giudice cit., pag. 3.
[10] Art. 8 L. 13 aprile 1998 n. 117.

(pubblicato il 28.1.2014)

Note

L'articolo Attività interpretativa e responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’UE: a proposito dell’ennesima procedura di infrazione riguardante l’Italia [1] proviene da Giustamm.