SOMMARIO: 1) Definizione e inquadramento del mobbing; 2) le cause dell’espandersi del fenomeno nel pubblico impiego; 3) Le “risposte” ipotizzabili.

Definizione e inquadramento del mobbing

Il termine etologico mobbing costituisce l’ennesimo “anglicismo” recentemente entrato a far parte delle parole d’uso comune anche nella pratica giudiziaria: esso rievoca scenari di aggressività (“to mob” significa assalire, aggredire in gruppo) che si pongono in contrasto non solo con l’ordinato vivere sociale ma anche con il regolare svolgimento di un rapporto di lavoro subordinato.

L’estrema attualità del predetto fenomeno, contrassegnata anche dal rilievo dato dai mezzi di comunicazione di massa, ha offerto lo spunto per diversi, recenti interventi sul tema, specie sotto il profilo del danno alla persona del lavoratore.

Grazie agli studi effettuati da esperti in neuropsichiatria e in medicina del lavoro, si è potuto affermare che il mobbing è fenomeno ubiquitario piuttosto diffuso in tutte le realtà lavorative non solo private ma anche pubbliche e, tuttavia, è con riferimento alle prime che esso si è primariamente palesato ed è stato oggetto di studi approfonditi sotto il profilo sia medico che legale.

Il mobbing, alla luce anche dell’esperienza sin qui maturata, può definirsi come .

Tale attività deve avere una durata di più mesi (normalmente almeno sei, secondo la più recente medicina del lavoro, per poter essere sussulta nel concetto di mobbing.

Nel rapporto di lavoro privato il fenomeno è già più volte giunto all’attenzione della scienza medico-legale e del lavoro approdando anche presso l’Autorità Giudiziaria, sebbene ciò sia accaduto da noi con gran ritardo rispetto ai paesi nord-europei ove vi è una maggiore cultura della difesa dell’integrità psico-fisica del lavoratore.

L’emarginazione dal lavoro,ingiustamente attuata attraverso il depotenziamento e la demotivazione del singolo lavoratore, pur non essendo stata positivizzata in una specifica norma (come è accaduto in Svezia) costituisce comunque una situazione rilevante e sotto il profilo medico che legale e, ove accertata, può comportare una reazione da parte dell’Ordinamento giuridico, sussistendo comunque la norma generale di cui all’art. 2087 del codice civile secondo la quale “L’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”.

Un tentativo di regolamentazione del fenomeno si è, peraltro, avuto (senza successo) nella scorsa legislatura con i disegni di legge “Tapparo e “Benvenuto”, il primo – in particolare – così lo delinea: “Ai fini della presente legge vengono considerate violenze morali e persecuzioni psicologiche, nell’ambito dell’attività lavorativa, quelle azioni che mirano esplicitamente a danneggiare una lavoratrice o un lavoratore..…esse devono mirare a discreditare, screditare, danneggiare il lavoratore nella propria carriera, status, potere formale od informale, grado di influenza sugli altri, rimozione da incarichi, esclusione o immotivata marginalizzazione dalla normale comunicazione aziendale, sottostima sistematica dei risultati, attribuzione di compiti molto al di sopra delle possibilità professionali o della condizione fisica o di salute”.

Sulla problematica in esame si registrano comunque già alcune pronunce dei giudici di merito nel nostro Paese: in particolare merita menzione la sentenza emessa dal Tribunale di Torino in data 11.12.1999 con cui sono stati attentamente analizzati anche gli stati patologici sintomatici dell’esistenza di un comportamento discriminatorio giuridicamente rilevante: sindrome ansioso-depressiva reattiva, labilità emotiva, nervosismo, insonnia, disappetenza, ansia, perdita di autostima, crisi di pianto con conseguente frequente ricorso all’uso farmacologico di ansiolitici, antidepressivi, e disintossicanti.

I danni alla persona che conseguono a tali condizioni patologiche sono evidenti e possono essere sussunti nell’ipotesi del “danno biologico”, come in seguito si dirà, ciò che va qui evidenziato è che pur essendo le discriminazioni sul lavoro un fenomeno risalente nel tempo, esse di recente sono venute diffondendosi di pari passo con il fenomeno della “globalizzazione” e dell’esaltazione del liberismo economico più spinto.

In tale contesto, ed in sicuro contrasto anche con i principi di tutela della dignità umana del lavoratore sanciti dalla nostra Costituzione (artt. 35 e 41 in particolare) si registrano svariate forme di discriminazione ingiustificata sul lavoro che sfociano in una nuova “richiesta di giustizia “: prima di esaminare le strade a tal uopo percorribili è necessario però soffermarsi su di un nuovo aspetto del fenomeno, quello cioè del suo manifestarsi nel pubblico impiego.

Le cause dell’espandersi del fenomeno nel pubblico impiego

Il problema del mobbing inteso quale “attività persecutoria ed inibitrice” esercitabile nell’ambito del rapporto di lavoro dipendente da chi si trova in una posizione di supremazia non rappresenta certamente una novità tant’è che, come già detto, il legislatore del 1942 si era interessato del problema ponendo nell’art.2087 del codice civile il principio secondo il quale incombe al datore di lavoro l’obbligo di tutelare la salute psico-fisica dei propri dipendenti.

La Costituzione repubblicana ha poi specificato che l’attività economica non può svolgersi in contrasto con la dignità umana e, ciononostante,il problema del mobbing si è presentato -di recente – anche nel pubblico impiego ove si è certamente “slatentizzato” per l’innesto massiccio di logiche privatistiche nell’organizzazione e nell’operato dell’Amministrazione, consacrato nel D.lgs.29/1993 e successive modifiche (oggi D.lgs.30.3.2001 n°165).

In alcuni settori poi esso ha avuto maggiore presa come nel mondo della Sanità ove ha trovato un terreno particolarmente fertile nei delicati rapporti esistenti tra personale medico e paramedico, fra struttura apicale sanitaria e dirigenza generale alla quale ultima sono stati commessi,dalle più recenti leggi di riforma, poteri decisionali caratterizzati dalla più ampia discrezionalità tali da poter sfociare in forme di vero e proprio arbitrio, non facilmente sindacabili dall’Autorità Giudiziaria, nelle sue varie articolazioni.

Anche in seno alle autonomie locali si sono registrati comportamenti mobizzanti ad esempio nei confronti dei segretari comunali, dopo le recenti leggi di riforma della categoria.

Dall’esame della casistica fin qui emersa si può rilevare come nel pubblico impiego (privatizzato) la principale causa di possibili atteggiamenti “mobbistici” è da ricercare nella testé richiamata deprecabile tendenza legislativa in atto che ha affievolito il ruolo dei canoni della legittimità e della legalità dell’agire amministrativo, sacrificandoli sull’ “altare” di un malinteso efficientismo che certo non è un principio antitetico ai primi (come testimonia l’art.97 della Costituzione) e che comunque è rimesso nelle mani di organi politici ovvero di una dirigenza che certo non rispondono del proprio operato ad alcun Consiglio di Amministrazione o ad alcuna assemblea di soci e che, comunque, utilizzano danaro pubblico nell’esercizio delle funzioni loro rispettivamente conferite dalla legge.

Ecco allora come l’incarico di una funzione dirigenziale a persona esterna all’Amministrazione da parte dell’organo politico (ex art.19 D.lgs.165/2001) in dispregio del curriculum e dell’anzianità di servizio di altri aspiranti a quella carica provenienti dai ruoli dell’Amministrazione interessata può divenire un fatto “mobbistico” ed essere contemporaneamente difficilmente perseguibile in sede giudiziaria essendo in qualche modo giustificato dalla legge al fine di garantire l’efficiente funzionamento della struttura.

Analogamente è a dirsi per quanto attiene alle nomine dei primari di reparto operate dai Dirigenti del Servizio sanitario nazionale di cui all’art.26 del D.lgs.165/2001.

E gli esempi potrebbero continuare anzi c’è il concreto rischio che nel pubblico impiego privatizzato il frequente cumularsi delle inefficienze del previgente sistema con i vizi del nuovo finisca per dare un poderoso “contributo” all’arricchimento della casistica del mobbing: si avverte, infatti, un crescente e generalizzato malessere nei diversi settori attraverso i quali si articola l’amministrazione pubblica, generato da crescenti condotte asseritamente vessatorie perpetrate nei confronti del lavoratore.

Se in passato la rigidità strutturale ed organizzativa delle amministrazioni comportava la conseguenza che il lavoratore venisse preposto all’esercizio di specifiche mansioni difficilmente modificabili almeno nei loro aspetti qualitativi, l’attuale sistema di gestione della cosa pubblica e delle risorse umane, trasmigrando verso moduli e modelli di funzionamento “aziendalistici” mutuati dal settore privato, ha provocato l’attenuarsi di tale garanzia al fine di perseguire obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

Orbene, pur nella plausilibilità teorica di tale assunto è innegabile che un sistema di gestione organizzativa costruito conseguentemente sulla “flessibilità” e sul “rapporto fiduciario” avrebbe richiesto una maggiore ponderazione nell’attuazione degli strumenti legislativi per la sua concreta realizzazione e, soprattutto, dei correttivi che avessero evitato una esasperazione dei criteri sui quali si fonda.

Il vincolo di fiduciarietà tra gli organi di direzione politica e gli organi di gestione, che secondo il legislatore deve rappresentare una linea guida per la riforma del nostro sistema amministrativo, in modo da renderlo efficiente ed efficace nel perseguimento degli obiettivi prefissati in sede politica attraverso le diverse tipologie di atti di programmazione a cui deve ricondursi l’attività gestionale -pur condivisibile in linea di principio – nella prassi applicativa può facilmente prestarsi a connivenze, complicità o parzialità che possono integrare gli estremi del comportamento “mobizzante”nel pubblico impiego.

La complessiva rilevanza del fenomeno del mobbing pur senza destare allarmismi, non va dunque sottovalutata se è vero come è vero che L’INAIL ai sensi dell’art.10 comma 4 del D.lgs. 38/2000 lo ha inserito negli studi sulle nuove patologie professionali; di qui alla sua allegazione al fine di ottenere una pensione “privilegiata ” il passo è breve: va quindi esaminata la risposta giudiziaria più immediata che al fenomeno può darsi a legislazione vigente.

Le “risposte” ipotizzabili.

Individuata dunque l’esistenza di un vizio genetico nella vigente legislazione che favorisce il diffondersi di atteggiamenti discriminatori nel mondo della Pubblica amministrazione e, conseguentemente, segnalata l’esigenza di un intervento legislativo riparatore, come prima difesa di fronte al fenomeno, va comunque affermato come l’attività persecutoria posta in essere dal detentore di poteri decisionali capaci di incidere nell’altrui sfera giuridica, ove provata, costituisce un atto illecito, cioè un atto che devia dai canoni del buon andamento della pubblica Amministrazione e che è meritevole di sanzione da parte dell’Ordinamento giuridico.

Ecco, dunque, la necessità di difendere il binomio buon andamento-legalità che costituisce sicuro baluardo di fronte a quegli arbitri che non possono giustificarsi con il suggestivo richiamo al “rapporto fiduciario”: “l’eccesso di potere” quale vizio dell’atto amministrativo nelle sue varie figure sintomatiche deve costituire l’unico metro per verificare -ad esempio- la legittimità di uno scavalcamento nella progressione in carriera (vedasi: Consiglio di Stato,sez.IV°-sent.n°495 del 24.3.1998) che può costituire un’ipotesi di mobbing giuridicamente rilevante.

Anche allo stato attuale della legislazione si può e si deve pretendere che l’attività degli organi di direzione politica o di alta amministrazione si estrinsechi sempre in provvedimenti congruamente motivati e sia attenta al rispetto della L.241/1990 sulla trasparenza amministrativa.

Di fronte ad atteggiamenti asseritamente “mobizzanti” il lavoratore, pubblico o privato, può certamente trovare una prima forma di tutela giudiziale nell’invocazione di provvedimenti d’urgenza di tipo inibitorio innanzi al giudice del lavoro(vedasi Pretura Milano, sent.31.1.1997) e, tuttavia, tale ipotesi non sembra di facile realizzazione anche per la mancanza di norme processuali “ad hoc”.

Tralasciando gli aspetti penali che pure potrebbero rilevare in ipotesi di comportamenti vessatori ai danni dei pubblici dipendenti (penso all”abuso di potere”, alla “violenza privata ” aggravata, etc.)è evidente che il mobbing può essere causa di “danno biologico” risarcibile innanzi al giudice ordinario ed è stata questa la via sin ora principalmente seguita in tali ipotesi.

Nel Settore pubblico, poi, una condanna della P.A. per danno biologico da mobbing può comportare, tra le altre conseguenze, un danno per l’Erario di cui l’autore può essere chiamato a rispondere innanzi alla Corte dei Conti.

E’ su questo aspetto che qui ci si intende soffermare: ove infatti un dipendente pubblico risulti vittorioso in una causa intentata contro l’amministrazione di appartenenza per ottenere il risarcimento del danno biologico derivante da condotta vessatoria posta in essere nei suoi confronti dal titolare di un potere di supremazia appartenente alla sua stessa amministrazione è evidente che l’esborso da parte dell’Ente della somma risarcitoria non può non costituire un danno erariale, cioè una ingiustificata diminuzione del patrimonio pubblico.

E l’ipotesi è tutt’altro che scolastica se è vero come è vero che di essa se ne è interessato recentemente, seppure con pronuncia a carattere processuale, il Consiglio di Stato in una controversia intentata da una dipendente dell’ AUSL n. 5 di Crotone che aveva convenuto in giudizio l’azienda di appartenenza per ottenere il risarcimento del danno biologico da mobbing.

Il massimo consesso della Giustizia amministrativa con l’ordinanza n°6311 del 6.12.2000 ha preso per la prima volta in esame il concetto di mobbing nel pubblico impiego affermando, però, che è competente l’Autorità giudiziaria ordinaria a decidere su di una richiesta di condanna avanzata da un dipendente per danno biologico ad esso conseguente.

Viene altresì precisato che la giurisdizione in tal materia appartiene alla magistratura ordinaria anche se la pretesa coinvolge aspetti organizzativi di servizi pubblici (nella specie “sanitari”) atteso che l’art.33 comma 2 lettera e) del D.lgs.80/98, nel testo modificato dalla L.21.7. 2000 n. 205, esclude dalla giurisdizione amministrativa “le controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o alle cose”.

Dunque può adirsi il giudice ordinario con azione tesa ad ottenere la condanna dell’ente pubblico di appartenenza al risarcimento del danno biologico derivante da mobbing, danno biologico che ha trovato la sua prima definizione in sede legislativa con il comma 3 dell’art.5 della L.57/2001 che (seppure ad altri fini) lo ha definito come “lesione all’integrità psico-fisica della persona suscettibile di accertamento medico-legale” che “è risarcibile indipendentemente dalla sua incidenza sulla capacità di produzione del reddito del danneggiato”.

L’ipotesi del risarcimento del danno biologico è quella che statisticamente dovrebbe, dunque, essere preminente: essa postula un duplice accertamento fattuale: innanzitutto relativo alla sussistenza di un atteggiamento ingiustificatamente vessatorio (da provarsi attraverso prova testimoniale e/o documentale, informazioni sindacali, etc.) e, solo successivamente, l’accertamento dell’esistenza di effetti pregiudizievoli per l’equilibrio psico-fisico del dipendente direttamente connessi al fatto “mobbistico “, accertamento da compiersi essenzialmente attraverso un’attenta consulenza medico-legale (i parametri applicabili sono quelli universali al pubblico ed al privato, del disagio psico-fisico,come descritti in una eccellente sentenza resa dal tribunale di Torino in data 11.12.1999 e pubblicata sul Foro Italiano nel n°1/2000 a pag.1555).

Successivamente a tale duplice accertamento si potrà procedere alla determinazione del risarcimento del danno da effettuarsi probabilmente in via equitativa senza il ricorso a criteri egualitari o comunque unicamente fondati sul “reddito del lavoratore”, tenendo altresì presente che – vertendosi in ipotesi di responsabilità contrattuale – si dovrà tener conto del limite della “prevedibilità del danno” di cui all’art.1225 del codice civile, ove non sia provato il dolo del debitore.

Comunque sia eventuali sentenze di condanna in casi del genere colpiscono anche l’ente di appartenenza in quanto questo è solidalmente responsabile ex art.28 della Costituzione con il proprio dipendente che ha posto in essere il comportamento vessatorio causativo di danno e i conseguenti esborsi costituiscono, a loro volta, “danno erariale”, cioè – come già detto – ” ingiusta lesione di un interesse economicamente valutabile di pertinenza dello Stato ” (così: Cass.SS.UU. 4.1.1980 n. 2).

Ove si verifichi tale situazione, la risposta dell’Ordinamento giudiziario può arricchirsi del ruolo della Corte dei conti attraverso quella che è stata definita “azione di regresso” e che – in realtà – è un’azione obbligatoria e pubblica tesa ad ottenere il reintegro del patrimonio della P.A. attraverso il recupero nei confronti dell’autore del fatto illecito dannoso delle somme cui la P.A. è stata costretta all’esborso a causa della condotta del proprio dipendente.

Tale azione è appunto attribuita dall’art.103 della Costituzione alla Corte dei conti che ha una generale competenza nelle materie della contabilità pubblica e a cui vanno dunque comunicate tutte le sentenze emesse da altri giudici recanti condanne patrimoniali della P.A. e vanno indirizzate tutte le denunce di sprechi e malversazioni da parte dei cittadini.

Il titolare esclusivo dell’azione risarcitoria è il P.M. presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte competente per territorio (cioè quella della regione in cui si è verificato il danno) che ha un termine prescrizionale di cinque anni per l’esercizio della stessa decorrenti dalla verificazione del fatto dannoso che in caso di risarcimento danni da mobbing si configura come “danno indiretto” cioè conseguenza di una sentenza e non della diretta attività dell’autore del fatto illecito, sicchè il predetto termine prescrizionale può iniziare a decorrere anche a molti anni di distanza dal verificarsi del fatto integrante gli estremi del mobbing.

La conseguente citazione del presunto responsabile deve avvenire, previa contestazione degli addebiti, innanzi alla Sezione giuridizionale regionale competente che giudica in composizione collegiale e può pervenire a sentenza di condanna solo ove ravvisi nel comportamento causativo del danno erariale gli estremi del dolo o della colpa grave, ipotesi peraltro di facile ricorrenza nel caso di comportamenti “ingiustificatamente vessatori” tenuti da un dirigente pubblico.

Il processo si svolge sostanzialmente nelle forme del rito civile e l’eventuale sentenza di condanna di primo grado è provvisoriamente esecutiva, salva la facoltà del convenuto di interporre appello alle sezioni centrali della Corte, servendosi di un avvocato dotato del patrocinio in Cassazione.

Può quindi affermarsi che anche la Corte dei Conti, attraverso l’esercizio dell’azione risarcitoria nei confronti di chi abbia posto in essere un comportamento mobbistico causativo di danno per un ente pubblico, può concorrere alla repressione di tali deplorevoli condotte e, tuttavia, sia consentito affermare che ancora una volta la sola risposta giudiziaria, per quanto articolata, non potrà che essere insoddisfacente se non si farà in modo che essa sia una extrema ratio, se cioè ancora una volta si scaricheranno tutti gli oneri connessi alla problematica testé trattata sul settore giustizia.

E’ necessario innanzitutto una risposta legislativa adeguata, come innanzi segnalato, che tenda a prevenire la possibile insorgenza nel settore pubblico di atteggiamenti mobbistici, è poi necessario un concreto utilizzo degli organi di controllo interno ad ogni amministrazione per monitorare la situazione dei dipendenti sotto il profilo non solo del loro rendimento, ma anche della corretta gestione delle risorse umane.

Solo il costante utilizzo di tali metodiche eviterà un prevedibile massiccio ricorso alla giurisdizione per reprimere le più varie condotte asseritamente mobbistiche configurabili nel pubblico impiego, con la conseguente lievitazione di cause per risarcimento del danno biologico da mobbing, prevedibilmente destinate – altrimenti – a costituire un nuovo filone di contenzioso destinato (al di là dei casi di effettiva verificazione) ad arricchire pochi e a danneggiare le pubbliche finanze e, quindi, tutti i cittadini-contribuenti.

V. in argomento in questa rivista:

CONSIGLIO DI STATO, SEZ.V – Ordinanza 6 dicembre 2000 n. 6311 (con nota di G. Saporito).

Note

L'articolo Il mobbing nel pubblico impiego proviene da Giustamm.

Nel 1980 veniva dato alle stampe un interessante saggio di Giuseppe Guarino dal titolo “Quale Costituzione?” con cui l’illustre giurista esaminava lucidamente i fenomeni degenerativi del sistema politico-costituzionale italiano.

A distanza di venti anni ben può dirsi che l’interrogativo contenuto nel titolo di quel volumetto sia diventato angosciante, attesa non solo la recentissima entrata in vigore della legge n. 3/2001 di riforma del titolo V della Costituzione, che sta creando gravissimi problemi interpretativi ed applicativi (come lucidamente rilevato sin dai primi commenti), ma anche e soprattutto perché non sembra che con essa si sia raffreddato, come sarebbe stato auspicabile, quel furor che, a dispetto del fallimento della terza Commissione Bicamerale, continua ad animare la nostra classe politica tutta impegnata ad approntare nuovi progetti di rilevanti modifiche di singole parti della Costituzione del 1948.

Ogni occasione diventa così buona per rinvigorire il “tiro al bersaglio”: la vicenda del mandato di cattura c.d.”europeo” ha costituito l’occasione per affermare la necessità di modifiche sostanziali delle norme riguardanti la Magistratura, mentre in data 13.12.2001 il Consiglio dei Ministri ha approvato il disegno di legge di modifica dell’articolo 117 della Costituzione (già modificato nel novembre scorso) al fine attribuire alle regioni anche la potestà esclusiva in materia di scuola, sanità e polizia locale.

Potremmo dire che la Costituzione è divenuta come la normativa sulle “locazioni urbane”: continuamente emendata, novellata o comunque fatta oggetto delle più disparate proposte di modifica, prive – peraltro – di qualsiasi organicità.

Chi scrive ebbe già modo di invocare un “ritorno alla Costituzione” (del 1948) in un editoriale pubblicato da Guida al Diritto (nel numero 28/1999) e ciò certamente non per misoneismo, ma per la consapevolezza dell’esistenza di un inadeguato approfondimento culturale e scientifico delle riforme che all’epoca andavano realizzandosi e che lungi dal semplificare la vita ai cittadini italiani producevano un aumento di enti e competenze specie a livello sub-statale, lasciando poi sostanzialmente ineliminate sacche di privilegio e vecchi monopoli.

Purtroppo i rischi segnalati si stanno verificando, come testimonia il grido d’allarme lanciato dai cultori del diritto pubblico e, più in generale, da tutti coloro che hanno a cuore le sorti della res publica: è opportuno, allora, fare il punto della situazione e verificare quali scenari si aprono per il nostro ordinamento costituzionale.

Questo è stato profondamente inciso dalla recentissima legge n. 3/2001, che è entrata in vigore l’8.11.2001 (dopo essere stata approvata dal Parlamento per soli quattro voti e sottoposta a referendum confermativo cui ha partecipato circa un terzo degli aventi diritto) e che immediatamente ha mostrato gravissimi problemi di coordinamento con le altre parti della Costituzione e con i principi fondamentali in essa contenuti sicché anche a voler tralasciare quelle sottili disquisizioni che pure hanno un loro significato fortemente simbolico (del tipo: poiché “La Repubblica è costituita da comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato” ex art. 114 novellato, può sopravvivere la definizione di “Presidente della Repubblica quale capo dello Stato” ex art.87?) appare un rebus interpretativo l’individuazione dei confini della legislazione statale, tanto che il Presidente della Corte Costituzionale ha invocato un pronto intervento del Parlamento al fine di emanare “sagge leggi attuative” della riforma federalista.

Già attualmente, invece, lo smantellamento del sistema dei controlli amministrativi (conseguente alle modifiche introdotte agli artt.125, 127 e 130 della Costituzione) rischia di privare di ogni forma di tutela preventiva i cittadini e le minoranze politiche, residuando solo il ricorso all’autorità giudiziaria ordinaria od amministrativa, con tutte le conseguenze che si possono immaginare sotto il profilo dell’ulteriore rallentamento dei tempi della giustizia.

E meno male che si è trattato di una riforma definita “minimalista” a fronte di quella ben più radicale propugnata dal centro-destra e di cui è chiara manifestazione il richiamato progetto di legge di ulteriore riforma in senso federalista dell’art.117 della Costituzione.

Sono davvero tempi difficili, se è vero come è vero che la difesa delle Istituzioni repubblicane è spesso affidata a forze politiche di schieramento opposto a quello in cui storicamente e tradizionalmente ci si aspetterebbe che ciò accadesse e se è vero come è vero che alla richiamata recente consultazione referendaria sulla legge di riforma della Costituzione chi era contrario alla filosofia federalista ad essa sottesa votando “no” ha rischiato di portare acqua al mulino di coloro che l’hanno considerata insufficiente, prospettando soluzioni ancora più spinte ed “eversive” dell’ordinamento preesistente.

Vi è dunque il concreto rischio di una pericolosa deriva del sistema costituzionale verso un’atomizzazione delle Istituzioni che più che portare ad una sana autonomia dei pochi enti necessari al loro funzionamento conduce ad un’anarchia generale cui non potranno mettere riparo né defatiganti “conferenze di servizi” né il richiamo al principio della “leale collaborazione” fra tutte le istituzioni repubblicane.

Del resto già le riforme amministrative degli anni novanta (dalla Cassese alle Bassanini) pur mosse da nobili enunciazioni di principio hanno mostrato chiari limiti nel processo di concreta attuazione dei criteri di valorizzazione delle risorse umane e delle autonomie locali cui si sono ispirate: pochi sono i passi avanti effettuati dall’Amministrazione dopo il D.Lgs.29/1993 mentre le tanto sbandierate nuove funzioni dirigenziali, troppo spesso legate più al rapporto fiduciario che agli effettivi meriti, hanno finito per divenire terreno di scontro fra gli opposti schieramenti politici che occupano e ribaltano le stesse richiamandosi a moduli estranei al nostro sistema (quali lo spoil-sistem) e dimenticando che in base alla Costituzione “gli impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” e che ai pubblici impieghi si deve accedere normalmente mediante concorso.

Nel frattempo la dirigenza è notevolmente aumentata di numero a tutti i livelli ed ha anche trovato il modo di cumulare benefici vecchi e nuovi per cui ai congrui aumenti di stipendio ottenuti in questi anni non ha fatto seguito l’applicazione del principio dell’onnicomprensività dello stesso anzi in sede di legge finanziaria del 2002 è previsto all’art.16 comma 1 uno slittamento sostanzialmente sine die dell’entrata in vigore del “fondo” cui coerentemente avrebbero dovuto essere stati conferiti gli introiti derivanti dagli incarichi extra-istituzionali autorizzabili (disposizione, peraltro, parzialmente contraddetta dal comma 69 del successivo art.52 della stessa legge 448/2001 !).

Non si hanno invece notizie dell’attività dei nuclei di valutazione e dei controlli interni di gestione e ciò pone anche la Corte dei Conti in grossissime difficoltà nell’esercitare il controllo esterno sulla gestione commessole dalla legge 20/94: continua, insomma, “l’assalto alla dirigenza” di cui Massimo Severo Giannini parlò circa un quarto di secolo fa e che oggi trova l’esempio più eclatante nella norma sulla c.d. “vice-dirigenza” inserita nell’ambito del progetto di legge “Frattini” di modifiche al D.lgs.165/2001, e in cui stanno tentando di rientrare tutti i dipendenti pubblici dagli ex settimi livelli in poi, laureati e non!

Quanto alla gestione dei nuovi spazi di autonomia da parte degli enti la situazione si presenta non meno incoraggiante anche ad alto livello come ad esempio accade per le Università: è di questi giorni la vasta eco sui giornali delle iniziative di numerose istituzioni accademiche tese al recupero di ex studenti che non davano esami da più di otto anni (e che in base alla normativa del 1938 sarebbero decaduti dalla possibilità di utilizzarli).

Essi vengono normalmente avvisati delle nuove opportunità offerte dall’autonomia e consistenti sostanzialmente nella deroga alla predetta normativa, il tutto con grande gaudio dei centri privati di preparazione agli esami universitari.

Il fenomeno va letto avendo presente che la concorrenza fra Università è sempre più accesa con l’approntamento di vere e proprie “campagne acquisti” di studenti ogni anno all’epoca delle iscrizioni e la pubblicizzazione con ogni mezzo (anche spot televisivi) dei benefits di ogni sede e facoltà.

Ancora una volta si scimmiotta un modello straniero (quello degli Stati Uniti) dimenticando che qui da noi l’Università è essenzialmente pubblica e sostanzialmente sovvenzionata dall’Erario attraverso appositi fondi anche riequilibrativi.

Così, fra sopravvivenze di Università fantasma, campagne acquisti e concorrenza feroce, l’autonomia universitaria che già aveva partorito una incontrollata proliferazione di cattedre e docenti si è materializzata nella caccia di studenti “in sonno” cui si fanno ponti d’oro anche per quanto attiene il pagamento delle tasse d’iscrizione pregresse: in tal modo si recuperano quattrini ed aumentano i laureati il che – secondo la logica della riforma – consentirà di aumentare il tasso di efficienza dell’Università procurando altri incentivi economici, secondo una logica a dir poco perversa.

Avrà anche ragione la Confindustria a definire il sistema universitario italiano “debole” per avere solo 1,3 atenei per milione di abitanti, ma la vera debolezza è a livello culturale e scientifico cui certo non pone riparo la sola moltiplicazione delle sedi e delle facoltà che per altro compensa ampiamente il ridotto numero complessivo delle università.

Un altro significativo esempio degli effetti dell’autonomia ” ad ogni costo” si è registrato già prima della legge costituzionale n. 3/2001 nell’attribuzione di competenze alle regioni in materia di invalidità civile, giusto disposto dell’art.130 del D.lvo 112/1998 in base al quale alle Prefetture sono subentrate le regioni nella concessione delle provvidenze di legge agli invalidi civili: ne è derivato un caos totale in cui regioni hanno stipulato apposite convenzioni con l’INPS, altre hanno delegato i Comuni altre le ASL, con conseguenze terribili e sotto il profilo organizzativo e sotto quello del contenzioso in cui il cittadino spesso non sa chi è legittimato passivo nella sua richiesta di benefici assistenziali, il tutto pur di affermare che l’assistenza rientra nelle competenze regionali. Ma se questo è il federalismo non credo che se ne sentisse il bisogno !

Per ragioni di economia espositiva si stende un velo pietoso sulla gestione dell’urbanistica, dell’ambiente e dei tributi da parte degli enti locali e ci si avvia alla conclusione del discorso sin qui svolto: alla luce dell’esperienza maturata può affermarsi, senza tema di smentita, che le sacrosante esigenze di modernizzazione e semplificazione del nostro ordinamento non coincidono con la tendenza esasperatamente autonomista in atto che congiunta alla cessione di quote di sovranità statale agli organismi dell’Unione europea rischia di riportare l’Italia nella non nuova condizione di “mera espressione geografica”.

Non basta allora più che i cultori del diritto costituzionale si limitino a tentare di dare un’interpretazione saggia e costruttiva di riforme avventate al fine di ricucire i brandelli di un ordinamento dilaniato, ma è necessario che, anche da queste pagine, prenda avvio una ferma presa di posizione in difesa dell’unitarietà e dell’organicità del nostro ordinamento giuridico prima che lo stesso sia completamente stravolto negli illuminati principi di equilibrio e civiltà giuridica di cui è stato sin qui portatore.

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Sulla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, v. l’apposita pagina, nella sezione degli approfondimenti.

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V. anche nella rassegna stampa G. Guarino L’Italia? Ora è fondata sui Comuni(Corsera, 16.1.2002)

Note

L'articolo Brevi considerazioni sulla legge costituzionale n. 3/2001 alla luce delle recenti esperienze in materia di riforme amministrative. proviene da Giustamm.

Dopo un iter alquanto travagliato, il 27 maggio scorso è stato approvato in via definitiva dal Senato il disegno di legge (noto come “La Loggia”, dal nome del Ministro proponente), recante “ Disposizioni per l’adeguamento dell’Ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

LEGGE approvata in via definitiva dal Senato della Repubblica il 27 maggio 2003, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” (testo non ancora promulgato o pubblicato nella G.U.).

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE recante “Nuove modifiche al Titolo V, parte seconda, della Costituzione” (testo approvato dal Consiglio dei Ministri dell’11 aprile 2003).

L'articolo Il punto sulle riforme istituzionali dopo l’approvazione del d.d.l. “La Loggia” proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1) La disciplina generale. 2) Primi interventi derogatori. 3) La normativa vigente. 4) Ipotesi di ricostruzione interpretativa del quadro normativo di riferimento. 5) Conclusioni.

1) Inquadramento generale.

La giurisdizione è una funzione pubblica che viene esercitata nell’interesse della collettività, ma di essa fruiscono in particolare coloro che danno occasione e materia al processo: è per tale motivo che il costo dell’attività giurisdizionale viene posto in una qualche misura a carico dei “litiganti” mediante le tasse che colpiscono le parti del giudizio.

Ogni processo ha un suo costo, coinvolgendo sempre varie professionalità ed apparati pubblici, donde il problema di stabilire quale delle parti debba sopportare il carico delle relative spese (in senso stretto ed in senso ampio); la problematica è stata affrontata prevalentemente con riferimento al processo civile, ove vengono poste due regole fondamentali:

A) l’onere di anticipare la spesa, cioè di pagare al momento in cui la spesa si rende necessaria, incombe sulla parte che abbia compiuto o richiesto l’atto che ha dato luogo alla spesa (art. 90);

B) l’obbligo di sopportare in definitiva le spese del giudizio incombe sulla parte soccombente, la quale viene condannata dal giudice a rimborsare al vincitore le spese anticipate salva l’ipotesi di compensazione totale o parziale delle stesse (art. 92) in presenza di “giusti motivi”, quali la soccombenza reciproca.

La condanna alle spese a carico del soccombente, in quanto pronuncia consequenziale ed accessoria alla definizione del giudizio, può essere emessa dal giudice anche d’ufficio (cfr. ex multis Cass. n.6333/1985), senza che ciò integri un’ipotesi di ultrapetizione, a meno che la parte risultata vincitrice non abbia preventivamente rinunciato al rimborso.

Dunque il regolamento delle spese giudiziali, pur essendo collegato ad un diritto che rientra nella disponibilità del titolare è – tuttavia – una conseguenza legale della decisione della lite per cui il giudice deve ex officio “statuere de litis expensis”, come detta anche il canone 1611 del Corpus iuris canonici.

Ma cosa accade nei giudizi ad iniziativa officiosa, cioè quelli di responsabilità penale od amministrativa promossi dai rispettivi uffici del Pubblico Ministero, parte “imparziale” del processo portatore non di interessi propri ma della collettività?

Non nascono particolari problemi nelle ipotesi di condanna dei convenuti a seguito dell’accertamento della loro responsabilità: in tali casi gli oneri seguono la soccombenza e vengono liquidati con atti di cancelleria (artt.691-695 c.p.p.).

La problematica delle spese processuali nei giudizi ad iniziativa officiosa assume invece particolare rilievo nell’ipotesi di assoluzione del convenuto che solo di recente è stata regolamentata dal legislatore (art.18 D.L. n.67/1997) attraverso l’introduzione di una procedura di rimborso il cui intento è sicuramente apprezzabile ma che, non essendo stata adeguatamente regolamentata, si presta a non pochi dubbi applicativi peraltro non sufficientemente chiariti né dall’esperienza giurisprudenziale né dall’approfondimento dottrinale.

Infatti a partire dalla seconda metà degli anni novanta, in probabile coincidenza con l’aumento dei giudizi di responsabilità penale ed amministrativa nei confronti di amministratori e dipendenti pubblici avviati sull’“onda di tangentopoli “ si è registrato un notevole aumento di interesse intorno alla questione, con emanazione di numerose norme non sempre coordinate fra di loro che hanno dato così vita ad uno ius singulare di non facile interpretazione e tale da mettere in discussione la coerenza dell’ordinamento processuale di riferimento.

2) Primi interventi normativi.

Il precedente normativo più importante, rispetto alla disciplina attualmente vigente, è costituito dall’art.16 del D.P.R.1.6.1979 n. 191 relativo agli enti locali che pure ha provocato una produzione giurisprudenziale di sicuro interesse che conviene qui brevemente richiamare per meglio comprendere l’evoluzione successiva della materia e l’interpretazione che ne è stata data.

E’opportuno premettere che Il diritto ad esigere il rimborso delle spese legali, espressione del generalissimo principio di bilanciamento dei beni e degli interessi ha trovato applicazione, nel campo del diritto pubblico, a favore di coloro che sono investiti di una carica ed agiscono per interesse non proprio, in quanto legittimamente investiti (con mandato pubblico) del compito di realizzare interessi di altri centri di imputazione giuridica (enti o altri organismi pubblici), con la conseguenza che i dipendenti e gli amministratori pubblici non devono sopportare nella propria sfera personale gli effetti svantaggiosi o dannosi della propria attività legittimamente svolta.

In tale fattispecie, secondo una parte della giurisprudenza, rientra senza dubbio anche l’ipotesi in cui le spese siano state effettuate dall’amministratore allo scopo di difendersi in un processo penale o contabile iniziato in relazione a fatti, però, esclusivamente connessi all’incarico, e conclusosi con il suo proscioglimento ; pertanto, i componenti degli organi statutari degli enti pubblici possono avere titolo per ricevere il rimborso delle spese sostenute ed il risarcimento dei danni sofferti per aver adempiuto fedelmente il loro mandato (cfr. Corte dei Conti, sez. II, sent. n. 275 del 18.12.1986).

In linea generale sembra opportuno, tuttavia, rilevare che nel campo del diritto pubblico, mentre una parte della giurisprudenza, in tema di rimborso agli amministratori degli enti pubblici delle spese legali da essi sostenute in ragione del loro mandato, ha ritenuto necessaria l’applicazione analogica dei principi generali del diritto civile sul mandato dettati dall’art. 1720, II comma, c.c. (cfr. Consiglio di Stato, sent. n. 422/2000), stante l’assenza di una normativa ad hoc e considerata la specialità della disciplina esistente per i soli dipendenti, altra giurisprudenza ha fatto esplicito riferimento alla normativa dettata per i dipendenti degli enti pubblici dal D.P.R. 1 giugno 1979, n. 191 che, all’art. 16, prevede: “l’ente, nella tutela dei propri diritti ed interessi assicura l’assistenza in sede processuale ai dipendenti che si trovino implicati, in conseguenza di fatti ed atti connessi all’espletamento del servizio ed all’adempimento dei compiti d’ufficio, in procedimenti di responsabilità civile o penale, in ogni stato e grado del giudizio, purché non ci sia conflitto di interessi con l’ente”.

Il contenuto di questo articolo – successivamente recepito tanto nell’art. 22 del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, quanto nell’art. 67 del D.P.R. 13 maggio 1987 n. 268 (con alcune sostanziali modifiche)e nella successiva contrattazione di settore -ha posto, per quanto riguarda i dipendenti degli enti locali, un principio ritenuto applicabile da una parte della giurisprudenza, tramite l’interpretazione estensiva, anche agli amministratori degli stessi, considerata la natura di pubblici funzionari loro riconosciuta ormai da tempo dalla giurisprudenza (Cass, sez. I, 13.12.2000 n. 15724).

Ove, diversamente, non è stata ritenuta estensibile agli amministratori la richiamata disciplina si è fatto riferimento ai principi (ed alle menzionate limitazioni incisive) poste dal comma 2° dell’art. 1720 c.c. per cui ogni spesa è stata ritenuta rimborsabile in quanto sostenuta a causa dell’incarico e non semplicemente in occasione, sempre che vi sia stato positivo e definitivo accertamento della mancanza di responsabilità dei soggetti che hanno sostenuto le spese legali.

Comunque sia già dall’analisi del dettato legislativo degli artt. 16 D.P.R. 1979 n. 191 e 67 del D.P.R. 13 maggio 1987 n. 268, nonché dell’art. 1720, 2°co. cod. civ. sopra richiamati, si è generalmente desunto che l’assunzione dell’onere relativo all’assistenza legale dell’amministratore da parte dell’ente locale non è automatico, ma deve esser conseguenza di alcune valutazioni – che si ricavano dalla formulazione degli stessi artt. 16 e 67 (o comunque egualmente dall’art. 1720, comma 2° c.c.) – che l’ente è tenuto a fare nel proprio interesse, per assicurare una buona e ragionevole amministrazione delle risorse economiche e a tutela del proprio decoro e della propria immagine.

Pertanto, l’esatto adempimento delle predette disposizioni obbliga ogni ente, prima di assumere a proprio carico l’onere patrimoniale della difesa in un procedimento di responsabilità civile o penale aperto nei confronti di un proprio funzionario, a valutare la complessiva sussistenza delle seguenti essenziali ed imprescindibili condizioni:

a) necessità di tutelare i propri diritti e propri interessi e la propria immagine;

b) esistenza di una diretta connessione del contenzioso processuale con la carica espletata o l’ufficio rivestito dal pubblico funzionario;

c) carenza di conflitto di interessi tra gli atti compiuti dal funzionario e l’ente;

d) conclusione del procedimento con una sentenza di assoluzione, che abbia accertato la insussistenza dell’elemento psicologico del dolo o della colpa grave.

Ai fini dell’economia del discorso che qui si sta svolgendo è opportuno analizzare l’esatto valore attribuito dalla giurisprudenza a ciascuna delle predette condizioni: innanzitutto va evidenziato come la normativa in rassegna abbia gravato l’ente pubblico dell’assistenza processuale ai propri dipendenti – e, solo secondo un’interpretazione estensiva della giurisprudenza, agli amministratori (cfr. Corte dei Conti Sez. Riun. n. 501/A 1986)- implicati in procedimenti di responsabilità penale, civile o amministrativa in quanto i fatti e gli atti che ne costituiscono oggetto siano imputabili direttamente all’Amministrazione nell’esercizio della sua attività istituzionale: solo in presenza di tale presupposto il rimborso delle spese legali costituisce un obbligo per l’ente pubblico poiché è collegato alla “tutela dei diritti e degli interessi dello stesso ente”.

La ratio della disposizione implica, quindi, la necessità che sussista una coincidenza di interessi facenti capo al funzionario inquisito ed all’amministrazione di appartenenza.

La più recente giurisprudenza rileva, infatti, che “la difesa nel giudizio penale del pubblico dipendente risponde all’esigenza di adeguata tutela della pubblica amministrazione, per la salvaguardia dell’immagine e per la necessità di evitare o limitare i potenziali danni patrimoniali a carico dell’amministrazione stessa derivanti dalla responsabilità civile in base all’art. 28 della Costituzione e dalle norme attuative di tali principi, di cui agli artt. 18 e ss. D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3” (cfr. T.A.R. Veneto, Sez.I, 23.3.2000 n. 835).

L’obbligo gravante sull’ente di assumere le spese dei procedimenti penali in cui siano implicati i propri dipendenti o amministratori è strettamente legato alla circostanza che tali procedimenti riguardino fatti ed atti in concreto imputabili non ai singoli soggetti che hanno agito per conto della pubblica Amministrazione, ma direttamente ad essa in forza del rapporto di immedesimazione organica.

E’, pertanto, da escludersi che, ai fini del rimborso, assumano rilievo i comportamenti del pubblico ufficiale che, non esprimendo la volontà dell’Amministrazione, costituiscano esclusiva ed autonoma manifestazione della personalità dell’agente (interruzione del rapporto organico).

Il secondo requisito, fondamentale per l’ammissibilità del rimborso, strettamente legato al primo, è costituito dal fatto che il processo in cui sia implicato il funzionario si sia aperto in conseguenza di atti e fatti direttamente connessi all’espletamento dei doveri d’ufficio di quest’ultimo: a tal proposito, si richiama una recente sentenza del Consiglio di Stato (la n. 2242/2000) con la quale è stata ribadita l’importanza di tale connessione specificando che “ai fini del rimborso è necessario accertare che le spese siano state sostenute a causa e non semplicemente in occasione dell’incarico”.

Tale requisito, ha precisato il Consiglio di Stato in detta sentenza, è direttamente ed unicamente ricavabile dall’interpretazione, estesa analogicamente agli amministratori nel campo del diritto pubblico, dell’art. 1720, co.2° c.c. dettata in tema di rapporti tra mandante e mandatario, così come applicato dalla sentenza della Cassazione a Sezioni Unite n. 10680 del 1994 , non essendo stato ritenuto possibile- in quella sede – estendere la normativa dettata per i dipendenti.

Il terzo requisito – e punto qualificante dell’ammissibilità del rimborso – è costituito dall’assenza di conflitto di interessi tra l’attività dell’Amministrazione e l’attività posta in essere dal singolo amministratore nello specifico adempimento dei compiti d’ufficio: il rimborso delle spese per gli onorari di difesa sostenute da un amministratore per un processo di responsabilità penale o amministrativa elevato a suo carico in conseguenza dell’esercizio delle sue funzioni è, dunque, legittimo a condizione che l’amministratore abbia agito nell’interesse dell’ente e non in conflitto di interessi.

Tale situazione conflittuale si verifica quando l’interessato, avendo agito con dolo o con colpa grave, si è posto in una posizione di contrasto rispetto al perseguimento degli interessi propri dell’Amministrazione locale, con l’adozione di atti d’ufficio che non siano nell’esclusivo interesse dell’amministrazione.

In ordine a questo aspetto va rilevato che la giurisprudenza è ferma nel ritenere che l’accertamento dell’esistenza di tale conflitto di interessi va compiuto necessariamente ex post, dovendo il giudice stabilire se “gli oneri per la difesa in giudizio di dipendenti (e amministratori) di enti locali possano essere assunti a carico del bilancio dell’Amministrazione in quanto, da una valutazione da compiersi successivamente all’esito del giudizio, non risulti l’esistenza di un conflitto di interessi con l’ente stesso.

L’ulteriore ed essenziale condizione per giustificare il fatto che l’amministrazione possa farsi carico delle spese sostenute dagli imputati è costituita dal fatto che il procedimento penale si sia concluso con una sentenza di assoluzione che accerti l’inesistenza dell’elemento psicologico del dolo o della colpa grave negli atti posti in essere dall’amministratore.

Relativamente a tale aspetto si rileva che la giurisprudenza, sia amministrativa che contabile, ha più volte affermato la necessità che l’imputato sia assolto con “formula piena” e non collegata a cause che inibiscano l’accertamento dell’insussistenza del reato quali, ad esempio, la prescrizione o il proscioglimento per applicazione di misure clemenziali, o a formule decisorie intermedie che non conferiscono certezza sull’inesistenza del contrasto di interessi tra l’amministratore e l’ente e lascino, dunque, ancora spazio per l’accertamento della responsabilità in sede amministrativa.

Va inoltre segnalato che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la richiamata sentenza n°10680 del 14.12.1994, nello sforzo di ricostruire la problematica del rimborso delle spese giudiziali, ha rilevato la diretta applicazione in tali fattispecie delle norme sul mandato di cui agli artt.1703 e sg. del codice civile (concernendo il “rapporto organico” soltanto i rapporti con terzi) in base alle quali il mandatario ha sì il diritto di esigere dal mandante il risarcimento dei danni subiti a causa dell’incarico (art.1720), ma deve eseguire il mandato “con la diligenza del buon padre di famiglia”(art.1710)dovendosi quindi presupporre la necessaria coincidenza di interessi facenti capo al funzionario inquisito ed all’amministrazione di appartenenza per potersi procedere al rimborso delle spese legali.

Tutta la più sensibile giurisprudenza antecedente gli interventi legislativi del 1996/1997 era del resto consolidata su tali posizioni al punto di affermare che “la formula assolutoria ex art.530,2°co. c.p.p. può essere circostanza impeditiva per l’erogazione del rimborso delle spese legali all’imputato assolto qualora si evinca un comportamento illegittimo, rilevante in sede extrapenale, tale da ingenerare un “conflitto di interessi” anche perchè, condizione essenziale per giustificare il fatto che l’amministrazione possa farsi carico delle spese sostenute dagli imputati, è costituito dalla condizione che il procedimento penale si sia concluso con una sentenza di assoluzione che accerti l’inesistenza dell’elemento psicologico del dolo o della colpa grave negli atti posti in essere dal dipendente o dall’amministratore “ (cfr. da ultimo: Cass. Sez. I° 3.1.2001 n. 54).

Recentemente, peraltro, si è venuto a stabilire il principio che anche la formula assolutoria di cui all’art. 530, I° co., c.p.p. può essere ostativa al rimborso delle spese sostenute in un giudizio penale qualora si ravvisi nel comportamento dell’amministratore o del dipendente un conflitto d’interessi rilevante in sede disciplinare e le spese non siano direttamente connesse con l’incarico ; il discorso vale a maggior ragione per la formula assolutoria di cui all’art. 530, 2°comma, c.p.p. (cfr. Cass,civ., sez. I, 13.12.2000 n. 15724).

3) La normativa vigente,

Il breve excursus svolto non ha un valore soltanto storico in quanto, ad avviso di chi scrive, deve servire per orientare l’interprete nell’applicazione delle varie norme che recentemente sono intervenute a disciplinare la materia a livello legislativo: ci si intende qui riferire all’art.1 comma 2 bis della L. 639/1996,all’art. 18 D.L. 25.3.1997 n. 67, convertito nella L.135/1997, all’art. 33 D.lgs.28.3.2000 n.76,all’art. 93 D.lgs. 267/2000 e a varie leggi regionali.

Orbene, in base al disposto di cui all’art.1, comma 2 bis della L.639/1996, nel giudizio innanzi alla Corte dei Conti, in caso di definitivo proscioglimento del convenuto, le spese legali sostenute dal convenuto devono essere rimborsate dall’Amministrazione di appartenenza.

Successivamente l’art. 18 della legge n.135 del 1997(di conversione del d.l. 25.3.1997 n.67 recante “Misure urgenti a favore dell’occupazione”), ha così previsto:

“le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale ed amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato “.

Le due disposizioni, intervenute a breve distanza di tempo, presentano alcune antinomie non facilmente componibili e non sono di chiara interpretabilità: la prima si è interessata esclusivamente dell’ipotesi del dipendente od amministratore pubblico ingiustamente convenuto in un giudizio contabile, mentre la seconda è riferita all’ipotesi del solo dipendente statale ma convenuto in qualsiasi tipo di giudizio di responsabilità (civile, penale od amministrativa).

L’interpretazione dell’art. 1 comma 2 bis della L. 639/1996 ha subito creato non pochi problemi interpretativi: la sentenza n.43/97/R della Sezione giurisdizionale della Basilicata della Corte dei Conti ha cercato di risolverli tentando una ricostruzione della materia coerente con i principi dell’Ordinamento giuridico e con le norme processuali (specie artt. 90 e 92 c.p.c.) giungendo così ad affermare che il giudice contabile è abilitato – in caso di proscioglimento del convenuto – a statuire in ordine alle spese del giudizio, nel senso di poterne stabilire o meno la compensazione totale o parziale secondo i principi generali processual-civilistici.

Sennonché tale interpretazione, che pure aveva riscosso non pochi consensi, è stata in qualche modo superata dall’emanazione dell’art. 18 del d.l.67 del 1997 (convertito nella legge n. 135), che così recita:

“ Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità.

All’onere derivante dall’attuazione del presente articolo, valutato in lire 2 miliardi per l’anno 1997 e in lire 3 miliardi annui a decorrere dal 1998, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 1997-1999, al capitolo 6856 dello stato di previsione del Ministero del tesoro per l’anno finanziario 1997, all’uopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo al Ministero del tesoro”.

A seguito di tale norma si è generalmente ritenuto che sia venuto meno il potere del Giudice di statuire in ordine alle spese processuali nei giudizi di responsabilità civile,penale od amministrativa a carico dei dipendenti statali.

La materia si è ulteriormente complicata a seguito dell’emanazione del Decreto legislativo 28.3.2000 n°76 che, all’art.33 ha previsto:

“ Gli amministratori e i dipendenti della regione, per danni arrecati nell’esercizio delle loro funzioni, rispondono nei soli casi e negli stessi limiti di cui alla legge 14.1.1994 n°20 e 20.12.1996 n°639. Si applicano alle indicate ipotesi di responsabilità gli istituti processuali valevoli per i dipendenti delle amministrazioni statali “.

Quasi contemporaneamente l’art.93 del D.lgs. n.267 del 2000 all’art. 1 ha disposto che “per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato”.

4) Ipotesi di ricostruzione interpretativa del quadro normativo di riferimento.

Orbene, ad avviso di chi scrive, sembra chiara l’intenzione del legislatore di uniformare il regime delle responsabilità per tutti i dipendenti e gli amministratori pubblici, dando una copertura legislativa all’applicazione generalizzata degli istituti sostanziali e processuali previsti per i dipendenti dello Stato.

Tale armonizzazione non può non riguardare anche il regime del “rimborso delle spese di patrocinio legale” ove, effettivamente, in precedenza si erano riscontrate, come già anticipato, alcune difformi regolamentazioni specie per quanto atteneva il diverso trattamento riservato ai dipendenti statali e a quelli degli enti locali nonché agli amministratori e ai dipendenti pubblici.

Per i giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti, in particolare, con la L.639/1996 si è introdotta la possibilità di un generalizzato rimborso da parte dell’Amministrazione delle spese sostenute dai dipendenti convenuti in giudizio di responsabilità contabile e definitivamente prosciolti: la norma non ha però previsto le modalità attuative di tale previsione.

Tale inconveniente può considerarsi superato dai successivi interventi legislativi che hanno creato una disciplina uniforme per tutti i dipendenti pubblici più dettagliata per quanto attiene alle modalità stragiudiziali di concessione del rimborso delle spese legali sostenute nei processi per responsabilità civile, penale e amministrativa conclusisi con pronuncia definitiva di esenzione da responsabilità.

Può quindi affermarsi che, in base al principio lex posterior derogat priori, il meccanismo di cui all’art. 18 della L.135/1997 oggi è quello applicabile in tutti i casi di proscioglimento definitivo da responsabilità amministrativa per chiedere il rimborso: tuttavia non sembra conforme ai principi costituzionali, del diritto di difesa, del giusto processo, dell’obbligatorietà dell’azione penale nonché del buon andamento della Pubblica amministrazione l’interpretazione dello stesso secondo la quale il giudice non potrebbe consequenzialmente adottare alcuna statuizione in ordine alle spese di giudizio lasciando così l’Amministrazione esposta alle richieste di rimborso più disparate del proprio dipendente solo parzialmente temperate dalla previsione dell’obbligo di previa acquisizione del parere di congruità dell’avvocatura dello Stato.

La problematica inerisce a tutti i giudizi instaurati a seguito dell’iniziativa del P.M. e, tuttavia, per quanto attiene ai giudizi penali (in cui pacificamente non vi è pronuncia sulle spese in ipotesi di assoluzione) la sua soluzione è sostanzialmente rimessa al comportamento dell’Amministrazione richiesta del rimborso dal proprio dipendente, come successivamente si chiarirà.

Occorre, invece, qui soffermarsi sulle ricadute della normativa in esame nei giudizi di responsabilità amministrativa: per essi si ritiene che ben possa propugnarsene un’interpretazione nel senso che il giudice della cognizione debba comunque statuire sull’an debeatur in base ai principi generali del processo, lasciando alla fase stragiudiziale successiva ed eventuale la determinazione del solo quantum debeatur.

La soluzione suggerita oltre a garantire la pienezza del potere giurisdizionale si fa anche carico di tutelare l’Amministrazione interessata che altrimenti potrebbe essere chiamata a rimborsare, per esempio, le spese legali sostenute da un proprio dipendente convenuto innanzi alla Corte dei Conti in un giudizio di responsabilità e prosciolto dall’accusa pur in presenza di un danno erariale accertato e della dipendenza dello stesso dalla sua condotta colposa solo perché l’intensità di quest’ultima non è stata ritenuta tale da configurare la c.d. “colpa grave”.

Tale interpretazione è stata da subito adottata dalla Sez. Basilicata della Corte dei Conti con una molteplicità di pronunce in cui ha così motivato:

“Per quanto attiene al regolamento delle spese processuali, ritiene il Collegio che sulle stesse debba pronunciarsi e debba farlo nel senso di dichiararle integralmente compensate, data la formula assolutoria utilizzata nella presente decisione.

La sezione nonignora che, alcunirecentiinterventi legislativi (in particolare l’art. 3 comma 2-bis della L. 639/1996, non potendo invece essere invocato nel caso di specie il disposto di cui all’art. 18 della L. 135/1997, che si riferisce ai soli dipendenti statali, nella interpretazione datane dalla prevalente giurisprudenza contabile avrebbero sottratto a questo giudicel’”onere” di statuire sulle spese processuali ma ritiene che l’interpretazione sistematica della normativa più conforme ai principi generali dell’Ordinamento nonché a quelli costituzionali importi un esonero da tale pronuncia e un possibile ristoro delle spese ad opera dell’Amministrazione solo in presenza di sentenze ampiamente assolutorie (che escludano completamente la “responsabilità” dei convenuti sotto il profilo non solo soggettivo ma anche oggettivo) e non anche in presenza di altri tipi di decisioni, come quelle basate sulla mancanza di elemento soggettivo qual è la presente.

Del resto già la Sez. I° centrale, con sentenza del 30.4.1993 n. 59, ebbe modo di affermare (con riferimento all’ambito di applicazione dell’art. 16 del D.P.R. 161/179)che gli oneri di difesa non possono essere assunti a carico del bilancio dell’Amministrazione in presenza di una sentenza di assoluzione per insufficienza di prove “qualora si evinca un comportamento -comunque- illegittimo.

Dunque, sulla scorta della valutazione più volte espressa dalla Corte Costituzionale secondo cui “tra due possibili interpretazioni – una conforme ed una difforme dalla Costituzione- bisogna privilegiare quella conforme “, ritiene la Sezione che vada affermato il principio per cui il “rimborso delle spese processuali” di cui all’art. 3 comma 2-bis della L. 639/1996, debba essere deciso in sentenza dal Giudice della cognizione e spetti solo in caso di completo proscioglimento del convenuto. Diversamente argomentando si creerebbe un “vulnus” insopportabile nel sistema delle garanzie costituzionali e di buon funzionamento dell’amministrazione (in particolare Artt. 24, 2° comma; 25, 1° comma ; 28 ; 97, 1° comma ; 98. 1°comma; 111)”.

Dall’esame di tale passaggio della sentenza, traspare la preoccupazione di quel giudice di non concorrere ad aprire un ulteriore varco nella finanza pubblica attraverso una comoda decisione di “non liquet” pur nella consapevolezza della ristrettezza dei margini interpretativi offerti dalla normativa di riferimento: essaa – comunque – costituisce una clausola generale da riempire di contenuti nel caso concreto: e la dizione letterale dell’art.18 nella parte in cui fa riferimento ai “fatti connessi all’assolvimento di obblighi istituzionali “ induce a ritenere che solo l’accertamento del perseguimento dell’interesse pubblico nell’attività indagata dal P.M. possa legittimare un ristoro delle spese processuali ingiustamente sostenute.

Tale tesi interpretativa originariamente minoritaria, sta lentamente affermandosi nel senso che l’intervento legislativo in esame “ da un lato non spoglia il giudicante dal potere-dovere di deliberare in ordine alle spese processuali, potendosi sempre – qualora ne ricorrano i presupposti – stabilire la compensazione delle stesse, dall’altro non ha voluto comunque qualificare il P.M. come sostituto processuale dell’Amministrazione danneggiata, ma solo indicare la soluzione legislativa del profilo del carico delle spese processauli, quando il collegio non ravveda la necessità di procedere alla compensazione delle stesse” (Corte dei Conti, Sez. Lombardia 18.5.2001 n.747).

5) Conclusioni.

Si può dunque affermare che la problematica delle spese legali in tutti i suoi vari aspetti è di non poco momento sia per l’attuazione del c.d.“giusto processo” che del “buon governo” delle risorse collettive in quanto un’interpretazione di comodo delle norme speciali esaminate può avere gravi implicazioni procedurali e finanziarie: si sono registrate già richieste di rimborso spese legali per somme ingentissime da parte di avvocati di pubblici dipendenti sottoposti a processi penali o di responsabilità amministrativa ed assolti che oltre a mettere in difficoltà le finanze dell’Amministrazione interessata hanno anche finito per costituire una oggettivo deterrente all’obbligatorio esercizio dell’azione di responsabilità penale ed amministrativa.

Ad avviso di chi scrive il percorso interpretativo innanzi suggerito va completamente percorso non solo dal giudice contabile, che deve avere una particolare sensibilità per le questioni incidenti sulla finanza pubblica, ma anche dalle altre magistrature ed, in particolare, dal giudice ordinario in quanto la statuizione sulle spese è intimamente connessa ad ogni sentenza e la sottrazione del relativo potere al giudice oltrechè di difficile compatibilità con l’Ordinamento costituzionale costituisce un sostanziale impoverimento delle garanzie del cittadino sia uti singulus che uti societas: la disposizione contenuta nell’art.18 della l.135/97 configurandosi come “clausola generale”, va riempita dall’organo giudiziario investito della controversia di contenuti concreti e ciò va fatto sulla scorta dell’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale innanzi richiamata e formatasi nel ventennio andante fin dall’emanazione del D.P.R. 191/1979.

Ne consegue che va difeso l’onere del giudice, specie della responsabilità amministrativa, di statuire in ordine all’an debeatur delle spese processuali, poiché lo stesso non è escluso da alcuna norma, regolando l’articolo in rassegna una fase meramente quantificatoria successiva alla chiusura del processo e priva di carattere giurisdizionale.

In tal modo si possano conciliare sia il principio, oserei dire, di “diritto naturale” del giudice di statuere de expensis sia quello previsto dall’art. 18 della L. 135/1997 del generale vaglio di congruità del “quantum” richiesto da parte dell’Avvocatura dello Stato, il tutto a salvaguardia anche dell’amministratore o dipendente pubblico che sia stato ingiustamente coinvolto in un giudizio di responsabilità amministrativa (ma anche civile e penale).

Inoltre il duplice filtro così risultante non può che giovare alla Pubblica Amministrazione che, assente nei giudizi ad iniziativa officiosa, è comunque esposta alle più disparate richieste di rimborso spese conseguenti alle iniziative accusatorie dei Pubblici Ministeri non accolte dai collegi giudicanti.

Per quanto attiene ai processi penali, in cui per prassi non vi è pronuncia sulle spese processuali in ipotesi di assoluzione dell’imputato, la verifica della legittimità della richiesta di rimborso spese è sostanzialmente rimessa alla sensibilità istituzionale dell’Amministrazione interessata che dovrà eventualmente opporsi ad essa ove la ritenga infondata alla stregua dei parametri di valutazione innanzi enunciati: sarà allora il giudice civile a valutare la legittimità della richiesta dovendo anche considerare, ai sensi dell’art.1227 del codice civile, se il dipendente-creditore ha usato l’ordinaria diligenza per non aggravare la posizione dell’Amministrazione – debitore (es: ricorso congiunto a più legali, mancata richiesta di riunione dei processi in presenza di giudizi seriali, acquiescenza di fronte a parcelle eccedenti i massimi tariffari, etc.).

Come è dato vedere, in attesa di un auspicabile intervento legislativo di riassetto organico dell’intera materia, la problematica delle spese processuali nei giudizi ad iniziativa officiosa non può essere frettolosamente risolta con un comodo non liquet poichè “margini di manovra”, come si è cercato di dimostrare, sono senz’altro possibili.

La pronuncia in ordine alle spese di lite va ricondotta nell’alveo tracciato dall’art. 91 c.p.c. in quanto la tendenza ad estendere l’accollabilità all’Erario delle più svariate spese processuali (per i pentiti, per i non abbienti, per le cause previdenziali, per le assoluzioni in generale), lungi dal concorrere a realizzare il dichiarato obiettivo di una “giustizia giusta”, sta creando speculazioni, appesantimenti per il funzionamento dell’apparato giudiziario ed aggravi di spesa per le finanze pubbliche.

Note

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