I – Modi di accostamento della distinzione tra norme costituzionali precettive e programmatiche.

La questione della distinzione tra norme programmatiche o direttive e norme di immediata applicazione é di straordinaria importanza per il nostro ordinamento giuridico non solo perché coinvolge il modo con cui il sistema si pone nei confronti dei soggetti singoli dell’ordinamento, ma anche perché evidenzia il problema di come deve atteggiarsi una volontà costituente di un organismo giuridico in embrione.
Dall’interpretazione delle norme costituzionali discende, infatti, la realizzazione concreta dell’ordinamento giuridico considerato nel suo complesso; anche perché tale interpretazione investe tutti i suoi soggetti a partire dall’alto e cioè gli organi che emanano una legge, a proseguire con la Corte chiamata al controllo di costituzionalità, fino a finire con i cittadini tenuti a rispettare la legge stessa.
Ancorché il tema sembri aver perso interesse, un esame più approfondito è in grado di rivelare che la materia è ancora in divenire e suscettibile di ulteriori sviluppi.

Da qui si sono prese le mosse per la redazione delle presenti osservazioni.
Occorre ad ogni modo precisare che oggetto dell’articolo, risulta sì la norma programmatica, ma in particolare la sua compatibilità con il nostro ordinamento costituzionale in riferimento alla tutela del singolo rispetto alla norma costituzionale invocata di volta in volta davanti al giudice. È in questa ottica limitata dal punto di vista dell’approfondimento generale che il percorso è stato seguito.
Ciò posto, è opportuno cominciare con le definizioni di entrambi i tipi di norme, almeno così come sono stare delineate dalla giurisprudenza e dalla dottrina.
Le norme di immediata applicazione o precettive sono quelle che è possibile direttamente e immediatamente applicare. Le norme programmatiche o direttive sono quelle la cui applicazione immediata non è possibile, ma è rinviata o subordinata all’esistenza di altre norme che ne consentiranno l’applicazione (1).

Nell’accostare la questione ci siamo chiesti come questo principio della norma programmatica potesse essere in armonia con la volontà del Costituente, e come si potesse in tal caso perseguire la tutela dei cittadini della nostra Nazione, visto che mentre una norma di una qualsiasi legge di rango inferiore è ritenuta applicabile, una norma del rango più superiore che possa esistere – una norma costituzionale – non è ritenuta direttamente applicabile e immediatamente efficace, perché programmatica.
Peraltro, solo una minima parte della dottrina, all’epoca in cui nacque la questione, ha rigettato la menzionata classificazione (2).
All’approccio con la questione come è stata dibattuta è stato inevitabile scorgere, nella delicatezza del tema, una serie di contrastanti sensazioni, come se alla soluzione del tema fosse giusto arrivare anche tramite complesse convinzioni Talvolta, ci si è sorpresi a pensare che la tesi della Corte costituzionale, per quanto sulla carta apparisse ingiusta e inappropriabile, si scontrasse inevitabilmente con una particolare concezione dell’ordinamento giuridico, forse troppo idealistica o addirittura romantica poiché identificante nell’individuo la ragione prima ed ultima della norma, a maggior ragione se di natura costituzionale. Ma ci si é chiesti, nello stesso tempo, se l’aspetto esecutivo, e cioè dell’effettiva applicazione della norma non fosse altro che il risultato di un processo di giustizia ineluttabile, che non si può permettere ad alcuno dicontrastare.
Tuttavia, la tradizionale definizione di norma programmatica, così come sopra menzionata, induce a esprimere due riflessioni preliminari. La prima é che una certa differenza tra norme costituzionali é ben riscontrabile. In effetti, occorre ammettere che una certa distinzione tra norme costituzionali, questione che non costituisce il tema del presente scritto, appare evidente anche a monte, se solo si tien conto della loro sistematica collocazione.
La seconda é che questa differenza tra i due tipi di norme in questione sembrerebbe non apparire, almeno ad un primo sguardo, definitivamente pregiudizievole sul piano dell’operatività concreta della norma, cioé sulla effettiva sua attuazione. Ciò in quanto quest’ultima é soltanto rinviata nel tempo, al momento appunto in cui interverrà un’altra norma che ne consentirà l’attuazione.
In altri termini, il sostrato logico-giuridico dal quale prende forma il concetto di norma programmatica, conduce, alla fin fine, ad un quid giuridicamente quasi accettabile. Esiste sì una norma programmatica e ci si può dolere per la sua mancata applicazione, ma questa applicazione é solo rinviata nel tempo, al giorno cioè in cui una norma sarà emanata e ne consentirà l’applicazione.
Dov’è dunque il problema?

Ma il problema rimane. E si rinviene allorché il legislatore non emana alcuna norma per attuare quel principio generale espresso nella Costituzione. E questa inerzia del legislatore non si presenta soltanto rispetto ad un caso, ma a guardare la storia dell’attuazione della nostra costituzione, costituisce un pò modus operandi del legislatore rispetto alla Costituzione.
Cosicché, l’inapplicabilità della norma programmatica incide, eccome se incide sul tessuto sociale, politico, giuridico. In effetti, la dottrina sul punto e sia pur attraverso una notevole varietà di posizioni, ha sostanzialmente concluso che il costituente ha il potere di emanare non solo dei divieti, ma anche comandi di natura positiva (3).
Orbene, quali conseguenze giuridiche si verificano rispetto al comportamento del legislatore che nonemana una norma intesa ad attuare i principi generali della Costituzione?
Al riguardo, occorre osservare che , per la situazione opposta, vale a dire quella nella quale si verifica che il legislatore emani una norma che violi un comando della Costituzione, gli effetti sono indubbi. Questa norma, in ossequio a quanto previsto nella nostra Costituzione viene dichiarata priva di efficacia e non viene applicata.(4)
É evidente che, contrariamente a quanti hanno proposto il contrario (4) questo mancato rispetto della Costituzione non può non rivelarsi senza conseguenze, anche perché alcuni articoli della costituzione, ancorché esprimenti principi generali, impongono dei termini al legislatore.
Pertanto, se la Costituzione é il testo base dell’ordinamento giuridico, osservare quanto in essa indicato é imprescindibile e quindi se il legislatore non provvede a completare con legge una disposizione costituzionale generale (anche non rispettando un termine imposto), esprime una volontà in contrasto con il precetto costituzionale; quindi in poche parole pur limitandosi semplicemente a non applicarla, la applica in senso opposto (5).
Ciò in quanto la mancata esecuzione di un obbligo da parte del legislatore, crea situazioni giuridiche diverse e contrarie con quelle volute e poste in essere dal costituente.
Si può poi affrontare il discorso sui rimedi per poter ovviare a questo comportamento anticostituzionale del legislatore. Ma questo aspetto si rimanda alle conclusioni.

Quanto ai rimedi giuridici per l’ipotesi di mancata emanazione di una norma prevista e voluta dalla Costituzione, può essere ricordato il potere di scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica, quale tutore della Costituzione, ovvero il ricorso all’iniziativa popolare che obbligherà il Parlamento ad una dichiarazione esplicita circa la volontà ad adempiere i precetti della Costituzione.
Ed allora una prima considerazione si può cogliere nella nostra riflessione. L’individuazione di norme programmatiche, nel concorso di una inerzia del legislatore può comportare una distorsione della realtà e della volontà costituente.
Se così é, l’asse della discussione non può che spostarsi verso un restringimento del concetto di norma programmatica ovvero verso una interpretazione meno accondiscendente. Se il precetto costituzionale deve essere comunque perseguito dal legislatore, la norma programmatica ha ragion d’essere solo se nel termine, o comunque nel tempo una norma successiva ne consentirà l’applicazione.
Non si può d’altronde aderire a quella corrente di pensiero che nega quasi il valore giuridico di una concreta promessa di leggi future, delle quali il cittadino possa reclamare in via legale l’emanazione; sulle norme programmatiche tutt’al più la Corte Costituzionale potrebbe esercitare un controllo negativo, rivolto a vigilare che non siano emanate leggi in contrasto o in discordanza con esse, ma non anche un controllo positivo, nel senso di affermare l’obbligo degli organi competenti a legiferare in conformità a tali norme programmatiche (6).

Casomai, appare più conforme a criteri di giustizia sostanziale la tesi opposta, quella che intravede le norme costituzionali come tutte norme precettive , a maggior ragione per il legislatore (7).
Ma in realtà la questione non é così semplice e per accostarla bene occorre fare qualche passo indietro nel tempo.

II – La distinzione tra norma costituzionali precettive e programmatiche nell’origine storica.

Occorre tornare al momento storico in cui il problema delle norme programmatiche e dei loro effetti si evidenziò; ciò avvenneallorché si discusse in merito alla loro portata in riferimento all’interpretazione di norme anteriori contrastanti con i principi costituzionali (8).
In quel periodo diverse volte la Corte di Cassazione ed il Consiglio di Stato hanno ritenuto molte norme costituzionali di natura programmatica.
Cosicché vaste aree normative della Costituzione sono state rese “fuori gioco” rispetto alla normale applicazione di una norma.
Eppure, se si ha in mente il periodo di formazione della Costituzione, la Sottocommisione per i problemi costituzionali avvertiva: “La Costituzione dovrà dettare norme generali di contenuto ampio. Non deve evidentemente trattarsi di enunciazioni di principi astratti o di affermazioni generali di scarso valore pratico, perché lo sfondo di carattere prevalentemente filosofico delle antiche costituzioni ha ceduto il posto al carattere nettamente giuridico. La costituzione dovrà dunque dettare vere e proprie norme giuridiche di diretta applicazione”.
Come seconda riflessione, quindi appare il fatto che il costituente non avesse intenzione di prevedere norme programmatiche. Non è un elemento di poco conto, anzi é importantissimo.
Perché, allora, la giurisprudenza e la dottrina sposarono, quasi incondizionatamente la tesi dell’esistenza delle norme programmatiche? Quali erano i fondamenti giuridici di tale tesi?
Cos’era che giustificava avvenuto l’effettivo smembramento dell’unità normativa della Costituzione?

Per rispondere a queste domande occorre vedere da altre angolature la questione ed é necessario l’esame di ulteriori aspetti, anche se occorre precisare che le presenti note non consentono di esaminare tutte le norme ritenute programmatiche ma ne saranno evidenziate solo alcune per poter concentrare la riflessione sulle argomentazioni portanti.
E occorre ricominciare da una domanda. Che cosa distingue una norma programmatica da una norma precettiva? O ancora meglio, qual’è il criterio per distinguere tra norme destinate al futuro legislatore e norme che non lo sono?

Il Consiglio di Stato ha risposto che nella Costituzione vi si trovano dei precetti che rinviano espressamente ad una norma futura… oppure tale rinvio implicitamente presuppongono per la natura dei precetti medesimi che, non contenendo ancora tutti gli elementi di concretezza e di compiutezza, propri del comando giuridico suscettibile di immediata applicazione e perciò per tutti obbligatorio, non possono parimenti aver per destinatario se non il legislatore futuro che dovrà, con l’emanazione di successive norme, provvedere a rendere idoneo il precetto alla sua applicazione. La Cassazione ha ritenuto incompiuto, in una delle sue pronuncie, nel senso sopra esposto, l’art. 25 Cost. (9), anche se si può fondatamente rilevare che“affermare che la retroattività della legge penale è ingiusta per l’avvenire, mentre é giusta per il passato, è un assurdo logico, giuridico ed etico non perdonabile in grazia di un ragionamento formalistico, sia pure il più sottile” (10).
Ma il concetto di difetto di concretezza e compiutezza di una norma non può non costituire oggetto di incisiva critica (11), anche perché se si ricorda il concetto di precetto, che secondo il Carnelutti (11bis) è il contenuto sostanziale della norma giuridica, altre obiezioni si assommano. Se il precetto consisterebbe “nell’indicazione del contegno da tenere per evitare la sanzione” da ciò discende che per quanto astratto possa essere il precetto, l’indicazione del contegno in esso si sostanzia deve essere concreta e compiuta se non si vuole sostituire un indovinello alla norma. Del resto, se il difetto lamentato fa si che non impegni il cittadino, perché dovrebbe impegnare il futuro legislatore?
Orbene, certe incongruenze della teoria delle norme programmatiche in tema di interpretazione di norme anteriori contrastanti con i principi costituzionali, se hanno una loro particolarità, certo non depongono a favore della fondatezza della teoria stessa. Non si capisce perché una norma destinata ad informare la legislazione successiva e quindi a servire come termine di raffronto per il futuro, non debba poter servire come termine di raffronto per il passato (12).
Altri giusti rilievi agli effetti riguardanti norme che sono state ritenute di natura programmatica possono evidenziarsi in riferimento agli artt. 5, 128 (13) ed agli artt. 13, 27, 38, rispetto ai quali l’interpretazione in chiave programmatica di una norma costituzionale comporta inevitabili incongruenze logico-giuridiche (14). Ed invero, ad un esame obiettivo, talvolta non si riesce proprio a capire quale requisito dovrebbe possedere una norma costituzionale per poter essere dichiarata precettiva, mentre per una semplice leggina il carattere precettivo viene dato per scontato (15).
Né a sgombrare il campo dalle critiche é sufficiente spostare la questione dalla norma al precetto, vale a dire che la programmaticità riguarderebbe non la norma, perché tutte le norme sarebbero precettive, ma il precetto, il suo contenuto e la sua efficacia (16). Infatti, anche a prescindere dal concetto di precetto del Carnelutti sopra menzionato, il problema delle conseguenze negative dell’impostazione si ripropone tutto; tuttavia da tale argomentazione é derivata la moderna teoria della tripartizione delle norme costituzionali in norme ad efficacia immediata e norme ad efficacia differita e norme programmatiche. Mentre quelle costitutive ordinarie necessiterebbero dell’intervento attivo del legislatore, le ultime si limiterebbero a fissare i presupposti secondo i quali dovrà svolgersi l’evoluzione dello Stato, contemplando programmi di comportamenti.
Invero, un tentativo di prospettare una soluzione ai problemi che comportano le norme programmatiche si deve al Consiglio di Stato, il quale pur negando alle stesse efficacia abrogativa ha ritenuto che “segnano già attualmente un indirizzo positivo che non può non svolgere un’azione di presenza sulla legislazione, di cui l’interprete deve tener conto nell’applicazione della legge emanata prima dell’entrata in vigore della Costituzione”.
Certo, il problema dell’efficacia abrogativa permane (17), però il concetto positivo utilizzato dal Consiglio di Stato conferisce rispetto alla norma programmatica una ben più ampia possibilità di applicazione in favore del soggetto che ne reclama l’applicazione. E questo è il tema che si rileva più importante rispetto al profilo relativo al contenuto abrogativo della norma presunta programmatica. In teoria non vi sono differenze tra efficacia abrogativa di una norma costituzionale e sua efficacia di applicazione diretta.
Se viene negato il primo requisito dovrebbe essere negato anche il secondo; dovrebbe, ma poi l’aspetto pratico e vivo dell’interpretazione della Corte rispetto ad ogni singola norma in riferimento ad una specifica fattispecie, non rende le cose così scontate. Anzi, una norma ritenuta costituzionalmente non contenente portata abrogativa di una legge precedente la costituzione potrebbe egualmente essere ritenuta suscettibile di possedere, come ha argomentato il Consiglio di Stato, un connotato positivo che il legislatore non può non considerare.

Cosicché la strada scelta dal Consiglio di Stato, che ravvisa comunque un margine di operatività della norma programmatica (e della responsabilità del legislatore che non la rispetta) è elemento che può condurre verso conseguenze diverse da quelle riscontrabili se ci si attiene alla tradizionale tesi dell’inefficacia.
Non si può tuttavia, negare che proprio l’aspetto delle efficacia abrogativa della norma programmatica, mette in luce vieppiù l’infondatezza della teoria della programmaticità della norma, che non scampa dal pericolo ancorché le si attribuisca l’effetto di rendere costituzionalmente illegittima la legge anteriore (18). Anche in questo caso, la contraddittorietà è incontestabile, ed appare strano che una norma che è inefficacie nel senso che non può abrogare una norma previgente e contraria alla costituzione in quanto norma programmatica, possa rendere comunque illegittima la legge anteriore.

Tuttavia non si può negare che tramite questo compromesso del Consiglio di Stato l’operatività della norma programmatica, sia pur in forma ridotta, si esprime, quantomeno come obbligo del legislatore di rispettarla.
Invero, il precetto costituzionale, in un sistema costituzionale rigido come quello italiano non ha una efficacia diversa da quella del precetto comune; le differenze che esistono riguardano la sua sfera di azione: poiché la norma costituzionale è di rango superiore e si pone come norma di condotta dello stesso legislatore che deve legiferare nel rispetto della norma costituzionale (19).
Sembra corretto sostenere che “quando la Corte nega l’efficacia di una norma costituzionale soltanto perché dipende dal fatto …. del legislatore, essa cade nell’equivoco di confondere il fenomeno pratico con quello giuridico” (20).

III – Considerazioni critiche sulla norma costituzionale programmatica

Da tale sintetico percorso all’indietro nel tempo della teoria della norma programmatica emerge che la sua elaborazione non tiene effettivamente conto delle reale volontà del legislatore.
Il legislatore voleva esprimere dei principi generali o fondamentali e li ha espressi. Ma questi principi non sono stati semplicemente enunciati per far mostra, ma al contrario per vincolare lo Stato al loro rispetto. Lo dimostrano i lavori della Costituente,(20 bis) lo dimostrano anche le forme con cui tali norme sono state scritte e collocate.
La norma programmatica risponde altresì ad un errato approccio rispetto al contenuto della teoria normativa in generale. In effetti, la norma dovrebbe rispondere a qualcosa di immediatamente operante.

“Si tratta di precetti vincolati, senza alcuna possibilità di diversificazione quanto alla loro intrinseca natura, in armonia con l’assolutezza del concetto di normatività ed imperatività del comando giuridico, insuscettibile di qualsiasi graduazione almeno a priori” (21).
Che se poi a posteriori una norma in virtù del suo carattere generale, risulta di più complessa applicazione rispetto alle situazioni concrete ovverosviluppa alcune soltanto e non tutte le direzioni possibili in relazione alla consistenza particolare dell’ordinamento vigente, questo é un fatto ampliamente accettabile.
La precettività delle norme non comporta che esse siano tutte eguali. Ci sono norme la cui applicazione è semplice, altre, invece, proprio perché contengono dei valori generali la cui applicazione è più complessa e deve essere messa in rapporto con altri principi costituzionali.
La norma programmatica risponde altresì ad un errato approccio rispetto agli effetti sostanziali che dall’ordinamento giuridico si aspettano giustamente i cittadini.

Lo dice il senso di giustizia che alberga nell’anima di ciascun uomo poco incline ad aspettare che un soggetto diverso dal costituente o dal legislatore metta le mani su un principio che era stato convenuto di consacrare in una norma. Peggio ancora succede se rispetto a questo innato senso di giustizia, si ignora la norma, mentre il cittadino ne reclama l’applicazione, e la si lascia così: una norma programmatica che non può operare. Aspetta e spera che arriverà il principe azzurro a risvegliarla. Purtroppo, nel caso in cui non la risvegliasse più alcuno, sarà costretta a morire pur essendo stata viva al momento della creazione e nel contesto di una costituzione obiettivamente viva, come quella italiana. Ed infatti, a causa di questa tesi delle norme programmatiche, parecchie norme costituzionali sono morte. Peraltro, è stato acutamente sostenuto che alla sistematica elusione della Costituzione, portata avanti dagli organi di indirizzo politico (22) si accompagnò la sfiducia del popolo. Si è, in questa maniera e secondo questo orientamento, avvezzato il popolo italiano a considerare la costituzione “come cosa di poco momento, cui passar sopra, e che comunque deve cedere il passo di fronte ad altre esigenze considerate più importanti” (23).
Pertanto si sarebbe stabilito un pericolosissimo principio in uno Stato repubblicano , il quale proprio nel rispetto della legge e della Costituzione trova il fondamento della propria unità e la base per una vita ordinata (24).
Peraltro, “la sostanziale latitanza del legislatore non solo è stata pregiudizievole per i diritti sociali; essa ha inciso negativamente, in buona misura, anche sulle reciproche sfere di libertà”, lasciandoci una serie di perduranti lacune in varie materie (25).
Non si può non convenire con queste, sia pur incisive tesi. Si ha quasi l’impressione, ad un esame obiettivo, che il tema della teoria della programmaticità costituzionale sia stata provocata dal problema dello spazio operandi che si riteneva concedere alla Costituzione e verosimilmente, in quel periodo tale spazio è stato considerato molto ristretto.

Effetti che ancora permangono e che concernono, a mio avviso, soprattutto sul versante del rapporto tra singolo e Stato – pubblica amministrazione, laddove un principio fondamentale si potrebbe prestare sempre ad una interpretazione non decisamente applicativa.

È nell’ambito di tale area giuridica infatti, che l’effetto delle norma programmatica incide più decisamente. Nei diritti sociali, nonostante la loro rilevanza, come nei diritti di prestazione in generale, la mancata applicazione è attenuata dalla natura stessa di quei diritti, nonché dal fatto che effettivamente devono essere comparati a valori altrettanto rilevanti.
Ma, in via generale, quando in un giudizio un cittadino solleva una questione di legittimità costituzionale, è lecito presumere che egli non sia interessato ai rapporti di diritto intercorrenti tra legislatore e costituente, viceversa, vuole sapere, anzi per lui è indispensabile sapere, se quella norma che lo riguarda perché incide sulla propria vita, sia in linea o meno con la volontà del costituente consacrata in una o più norme della Costituzione.
Questa ci appare come la questione sostanziale del tema.
L’azionabilità della norma, la diretta tutelabilità sono un conto; il rispetto del suo valore portante, così come il costituente voleva imprimerlo, nella storia, negli uomini, nell’ordinamento giuridico e nella società sono un altro conto ed è quello che effettivamente interessa nel giudizio di costituzionalità.
L’azionabilità dell’art. 4 Cost., per esempio, non è sostenibile, perché significherebbe che il cittadino disoccupato possa convenire in diritto lo Stato per ottenere una condanna all’assunzione; è evidente che rispetto a tale principio l’elemento applicativo non può essere che commisurato ad altri principi costituzionali.
Tuttavia, se l’azionabilità di un tale principio non può essere reclamata, nondimeno si può individuare nel principio, un quid che la norma del legislatore non può superare, indipendentemente dall’applicazione del principio e se la norma lo supera, occorrerebbe dichiarare che tale norma è incostituzionale. La norma programmatica, parte invece dall’erroneo presupposto, o almeno così ci pare, che la norma non possa possedere questo quid, che pure il costituente, a nostro avviso, ha ravvisato altrimenti non avrebbe proceduto alla consacrazione costituzionale.
Fortunatamente, il processo di mutilazione (26) della Costituzione, con l’interpretazione non solo del significato delle norme costituzionali, ma della giuridicità o meno delle stesse (27) si è arrestato da tempo.

IV – La norma costituzionale programmatica ed i nuovi equilibri dell’interpretazione costituzionale.

E così si sono avviate molte strade per nuove concezioni dell’interpretazione costituzionale che riguardano, tra l’altro, i criteri metodologici dell’interpretazione stessa (28) e si è posto l’accento sul peso della giurisprudenza costituzionale anche nell’attuazione legislativa. Ma soprattutto è stato esplorato il sentiero del principio di ragionevolezza o del bilanciamento degli interessi (29).
Con tale principio, la Corte predilige un approccio fuori dell’attività interpretativa ricercando una ponderazione di principi costituzionali concorrenti, disponendoli in una relazione gerarchica (30).

È stato sostenuto che con bilanciamento di interessi “la Corte inventa nuovi diritti, ammette la concorrenza di interessi privi di un preciso e specifico rilievo costituzionale con le più preziose delle libertà fondamentali, rifiuta di individuare a priori linee invalicabili nella compressione dei diritti o di tracciare gerarchie tra i valori e gli interessi concorrenti, esprimendosi solo nel singolo caso” (31).
Ciò in quanto “la garanzia di nessun diritto è assoluta, nel senso di prevalere sempre e comunque su qualsiasi interesse confliggente, perché infinite sarebbero le rotte di collisione tra il godimento di quel diritto e il soddisfacimento di altri interessi. La necessità di regolare il concorso degli interessi legittima l’intervento discrezionale del legislatore alla ricerca di un loro ragionevole bilanciamento“.
Cosicché gli interessi in questione non devono necessariamente essere agganciati a disposizioni costituzionali, purché tale sconfinamento comporti valutazioni che rispondano a criteri di giustizia e siano giustificabili razionalmente. Del resto, secondo tale tesi la costituzione italiana è il frutto di cose diverse che riguardano la materia della storia, quella letteraria, quella politica, quella giuridica insieme e pertanto interpretarlo cercando “nelle infinite combinazioni delle disposizioni costituzionali la soluzione dei problemi non avrebbe più senso.Meglio ammettere un sistema che consenta di privilegiare unà interpretazione del testo tra le tanti possibili, facendo ricorso alle teorie olistiche della Costituzione, fondate su elementi che al testo non appartengono, come la costituzione materiale, i principi di civiltà giuridica, i diritti fondamentali caratterizzanti la forma di stato, le infinite applicazioni della dignità dell’uomo, ecc” (32).
Altro versante interpretativo è quello delle sentenze additive di prestazione o anche solo di principio, grazie alle quali la Corte esprime una imposizione diretta a carico dello Stato di un obbligo di prestazione.
A queste si sono poi aggiunte quelle additive di principio in forza delle quali il principio enucleato dalla Corte rimanda al giudice comune e il compito di decidere il caso concreto secondo il principio stesso (33). Queste sentenze producono un vincolo nei confronti del legislatore nel senso di imporgli una disciplina che contempli e svolga il principio “aggiunto”. Quest’ultimo, infatti, non potrebbe disattendere l’indicazione della Corte, poiché altrimenti, trattandosi di indicazione contenuta in una sentenza di accoglimento, violerebbe il precetto dell’efficacia vincolante e generale di cui all’art. 136 Cost. (34).

Le nuove impostazioni della Corte costituzionale dimostrano che l’antica distinzione tra norma programmatica non consente di affrontare gli innumerevoli, complessi problemi del controllo di costituzionalità di una legge in riferimento al proprio margine di operatività effettiva. La Corte ha ricercato nuovi equilibri, approdando giustamente a nuovi lidi e procedendo così ad un più evoluto sistema di sintesi dei concetti esprimentesi nella Carta Costituzionale, individuati peraltro in un quadro interpretativo attinenti agli specifici casi che ha esaminato (35).
L’operato della Corte è stato meritevole soprattutto per quanto concerne l’ampliamento della gamma dei parametri (eguaglianza, ragionevolezza, principi costituzionali in materia di solidarietà e stato sociale) idonei a concedere garanzia a diritti fondamentali o sociali i cui esiti di garanzia sarebbero stati più difficili da raggiungere tramite il ricorso al solo principio da tutelare (36).

In tal maniera, soprattutto tramite l’applicazione del principio di eguaglianza, alcuni sommi diritti hanno ricevuto una evoluta difesa costituzionale.
Tuttavia, alcune ulteriori riflessioni debbono essere espresse, poiché il problema della norma programmatica non appare ancora definito.

Il criterio del bilanciamento degli interessi sembra appartenere al campo delle componenti fisiologiche dell’analisi giurisprudenziale (37) perché effettivamente le rotte di collisione tra il godimento di un diritto e il soddisfacimento di altri interessi, sono infinite. Tuttavia, questo dovrebbe avvenire nell’ambito di una gerarchia di norme costituzionali ed è su questo profilo che il lavoro della Corte è basilare. Ovviamente, a nostro avviso lo sconfinamento del giudice costituzionale in valutazioni che rispondono a criteri di giustizia anziché a regole dell’interpretazione è accettabile se ed in quanto quelle valutazioni siano rinvenibili per via di deduzione comunque nel testo costituzionale. Cosicché il bilanciamento degli interessi, a nostro avviso, dovrebbe essere operato cum grano salis, anche a costo di divenire un bilanciamento diverso dalla originaria formulazione dottrinaria (38) altrimenti si corre il rischio di abbassare il livello di certezza e di prevedibilità della garanzia dei sommi valori costituzionali

V – La norma costituzionale programmatica contrasta con il progetto di societa’ con al centro la persona umana che delinea la Costituzione.

A nostro avviso il punto di partenza del controllo di costituzionalità dovrebbe essere costituito dal fatto che la nostra Costituzione delinea un progetto di società e di stato al cui centro colloca la persona umana, l’uomo (39)
I diritti sono, prima ancora che della società e dello Stato, dell’uomo stesso.
E l’uomo visto dalla nostra costituzione è l’uomo concepito nei momenti essenziali della sua esistenza, quello che si realizza nella società nella sua multidimensionalità, materiale ed immanente, spirituale e trascendente (40).
Infatti, la Costituzione garantisce tutta una serie di diritti civili, politici e sociali, che riguardano l’uomo, ma altresì tutta una serie di altri valori che si riconnettono alla personalità dell’uomo, valori che emergono dalla realtà sociale (41).
E tali valori devono essere realizzati nell’ambito di un armonico rapporto con le formazioni sociali e soprattutto con le istituzioni amministrative. In tal maniera si intendeva concepire un sistema di raccordi tra il cittadino e lo Stato pubblica amministrazione con tutti i suoi organi rappresentativi, esecutivi, giudiziari ed amministrativi.
Cosicché per rispettare la volontà dei costituenti e dare reale ed effettiva attuazione ai diritti che si fondano sui principi costituzionali, se si conviene con tale visione della Costituzione, occorrebbe passare per il concetto che il controllo costituzionale deve tener conto di tale impostazione.
Cosicché tutte le norme costituzionali dovrebbero essere ritenute vincolanti e precettive, anche se lo sono a livelli e graduazioni diverse, anche se devono essere messe in correlazione ragionevole e bilanciate con le altre norme costituzionali. Anche se la norma corre il rischio di non essere direttamente applicata. Perché ciò che conta, nelle difficili situazione del controllo delle leggi dinanzi alla Costituzione, è che sia rispettato l’atteggiamento del Costituente, così rivolto ad una concezione della società in armonia tra il cittadino, le istituzioni e le formazioni sociali in genere.
Il concetto di norma programmatica stride con tale visione, perché parte dal presupposto che una norma non possa essere applicata perché ha bisogno di un qualcos’altro che già da sé non possiede, mentre questo non è vero, lo possiede ma ha soltanto il connotato di esprimere una difficoltà di applicazione diretta.
Non è definitivamente importante che una norma sia puramente e semplicemente applicata. È sufficiente che ne sia rispettato lo spirito, ancor prima che la ratio. Chi può negar che ancor oggi, certi valori supremi sanciti dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo, ovvero della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, ovvero dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE, siano oggetto di mancata applicazione?

Nondimeno, ogniqualvolta la norma si attaglia ad un caso di specie, occorre tendere alla sua applicazione. Nondimeno, ogniqualvolta una norma risulta di difficile applicazione, occorre, nel quadro gerarchico presente, operare una scelta di bilanciamento con altri valori. L’inapplicazione di una norma però non può provenire da il bilanciamento con una norma di rango inferiore, deve essere almeno di pari livello (42). Peraltro, una giustificazione razionale (43), non è sufficiente a giustificare lo sconfinamento del giudice costituzionale in valutazioni che rispondono a criteri di giustizia extra interpretativi, occorre il rispetto di questa idea-forza:dell’uomo al centro della Costituzione, l’unica che potrebbe giustificare sconfinamenti oltre la Costituzione.
Se poi questa applicazione non può essere direttamente possibile, ovvero è parzialmente possibile, perché si deve tener conto di altri principi,questo è un fatto umanamente e giuridicamente accettabile.
L’unica condizione è che questi principi, e se ci si riferisce alla nostra Costituzione, si voglia o no ritenere i diritti fondamentali ad essi conglobati o si voglia o no riconoscere i diritti fondamentali, non incontrino limiti in rapporto ad altri principi di pari livello – ovvero se non in rapporto ad analoghi o prevalenti diritti altrui o in rapporto ad una prevalente funzione sociale (44). Ma tale funzione sociale deve essere sempre vista nell’ottica sopra delineata in cui “vide” il Costituente, cioè nell’ottica di un armonico rapporto tra cittadino e istituzioni, non nell’ottica di una posizione non paritaria e non giustificata a favore delle istituzioni, poiché l’uomo è al centro della nostra Costituzione.
Per esempio un diritto fondamentale concernente l’individuo non potrebbe essere negato, come nell’ipotesi della questione relativa alla tassa sulla salute, (45) dinanzi all’interesse dello Stato di cui all’art. 81; infatti, dapprima occorre salvaguardare l’istanza del singolo all’accoglimento della eccezione di legittimità costituzionale rispetto all’interesse del legislatore che avrebbe potuto disciplinare la materia con norme meno incidenti sulle finanze dello Stato ma che comunque può sempre ripartire con una normativa diversa. La Corte, d’altronde, non ha la funzione istituzionale di orientare le spese dello Stato.
L’impostazione come sopra prospettata e cioè dell’uomo al centro della Costituzione, nonostante l’evoluzione rammentata, è stata solo in parte abbracciata dalla Corte. Anche se una pronuncia come quella relativa alle sperimentazioni cliniche in campo oncologico, appare esemplare. Infatti, il ricorso ad un contenuto minimo di un diritto fondamentale, nel caso di specie, la salute, non è una limitazione del principio, non è un espediente tecnico, ma un criterio obiettivo per armonizzare i principi della costituzione con la vita sociale (46).

Ma che la strada sia ancora lunga lo dimostrano le tesi che operano una distinzione tra norme costituzionali che sono regole giuridiche vere e proprie e norme costituzionali che non hanno questo requisito (47) e questo in quanto i principi costituzionali non avrebbero fattispecie e non potrebbero essere utilizzati nell’operazione logico-giuridica alla quale soltanto si sarebbe potuto riferire, secondo la tradizione, il termine applicazione. Come conseguenza, ai principi, a differenza che a delle regole, non può darsi alcun significato operativo se non facendoli reagire con qualche caso concreto (48).
Con tale tesi, rivive, sia pure in altra forma e con delle differenze di obiettiva risultanza, la norma programmatica.

In tal maniera si sposa la corrente che ravvisa che l’effettiva forza della Costituzione è posta continuamente in pericolo dalle leggi, movendo dalla convinzione che il diritto costituzionale è privo di una sua effettiva autonomia concettuale perché dipendente da forme, tradizioni e teoriche proprie del diritto legislativo inferiore (49).
Ed invece i sommi principi costituzionali, ma soprattutto l’idea-forza che l’uomo è al centro della costituzione, non hanno bisogno di alcuna dipendenza; quest’ultima, poi, è una idea-forza che si regge da sé e che richiede che si tenda con tutti i mezzi alla sua applicazione.
Ancora oggi, quando si leggono pronunce amministrative in cui il principio della norma programmatica e’ dato per scontato, ovvero quando si afferma che la norma fondamentale, in quanto non avrebbe una norma superiore che ne assicurerebbe la operatività, dovrebbe ritenersi inesistente come norma giuridica, si ha l’impressione che il processo evolutivo portato avanti fin qui dalla Corte costituzionale, anche se non perfetto e criticabile, non sia stato ancora del tutto penetrato dal mondo giuridico.
Ed anche in sede di gruppi di studio della convenzione europea, la distinzione tra principi e diritti è riapparsa, portando con sé lo spettro di una inapplicazione dei principi (50), che potrebbe, poi, malauguratamente, coinvolgere anche la costituzione europea.
Al contrario, qualora si affermi che i principi possono essere attuati da atti legislativi ed esecutivi, nulla da obiettare se ciò si intende nel senso che i principi possono essere meglio realizzati ed attuati mediante atti legislativi ed esecutivi, anche se questo è ovvio.
Se poi questi principi fondamentali costituzionali non esistono, perché se si volesse introdurre con valore giuridico, la locuzione i ”diritti fondamentali” nel nostro ordinamento tutti i diritti costituzionali dovrebbero essere considerati parimenti fondamentali (51) – tesi questa che coglie nel segno in quanto l’unico diritto fondamentale previsto espressamente dalla nostra costituzione è il diritto alla salute – esistono comunque dei principi costituzionali da applicare ed esistono comunque diritti fondamentali tutelabili (52).
Peraltro, la rilevanza che hanno assunto i diritti fondamentali in sede europea con la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali e la competenza della Corte di Giustizia per controllarne il rispetto anche in applicazione dell’art. 6 (ex F) del Trattato di Maastrich, fa convergere la questione verso una applicazione sostanziale dei principi dalla quale l’interpretazione delle costituzioni nazionali non si possono sottrarre (53).
E sul versante della tutela dei principi fondamentali costituzionali, non è tanto decisivo, anche se è importante, la loro qualificazione come diritti soggettivi, e neppure che il fatto che non godono di alcuna peculiare forma di tutela.
Infatti, è decisivo il fatto che, a monte questi principi siano riconosciuti, nel loro nucleo portante, inviolabili, o meglio ancora inattaccabili nel loro nucleo essenziale, poiché nel loro nucleo essenziale vi è il principio della tutela dell’uomo come perno della Costituzione. Nella Costituzione, infatti, il costituente è riuscito mirabilmente a raccogliere la sintesi di varie istanze sociali, politiche e giuridiche in un contesto armonico in cui l’uomo è effettivamente al centro dell’ordinamento in equilibrio con le altre idee-forza della Costituzione stessa. In questa maniera può essere utilmente realizzato l’accostamento tra norme di principio e norme non di principio, che è stato acutamente posto in rilievo dalla dottrina (54). Utilizzando tale principio base, il rapporto tra elemento materiale e elemento giuridico della costituzione si risolve in un unico concetto, il concetto di bilanciamento tra valori si orienta da un punto sicuro, la ragionevolezza si inquadra in un contesto più definito e non estensibile all’eccesso, il conflitto tra norme scivola verso una soluzione in ossequio alla volontà del costituente, il rapporto tra norme costituzionali e ordinarie viene ripristinato.
A nostro avviso, soltanto se si mette al centro del controllo costituzionale questo principio si può armonicamente bilanciare l’impulso del singolo all’applicazione della norma costituzionale rispetto ad un suo fatto concreto e la necessità del sistema di trovare un equilibrio tra norme in uno sfondo equilibrato di valori dell’ordinamento.

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(1) Così la costante tradizionale giurisprudenza Cass. Sez. un., 23 aprile 1949, IV, 158; Cons..St. 26 maggio 1948; G. STENDARDI, in Foro Padano, IV, 122; G. ZAGREBELSKY, Appunti in tema di interpretazione e di interpreti della Cost., In questa Rivista, 1970, 904; per una classificazione tripartita delle norme costituzionali, ma che sostanzialmente ripropone il dualismo norma precettiva-norma programmatica: F. PIERANDREI, La Costituzione ecc…, in Giur. It., 1948, II, 258); G. CASSONI, Norme programmatiche e norme precettive nella nuova Costituzione, in Foro it., 1954, IV, 1283; G. AZZARITI, La nuova costituzione e le leggi anteriori, ivi, IV, p. 84; dal punto di vista storico sull’affacciarsi della norma programmatica nel panorama costituzionale italiano, cfr, M. BIGNAMI, Costituzione flessibile, rigida e controllo di costituzionalità in Italia, Milano, Giuffré, 1997, p. 177 ss.

(2) G. STENDARDI, Conseguenze della mancata attuazione di norme costituzionali, in Foro Pad., 1953, IV, 122; A. JANNITTI PIROMALLO, Applicazione delle norme della Costituzione, in Foro Pad., 1948, IV; S. DE FINA, Natura ed efficacia delle norme costituzionali, in Foro it., 1953, 26; cfr, peraltro P. BARILE e A. PREDIERI, L’efficacia abrogante delle norme della Costituzione, in Comm. sist. della Cost. it., I, 69 e ss., i quali affermano, sia pure in riferimento all’art. 25 cpv., che quest’ultima sarebbe una norma concreta e completa e cioè non programmatica. Sull’insufficienza dottrinaria tra norme programmatiche e precettive, cfr, A. GIUGNI, Insufficienza della formula che distingue le norme costituzionali in programmatiche e precettive….., in Riv. Corte conti, 1950, IV, 37.

(3) Gli effetti del mancato intervento del legislatore sono evidenziate dallo G. STENDARDI, Conseguenze…, cit., nonché dal H. KELSEN, Teoria generale del diritto e dello Stato, 1952, p. 267; sul profilo relativo all’”obbligo” del legislatore di intervenire cfr SANTI ROMANO, Principi di diritto costituzionale generale, 1996, p. 265; M. LA TORRE, Sull’art. 113 Cost., in Foro Pad., 1948, IV, 111.

(4) per G. AZZARITI, Nuova costituzione e leggi anteriori in Foro it., 1948, IV, 40, se il legislatore ignorasse le norme programmatiche non violerebbe la Costituzione; anche P. CALAMANDREI, Introduzione storica alla Costituzione, in Comm. sistematico della Corte Cost., Firenze, 1950, CXXXIV., ritiene che le norme programmatiche non consentano al cittadino alcuna possibilità di reclamarne l’applicazione.

(5) G. STENDARDI, Conseguenze…., cit.

(6) P. CALAMANDREI, Introduzione storica alla Costituzione, in Comm. sistematico della Corte cost., Firenze, 1950, CXXXIV.

(7) A. JANNITTI PIROMALLO, Applicazione delle norme della Costituzione, in Foro pad., 1948, IV, 3.

(8) Vi è un notevole contributo sia della giurisprudenza che della dottrina: Cons. St., V, 21 dicembre 1951 n. 1613; Cass. Sez. un. pen., 20. gennaio 1951, in Foro it., 1951, 6; Cons. St. 27 luglio 1948 n. 351, ivi 1949, 525 e in Foro Pad. 1951, IV, 175 con nota di BARILE; A. GIUGNI, Insufficienza della formula…, cit.; V. CRISAFULLI, Efficacia, delle norme costituzionali programmatiche, in Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 356; Cons. St. 21 dicembre 1951 n. 1613, con nota di V. CRISAFULLI , Principi costituzionali in tema di autonomie locali ecc., in Foro it., 1952, III, 206; G. CASSONI, Norme programmatiche, cit.; C. MIGLIOLI., Dell’ammonizione e del confino di polizia ecc., in Foro it, 1951, II, 66; M. ROSSANO, L’art. 113 della nuova cost ecc., ivi 1949, III, 51.

(9) Cass. sez. un. 7 febbraio 1948, in Foro it., 1948, II, 57, con nota di G. AZZARITI. ; Sulle incongruenze di tale impostazione cfr: DE FINA S., Natura ed efficacia delle norme costituzionali, ivi 1953, p. 28.

(10) Così il MAGGIORE, Il delitto di ricostituzione del disciolto partito fascista, in Riv. pen., 1950, 424.

(11) Il percorso logico seguito è quello impostato dal citato S. DE FINA, Natura ed efficacia delle norme costituzionali, in Foro it., 1953, 26; sulla critica al difetto di concretezza della norma programmatica, cfr, C. LAVAGNA, Efficacia ecc. in Giust. pen, 1948, 173.

(11 bis) CARNELUTTI …, in Teoria gen., pagg. 39,42.

(12) S. DE FINA, Natura …, cit;

(13) in Foro it. 1952, 206 con nota di V. CRISAFULLI.

(14) Si rimanda ancora, per tali incongruenze, a S. DE FINA, Natura …. cit.

(15) Cfr, ancora, S. DE FINA, Natura…., cit,

(16) F. PIERANDREI, La Costituzione ecc…, in Giur. it., 1948, II, 258.

(17) Cons ST. 13 luglio 1951 n. 656; 21 dicembre 1951 n. 1613, in Foro it.,1952, III, 205, con nota di V. CRISAFULLI; S. DE FINA, Natura …, cit;, evidenzia, tra l’altro come sia possibile interpretare una norma alla luce di altra contrastante senza scivolare in una totale o parziale abrogazione della prima.

(18) V. CRISAFULLI, in Foro it., 1952, III, 205.

(19) (20) S. DE FINA, Natura ed efficacia delle norme costituzionali in Foro it., 1953, 26;

(20 bis) Per gli atti dell’Assemblea Costituente cfr., La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, Roma, 1971.

(21) S. DE FINA, cit.

(22) N. OCCHIOCUPO, in Liberazione e promozione umana nella Costituzione, Giuffré 1988, p. 14. Sugli effetti “distorti” che l’accoglimento della teoria delle norme programmatiche può comportare vedi anche G. ZAGREBELSKY, Appunti, cit, p. 923

(23) N. OCCHIOCUPO, in Liberazione e promozione umana nella Costituzione, Giuffre’1988, p. 16.

(24) G. BALLADORE PALLIERI, La Costituzione italiana, 63- 64.

(25) A. PACE, La garanzia dei diritti fondamentali nell’ordinamento costituzionale: il ruolo del legislatore e dei giudici comuni, in dimensione nei diritti di libertà, scritti in onore di P. BARILE, Padova, 1990.

(26) A. PACE, “La garanzia dei diritti ….., cit..—-

(27) N. OCCHIOCUPO, Liberazione e promozione umana nella Costituzione, Giuffré, 1988, p.15

(28) Occorre precisare che tali orientamenti, che costituiscono la storia dell’orientamento giurisprudenziale della Corte, non costituiscono l’oggetto specifico della presente riflessione. Pertanto, essi saranno di volta in volta richiamati soprattutto in relazione al percorso logico seguito in questo articolo. In generale, sull’interpretazione costituzionale: A. PENSOVECCHIO LIBASSI, Interpretazione costituzionale e legislazione costituzionale, Giappichelli,1993.

(29) Sul principio di ragionevolezza: L. PALADIN, Esiste un principio di ragionevolezza, nella giurisprudenza costituzionale, Milano, Giuffré, 1994; R. BIN, in Diritto e argomenti: Bilanciamento degli interessi e teoria della Costituzione, Milano, Giuffré, 1992.

(30) G. SCACCIA, Il bilanciamento di interessi come tecnica di controllo costituzionale, in questa Rivista 1998, 3953, nel quale si individuano anche le garanzie per il corretto bilanciamento dei valori; per una critica alla teoria del bilanciamento, V. ANGIOLINI, Costituente e costituito nell’Italia repubblicana, Cedam, Padova, 1995, p. 256 ss.

(31) R. BIN Bilanciamento …., cit.

(32) R. BIN, op. cit.

(33) L. PRINCIPATO, I diritti sociali nel quadro dei diritti fondamentali, in questa Rivista 2001, 873 ss.; G. PARODI, La sentenza additiva a dispositivo generico, Giappichelli, Torino, 1996.

(34) A. ANZON, Nuove tecniche decisorie della Corte Cost., in questa Rivista 1992, 3198.

(35) Non è possibile in tale sede parlare che sinteticamente dell’argomento. Cfr. comunque in dottrina A. ANZON, Nuove tecniche decisorie della Corte Costituzionale cit.; R. PINARDI, La corte ed il legislatore: spunti e riflessioni in tema di efficacia pro futuro delle sentenze di accoglimento, In questa Rivista 1991, 788; Elaborazioni dottrinali e interventi normativi per delimitare l’efficacia temporale delle sentenze di accoglimento della Corte Costituzionale, in AA.VV.; Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con G. ZAGREBELSKY, Appunti in tema di interpretazione e di interpreti della Costituzione, in questa Rivista, 1970, 904; A. CERRI, Il principio, come fattore di orientamento interpretativo e come valore privilegiato: spunti ed ipotesi per una distinzione, ivi 1987, 1806; F. MODUGNO, La giurisprudenza costituzionale, ——; M. BIGNAMI, Costituzione flessibile, rigida e controllo di costituzionalità in Italia, Giuffré, 1997

(36) Così G. PARODI, La sentenza additiva a dispositivo generico, Giappichelli Torino, 1996, p. 274

(37) R. BIN, Bilanciamento degli interessi, cit. —— ; cfr., inoltre, G. SCACCIA, Il bilanciamento degli interessi come tecnica di controllo costituzionale, in questa Rivista, 1998, 3953.

(38) R. BIN Il bilanciamento …, cit.

(39) N. OCCHIOCUPO, Liberazione…. cit.; G. CAPOGRASSI, Il diritto dopo la catastrofe, Scritti, giuridici in onore di F. Carnelutti, Milano, 1950; cfr, inoltre A. RUGGERI – A. SPADARO, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale, Giappichelli, Torino, 1992.; in tema di rilevanza dei diritti dell’uomo nella Costituzione, A. CERRI, Il principio, cit. p. 1828;

(40) G. CAPOGRASSI, L’esperienza in concreto, in Opere, III, Milano, 1959, Il diritto dopo la catastrofe, cit.

(41) N. OCCHIOCUPO cit., p. 76; in senso opposto, F. COLACE, Norme precettive e norme programmatiche nella Costituzione, in Giust. pen., 1951, 136.

(42) Cfr. in tema G. SCACCIA, Il bilanciamento di interessi come tecnica…., cit.. Peraltro, una giustificazione razionale.

(43) R. BIN, Bilanciamento, cit., p.52.

(44) CANNELLA, La forza dei diritti in Europa, cfr. il sito: www. magistratura democratica.it.

(45) A. ANZON, Nuove tecniche, cit., p. nota n.10.

(46) Corte Costituzionale 26.5.1998 n. 185, in questa rivista, 1998,p.3853 con nota di PRINCIPATO L., La immediata precettivita’ dei diritti sociali ed il contenuto minimo del diritto fondamentale della salute.

(47) Sulla distinzione tra principi e regole: R. DWORKIN, I diritti presi sul serio, Bologna, 1982; G. ZAGREBELSKY, Il diritto mite. Legge, diritti, giustizia, Torino, 1992

(48) G. ZAGREBELSKY Il diritto mite. …., cit.

(49) W. LEISNER, Von der verfaussungsmassigkeit der Gesetze zur Gesetzmassigkeit, der Verfaussung.,Tubingen, 1964; L. MENGONI, Il diritto costituzionale come diritto per principi, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, III, Modena, 1996, 1141 ss.

(50) CANNELLA, La forza dei diritti in Europa, cit.

(51) A. PACE, “La garanzia dei diritti fondamentali nell’ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e dei giudici comuni,………

(52) Sull’azionabilità dei diritti sociali cfr. L. PRINCIPATO, I diritti sociali nel quadro dei diritti fondamentali, in questa Rivista 2001, 873 ss.; C. AMIRANTE, I principi fondamentali della Costituzionale tra assemblea costituente e teoria dell’interpretazione, in Studi in onore di G. Abbamonte, Napoli, 1999, pp.67; C. AMIRANTE, Diritti fondamentali e giurisprudenza costituzionale, in AA.VV.. Diritti di libertà e diritti sociali tra giudice costituzionale e giudice comune, Napoli, 1999, p.227; M. LUCIANI, I diritti fondamentali come limiti alla revisione costituzionale, ——————; L. MENGONI, Il diritto costituzionale come diritto per principi, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, III, Modena, 1996, 1141 ss.; F. MODUGNO, I nuovi diritti nella giurisprudenza costituzionale, Torino, Giappichelli,….. Sulla distinzione tra diritti a prestazioni positive che abbiano un particolare contenuto e diritti che non hanno tale connotato, A. PACE, Problematica delle libertà costituzionali, Padova, 1996, p. 61; sulla circostanza che le decisioni in materia di garanzia delle libertà fondamentali sono diventate marginali, L. PALADIN, La tutela delle libertà fondamentali offerta dalle corti costituzionali europee: spunti comparatistici, Letture introduttive al diritto pubblico italiano e comparato, Verona, 1995; sulla inattaccabilità del nucleo essenziale dei diritti fondamentali: F. MODUGNO, I nuovi diritti nella giurisprudenza costituzionale, Giappichelli, Torino, 1995

(53) Il tema è troppo vasto per il tema in esame e ci si limita ad un riferimento al solo rapporto tra costituzione italiana e principi enucleati dalla Corte di Giustizia: M. CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea, Milano, Giuffré, 1995. ); in tema di applicazione da parte della Corte di Strasburgo dell’art. 6 della Convenzione, J.COSTA, Le respect des droits fondamentaux, Riv. Trim. Dir. Pubbl., 2002, 906.

(54) G. ZAGREBELSKY, Appunti…. , cit., p. 906.

Note

L'articolo Norme costituzionali programmatiche e precettive: la questione non é ancora definita proviene da Giustamm.

I – LA TUTELA DEL CONSUMATORE IN GENERALE

Con il presente scritto si intende affrontare alcune problematiche attinenti alla tutela del consumatore in riferimento ai limiti di operativita’ del legislatore in materia.
Invero, la discesa in campo sociale ed economico, non solo normativo, della tutela della categoria dei consumatori appare, sopratutto alla luce degli ultimi provvedimenti governativi in materia di liberalizzazioni, (1) assolutamente inarrestabile.
Le origini di tale tutela devono rinvenirsi in un approccio metodologico che giustamente, e’ rivolto ad estendere il panorama giuridico apprendendo e mutuando da altre scienze, in particolare quelle economiche e sociali, cosi’ esprimendo nuove categorie concettuali.
Cio’ in parte, anche perche’ le materia della produzione e del consumo presentano una necessaria interdisciplinarieta’ che investe si’ scienze diverse ma anche discipline diverse nell’ambito dello stesso settore giuridico. Ma altresi’ il fenomeno e’ apparso orientato dalla maggiore importanza che hanno assunto, nella societa’ moderna, le economie di scala e il consumo di massa che sempre di piu’ sembrano aver circoscritto l’uomo-consumatore a soggetto condizionato nel consenso; tanto da far considerare quest’ultimo oppresso da una civilta’ meccanica che ha perso i suoi principali valori e che lo identifica soltanto come un obiettivo economico.
In effetti, la questione della tutela dei consumatori e’ strettamente legata alla materia economica, (2) ma anche strettamente collegata ai problemi sociali, tanto che si e’ persino tentato di intravedereun diritto delle imprese contrapposto a un diritto dei cittadini (3) mentre alcuni studiosi hanno operato una identificazione degli interessi dei consumatori come interessi dei lavoratori subordinati (4).
Il mercato non e’ stato piu’ semplicemente visto come luogo di incontro tra la domanda e la offerta, ma sempre piu’ considerato simile ad un campo di guerra commerciale, laddove opposte forze economiche, sociali e politiche, spesso di nascosto, operano per raggiungere fini non soltanto puramente economici (5).
Cosicche’ il consumatore dovrebbe considerarsi disorganizzato ed inerte oltreche’ inesperto , mentre i produttori e i rivenditori, al contrario, organizzati e competenti (6).
Peraltro, si e’ messa in discussione che la categoria in esame possa coagulare un interesse collettivo, poiche’sarebbe sufficiente un dato di fatto in comune per qualsivoglia gruppo di interessi per ravvisare l’esistenza di un interesse collettivo (7).
La figura del consumatore e’ stata oggetto di idonea identificazione; ci si e’ chiesto se i consumatori possano costituire una categoria uniforme ed omogenea ed al riguardo diverse concezioni sono state elaborate. In particolare si e’ evidenziato che a ravvisare una eguaglianza tra consumatori osta la circostanza, difficilmente contestabile, che i consumatori possono essere ricchi e poveri, consumatori di beni primari e consumatori di lusso, ecc. Ma e’ evidente che sussistono delle ragioni per accumunarli tutti in una tutela generale e che si possono prevedere strumenti di tutela individuale e collettiva(8). Peraltro si e’ osservato che la nozione conterrebbe degli aspetti restrittivi, poiche’ non includerebbe soggetti che, pur non acquirenti o consumatori, subiscono comunque un danno da un prodotto del consumo.
Per altri si intenderebbe omologare nella categoria in questione, cittadini di classi, ceti, condizioni economiche-sociali le piu’ diverse (9).
Ci si e’ inoltre chiesto chi fosse veramente il consumatore. La Corte di Giustizia, puntualmente, ha provveduto a chiarire la nozione del consumatore: si tratta cioe’ di quel soggetto, che all’interno della catena distributiva si pone come anello terminale (10) e che al contempo, non deve aver stipulato un contratto estraneo all’attivita’ professionale (11).

II – MOTIVI E FORME DELLA TUTELA

Ma come rispondere alla domanda: perche’ tutelare il consumatore? Risposta: perche’ appare la figura piu’ debole del mercato, che in una societa’ pluralista in cui i diritti civili sono in fase di espansione deve trovare protezione nel contesto di un intervento legislativo di riequilibrio degli interessi in gioco
In effetti, in un panorama come questo, la tutela del consumatore appare la soluzione piu’ a portata di mano per l’esperto di diritto e fors’anche la piu’ giusta sul piano economico e sociale. Infatti, essa sembra realizzare tutti gli obiettivi che un esagerata impostazione della societa’ in senso consumistico sembra aver edificato.
Intanto a partire dal consumatore, sembra restituirgli quella dimensione di uomo che il soggetto puramente e semplicemente consumatore avrebbero col tempo offuscato; secondariamente,l’intero sistema composto da forze economiche, politiche e imprenditoriali appare correggersi in vista di un quid che non puo’ rimanere senza difesa giuridica.
Ed invero, tutto il mercato tende a beneficiarne. L’obiettivo, del resto, non e’ soltanto la tutela del consumatore ma anche e forse soprattutto la tutela del mercato, cioe’ la tutela di quelle regole che consentono la nascita e lo sviluppo di una economia sana e solida, tramite appunto la piena attuazione del principio di trasparenza ed efficienza del mercato. Quindi l’interesse del consumatore coincide con l’interesse alla tutela del libero gioco della concorrenza (12).
Tuttavia, la tutela in questione, a nostro avviso, deve ancora trovare una idonea collocazione nell’ambito dell’ordinamento giuridico e deve essere sottoposta ad alcune analisi e considerazioni critiche soprattutto in riferimento ai limiti di operativita’ che puo’ incontrare il legislatore in materia.
La realta’ e’ che i consumatori, cioe’ coloro che acquistano dei beni o dei servizi per il loro uso personale o familiare pongono un
problema sociale evidente, perche’ rispetto al mercato hanno una effettiva necessita’ di essere tutelati e la normativa tende proprio a questo scopo. Vi sono ragioni di vario tipo che richiedono tale tutela. Sono ragioni di natura morale (difendere il piu’ debole), ragioni di carattere economico (rendere equilibrato il mercato), ragioni sociali (far riverberare nella societa’ gli effetti di un mercato piu’ equilibrato),ragioni elettorali (soddisfare il gruppo di pressione che c’e’ dietro i consumatori).
Ma il potere pubblico deve comunque impostare tale tutela e puo’ farlo con vari mezzi (13).
In genere il primo modo d’intervento si attua tramite la creazione di condizioni affinche’, ferma restando l’opera delle leggi naturali del mercato, il consumatore possa almeno difendersi.Un altro modo di intervento primario e’ quello di prevedere che il soggetto in questione sia protetto dinanzi a contratti conclusi con imprese, dapprima tramite l’informazione, poi attraverso la possibilita’ di recesso, infine con la previsione di sanzioni.
Un ulteriore modo d’intervento primario consiste nel prevedere mezzi processuali a disposizione del consumatore in caso di controversia tra questi e le imprese e tali mezzi possono avere anche natura collettiva.
Un modo di intervento secondario avviene allorche’ il legislatore non si limita a fornire ai consumatori i mezzi per difendersi, ma assume esso stesso la loro difesa. Questo avviene quando si ritiene che le leggi di mercato siano insufficienti a ristabilire gli equilibri tra i soggetti partecipanti del mercato e anche questa forma di intervento puo’ abbracciare varie iniziative.
Queste distinzioni tra forme di intervento della tutela del consumatore sono importanti – la protezione a favore dei consumatori puo’ essere normativa oppure attiva-provvedimentale – ma ancor piu’ lo sono, in riferimento al potere pubblico, quelle che si individuano tenendo conto degli altri principi fondamentali dell’ordinamento giuridico e sopratutto della nostra Costituzione.

III – LA TUTELA DEL CONSUMATORE DINANZI ALLA COSTITUZIONE

Quando la tutela del consumatore viene attuata tramite provvedimento normativo, l’indagine non puo’ non essere spostata sul suo profilo costituzionale.
Invero, dal punto di vista del dettato costituzionale, alcuna norma della nostra costituzione fa un riferimento , almeno testualmente, al diritto dei consumatori. Pertanto, come tutela di una persona, essa deve rinvenirsi interno all’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) (14).
A norma dell’art. 41 l’iniziativa privata e’ libera ma “non puo’ svolgersi in contrasto con l’utilita’ sociale o in modo di recare danno alla sicurezza, alla liberta’, alla dignita’ umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perche’ l’attivita’ economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.
Peraltro, l’art. 32 Cost. che sancisce che “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettivita’ e garantisce cure gratuite agli indigenti” farebbe assumere per alcuni l’interesse del consumatore il ruolo di un vero e proprio diritto assoluto (15).
In effetti l’art. 32 Cost. riguarda la salute, perche’ questa rileva sia in qualita’ di diritto dell’individuo, sia quello dell’interesse della collettivita’, perche’ la salute del cittadino puo’ essere pregiudicata, sia pure nell’ambito del rapporto di consumo (16).
Ma e’ il rapporto con l’art. 41 della Costituzione che si manifesta interessante, poiche’ e’ evidente che la tutela di un diritto venutosi a configurare pian piano nel tempo, sul piano della panoramica dottrinale e normativa, non puo’ non svilupparsi intorno a quella di altri diritti gia’ solidi e piu’ forgiati dall’esperienza giuridica.
Rispetto alle problematiche che il consumatore propone interagiscono i concetti di “utilita’ sociale”, e “fini sociali” che sono i confini che l’iniziativa economica incontra nel suo svolgimento.
Orbene, l’art. 41 esprime una centrale liberta’ di iniziativa economica pubblica e privata intorno al quale ruota il sistema economico, con tutte le sue mancanze e ingiustizie e quindi anche con tutti i suoi effetti negativi nei confronti dei consumatori
La liberta’ di iniziativa privata e’ intesa come un obbligo negativo, facente capo allo Stato, di non ostacolare l’esercizio di certe attivita’ individuali (17).
Ma in quale misura operano i limiti posti all’iniziativa economica e’ una questione complessa da quale in genere provengono innumerevoli risposte.
Alcuni hanno intravistol’utilizzo della riserva di legge affinche’ la liberta’ economica privata e pubblica possano elevarsi a strumento attivo per il raggiungimento di concrete finalita’ sociali; si e’ configurato che spetti al legislatore solamente una attivita’ di accertamento sull’eventuale deleterieta’ del comportamento economico (18).
Quale che siano tali impostazioni, e’ evidente comunque che vi e’ la necessita’ di bilanciare l’opportunita’ di certi limiti nascenti da una tutela del consumatore con l’esigenza di concepire altrettante forme di tutela alla liberta’ di iniziativa economica (19).
Cosicche’ unitamente all’obbligo dello Stato di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che si frappongono alla libera espansione morale e sociale della persona umana, sussiste l’obbligo di non ostacolare l’esercizio della libera attivita’ economica.
Cosicche’ nel perseguire la tutela in questione potrebbero rinvenirsi delle conseguenze negative per la liberta’ economica e per la liberta’ di impresa (20) ovvero delle compressioni dell’iniziativa economica.
Piu’ ampliamente, potrebbe prodursi una possibilita’ di violazione di diritti di eguale portata o della stessa natura oppure di diritti economici da parte di altri diritti di liberta’ (21).
In effetti, le disposizioni in materia di rapporti economici e contrattuali, possono costituire fonti di possibili violazioni di diritti fondamentali inviolabili (22).
Al riguardo, l’individuazione di che cosa si intende per diritti inviolabili e’ questione teorica complessa che esula dagli intenti di codesto articolo. E’ evidente, comunque che tali principi inviolabili occupano una posizione privilegiata in quanto operano come punti di riferimento nell’operazione di bilanciamento dei principi costituzionali (23).
Tale operazione di bilanciamento degli interessi, operato dalla Corte Costituzionale, consiste nella individuazione di quelle regole di decisione ricavate dalla ponderazione di principi costituzionali concorrenti, disponendoli in una relazione gerarchica (24).
Ma tale operazione riguarda anche il legislatore, il quale, in sede di tutela normativa del consumatore, dovra’ osservare specifici canoni di ragionevolezza e/o di sufficiente giustificatezza (25).
Cosicche’ il sacrificio relativo ad un diritto fondamentale come quello dell’impresa,non potra’ essere utilizzato in favore della tutela del consumatore, se non davanti ad una riserva di legge che attribuisca al legislatore la competenza a compiere interventi di carattere specifico risultanti da un preciso calcolo di prevalenza (26).
E tale operazione del legislatore sara’ poi oggetto ad un controllo di legittimita’ costituzionale da parte della Corte Costituzionale.
Cosicche’ dinanzi alla tutela del consumatore il legislatore una volta individuato l’interesse ritenuto meritevole di tutela provvede a disciplinarlo. Ma nel compiere questa operazione deve anche considerare i limiti che l’esercizio dell’iniziativa economica gli impongono.
Ovvero, il legislatore deve considerare che vi sono dei limiti all’attivita’ di controllo nella disciplina dell’esercizio dell’attivita’ economica, il che e’ la stessa cosa, perche’ tale controllo serve affinche’ non venga annullato il diritto primario di liberta’ garantito dalla Costituzione
Sotto questo profilo la stessa Corte Costituzionale ha precisato che l’intervento nella sfera dell’attivita’ economica non puo’ avvenire senza regole e senza garanzie e in particolare, in materia di prezzi, deve riconoscersi un margine utile per l’operatore economico, senza inficiare le regole proprie dell’economia di mercato per le quali il prezzo deve essere remunerativo (27).
Ed invero le limitazioni, per la Corte, devono essere anche desunte in coerenza sia con i principi generali informatori dell’ordinamento democratico, sia del quadro complessivo degli interventi statali nell’economia per un loro armonioso inserimento (28).

IV – TUTELA DEL CONSUMATORE E ECCESSO DI POTERE LEGISLATIVO

Ma ancor piu’ incisivamente il limite che il potere pubblico incontra e’ dato soprattutto dalla previsione che il legislatore deve compiere rispetto a quello che come effetti negativi potrebbero prodursi nei confronti di altri principi costituzionali (29).
Qualora il legislatore non ponga in essere tale operazione ci si trova dinanzi ad un eccesso di potere legislativo, cioe’ a quello che si puo’ definire “l’operato del legislatore rivolto ad eludere l’applicazione dei principi costituzionali sotto l’apparenza di rispettarli” (30).
E la dottrina ha configurato l’eccesso di potere legislativo il vizio del quale e’ affetta la legge quando sia posta in essere in frode alla costituzione (31).
Pertanto, dal raffronto tra norma costituzionale e norma legislativa ordinaria puo’ scaturire la sussistenza di un eccesso di potere legislativo, soprattutto in materia di tutela del consumatore.
Quando vi sono provvedimenti che appaiono coinvolgere principi costituzionali di pari grado, se non superiori, rispetto a quello della tutela del consumatore, tale questione si pone in tutta la sua evidenza.
Se questo considerazioni sono giuste, va anche considerato che l’eccesso di potere legislativo e’ stato, da taluno, considerato inesistente (32).
Tuttavia, tale tesi, che contrasta con quelle evidenziate dalla dottrina che ha individuato l’eccesso di potere legislativo, (33) poggia su due errati presupposti. Il primo e’ quello della mancata utilizzazione da parte della Corte Costituzionale di elementi extragiuridici nel giudizio di ragionevolezza, perche’ non si considera che la figura giuridica in esame prescinde dall’operato della Corte, in quanto e’ comunque configurabile sul piano della costruzione giuridica dottrinaria. Cio’ anche perche’ la legge, nel campo delle gerarchia normativa, e’ inferiore ai principi costituzionali e quindi l’attivita’ legislativa e’ attivita’ discrezionale in quanto finalizzata all’esecuzione della Costituzione, concepita come somma di principi che esauriscono tutto il sistema normativo, chiedendo solo di essere svolti e attuati (34).
E comunque l’individuazione dell’eccesso di potere legislativo potrebbe non ridursi al solo parametro giuridico dell’art.3 Cost. perche’ andrebbero considerati altri elementi, come le valutazioni sociali di una particolare situazione(36)nella corretta considerazione che nel metodo giuridico il momento dogmatico-sistematico e quello ermeneutico sono compresenti in un rapporto di interazione (37).
La seconda considerazione, ancora piu’ importante, e’ che l’inesistenza dell’eccesso di potere legislativo si fa derivare da alcune caratteristiche delle norme costituzionali programmatiche, (38) senza considerare che quest’ultime sono ancora oggetto incerto di discussione dottrinaria ed elaborazione giurisprudenziale (39).
Ma al di la’ delle posizioni assunte sulla questione, anche ad un esame delle pronunce giurisdizionali sul punto si giunge a ravvisare che l’eccesso di potere legislativo esiste perche’ e’ la stessa Corte Costituzionale che lo ha ritenuto, arrivando a sanzionare gli eccessi del legislatore (40).
Tale riconoscimento e’ avvenuto anche sotto il profilo dell’utilizzo diretto del nome di eccesso di potere legislativo in una pronuncia della Corte (41)
In effetti, la giurisprudenza costituzionale ha abitualmente effettuato un sindacato sui vizi logici intrinseci ed estrinseci alla legge, sullo sviamento delle leggi dal fine costituzionalmente delineato, molto prossimo a quello che effettua il giudice amministrativo in sede di accertamento dell’eccesso di potere amministrativo (42).
Il sindacato sulla ragionevolezza o del bilanciamento di interessi e’ stato la chiave per poter consentire alla Corte tali operazioni rispetto al legislatore. (43)
Ed invero, il sindacato sulla ragionevolezza utilizzato in tal senso appare il piu’ corrispondente alla volonta’ del costituente che, a nostro avviso, ha delineato un progetto di società e di stato al cui centro colloca la persona umana, l’uomo.
I diritti sono, prima ancora che della società e dello Stato, dell’uomo stesso. E l’uomo visto dalla nostra costituzione è l’uomo concepito nei momenti essenziali della sua esistenza, quello che si realizza nella società nella sua multidimensionalità, materiale ed immanente, spirituale e trascendente (44).
E pertanto il controllo costituzionale deve tener conto di tale impostazione. Cosicché tutte le norme costituzionali dovrebbero essere ritenute vincolanti e precettive, anche se lo sono a livelli e graduazioni diverse, anche se devono essere messe in correlazione ragionevole e bilanciate con le altre norme costituzionali. Anche se la norma corre il rischio di non essere direttamente applicata. Perché ciò che conta è che sia rispettato l’atteggiamento del Costituente, così rivolto ad una concezione della società in armonia tra il cittadino, le istituzioni e le formazioni sociali in genere.
Il concetto di normativa non controllabile dalla Corte Costituzionale perche’ non si ritiene sussistente la figura dell’eccesso di potere legislativo confligge con tale visione, perché parte dal presupposto che una norma possa essere considerata al di
sopra della Costituzione e consente al legislatore di operare senza alcun limite rispetto ai principi costituzionali, senza alcuna ragionevolezza, senza alcun ponderamento tra valori.
Tale ponderamento, tale bilanciamento e’ vieppiu’ richiedibile in un materia come quella attinente al consumatore, laddove, come abbiamo visto, la tutela in questione puo’ naturamente confliggere con altri principi costituzionali, anche di rango superiore. In tal materia, come in tutte le altre, il legislatore dovrebbe tenere conto dell’esistenza di altri principi fondamentali della Costituzione stessa con i quali tale tutela deve essere armonizzata.

V – I PROVVEDIMENTI GOVERNATIVI IN MATERIA DI LIBERALIZZAZIONI

Al riguardo, gli ultimi provvedimenti governativi in materia di liberalizzazioni,(45)confermano quanto sopra sostenuto. I provvedimenti sono andati a confliggere con principi fondamentali della costituzione, quali l’iniziativa economica, il lavoro professionale ecc. (46).
Inoltre, gli stessi provvedimenti investono una materia, quella delle professioni, rispetto alla quale la competenza statale resta circoscritta alla determinazione dei “principi fondamentali della materia” (47). Eppure i provvedimenti stabiliscono tra l’altro l’abolizione dei minimi tariffari professionali e eliminano il divieto del patto di quota lite. Per quanto attiene in particolare agli avvocati, il provvedimento normativo appare effettivamente contrario altresi’ al diritto comunitario (48).
Un conto, infatti, e’ disciplinare il settore per scardinare alcune situazioni che impediscono il libero svolgimento del mercato per favorire i consumatori e anche il mondo imprenditoriale – la c.d. liberalizzazione – un altro e’produrre una nuova ricomposizione di un segmento commerciale e per realizzare obiettivi di controllo del mercato stesso con conseguenze anche sulla libera concorrenza. Quello che qui si vuol dire e’ che la tutela del consumatore, se da una parte puo’ essere considerata un momento positivo dell’esperienza giuridica, perche’ riconduce su un piano di parita’ un soggetto che
troppe volte si era visto subordinato rispetto al mercato,dall’altra presenta gli indubbi pericoli che potrebbe consentire di perseguire obiettivi affini dalla tutela ma diversi e fatti passare per tutela del consumatore (49).

VI – RIFLESSIONI SULLA TUTELA DELLA CONCORRENZA AFFINCHE’ RISULTI ARMONICA CON GLI ALTRI PRINCIPI COSTITUZIONALI

E’ importante vedere gli effetti di una indiscriminata tutela del consumatore: se il consumatore puo’ fare benzina anche in un grande magazzino e forse puo’ risparmiare in questo, dall’altra parte, c’e’ un soggetto – il benzinaio – che, viceversa, quasi sicuramente perde il lavoro.
Cosi’ come quando si interviene sulla materia professionale, laddove forse si consente al consumatore di risparmiare al momento dell’acquisto, perche’ la nuova disciplina fa abbassare il prezzo delle prestazioni. Ma questo non significa tutelarlo pienamente, perche’ occorre distinguere le fasi in cui si esplica tale tutela.
Se il consumatore deve acquistare un aspirapolvere ovvero deve pagare un mutuo, la tutela del consumatore e’ piena ed immediata; ma se deve acquistare un immobile la tradizionale tutela del consumatore non funziona o quasi. Perche’ il consumatore, in tal caso, oltre a avere l’obiettivo di risparmiare al momento dell’acquisto, ha sopratutto l’obiettivo ancora piu’ importante che deve acquistare qualcosa di cui poi non si debba pentire. Se vuole stare tranquillo,deve rivolgersi ad un soggetto o ad un professionista del quale ha piena fiducia.
Cosicche’ con una tutela del consumatore portata alle estreme conseguenze tramite provvedimenti normativi che presuppongono che tale tutela debba prevalere su altri principi costituzionali, si corre il rischio di far risparmiare qualcosa al consumatore al momento dell’acquisto, ma di fargli rimpiangere l’acquisto un momento dopo quando si vede il costo dell’operazionedieci volte aumentato a causa di problemi giuridici palesatisi successivamente.
Problemi che non sarebbero sorti se il consumatore, invece di un mercato in cui il legislatore tutto cerca di imporre, anche ciecamente, affinche’ il prodotto sia offerto a basso prezzo – anche cio’ che vale veramente di piu’ di questo basso prezzo e che il consumatore sarebbe disposto a corrispondere pur di avere una prestazione migliore – avesse trovato un mercato non cosi’ imposto. Problemi che non sarebbero sorti se il consumatore avesse trovato un mercato ordinario ovvero un mercato che si e’ tentato di impostare secondo una saggia liberalizzazione dei servizi. Tra questi due casi vi e’ la differenza che passa tra l’equo legislatore e il cattivo legislatore.
Sono riflessioni che nella materia della tutela del consumatore dovrebbero finalmente trovare strada: la distinzione ai fini della tutela del momento dell’acquisto da quello dell’effetto dell’acquisto.
Se si tien conto del secondo momento, quello degli effetti dell’acquisto, ovvero quello degli effetti a medio e lungo termine della tutela, ci si puo’ rendere conto che le norme a favore del consumatore potrebbero essere favorevoli soltanto temporaneamente.
Sembra rientrare in questa categoria il caso attinente ai provvedimenti normativi sulle ricariche telefoniche poiche’, a quanto appare, le case aziende del settore sembra che tentino di recuperare in altri modi quello che per legge e’ stato loro imposto.
Rientra in questa categoria il caso della eliminazione delle tariffe professionali minime: e’ nell’ordine naturale delle cose, infatti, che a cio’ poi naturalmente corrisponda un notevole abbassamento delle prestazioni professionali. In un primo tempo il consumatore ci guadagna, perche’ spende di meno, ma poi successivamente ci rimette, perche’ il professionista sara’ costretto a far pagare la sua prestazione di meno e non potra’ svolgere la sua attivita’ nella stessa maniera in cui l’avrebbe svolta se avesse potuto ricorrere al tariffario (50).
Ed anche l’esistenza naturale dell’elemento dell’intuitu personae nella formazione e nello sviluppo delle attivita’ commerciali dovra’
essere considerata nella tutela del consumatore, mentre cieche e preconcette politiche che presuppongono tutelarlovorrebbero prescinderne.
Inoltre, la tutela del consumatore dovra’ estendersi a tutti i soggetti economicamente e contrattualmente deboli e l’impresa non dovra’ esserne lasciata fuori poiche’ la scelta di chi dovra’ beneficiarne dovra’ essere individuata sulla base di una situazione materiale oggettiva di debolezza rispetto al mercato e non a partire da una distinzione tra posizioni giuridiche, peraltro di difficile identificazione.
Inevitabilmente, poi, ogniqualvolta la norma favorevole al consumatore si spinga a ridisegnare o peggio ancora sopprimere la posizione lavorativa di alcuni soggetti, la stessa prima di essere messa in moto dovra’ richiedere una riflessione preliminare se effettivamente la sia utile, ovvero dovra’ essere introdotta con grande cautela.
Inoltre, la tutela del consumatore dovra’ tenere conto, sempre sotto il profilo lavorativo, che il riordino del mercato non vada a beneficio prevalente di soggetti e gruppi industriali con notevoli disponibilita’ finanziarie e piu’ organizzati, che tendono ad eliminare dal mercato il singolo professionista e il singolo lavoratore.
Questa eliminazione dal mercato dei singoli professionisti e dei singoli lavoratori, a beneficio di grandi operatori in cui risponde l’ente e non una persona fisica rispetto all’attivita’ compiuta e’ il fatto piu’ grave che prepara una societa’ sempre meno ancorata ai valori sociali, sempre piu’ anonima e sempre meno umana. Perche’ colpisce proprio quei legami umani e sulla fiducia personale che si creano spontaneamente nell’alveo sociale ovvero quei lavori impostati secondo innate capacita’ individuali che sono portatrici di positive relazioni sociali tra soggetti e di sviluppo economico.
Questa operazione di emarginazione del singolo ha l’intento di favorire la concentrazione del lavoro autonomo in un numero relativamente piccolo di grandi operatori, fortemente capitalizzati e
di proletarizzare i tantissimi professionisti e lavoratori individuali inducendoli a diventare lavoratori dipendenti (51).
Queste riflessioni sono necessarie per l’edificazione di una tutela del consumatore moderna e obiettiva, in armonia con gli altri principi costituzionali. Finche’ si e’ trattato di informare il consumatore, proteggerlo con clausole, armonizzare le discipline nazionali, notevoli conquiste sociali sono state conseguite, in materia di salute e sicurezza , informazione ecc. Ma se la tutela del consumatore vorra’ inserirsi armonicamente nel piano dei principi fondamentali essa dovra’ essere impostata senza che confligga con le tutele concernenti la materia del lavoro o quella professionale; insomma, dovra’ essere costruita in armonia con gli altri principi costituzionali e comunitari (52).
Altrimenti si corre il rischio che altri soggetti, non qualificati come consumatori, risultino completamente esclusi dalla tutela, ancorche’ si trovino in posizione di sudditanza rispetto ad un’altra parte.(53)
Anche la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 1469 bis c.c., nella parte in cui non equipara al consumatore la piccola impresa, non ha potuto che confermare l’accezione restrittiva contenuta nell’ordinamento interno e soprattutto nella normativa e nella giurisprudenza comunitaria (54).
Invero, tutelando il consumatore tramite provvedimenti normativi non armonici con la Costituzione si corre il rischio di non restringere il divario sussistente tra consumatore e mercato e di non aiutare il consumatore, ma esclusivamente di pilotare modifiche del mercato indipendenti dallo stesso, con la scusa di operare tale tutela.
E’ l’uomo al centro della nostra Costituzione e non il soggetto che si trova in una situazione di debolezza rispetto al mercato, per quanto bisognevole di protezione esso sia.
E’ l’uomo al centro del nostro ordinamento giuridico poiche’ lo stesso possa essere tutelato rispetto a qualsiasi situazione di debolezza che ostacoli l’esercizio dei suoi diritti; mentre la tutela del consumatore e’ ovviamente ristretta a talune particolari forme di debolezza rispetto al mercato. Se si tiene in mente questo rapporto e’ evidente che sul piano giuridico, non vi possa essere alcuna tutela del consumatore che possa sostituire la tutela dell’uomo; cosicche’ una corretta tutela del consumatore – che non confligga con i principi costituzionali – costituisce anche una tutela dell’uomo in un settore, quello del mercato, in cui lo stesso e’ particolarmente esposto.
Altrimenti si corre il rischio di difendere di piu’ l’uomo quando si espone nei confronti del mercato rispetto a quando si esprime in ogni sua altra manifestazione, ovunque si svolga la sua personalita’, come statuito dall’art. 2 Cost. in riferimento ai diritti inviolabili dell’uomo.
Altrimenti si corre il rischio di dare maggior valore giuridico, ai fini della tutela del soggetto piu’ debole, all’attivita’ dell’uomo soltanto quando egli si pone dal punto di vista del consumatore nel mercato, rispetto all’attivita’ dell’uomo quando si esprime in ogni sua manifestazione, lavoro compreso.
Altrimenti si corre il rischio di proteggere in parte il consumatore ma contemporaneamente rischiando seriamente di operare una riduzione della tutela del cittadino (55).
Questo comporterebbe la violazione non solo della nostra Costituzione, ma anche dei principi della Convenzione dei diritti dell’uomo e della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e per ultimo di quelli sanciti nella Costituzione europea.
Roma, 14.5.07

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(1) DL 4.7.2006 n. 223 e successivamente L. 31.1.07 N. 7
(2) ALPA G., Strategie d’impresa e tutela del consumatore. Per una critica al fenomeno “consumerism”, Pol. del diritto, 1974. 489, nel quale si evidenzia come gli obiettivi del consumerism sono divenuti fondamentali fattori di promozione del marketing.
(3) Una critica a tale partizione si trova in :ROPPO E. , Protezione del consumatore e teoria delle classi, Pol. del dir., 1975, 706.
(4) Anche qui una critica si trova in ROPPO E. , Protezione del consumatore e teoria delle classi, Pol. del dir., 1975, 712 e ss.
(5) S.RODOTA’, Grande impresa e strutture istituzionali, Il controllo sociale delle attivita’ private, Genova, 1972).
(6) cfr: CALAMANDREI C. , La nozione di consumatore, Nuova rass., 2004, p.989).
(7) MAZZONI C., Contro una falsa categoria: i consumatori, Giur. Comm., 1976, 623.
(8) G. ALPA, Tutela del consumatore e controlli sull’impresa, Il Mulino, Bologna, 1977)perche’ tutti partecipano del fenomeno consumo; cosicche’ l’unificazione di tutti i consumatori in una sola categoria appare una questione marginale del tema.
(9) ROPPO E., Protezione del consumatore e teoria delle classi, Pol. del dir., 1975, 702.
(10)Sentenza 21.6.1978, causa C 150/77, in Raccolta, 1978, 1431 punti da 14 a 16.
(11) Sentenza 3.7.97 in causa C- 26995, Nuova giur. Civ. comm.,1998,I, 344; Corte di Cassazione 25.7.01 n. 10127; per quanto attiene al problema della estensione della tutela del consumatore alle imprese, che pure ha notevole importanza,cfr: PALMIERI A., Consumatori e professionisti: dove sta il discrimine?, Giur. Merito, , 2000, 861; Trib. Roma, 22.10.1999, Foro it., 2000,I,645, con nota di LENER G.; Giudice di Pace di Civitanova Marche, 4.12.2001, Giudice di Pace, 2000, 213, con commento di D’ARCANGELO F.
(12) cfr: CALAMANDREI C. , La nozione di consumatore, Nuova rass., 2004, p.987.
(13) CALAIS-AULOY, Le modes d’intervention de la puissance publique pour la défense des consommateurs, L’interventionnisme économique de la puissance publique, Centre d’études et de Recherches Administratives de Montpellier, 1984, Montpellier.
(14) VIGNUDELLI A. , Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984, p.49 e ss.
(15) CALAMANDREI G, La normativa consumeristica in generale, Nuova Rass., 2004.
(16) cosi’ VIGNUDELLI A., Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984, p.49 e ss.
(17) CALAMANDREI G., Cenni introduttivi alla Costituente e sui suoi lavori, in Commentario sistematico alla Costituzione italiana, a cura di Calamandrei e Levi, I, Firenze, 1950.
(18) ESPOSITO, I tre commi dell’art. 41 della Costituzione e le misure amministrative in materie economiche, Giur. Cost., 1962, 34.
(19) cosi’ VIGNUDELLI A. , Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984, p.66 e ss.
(20) cosi’ VIGNUDELLI A. , Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984, p.69 e ss.
(21) Come sostiene il MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico,1969,1008.
(22) cosi’ VIGNUDELLI A., Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984, p.70; CAPURSO, La tutela dei diritti fondamentali e ordinamento comunitario, Dir. soc., 1978, 216, nota 4.
(23) F. MODUGNO, I nuovi diritti nella Giurisprudenza Costituzionale , Giappichelli, Torino, 1995, p.103; sui diritti fondamentali cfr: La garanzia dei diritti fondamentali nell’ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e dei giudici comuni, in dimensione nei diritti di libertà, scritti in onore di P. BARILE, Padova, 1990
(24) G.SCACCIA, Il bilanciamento degli interessi come tecnica di controllo costituzionale, Giur.Cost., 1998, III, 3953.
(25) cosi’ VIGNUDELLI A., Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984,p.78 e ss.
(26) cosi’ ancora VIGNUDELLI A.,Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984,p.78. La sussistenza di una riserva di legge relativamente alla proposizione del 2° comma dell’art. 41 Cost., non viene messa in discussione allorche’ si attribuisca alla nozione di fini sociali un carattere piu’ esteso e cioe’ ricomprendendo cioe’ per fini sociali non solo quelli politici ed economici in senso stretto, ma anche quelle finalita’ dirette a realizzare quella struttura sociale che la Costituzione intende realizzare:MAZZIOTTI, Il diritto del lavoro, Milano, 1956, 162.
(27) Sentenze 24.7.1972 n. 144, in Giur. Cost., 1972, 647 ss; 10.7.1975 n. 200, Giur. cost., 1975,1558 ss.
(28)Corte Cost. 14.2.1962, Giur. Cost., 1962, 191, ss.
(29) cosi’ ancora VIGNUDELLI A., Il rapporto di consumo,Rimini, Maggioli, 1984,p. 83 e ss.
(30) E’ la definizione che ha dato il Mortati: C. MORTATI: Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1976, 993; cfr, L. PALADIN, Osservazioni sulla discrezionalita’ e sull’eccesso di potere del legislatore ordinario, Riv. trim. dir. pubbl., 1956, 993.
(31) V. ZANGARA, Limiti alla funzione legislativa nell’ordinamento italiano, Scritti giuridici in memoria di V.E.Orlando, II, Padova, 1957,603.
(32) G. MIGNEMI, Sull’inesistenza dell’eccesso di potere legislativo, Riv. trim. dir. pubbl., 1995, 167.
(33) L. PALADIN, Osservazioni sulla discrezionalita’ e sull’eccesso di potere del legislatore ordinario, Riv. Trim. dir. pubbl., 1956,993; L. MENGONI, Il diritto costituzionale come diritto per principi, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, Mucchi Editore, 1996, II, 1154; A.S. AGRO’, Contributo ad uno studiosui limiti della funzione legislativa in base alla giurisprudenza sul principio costituzionale di eguaglianza, Giur. Cost., 1967,900, pur ancorando i limiti alla funzione legislativa sulla base del principio di cui all’art.3 Cost.,lo individua come un eccesso di potere legislativo.
(34) C. MORTATI, Costituzione, in Enc. dir. XI, Milano, 1962,145-146.
(35) A.S. AGRO’, Contributo ad uno studiosui limiti della funzione legislativa in base alla giurisprudenza sul principio costituzionale di eguaglianza, Giur. Cost., 1967,900, pur ancorando i limiti alla funzione legislativa sulla base del principio di cui all’art.3 Cost.,lo individua come un eccesso di potere legislativo.
(36)cosi’ A.S. AGRO’, Contributo ad uno studiosui limiti della funzione legislativa in base alla giurisprudenza sul principio costituzionale di eguaglianza, Giur. Cost., 1967,914, e cosi’ pure L. MENGONI, Il diritto costituzionale come diritto per principi, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, Mucchi Editore, 1996, II, 1154.
(37) L.MENGONI, L’argomentazione orientata delle conseguenze, Riv. trim di dir e proc. Civ., 1994,1.
(38) Sulle norme costituzionali programmatiche cfr, tra l’ampia letteratura: G. CASSONI, Norme programmatiche e norme precettive nella nuova Costituzione, in Foro it., 1954, IV, 1283; G. AZZARITI, La nuova costituzione e le leggi anteriori, ivi, IV, p. 84; S. DE FINA, Natura ed efficacia delle norme costituzionali, in Foro it., 1953, 26; A. GIUGNI, Insufficienza della formula che distingue le norme costituzionali in programmatiche e precettive….., in Riv. Corte conti, 1950, IV, 37; P. CALAMANDREI, Introduzione storica alla Costituzione, in Comm. sistematico della Corte Cost., Firenze, 1950, CXXXIV; A. JANNITTI PIROMALLO, Applicazione delle norme della Costituzione, in Foro pad., 1948, IV, 3; V. CRISAFULLI, Efficacia, delle norme costituzionali programmatiche, in Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 356;N. OCCHIOCUPO, in Liberazione e promozione umana nella Costituzione, Giuffré 1988, p. 14; Corte Costituzionale 26.5.1998 n. 185, in questa rivista, 1998,p.3853 con nota di PRINCIPATO L., La immediata precettivita’ dei diritti sociali ed il contenuto minimo del diritto fondamentale della salute; A. PACE, Problematica delle libertà costituzionali, Padova, 1996, p. 61. G. ZAGREBELSKY, Appunti in tema di interpretazione e di interpreti della Costituzione, Giur. Cost., 1970, 904.
(39) Ricorro al mio articolo:M. CERCHIARA, Norme costituzionali programmatiche, la questione non e’ ancora definita, Giust. Amm,2004, 446, nel quale,nel contestare la legittimita’ della loro esistenza, pur non disconoscendo l’esistenza di norme costituzionali puramente indicanti valori, programmi, obiettivi, nondimeno si sostiene che qualsiasi norma che sia in contrasto con tali valori, programmi , obiettivi risulterebbe incostituzionale. E comunque le conseguenze precettive della norma devono essere esplorate soprattutto grazie alle sentenze additive di prestazione o anche solo di principio della Corte Costituzionale: L. PRINCIPATO, I diritti sociali nel quadro dei diritti fondamentali, Giur. Cost., 2001, 894 e ss.
(40) Cosi’, A.CELOTTO, Corte Costituzionale ed “eccesso di potere legislativo”, Giur. Cost. 1995, III, 3724; cfr , inoltre, A.S. AGRO’,Contributo ad uno studio sui limiti della funzione legislativa in base alla giurisprudenza sul principio costituzionale di eguaglianza, Giur,. Cost., 1967, 99; G. SCACCIA, Eccesso di potere legislativo e sindacato di ragionevolezza, Pol dir., 1999, 387. Sulla configurazione delle norme programmatiche impostanti un divieto di porre norme incompatibili con il dettato costituzionale, cfr: IMARISIO L., Norme costituzionali programmatiche e tutela dei diritti sociali: alcune riflessioni sulle esperienze italiana e francese, Diritti fondamentali in Europa, Milano, Giuffre’, 2000, p. 581 e ss. Alla individuazione dell’eccesso di potere legislativo e’ addivenuta anche la Corte di Giustizia dell’UE, con la sentenza Mangold del 22.11.2005, causa n. 144/04 con nota di L.CALAFA:Clausole di non regresso e divieti di discriminazione per eta’: il caso Mangold ed i limiti alla discrezionalita’ del legislatore nazionale in materia di lavoro, Riv. giur. Lav., 2006, 205.
(41) cosi’ ancora A.CELOTTO , Corte Costituzionale ed “eccesso di potere legislativo”, Giur. Cost. 1995, III, 3724, in riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale 12.7.1995 n. 313.
(42) cosi’ ancora A.CELOTTO, Corte Costituzionale ed “eccesso di potere legislativo”, Giur. Cost. 1995, III, 3724. Sui parallelismi tra eccesso di potere legislativo ed eccesso di potere amministrativo, cfr tra l’altro:L. Paladin, Osservazioni sulla discrezionalita’ e sull’eccesso di potere del legislatore ordinario, Riv. trim. dir. pubbl., 1956, 993.
(43) Con tale principio, la Corte predilige un approccio fuori dell’attività interpretativa ordinaria ricercando una ponderazione di principi costituzionali concorrenti, disponendoli in una relazione gerarchica. Sul principio di ragionevolezza: L. PALADIN, Esiste un principio di ragionevolezza, nella giurisprudenza costituzionale, Milano, Giuffré, 1994; R. BIN, in Diritto e argomenti: Bilanciamento degli interessi e teoria della Costituzione, Milano, Giuffré, 1992; G. SCACCIA, Il bilanciamento di interessi come tecnica di controllo costituzionale, in questa Rivista 1998, 3953, nel quale si individuano anche le garanzie per il corretto bilanciamento dei valori; per una critica alla teoria del bilanciamento, V. ANGIOLINI, Costituente e costituito nell’Italia repubblicana, Cedam, Padova, 1995, p. 256 ss; C. LAVAGNA, Ragionevolezza e legittimita’ costituzionale(1969) in Studi in memoria di C. Esposito, Padova, 1973.
(44) N. OCCHIOCUPO, Liberazione…. cit.; G. CAPOGRASSI, Il diritto dopo la catastrofe, Scritti, giuridici in onore di F. Carnelutti, Milano, 1950; cfr, inoltre A. RUGGERI – A. SPADARO, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale, Giappichelli, Torino, 1992.; in tema di rilevanza dei diritti dell’uomo nella Costituzione, A. CERRI, Il principio, cit. p. 1828; G. CAPOGRASSI, L’esperienza in concreto, in Opere, III, Milano, 1959, Il diritto dopo la catastrofe, cit.; in senso opposto, F. COLACE, Norme precettive e norme programmatiche nella Costituzione, in Giust. pen., 1951, 136.
(45) DL 4.7.2006 n. 223 e successivamente L. 31.1.07 N. 7.
(46) al riguardo M. DE TILLA, Decreto Bersani, un attacco ai professionisti, Suppl a Italia Oggi settembre 2006; M. DE TILLA, Il decreto legge sulle professioni e’ in contrasto con la normativa europea e con la Carta Costituzionale, La Previdenza Forense, n. 4/06, p. 194; cfr. inoltre CALAIS-AULOY, Le consommateurs face aux normes techniques et professionnelles,in Le droit des normes professionnelles et techniques,Bruylant, Bruxelles, 1985.
(47) Corte Cost. nn. 153 e 40 del 2006; M. DE TILLA, Il decreto legge sulle professioni e’ in contrasto con la normativa europea e con la Carta Costituzionale, La Previdenza Forense,2006, 194.
(48) In contrasto con tali provvedimenti, al momento della redazione del presente articolo, la Corte di Giustizia con sentenza 5.12.06 ha ritenuto la liceita’ dell’inderogabilita’ dei minimi tariffari degli avvocati mentre gia’ con sentenza 19.2.02, causa C-35/99 aveva ritenuto compatibile con il diritto comunitario il sistema delle tariffe professionali. Invero,il Parlamento europeo approvava in data 23.3.06 una risoluzione nella quale invitava la Commissione “a non applicare le norme sulla concorrenza dell’UE in materie che, nel quadro costituzionale dell’UE, sono lasciate alla competenza degli stati membri, quali l’accesso alla giustizia, che include questioni quali le tabelle degli onorari che i tribunali applicano per pagare gli onorari agli avvocati”; inoltre la stessa Corte di Giustizia riconosceva nella professione legale che l’indipendenza,,l’assenza di conflitti di interesse ed in sostanza ha ammesso deroghe ai principi generali del diritto comunitario quando questo e’ necessario “al buon esercizio della professione di avvocato cosi’ come organizzata nello stato membro interessato”: sentenza Corte di Giustizia, 19.2.2002, causa C-309/99, Wouters.
(49) In riferimento alla L. n. 223/06 ,ALPA G., Le tariffe professionali alla luce del decreto Bersani, Corr. Merito, 2007, 19, il legislatore “ha voluto mascherare con l’interesse del consumatore e con gli stessi obblighi comunitari di natura concorrenziale l’introduzione di norme che ora si rilevano ultronee” e che producono una incertezza normativa che finisce per danneggiare tutti.
(50) Concetto espresso direttamente dalla Corte di Giustizia nella citata sentenza 19.2.2002, causa C-309/99.
(51) Cosi’ PALUMBO E., Le false liberalizzazioni di Bersani, Modello 5, Italia Oggi del 21.12.06.
(52) Al momento della redazione del presente articolo la Corte di Giustizia con sentenza 5.12.06 ha ritenuto la liceita’ dell’inderogabilita’ dei minimi tariffari degli avvocati mentre gia’ con sentenza 19.2.02, causa C-35/99 aveva ritenuto compatibile con il diritto comunitario il sistema delle tariffe professionali. In effetti, l’elevato livello di protezione dei consumatori che deve garantire l’Unione in applicazione dell’art. 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, non deve confliggere con altri diritti fondamentali: cfr, TORIELLO F., La Carta di Nizza e la tutela sei consumatori, I diritti fondamentali in Europa, Milano, Giuffre’, 2001; M. CAPURSO , Tutela dei diritti fondamentali e ordinamento comunitario, Dir. e soc. 1978, 213; () A. BIENAYME’, Les condition de compatibilite’ entre protection des consommateur et libre concurrence, Revue de la concurrence et de la consommation, 1997, 55.
(53) Questione oggetto di elaborazioni giurisprudenziali e dottrinarie. Cfr: MEDICI C., Ritardi nei pagamenti e clausole in deroga: protezione oltre il segno?, Danno e responsabilita’, 2005, 893; inoltre vedi nota 11.
(54) Corte Cost 22.11.02 n. 469, Foro it., 2003, I, 332. Vedi inoltre la nota 11. Nel senso di estendere la tutela anche alle piccole imprese, cfr:FAUVARQUE-COSSON B., Quelle protection des consommateurs pour demain, Recuiel Dallos, 2007, n. 34, p.956.
(55) cfr ALPA G., Nuove prospettive nella tutela dei consumatori, Nuova Giur. Civ. comment., 2005,101, nel quale si ravvisa che vi e’ una trasformazione del diritto dei consumatori nei diritto dei cittadini.

(pubblicato il 24.9.2007)

Note

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