Nota a T.A.R. UMBRIA, Sez. I, Sentenza 11 marzo 2015, n. 178

SOMMARIO: 1. Introduzione alla problematica. – 2. I fatti all’origine della controversia. – 3. L’istituto della verificazione: inquadramento giuridico. – 3.1. Verificazione e C.T.U. a confronto. – 4. L’imparzialità del verificatore: i termini del problema nella sentenza n. 178/2015 e nella giurisprudenza amministrativa nazionale – 5. Il problema dell’imparzialità nella giurisprudenza CEDU. – 6. Conclusioni

1. Nella sentenza in rassegna, il TAR Umbria si trova ad affrontare un’interessante tematica attinente alla fase istruttoria del processo amministrativo.
La questione posta all’esame dei giudici umbri riguarda infatti la natura e la funzione della verificazione, istituto peculiare del processo amministrativo, che, insieme alla consulenza tecnica d’ufficio, rappresenta il principale strumento a disposizione del giudice per pervenire alla piena conoscenza e comprensione dei fatti all’origine della controversia.
La decisione del TAR Umbria offre dunque l’occasione per riflettere su questo istituto, da tempo criticato in dottrina, a dispetto della frequenza con cui i giudici amministrativi continuano a farvi ricorso, anche successivamente all’introduzione della c.t.u. nel processo amministrativo.
Il giudizio negativo della dottrina nei confronti della verificazione si fonda essenzialmente su due ordini di motivi: da un lato tale istituto costituirebbe un’inutile duplicazione della consulenza tecnica d’ufficio, in quanto ricoprirebbe il medesimo ruolo svolto da quest’ultima all’interno del processo amministrativo. Dall’altro, a parità di funzione, la c.t.u. sarebbe da preferire alla verificazione, poichè più rispettosa delle garanzie del giusto processo: al contrario, le caratteristiche strutturali della verificazione potrebbero far sorgere dubbi sull’effettiva sussistenza della condizione di imparzialità e terzietà che deve contraddistinguere il soggetto che intervenga nel processo in qualità di ausiliario del giudice.
Proprio il problema dell’imparzialità del soggetto incaricato di eseguire la verificazione è al centro della pronuncia del TAR Umbria: in proposito, i giudici umbri forniscono una soluzione che non appare soddisfacente, soprattutto se raffrontata all’orientamento espresso dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), che di recente ha avuto modo di occuparsi di un caso analogo.
Tanto premesso, nella presente nota sarà analizzata la sentenza del TAR Umbria, con particolare riguardo alla questione dell’imparzialità del verificatore: saranno evidenziati i punti che appaiono più problematici, specialmente alla luce della giurisprudenza CEDU, allo scopo di tentare di stabilire se, e a che condizioni, l’istituto della verificazione, così come attualmente disciplinato e interpretato, possa considerarsi compatibile con i canoni del giusto processo, per come definiti dall’elaborazione giurisprudenziale nazionale ed europea, e se, di conseguenza, le critiche della dottrina debbano ritenersi giustificate.
A tal fine, appare opportuno prendere le mosse dalla rievocazione della vicenda sottoposta al vaglio dei giudici amministrativi umbri, per poi focalizzare l’attenzione sulle problematiche afferenti all’istituto della verificazione.

2. Il ricorrente, carabiniere congedato dal servizio militare per aver sviluppato una patologia di natura ansioso – depressiva, aveva avanzato al Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri istanza per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della malattia accusata, asserendo di essere stato sottoposto per un lungo periodo a turni lavorativi particolarmente impegnativi, che, a suo dire, erano stati causa della sua indisposizione.
In conseguenza del diniego di tale riconoscimento, derivante dal parere negativo espresso dal Comitato di Verifica per le cause di servizio, il ricorrente adiva il TAR Umbria, chiedendo l’annullamento del detto parere e del consequenziale provvedimento di rigetto dell’istanza, adottato dal Comando Generale. Il giudizio veniva promosso avverso il Ministero della Difesa, a cui l’Arma dei Carabinieri fa capo.
Poiché la risoluzione della controversia presupponeva il chiarimento di una questione di fatto implicante conoscenze di natura medico – scientifica, il TAR ordinava l’esecuzione di una verificazione, finalizzata a stabilire se il servizio prestato potesse avere influito, quale fattore causale o concausale, sull’insorgenza della patologia manifestata dal ricorrente. Della verificazione veniva incaricato il Direttore del Dipartimento di Scienze Neurologiche e Psichiatriche del Policlinico Militare “Celio” di Roma.
Atteso che anche il verificatore, alla pari del Comitato di Verifica, riteneva di dover escludere l’esistenza di un nesso causale tra il servizio prestato e la malattia accusata, il ricorrente chiedeva al TAR di disporre una nuova verificazione, ad opera di un diverso organismo, sul presupposto che il Policlinico Militare non poteva considerarsi estraneo all’Amministrazione parte in causa, poiché inserito nella struttura organizzativa del Ministero della Difesa.
Con la pronuncia in commento, il TAR in via preliminare dichiarava inammissibile l’istanza di rinnovo della verificazione, per motivi che saranno esaminati più avanti; nel merito, rigettava il ricorso sulla base delle risultanze della verificazione, affermando la non idoneità delle condizioni di servizio allegate dal ricorrente a costituire causa o concausa efficiente e determinante della patologia accusata.
3. Terminata la rassegna dei fatti di causa, è ora opportuno procedere con l’analisi dell’istituto della verificazione, il quale, come si può agevolmente notare, ricopre un ruolo chiave nella decisione dei giudici umbri.
La verificazione è un istituto tipico del processo amministrativo, di origine assai risalente nel tempo([1]) e privo di un esatto equivalente nel giudizio civile. In dottrina tale istituto è tradizionalmente qualificato come mezzo di prova([2]) a contenuto indeterminato, dal momento che la legge non precisa in che cosa debba consistere lo svolgimento di una verificazione: generalmente si ammette perciò che mediante tale strumento possano essere compiute operazioni di vario tipo, tra cui l’esecuzione di accertamenti tecnici, l’assunzione di testimonianze, l’effettuazione di sopralluoghi e ispezioni e la ricerca e l’acquisizione di documenti. In sostanza, la struttura della verificazione è sufficientemente elastica da consentire al giudice di adeguarne il contenuto alle esigenze probatorie che, volta per volta, vengano in rilievo, con la conseguenza che tale istituto è potenzialmente in grado di adempiere alle funzioni di molti degli strumenti probatori propri del processo civile([3]).
Attualmente la verificazione è disciplinata da alcuni articoli del codice del processo amministrativo. Nello specifico, l’art. 63, comma 4 conferisce al giudice il potere di disporre con ordinanza l’esecuzione di una verificazione, qualora ritenga necessario accertare fatti o acquisire valutazioni, implicanti il possesso di conoscenze tecnico – specialistiche, di cui egli non sia autonomamente fornito.
La verificazione consiste, dunque, in un’attività di accertamento o di valutazione, il cui contenuto concreto è definito volta per volta dal giudice a seconda delle esigenze probatorie, e la cui finalità è procurare al giudice gli elementi conoscitivi necessari per risolvere le controversie in cui occorra chiarire questioni di fatto di natura tecnica.
In forza dell’art. 66, nell’ordinanza con cui è disposta la verificazione, il giudice deve indicare l’organismo incaricato, deve formulare i quesiti da sottoporre a quest’ultimo, e deve fissare il termine entro il quale la verificazione dovrà essere conclusa, mediante il deposito della relazione finale.
L’organismo chiamato a compiere la verificazione (cd. organismo verificatore)  è qualificato dal c.p.a. come ausiliario del giudice([4]). Lo stesso codice provvede poi, all’art. 19, comma 2, a precisare le caratteristiche che tale organismo deve possedere: innanzitutto, deve trattarsi di un organismo pubblico, cioè di una struttura inserita nell’organizzazione di una specifica Amministrazione, così da potersi dire appartenente in senso soggettivo alla Pubblica Amministrazione([5]). Da tale rilievo consegue che l’organismo verificatore non è mai una persona fisica, coincidendo, al contrario, con la “struttura amministrativa nel suo complesso, con i suoi mezzi e il suo personale”([6]): è a detta struttura che viene impersonalmente commissionato l’incombente istruttorio([7]).
Il verificatore deve inoltre essere dotato di ampie competenze tecnico – specialistiche nella materia oggetto della verificazione, così da poter assolvere alla propria funzione di integrazione del patrimonio conoscitivo del giudice.
Il verificatore deve, infine, essere estraneo alle parti del processo. Le implicazioni derivanti da quest’ultimo requisito saranno in seguito oggetto di approfondita analisi, perciò, per ora, è sufficiente anticipare che il verificatore, in quanto ausiliario del giudice, deve risultare terzo rispetto a tutte le parti in causa([8]): questa condizione, secondo la dottrina e la giurisprudenza, si realizza soltanto qualora l’organismo incaricato della verificazione sia riconducibile ad un’Amministrazione distinta da quella che è direttamente coinvolta nel processo.
La disciplina del verificatore è completata dall’art. 20 c.p.a., che obbliga l’organismo prescelto ad eseguire la verificazione richiesta, salvo che il giudice lo esoneri per la sussistenza di un giustificato motivo([9]).
3.1. Tanto è ricavabile dalla disciplina positiva: ulteriori osservazioni sulla verificazione possono rinvenirsi nella dottrina e nella giurisprudenza, che nel corso del tempo si sono occupate di questo istituto, soprattutto ponendolo a confronto con l’istituto “parallelo” della consulenza tecnica d’ufficio.
In particolare, la giurisprudenza sostiene che i due istituti differiscano tra loro non solo sul piano soggettivo, con riferimento alla natura pubblica o privata del soggetto interpellato dal giudice, ma anche sul piano oggettivo e funzionale: in quest’ottica, il contenuto specifico della verificazione consisterebbe nello svolgimento di un’attività di accertamento, finalizzata ad ampliare la conoscenza del giudice in ordine a fatti non desumibili dalle risultanze documentali, ma necessari ai fini della risoluzione della controversia. Tale accertamento, da espletarsi sulla base di nozioni tecnico – scientifiche, si caratterizzerebbe per la natura di mera ricognizione fattuale, e per la conseguente esclusione della facoltà del verificatore di esprimere una valutazione sui fatti accertati.
Al contrario, il tratto distintivo della c.t.u. sarebbe proprio il giudizio tecnico, che il consulente è chiamato a formulare, sulla base di circostanze di fatto già emergenti dalla documentazione processuale, ma comprensibili soltanto alla luce di conoscenze tecniche, non possedute dal giudice in via autonoma: di conseguenza la c.t.u. sarebbe volta non a completare la cognizione del giudice intorno ai fatti rilevanti, ma a fornire a quest’ultimo una chiave di lettura del quadro fattuale acquisito in precedenza, così da consentirgli di decidere in modo pienamente consapevole([10]).
Siffatto orientamento, seppure sostanzialmente incontrastato in giurisprudenza, è tuttavia criticato dalla più recente dottrina, secondo la quale l’unica differenza attualmente ravvisabile tra verificazione e c.t.u. è quella fondata sull’elemento soggettivo, in quanto l’art. 63, comma 4 c.p.a. pone come presupposto comune per l’impiego di entrambi gli strumenti la necessità di accertare fatti o acquisire valutazioni tecniche, senza operare distinzioni in relazione all’ambito oggettivo dei due istituti([11]).
Ad avviso di chi scrive, la tesi della dottrina merita di essere accolta, sia perchè la concezione della giurisprudenza è smentita dal dato normativo([12]), sia in considerazione del fatto che, al di là delle affermazioni di principio, gli stessi giudici amministrativi non sembrano applicare con rigore la distinzione da loro medesimi elaborata, al momento di operare in concreto la scelta tra lo strumento della verificazione e quello della c.t.u.([13]).
All’opposto, in giurisprudenza si registra un’evidente preferenza per la verificazione, spesso impiegata anche in casi nei quali la pedissequa applicazione del criterio sopra richiamato dovrebbe comportare il ricorso alla c.t.u.([14]).
Questa predilezione, peraltro, è attualmente assecondata dal legislatore, che, agli artt. 19, comma 1, e 63, comma 4 c.p.a., ha statuito che il giudice possa disporre una consulenza tecnica d’ufficio, in luogo di una verificazione, soltanto qualora ciò appaia indispensabile per il chiarimento della questione di fatto controversa([15]).
Va tuttavia osservato che la portata precettiva di tali disposizioni è stata ampiamente depotenziata dalla dottrina, secondo la quale il presupposto dell’indispensabilità è agevolmente superabile, poichè rimesso all’apprezzamento discrezionale del giudice: difatti, posto che spetta allo stesso giudice amministrativo stabilire, volta per volta, se il ricorso alla c.t.u. sia indispensabile, nulla appare in grado di impedirgli di avvalersi del predetto strumento, ogniqualvolta lo ritenga necessario ai fini della risoluzione della controversia([16]).
Non sussistendo, dunque, effettivi ostacoli giuridici all’impiego della c.t.u. alle stesse condizioni della verificazione, la ragione del particolare favor della giurisprudenza nei confronti di tale istituto deve piuttosto ricercarsi nell’impostazione culturale dei giudici amministrativi: questi ultimi, difatti, sono abituati a relazionarsi prevalentemente con soggetti pubblici, in forza di una risalente tradizione processuale, secondo la quale il giudice amministrativo non può pervenire alla piena cognizione dei fatti di causa prescindendo dalla ricostruzione dell’Amministrazione, percepita come la fonte di informazioni più autorevole e attendibile. La preferenza per la verificazione trova, dunque, spiegazione nell’atteggiamento della giurisprudenza, volto a preservare la specialità del processo amministrativo, a fronte della progressiva introduzione di istituti di origine civilistica, come la c.t.u.: di tale specialità, in effetti, la verificazione rappresenta un’espressione peculiare, in quanto direttamente connessa alla citata tradizione processuale, che si contraddistingue per la particolare attenzione da sempre prestata dai giudici amministrativi al punto di vista dell’Amministrazione([17]).
4. Alla luce di quanto sinora osservato sull’istituto della verificazione, è ora possibile affrontare il problema al centro della sentenza in commento, cioè a dire la questione dell’imparzialità del verificatore.
Come si è visto, attualmente è in primo luogo il legislatore ad avvertire l’esigenza che l’attività istruttoria disposta dal giudice venga espletata da un soggetto terzo rispetto alle parti del giudizio, di modo che il contributo conoscitivo ricavabile da quest’attività risulti non solo tecnicamente valido, ma anche oggettivo ed imparziale: a tal fine, l’art. 19, comma 2 c.p.a. prescrive che la verificazione sia effettuata da un organismo pubblico estraneo alle parti.
Secondo la dottrina e la giurisprudenza, da sempre concordi sul punto, il requisito dell’estraneità alle parti è rispettato soltanto qualora l’incombente istruttorio venga svolto da un soggetto pubblico riconducibile ad un’Amministrazione diversa da quella presente in giudizio([18]): in altri termini, è necessario che il verificatore non sia inserito nell’organizzazione dell’Amministrazione parte in causa, dovendo al contrario essere un organo di un’Amministrazione ulteriore e diversa.
L’appartenenza organica del verificatore ad un’Amministrazione distinta da quella coinvolta nel processo è, infatti, finalizzata a garantire alla parte privata la neutralità dell’operato del verificatore medesimo: si tratta della garanzia minima ed indefettibile da accordare al privato, in considerazione del fatto che la verificazione si contraddistingue per essere sempre effettuata da un soggetto pubblico([19]). A causa della sua natura pubblica, difatti, il verificatore non può mai dirsi perfettamente equidistante dalle parti: tuttavia, ciò non implica che esso non possa svolgere il proprio compito in modo imparziale, dal momento che, sia in quanto componente della P.A., sia in quanto ausiliario del giudice, è tenuto ad improntare la propria condotta al rispetto del principio di imparzialità.
D’altro canto, se può ammettersi che la mera appartenenza del verificatore alla P.A. in senso ampio non impedisca a quest’ultimo di operare con imparzialità, altrettanto non potrebbe sostenersi laddove l’incombente istruttorio venisse assolto da un organismo direttamente dipendente dall’Amministrazione presente in giudizio: in tal caso, difatti, in capo all’organismo in questione, verrebbe a mancare quantomeno quell’apparenza di imparzialità, in assenza della quale l’attività svolta dal verificatore non può essere ritenuta attendibile e non può, pertanto, essere utilizzata dal giudice per risolvere la controversia.
In definitiva, come correttamente sostenuto da dottrina e giurisprudenza, il requisito dell’estraneità alle parti, di cui all’art. 19, comma 2 c.p.a., è soddisfatto soltanto qualora il soggetto chiamato ad espletare l’incombente istruttorio appartenga organicamente ad un’Amministrazione diversa da quella presente in giudizio([20]): nel caso contrario, la verificazione è invalida per mancanza di un requisito essenziale, posto dalla legge a tutela del principio di parità delle armi tra le parti. La conseguenza di tale invalidità è che il giudice non può basare la propria decisione sull’esito della verificazione, risultando altrimenti la sentenza viziata per violazione del citato art. 19, comma 2.
Proprio l’eventualità appena illustrata pare tuttavia essersi verificata nel giudizio definito con la pronuncia in commento: difatti, con l’ordinanza n. 324/2014 i giudici del TAR Umbria disponevano l’esecuzione di una verificazione, allo scopo di accertare la sussistenza di un nesso causale tra l’attività lavorativa svolta dal ricorrente e la patologia dallo stesso successivamente accusata.
Quale organismo verificatore, veniva designato il Direttore del Dipartimento di Scienze Neurologiche e Psichiatriche del Policlinico Militare “Celio” di Roma, cioè un organo di una struttura che, seppure dotata di indubbie competenze in campo medico – scientifico, è incardinata nell’organizzazione del Ministero della Difesa([21]). Il medesimo Ministero compariva, altresì, nella controversia con il ruolo di Amministrazione resistente, dal momento che il provvedimento impugnato era stato adottato dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, notoriamente dipendente dal Ministero della Difesa.
Nel caso di specie, pertanto, non si era realizzata quella condizione di alterità soggettiva tra Amministrazione resistente e Amministrazione ausiliaria del giudice, che, per la dottrina e la giurisprudenza, occorre per reputare integrato il requisito del verificatore, consistente nell’estraneità alle parti del giudizio.
Siffatta circostanza veniva puntualmente rilevata dal ricorrente, il quale, per l’effetto, chiedeva che fosse disposta una nuova verificazione, da affidarsi a un soggetto pubblico realmente considerabile come terzo rispetto alle parti. L’istanza veniva tuttavia respinta dal collegio giudicante, sull’assunto dell’irrilevanza, ai fini del rispetto dell’art. 19 c.p.a., della circostanza che l’organismo verificatore facesse capo alla stessa Amministrazione resistente: sul punto, i giudici amministrativi umbri affermavano testualmente che “il Policlinico Militare, per l’obiettiva competenza medica in materia, risponde appieno al requisito della specifica competenza tecnica richiesta dall’art. 19 c.p.a., a prescindere dalla sua appartenenza organica al Ministero della Difesa”.
Orbene, se da un lato è incontestabile che il personale del Policlinico Militare “Celio” sia dotato di esperienza e capacità professionali tali da renderlo idoneo, dal punto di vista tecnico, a eseguire la verificazione, dall’altro è altrettanto evidente che il possesso di specifiche competenze tecniche nella materia oggetto della verificazione, seppur necessario, non è di per sé sufficiente a soddisfare quanto richiesto dal citato art. 19 c.p.a.: difatti, la padronanza di adeguate conoscenze scientifiche garantisce l’osservanza di uno soltanto dei due requisiti prescritti dalla norma, senza incidere in alcun modo, ad avviso di chi scrive, sull’altro presupposto (quello dell’estraneità del verificatore rispetto alle parti in causa), da considerarsi distinto e autonomo rispetto al primo. La reciproca autonomia dei due requisiti è confermata dalla diversa finalità sottesa alla loro previsione da parte del legislatore: nello specifico, l’uno è strumentale a far sì che la verificazione sia svolta da un soggetto che, in virtù delle competenze possedute, sia in grado di fornire un contributo conoscitivo su cui il giudice possa fare affidamento al momento della decisione della controversia; il secondo, invece, è posto prevalentemente in tutela della parte privata ed è volto ad ottenere un accertamento che sia non solo valido dal punto di vista scientifico, ma anche processualmente accettabile, poichè rispettoso dei principi di imparzialità del giudice e di parità delle armi tra le parti.
A parere di chi scrive, dalle precedenti considerazioni emerge con chiarezza come l’art. 19 c.p.a. esiga la contestuale presenza di entrambi i presupposti sopra indicati in capo al soggetto incaricato della verificazione, pena l’invalidità di quest’ultima: tuttavia, come si è visto, i giudici amministrativi umbri non si sono mostrati del medesimo avviso, avendo affermato la sostanziale irrilevanza del requisito dell’estraneità alle parti, così come costantemente interpretato dalla giurisprudenza, qualora sia comprovato il possesso, da parte del verificatore, di competenze tecniche idonee all’espletamento dell’attività istruttoria([22]).
Se ben si intende il ragionamento del Collegio, siffatta interpretazione pare doversi ricondurre alla concezione giurisprudenziale, esplicitamente accolta anche dai giudici umbri, che, contrapponendo la verificazione alla c.t.u., identifica l’ambito di operatività della prima nel compimento di accertamenti di fatto privi di profili di valutazione e caratterizzati dall’impiego delle cd. scienze esatte([23]). La logica conseguenza di tale tesi, in effetti, è l’irrilevanza della natura soggettiva del verificatore: difatti, laddove si tratti di effettuare un mero accertamento tecnico basato su nozioni scientifiche esatte, è indifferente che ad eseguire la verificazione sia un organo dell’Amministrazione resistente, piuttosto che un organismo di un’altra P.A., atteso che in entrambi i casi le operazioni tecniche compiute condurranno allo stesso esito. In quest’ottica, è essenziale unicamente che il verificatore possieda le conoscenze scientifiche necessarie, così da poter fornire un risultato attendibile dal punto di vista tecnico.
5. L’interpretazione appena riportata, ad avviso di chi scrive, è infondata, sia se considerata in astratto, sia se applicata in concreto: difatti, anche a causa dell’incertezza insita nella stessa nozione di scienza esatta, è difficile distinguere le situazioni in cui, per acquisire le informazioni occorrenti al giudice, sia sufficiente lo svolgimento di un’attività di mero accertamento, da quelle nelle quali, invece, si renda necessaria un’attività implicante margini di valutazione soggettiva. Prova ne è il fatto che nella prassi la linea di demarcazione tra le attività in parola tende a sfumare, trovandosi spesso il verificatore a dover compiere non solo puri accertamenti, ma anche vere e proprie valutazioni sconfinanti nell’area dell’opinabilità.
D’altronde, non può di certo considerarsi attività di mero accertamento quella richiesta dal TAR Umbria al Policlinico Militare: la scienza medica, infatti, seppur basata su un complesso di conoscenze largamente condivise e indubbiamente affidabili, notoriamente contempla anche valutazioni di ordine soggettivo, da cui possono derivare responsi anche molto difformi l’uno dall’altro. Ne consegue che, perlomeno nell’ambito interessato dalla sentenza in commento, cioè con riguardo alle malattie di origine professionale, rispetto alle quali a tutt’oggi la medicina incontra difficoltà nell’affermare con sicurezza la riconducibilità di una determinata infermità a una specifica prestazione lavorativa, non può sostenersi l’indifferenza del soggetto incaricato della verificazione. Una volta ribadita la rilevanza dell’identità soggettiva del verificatore, riemerge anche l’esigenza che quest’ultimo sia terzo ed equidistante dalle parti, condizione che, come si è visto, si realizza soltanto laddove l’organismo prescelto appartenga ad un’Amministrazione distinta da quella direttamente coinvolta nel processo([24]).
L’interpretazione sostenuta nella presente nota trova conforto anche nell’orientamento della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, che ha avuto modo di occuparsi del problema dell’imparzialità del verificatore in una recente pronuncia([25]), adottata su un caso analogo a quello in commento.
Nello specifico, è stata posta all’attenzione dei giudici europei la vicenda di un cittadino italiano, che, successivamente alla prestazione del servizio militare obbligatorio, aveva sviluppato una patologia di natura psichiatrica (disturbo ossessivo compulsivo), a suo dire determinata dalla situazione di grave disagio vissuta all’epoca della leva. Per questo motivo, aveva avanzato richiesta di indennizzo al Ministero della Difesa: la sua istanza, tuttavia, non era stata accolta, in quanto la Commissione Medica dell’Ospedale Militare, organo preposto all’esame della domanda di indennizzo, aveva escluso che l’infermità accusata potesse ricondursi in senso causale al periodo di espletamento del servizio militare, dovendo, al contrario, ritenersi originata da una condizione clinica preesistente.
Avverso il provvedimento di diniego l’interessato aveva promosso ricorso innanzi al TAR Puglia. Risultato soccombente in primo grado, aveva proposto appello innanzi al Consiglio di Stato: nel corso di quest’ultimo giudizio, era stata ordinata l’esecuzione di una verificazione, volta ad accertare la sussistenza di un nesso causale tra il servizio prestato e la malattia successivamente insorta.
L’incombente istruttorio era stato affidato al Collegio medico – legale della Difesa, organo che, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 416/1926, è alle dirette dipendenze del Ministero della Difesa: tale circostanza era stata puntualmente eccepita dal ricorrente, il quale aveva sostenuto che la relazione depositata dal verificatore (confermativa della precedente diagnosi della Commissione) non avrebbe mai potuto essere considerata obiettiva ed imparziale, poiché redatta da un organismo appartenente alla stessa Amministrazione resistente.
Ciononostante, il Consiglio di Stato, disattendendo il rilievo del ricorrente, aveva fatto propri gli esiti della verificazione, e per l’effetto, aveva confermato la sentenza di primo grado. In particolare, le risultanze della verificazione erano state poste a fondamento della decisione, dal momento che la relazione del Collegio medico – legale appariva completa e non contraddittoria o illogica: quanto al contenuto di tale relazione, i giudici del Consiglio di Stato avevano ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale, per il quale le valutazioni medico – scientifiche del verificatore sono insindacabili nel merito, in ragione dei limiti caratterizzanti la giurisdizione di legittimità([26]).
Esauriti invano i rimedi giurisdizionali interni, il ricorrente aveva adito la Corte EDU, denunciando la violazione, da parte dello stato italiano, degli artt. 6, paragrafo 1 e 13([27]) della Convenzione([28]). Il ricorrente, in particolare, si doleva di essere stato giudicato da un tribunale che non poteva dirsi indipendente e imparziale, nell’accezione di cui all’art. 6 della Convenzione([29]): la violazione di tale norma era ricondotta alla circostanza che il Consiglio di Stato, nel decidere la controversia, si era basato quasi esclusivamente su informazioni acquisite attraverso l’ausilio di un soggetto che non poteva essere considerato indipendente ed imparziale rispetto ad entrambe le parti, stante la sua appartenenza organica all’Amministrazione resistente.
Nell’esaminare tale censura, la Corte Europea in primo luogo appurava che nella statuizione del Consiglio di Stato aveva effettivamente avuto un peso determinante la valutazione del Collegio medico – legale della Difesa, organo indubitabilmente posto dalla legge italiana alle dipendenze del Ministero della Difesa, alla luce della sua composizione e della sua collocazione funzionale nell’organizzazione del medesimo Ministero.
Ciò posto, la Corte accoglieva la censura del ricorrente, dichiarando che l’acclarata carenza di indipendenza dell’organismo verificatore aveva determinato la lesione del principio di parità delle armi tra le parti, a sua volta corollario del diritto ad un equo processo, ai sensi dell’art. 6 par. 1 della Convenzione.
Nello specifico, la Corte precisava che il requisito dell’imparzialità e dell’indipendenza, di cui all’art. 6, di per sé deve intendersi riferito al solo tribunale([30]), non esigendo espressamente la norma che il medesimo requisito venga osservato anche dal soggetto chiamato dal giudice a compiere un’attività istruttoria.
Cionondimeno, “la mancanza di neutralità da parte di un consulente nominato dal tribunale può, in alcune circostanze, dare luogo a una violazione del principio della parità delle armi inerente al concetto di equo processo”([31]): in altri termini, secondo la Corte, in presenza di talune circostanze, la carenza di indipendenza dell’ausiliario del giudice si trasmette all’organo giudicante, determinando il venir meno dell’imparzialità di quest’ultimo, e rendendo pertanto l’intero giudizio complessivamente non equo per violazione del principio di parità delle armi.
Nello specifico, quest’eventualità si verifica laddove il contributo conoscitivo apportato dall’ausiliario assurga a elemento decisivo per la risoluzione della controversia, nel senso che il giudice poggi esplicitamente la propria deliberazione sugli accertamenti e sulle valutazioni dell’ausiliario: in tal caso, diviene indispensabile il rispetto, anche da parte dell’ausiliario, del medesimo standard di indipendenza e di imparzialità espressamente richiesto al giudice.
In siffatta evenienza, dunque, non è sufficiente che l’ausiliario adempia al proprio compito, operando in modo neutrale: occorre, altresì, che esso, fin dal momento del conferimento dell’incarico, appaia ictu oculi terzo e indipendente rispetto alle parti, nel senso che le sue caratteristiche soggettive e oggettive devono essere tali da non dare adito a dubbi in ordine all’effettività della sua imparzialità.
Naturalmente, puntualizzava la Corte, “quello che è decisivo è se i dubbi sollevati dalle apparenze possono essere ritenuti obiettivamente giustificati”([32]): siffatta valutazione postula la disamina complessiva del quadro giuridico in cui il soggetto ausiliario è collocato dal pertinente diritto nazionale.
Applicando le precedenti considerazioni al caso di specie, la Corte osservava che la composizione del Collegio medico – legale e il suo ruolo all’interno della struttura organizzativa del Ministero della Difesa, costituivano elementi idonei a destare ragionevoli dubbi in merito alla neutralità dell’operato di tale organo.
Secondo la Corte Europea, quindi, l’organismo individuato dal Consiglio di Stato quale verificatore doveva ritenersi privo di quell’apparenza di imparzialità e indipendenza, necessaria ai fini della credibilità delle risultanze dell’attività istruttoria, e idonea a consentire al giudice di porre legittimamente quanto emerga da detta attività a fondamento della propria decisione.
Cionondimeno, la pronuncia del Consiglio di Stato appariva basata, pressochè esclusivamente, sull’esito della verificazione: per questo motivo, la Corte rilevava che nel giudizio amministrativo di ultima istanza aveva avuto luogo una violazione dell’art. 6 della Convenzione, in quanto al ricorrente non era stata garantita la parità con la controparte nella fase di accertamento di quei fatti, rivelatisi poi decisivi per la sorte della controversia([33]).
Durante l’istruttoria erano state, difatti, introdotte nel procedimento delle valutazioni tecnico – scientifiche che, sulla scorta di quanto osservato dalla Corte Europea in tema di imparzialità degli ausiliari del giudice, dovevano reputarsi inattendibili e non potevano quindi essere utilizzate per la decisione: ciononostante, queste valutazioni erano transitate nella sentenza, per effetto del rifiuto dei giudici amministrativi di riesaminare nel merito le risultanze della verificazione, sul presupposto dell’inesistenza di un loro potere in tal senso, per via dei limiti afferenti alla giurisdizione di legittimità.
L’affermazione di sostanziale insindacabilità del contenuto di merito della verificazione aveva determinato, secondo la Corte EDU, l’aggravamento della violazione dell’art. 6, dal momento che le conclusioni del Collegio medico – legale avevano finito per costituire “l’unica prova incontestata e decisiva utilizzata per determinare le questioni della causa”([34]).
A tale proposito, dal ragionamento della Corte si evince che se l’organo giudicante avesse effettuato un riesame completo e approfondito delle risultanze della verificazione, tale da impingere anche nel merito di queste ultime, il problema della carenza di indipendenza e imparzialità del verificatore avrebbe potuto ritenersi superato, in quanto le valutazioni di un soggetto non indipendente dalle parti (il Collegio medico – legale) sarebbero state di fatto sostituite da quelle di un organo (il Consiglio di Stato), la cui indipendenza e la cui imparzialità sono, al contrario, fuori discussione. Viceversa, l’accoglimento, da parte dei giudici, delle osservazioni del verificatore non indipendente, previo l’esperimento di un controllo unicamente estrinseco e logico – formale (un controllo cioè limitato all’accertamento dell’insussistenza, nella relazione del verificatore, di vizi di contraddittorietà e illogicità), non può che comportare da un lato l’aggravamento dell’inosservanza dell’art. 6 CEDU, dall’altro la trasmissione della violazione di tale disposizione alla sentenza che si sia poggiata sulle osservazioni in parola.
Pertanto, a maggior ragione alla luce della rilevanza assunta in concreto dalle valutazioni del verificatore, i giudici di Strasburgo concludevano che nel procedimento innanzi al Consiglio di Stato non era stato tutelato il diritto del ricorrente a un processo equo, ai sensi dell’art. 6, paragrafo 1 della Convenzione, in quanto il tribunale aveva compromesso la propria imparzialità designando, come ausiliario, un soggetto direttamente riconducibile a una delle parti, circostanza che aveva determinato il venir meno della parità delle armi tra i contendenti.
6. Dall’analisi dell’orientamento espresso dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nella sentenza “Di Placì contro Italia” emerge chiaramente come i principi enucleati dalla Corte in materia di imparzialità del giudice e dei suoi ausiliari si attaglino perfettamente alla decisione del TAR Umbria oggetto della presente nota: anche la pronuncia in commento, difatti, parimenti a quella dei giudici di Strasburgo, è fondata prevalentemente sull’esito di una verificazione eseguita da un organismo pubblico (il Policlinico Militare “Celio” di Roma), che, per essere posto dalla normativa italiana alle dipendenze del Ministero della Difesa, non poteva essere considerato indipendente e imparziale nel procedimento dinanzi al tribunale amministrativo umbro, poichè in quest’ultimo il medesimo Ministero compariva come Amministrazione resistente.
Per di più, i giudici umbri, oltre ad aver affidato l’incombente istruttorio a un soggetto che non rispettava i requisiti di imparzialità e indipendenza richiesti dall’art. 6 CEDU, avevano accolto compiutamente le valutazioni del verificatore, senza riesaminarle nel merito, ma limitandosi ad attestarne la non manifesta illogicità o contraddittorietà, per non fuoriuscire dai confini della giurisdizione generale di legittimità: perciò, alla pari di quanto avvenuto nel caso “Di Placì contro Italia”, anche nel procedimento innanzi al TAR Umbria il vizio di imparzialità generatosi nella fase istruttoria era alfine transitato nella sentenza.
Alla luce delle precedenti considerazioni, è dunque agevole notare come la giurisprudenza europea si unisca alla dottrina e alla giurisprudenza maggioritaria italiana, sopra richiamate, nel confermare i rilievi mossi nei confronti della decisione dei giudici umbri: in effetti, l’interpretazione che la giurisprudenza interna dà del requisito di cui all’art. 19 c.p.a. (in base al quale il verificatore, per essere reputato estraneo alle parti, non deve essere un organo dell’Amministrazione presente in giudizio), a ben vedere non rappresenta altro che una soluzione al problema della conciliazione tra la disciplina della verificazione e le irrinunciabili esigenze di imparzialità del giudice e di parità delle parti, direttamente derivanti dalla doverosa applicazione, anche nella giustizia amministrativa, dei canoni costituzionali ed europei del giusto processo.
Difatti, per accordare un’adeguata tutela ai principi in parola, si rende indispensabile ridurre il più possibile l’effetto di disequilibrio sulla posizione processuale delle parti, che inevitabilmente si produce nel processo amministrativo in conseguenza del coinvolgimento di un soggetto che, per la sua appartenenza alla Pubblica Amministrazione, non può mai essere ritenuto perfettamente terzo rispetto ad entrambe le parti. Ciò posto, secondo la giurisprudenza, un compromesso accettabile tra la peculiare disciplina della verificazione e l’esigenza di dare effettività ai principi del giusto processo, si raggiunge nel momento in cui il dato legislativo viene interpretato nel senso di riconoscere validità all’attività istruttoria ausiliaria unicamente laddove quest’ultima sia svolta da un organismo, che, sebbene riconducibile alla P.A. in senso lato, non sia tuttavia incardinato nell’organizzazione dell’Amministrazione presente in giudizio: questo perché il verificatore selezionato alla stregua di tale criterio non nutre un diretto interesse nella controversia, con la conseguenza che la sua imparzialità non può ragionevolmente essere revocata in dubbio. Ne deriva ulteriormente che non può essere considerata iniqua la sentenza basata sulle valutazioni di un verificatore individuato nel rispetto di tale condizione, in quanto l’osservanza della predetta regola consente di ritenere salvaguardato il principio di imparzialità e indipendenza del giudice, nonché il principio di parità delle armi, nella misura minima necessaria per non incorrere nella violazione dell’art. 6 CEDU.
Rilevato che la tesi sostenuta dal TAR Umbria nella sentenza in commento si pone in contrasto con l’interpretazione giurisprudenziale predominante della disciplina, nazionale e convenzionale, dell’imparzialità del verificatore, e chiariti i motivi per cui si reputa la concezione dei giudici umbri non accettabile, rimane da appurare se l’istituto della verificazione, considerato a prescindere dalla sua applicazione nella pronuncia in esame, possa dirsi compatibile con i principi del giusto processo, per come elaborati dalla Corte EDU, oppure se, al contrario, debba riconoscersi la fondatezza delle critiche mosse da una parte della dottrina italiana, secondo la quale tale istituto dovrebbe essere soppresso, poichè non conforme ai principi in questione, e poiché comunque inutile, data l’esistenza di un istituto dalla funzione analoga, quale la c.t.u.
A tal fine, occorre focalizzare l’attenzione per un’ultima volta sia sulla regolamentazione dell’istituto nel c.p.a., sia sull’interpretazione che di tale normativa è stata proposta dalla dottrina e dalla giurisprudenza prevalente.
Come visto in precedenza, il codice del processo amministrativo, in particolare agli artt. 19 e 63, dispone che, qualora la risoluzione della controversia presupponga l’accertamento di fatti o l’acquisizione di valutazioni per cui occorra il possesso di competenze tecnico – scientifiche, il giudice possa affidare l’esecuzione della relativa attività istruttoria a un soggetto pubblico, denominato organismo verificatore. Quest’ultimo deve essere selezionato dal giudice tra gli organi delle molteplici Amministrazioni, sulla base di due criteri, da osservarsi congiuntamente: da un lato, il verificatore deve essere dotato di un patrimonio di conoscenze tecniche, nella materia oggetto della verificazione, idoneo a consentire il chiarimento della questione controversa; dall’altro, ferma restando la necessità della sua appartenenza alla Pubblica Amministrazione, il verificatore deve essere un soggetto estraneo alle parti del giudizio.
La previsione dei due requisiti citati è evidentemente finalizzata a far sì che l’incombente istruttorio venga assolto da un soggetto non solo tecnicamente capace, ma anche indipendente e terzo rispetto alle parti, di modo che non sia possibile dubitare della neutralità del suo operato: in ultima analisi, dunque, i requisiti in parola rappresentano lo strumento normativo con cui il legislatore italiano ha inteso rendere effettive anche nel processo amministrativo la garanzia di imparzialità del giudice e dei suoi ausiliari, e la garanzia di parità delle armi tra le parti, in ossequio alle disposizioni della CEDU.
Allo scopo di verificare se tale disciplina possa dirsi idonea a soddisfare le esigenze di equità processuale emergenti dalla Convenzione, occorre innanzitutto osservare che, in linea di principio, la Corte Europea non ravvisa la violazione dell’art. 6 per il mero fatto che un soggetto appartenente all’Amministrazione venga chiamato dal giudice a svolgere un’attività di consulenza nell’ambito di una controversia nella quale l’Amministrazione compaia come parte.
Tale circostanza costituisce, invero, ad avviso della Corte, soltanto un indizio della sussistenza di una trasgressione dell’art. 6, per accertare la quale è, al contrario, necessario passare in rassegna il complesso della disciplina nazionale applicabile agli ausiliari del giudice([35]): solo in tal modo, difatti, è possibile stabilire se il soggetto cui sia stata in concreto demandata l’esecuzione dell’attività istruttoria, rispetti effettivamente il canone di imparzialità e indipendenza (previsto per il giudice, ma, come si è visto, estensibile anche agli ausiliari), oppure se debba essere ritenuto privo di quelle garanzie di terzietà e indipendenza nei confronti delle parti, che comportano da un lato il venir meno dell’imparzialità dell’organo giudicante, e dall’altro la lesione del principio di parità delle armi.
In definitiva, secondo la Corte EDU, l’art. 6 della Convenzione non osta a che un soggetto pubblico adempia a un incombente istruttorio in una causa in cui sia presente una Pubblica Amministrazione, purchè sia in ogni caso assicurata dalla normativa interna l’osservanza dei principi del giusto processo.
Orbene, ad avviso di chi scrive, la disciplina della verificazione soddisfa quanto richiesto dalla Corte Europea: difatti, il requisito dell’estraneità alle parti dell’art. 19 c.p.a., a mezzo del quale si è inteso dare tutela nel processo amministrativo alle esigenze di terzietà, imparzialità e indipendenza del verificatore, è considerato integrato dalla giurisprudenza soltanto laddove sia incaricato della verificazione un organo di un’Amministrazione terza rispetto a quella che è parte in causa.
Siffatta lettura della norma assicura che la verificazione sia espletata da un soggetto che non è né portatore di un interesse in gioco nella controversia, né direttamente coinvolto in questa: di conseguenza, attraverso tale interpretazione, vengono meno i motivi di temere che il verificatore possa operare in modo non neutrale.
In definitiva, l’interpretazione giurisprudenziale del requisito dell’estraneità alle parti permette di ritenere l’istituto della verificazione complessivamente compatibile con i canoni di equità processuale ricavabili dall’art. 6 CEDU, sulla scorta dell’attività ermeneutica della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
Di conseguenza, si ritiene di poter affermare la sostanziale conformità dell’attuale disciplina della verificazione ai principi del giusto processo, a patto che nella concreta applicazione dell’istituto siano strettamente osservati i presupposti normativi vigenti, così come interpretati dalla giurisprudenza prevalente.
Tanto premesso, a parere di chi scrive, l’istituto della verificazione è meritevole di conservazione, in quanto una sua eventuale abolizione produrrebbe il solo effetto di sottrarre al giudice uno strumento che, lungi dal costituire una mera duplicazione della consulenza tecnica d’ufficio, consente di acquisire e di impiegare nel processo amministrativo la vasta gamma di competenze e professionalità tecnico – scientifiche detenute dall’Amministrazione. In mancanza della facoltà di ricorrere al detto strumento, le conoscenze acquisibili mediante tali competenze rischierebbero difatti di rimanere al di fuori dell’ambito della cognizione del giudice, con la conseguenza che il processo amministrativo finirebbe per risultare più “povero” in termini di patrimonio conoscitivo a disposizione dell’organo giudicante, senza essere al contempo più rispettoso delle garanzie di equità processuale.

([1]) La facoltà del giudice di richiedere all’Amministrazione l’esecuzione di “nuove verificazioni” era prevista già nel “Regolamento per la Procedura dinanzi alle Sezioni Giurisdizionali del Consiglio di Stato” (art. 26, R. D. 642/1907) in una disposizione dapprima trasfusa nel “Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato” (art. 44, R. D. 1054/1924), e infine ripresa, con le modifiche che saranno a breve illustrate, dall’attuale codice del processo amministrativo (art. 63, comma 4, D. Lgs. 104/2010).

([2]) Attualmente è la stessa rubrica dell’art. 63 c.p.a. a ricomprendere la verificazione tra i mezzi di prova. In ogni caso, tale natura è da sempre pacificamente riconosciuta in dottrina: sul punto, si vedano perfetti, “Commento all’art. 66”, in “Codice della giustizia amministrativa”, a cura di Morbidelli,  Milano, 2015, 702, e Gallo, “La prova nel processo amministrativo”, Milano, 1994, 147. In giurisprudenza si precisa tuttavia che la verificazione, al pari della consulenza tecnica d’ufficio, può essere considerata mezzo di prova soltanto in senso lato, dovendosi più correttamente qualificare come mezzo di valutazione della prova, cioè come strumento di integrazione delle conoscenze del giudice, utilizzabile per valutare elementi probatori già acquisiti e per risolvere questioni implicanti specifiche conoscenze tecniche (Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., 07.12.2012, n. 1109; Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., 25.01.2011, n. 89; Cons. St., Sez. V, 05.09.2005, n. 4475).

([3]) Sul punto si rimanda a Gallo, op. cit., 148, e a Migliorini, “L’istruzione nel processo amministrativo di legittimità”, Padova, 1977, 137. L’idoneità della verificazione a ricoprire il ruolo che nel processo civile è svolto da un insieme di altri strumenti probatori, spiega perché nella procedura dinanzi ai giudici ordinari non esista un istituto analogo: in effetti, nel processo amministrativo la verificazione era in origine preordinata proprio a sopperire all’assenza di alcuni mezzi istruttori, come la testimonianza e la perizia d’ufficio, che si era preferito non mutuare dal giudizio ordinario, in ossequio alla concezione per la quale “la ricerca della verità, nell’ambito del processo amministrativo, doveva avvenire attraverso la stessa Amministrazione” (Migliorini, op. cit., 137). Queste stesse considerazioni sono alla base delle critiche che la dottrina muove attualmente all’istituto della verificazione: è stato, difatti, sostenuto che, in seguito all’introduzione nel processo amministrativo della testimonianza e della c.t.u., per effetto della legge n. 205/2000, la verificazione avrebbe perso la funzione di supplenza che in precedenza la contraddistingueva. In conseguenza di ciò, la conferma di tale istituto, ad opera del c.p.a., sarebbe priva di giustificazione, posto che i nuovi mezzi istruttori garantirebbero la medesima efficacia della verificazione, in termini di capacità di apportare al processo elementi conoscitivi utili per la decisione finale, risultando al contempo più rispettosi dei canoni del giusto processo, con riferimento ai profili dell’imparzialità e del contraddittorio. Al contrario, la verificazione non sarebbe idonea a tutelare in modo adeguato le predette garanzie, rispecchiando una visione ormai superata del processo amministrativo e dei rapporti tra giudice, Amministrazione e privati (per osservazioni di questo tenore si vedano Perfetti, op. cit., 703; Di Modugno, “La prova”, in “Il codice del processo amministrativo: dalla giustizia amministrativa al diritto processuale amministrativo”, a cura di Sassani e Villata, Torino, 2012,  619-620).

([4]) Il riferimento è alla rubrica del Capo VI, Titolo I, del D. Lgs. 104/2010.

([5]) Per tale rilievo, si veda, a titolo esemplificativo, Cons. St., Sez. IV, 19.02.2007, n. 881: “Il limite intrinseco alla verificazione attiene […] alla qualifica dell’Ente verificatore come Pubblica Amministrazione in senso soggettivo”.

([6]) Scoca, Sub art. 19, in “Il processo amministrativo”, a cura di Quaranta e Lopilato, Milano, 2011, 223. Fermo restando che l’esecuzione della verificazione è ordinata alla struttura amministrativa nel suo complesso, l’art. 66, comma 1 precisa che il capo di quest’ultima è “responsabile del compimento di tutte le operazioni”, salvo che abbia delegato l’incarico a un suo sottoposto, previa autorizzazione del giudice. La circostanza che la verificazione debba essere effettuata da un organismo dell’Amministrazione, è uno (e, ad avviso di chi scrive, il principale) dei tratti che distinguono l’istituto in questione da quello, per molti versi analogo, della c.t.u.: difatti, a differenza del verificatore, il consulente d’ufficio è sempre una persona fisica privata. In particolare, anche qualora il soggetto chiamato a svolgere il ruolo di consulente sia un dipendente pubblico, costui adempie al suo incarico sempre a titolo personale, laddove invece chi si occupa in concreto delle operazioni di verificazione, agisce sempre in qualità di addetto della struttura amministrativa incaricata, dal momento che l’incombente istruttorio è affidato impersonalmente a quest’ultima (in proposito, Di Modugno, op. cit., 626).

([7]) In proposito: in giurisprudenza, Cons. St, Sez. IV, 21.11.2005, n. 6447; in dottrina, De Nictolis, “Codice del processo Amministrativo commentato”, Milano, 2008, 635.

([8]) In dottrina (Perfetti, op. cit., 703) e in giurisprudenza (Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., 25.01.2011, n. 89; Cons. St., Sez. IV, 19.02.2007, n. 881) si osserva che l’organismo verificatore è obbligato ad operare in modo  imparziale sia in quanto ausiliario del giudice, sia in quanto ente pubblico, come tale tenuto all’imparzialità ex art. 97 Cost.

([9]) Secondo la giurisprudenza, l’organismo verificatore è tenuto ad adempiere all’incombente istruttorio, non soltanto in forza della summenzionata disposizione, ma anche in virtù della propria appartenenza alla Pubblica Amministrazione. Si ritiene, difatti, che l’esecuzione di verificazioni su richiesta del giudice amministrativo costituisca un dovere derivante dal rapporto di servizio che lega i pubblici dipendenti all’Amministrazione (sul punto, Cons. St., Sez. IV, 19.02.2007, n. 881; Cons. St., Sez. IV, 21.11.2005, n. 6447; Cons. St., Sez. V, 23.05.1984, n. 396; in dottrina, osservazioni analoghe si rinvengono in De Nictolis, op. cit., 635). Peraltro, tale rilievo rappresenta il motivo per cui, a differenza del consulente tecnico d’ufficio, l’addetto dell’organismo, che in concreto effettua la verificazione, non presta il giuramento ex art. 193 c.p.c.: infatti, già in quanto pubblico dipendente, il soggetto in questione deve assolvere il compito assegnatogli in maniera corretta e imparziale, in un’ottica di accertamento della verità.

([10]) La delineata distinzione tra verificazione e c.t.u. è concordemente accolta in giurisprudenza: ex multis, si vedano TAR Lazio – Roma, Sez. II, 13.01.2015, n. 469; Cons. St., Sez. VI, 12.02.2014, n. 682; Cons. St., Sez. IV, 18.05.2012, n. 2923.

([11]) L’osservazione è di Di Modugno, op. cit., 621-622 (si veda anche Adorno, “La consulenza tecnica d’ufficio nel codice del processo amministrativo”, in “Dir. Proc. Amm.”, 2014, 486 ss.)  Considerazioni di analogo tenore si rinvengono anche in isolate pronunce giurisprudenziali: in Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., sent. n. 89/2011, si riconosce che, per effetto delle intervenute modifiche normative e della prassi applicativa, la disciplina della verificazione e quella della c.t.u. si sono progressivamente riavvicinate, residuando il solo profilo soggettivo, quale elemento distintivo di maggior rilievo. In contrasto con la posizione dottrinale attualmente prevalente, la dottrina antecedente al c.p.a. tendeva a concordare con la giurisprudenza nel tracciare la linea di demarcazione tra verificazione e c.t.u., con riferimento all’ambito oggettivo dei due istituti (in proposito, si veda Gallo, op. cit., 148-149). Tale concezione, nello specifico, si fondava sull’assunto che, attraverso la verificazione, potessero essere accertati soltanto i fatti semplici, quelli cioè verificabili sulla base di scienze esatte e, dunque, non comportanti valutazioni soggettive; parallelamente, si riteneva riservato alla c.t.u. l’esame dei fatti complessi, quelli cioè analizzabili alla stregua di conoscenze scientifiche non connotate dall’esattezza e, quindi, implicanti valutazioni di carattere opinabile. Siffatta impostazione deve, tuttavia, reputarsi ormai superata, non soltanto in ragione del sopravvenuto dato normativo (art. 63, comma 4 c.p.a.), ma anche in considerazione del fatto che risulta estranea alla stessa prassi giurisprudenziale la stretta corrispondenza, tratteggiata dalla ricordata dottrina, tra accertamento (basato sull’impiego di scienze esatte) e verificazione da un lato, e tra valutazione (fondata sull’utilizzo di scienze non esatte) e c.t.u. dall’altro (in argomento, si rimanda a infra, nota 14).

([12]) Appare opportuno riportare il contenuto testuale dell’art. 63, comma 4 c.p.a.: “Qualora reputi necessario l’accertamento di fatti o l’acquisizione di valutazioni che richiedono particolari competenze tecniche, il giudice può ordinare l’esecuzione di una verificazione ovvero, se indispensabile, può disporre una consulenza tecnica”.

([13]) In giurisprudenza, difatti, da una parte si ammette la possibilità che il consulente d’ufficio possa essere incaricato dell’accertamento di fatti non previamente acquisiti al processo (cd. consulente percipiente), seppure limitatamente al caso in cui tali fatti risultino verificabili soltanto attraverso l’impiego di specifiche competenze tecniche (TAR Lombardia – Brescia, 25.03.2009, n. 687). Dall’altra, si ricorre spesso alla verificazione in presenza di circostanze fattuali, il cui chiarimento presuppone non solo meri accertamenti, ma anche vere e proprie valutazioni, da effettuarsi alla luce di conoscenze scientifiche non connotate dall’esattezza: ad esempio, la verificazione è di frequente utilizzata a fronte di questioni di fatto risolvibili attraverso il ricorso alle nozioni della medicina, scienza che notoriamente può condurre a risultati opinabili e che, pertanto, implica senza dubbio anche momenti di valutazione. Si segnala, a tale proposito, che la verificazione è impiegata proprio per risolvere un quesito in materia medico – sanitaria nella stessa sentenza in commento, la quale, peraltro, non manca di richiamare e fare propria la tradizionale distinzione tra mero accertamento e valutazione tecnica.

([14]) In proposito, si è già avuto modo di menzionare il caso in cui al verificatore si richieda di rispondere ai quesiti formulati dal giudice, facendo ricorso alle nozioni della scienza medica: ciò accade, in particolar modo, allorchè sia contestato il giudizio dell’Amministrazione, relativo alla dipendenza da causa di servizio di una determinata infermità (TAR Perugia, 04.05.2015, n. 197, oltre alla stessa sentenza in commento), nonchè laddove sia contestata la valutazione di non idoneità psicofisica, con cui l’Amministrazione giustifica l’esclusione di un candidato da una procedura concorsuale (TAR Lazio – Roma, Sez. II, 08.04.2015, n. 5109, TAR Lazio – Roma, Sez. I bis, 13.06.2014, n. 6316).

([15]) In dottrina si precisa che è prerogativa del giudice accertare in concreto la sussistenza del requisito dell’indispensabilità, ai fini dell’impiego della c.t.u., al posto della verificazione: a tale scopo, il giudice deve formulare un giudizio prognostico, avente per oggetto il probabile esito della verificazione. In tutti i casi in cui tale giudizio risulti negativo, cioè laddove la verificazione non appaia al giudice idonea a chiarire in modo adeguato la questione di fatto controversa, sia in ragione della complessità dei fatti da esaminare, sia a causa dell’assenza di un organismo pubblico sufficientemente competente sotto il profilo tecnico, il ricorso alla c.t.u. deve reputarsi indispensabile, e, di conseguenza, il giudice deve ritenersi dotato della facoltà di ordinarne l’esecuzione (l’osservazione è di Chizzini e Bertonazzi, “L’istruttoria”, in “Il codice del processo amministrativo: dalla giustizia amministrativa al diritto processuale amministrativo”, a cura di Sassani e Villata, Torino, 2012, 723-724). Per una concreta applicazione del requisito dell’indispensabilità, si rimanda a Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., 25.01.2011, n. 89, nel punto in cui si afferma che il giudice può disporre una c.t.u. qualora, “nell’ampio panorama delle Amministrazioni pubbliche, non sussistano soggetti dotati delle necessarie competenze, o quando di essi il giudice, per qualche ragione, non possa avvalersi”.

([16]) In dottrina si afferma che il requisito dell’indispensabilità appare quantomeno superfluo e, in ogni caso, inidoneo a impedire al giudice di avvalersi dell’istituto più confacente alle esigenze istruttorie del caso concreto (per tale rilievo, si vedano Adorno, op. cit., 486 ss., e Lucattini, “Fatti e processo amministrativo”, in “Diritto processuale amministrativo”, 2015, 203 ss.).

([17]) Di Modugno, op. cit., pag. 625, spiega la preferenza del legislatore per la verificazione mediante il richiamo all’attaccamento della giurisprudenza amministrativa alla propria tradizione processuale. A sua volta, la tradizionale predilezione della giurisprudenza per la verificazione (e la parallela ritrosia, manifestata nei confronti della c.t.u.) è ricondotta all’atteggiamento culturale, tipico del giudice amministrativo, di tutela della specialità del proprio giudizio, da Lucattini, op. cit., 203 ss., e da Caringella, “Corso di diritto processuale amministrativo”, Milano, 2005, 717. Ad ogni modo, non pare più possibile ricondurre tale preferenza a considerazioni di ordine finanziario, tra le quali l’assunto che la verificazione comporterebbe sempre costi inferiori per le parti rispetto alla c.t.u. (in questo senso, Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., 25.01.2011, n. 89). Questa tesi poteva, difatti, essere sostenuta fintanto che le verificazioni erano affidate alla stessa Amministrazione che aveva adottato l’atto impugnato, posto che, in quei casi, non era previsto un compenso per l’opera del verificatore (Cons. St., Sez. V, 23.05.1984, n. 396), ritenendosi tale attività ricompresa tra gli obblighi di servizio dell’Amministrazione medesima. La gratuità, progressivamente venuta meno con l’affermazione della prassi di far eseguire le verificazioni da parte di Amministrazioni terze, è tuttavia definitivamente scomparsa con l’introduzione del c.p.a., che all’art. 66, commi 3 e 4, statuisce in ordine all’emolumento spettante al verificatore: di conseguenza, allo stato attuale, non può più sostenersi che la verificazione sia in ogni caso meno onerosa della c.t.u., e che, pertanto, risulti preferibile per ragioni di contenimento dei costi della giustizia (sul punto, si veda Di Modugno, op. cit., 624-625).

([18]) Il requisito dell’estraneità alle parti è attualmente previsto esplicitamente dall’art. 19, comma 2, c.p.a. Tuttavia, anche in vigenza del precedente art. 44 T.U. Leggi Cons. St. (che, in verità, contemplava la facoltà del giudice di ordinare verificazioni solamente all’Amministrazione interessata, cioè, a rigore, quella che assume la qualità di parte processuale), la giurisprudenza, riconoscendo la problematicità dell’istituto della verificazione sotto il profilo dell’imparzialità dell’organismo verificatore, tendeva ad ammettere la facoltà del giudice di affidare l’esecuzione di verificazioni anche ad Amministrazioni diverse da quelle direttamente coinvolte nel processo, purchè in possesso delle opportune cognizioni tecniche: veniva, difatti, considerato sufficiente, ai fini del rispetto del citato art. 44, che l’organismo verificatore fosse qualificabile come Pubblica Amministrazione in senso soggettivo (in proposito, si vedano Cons. St., Sez. IV, 19.02.2007, n. 881; Cons. St., Sez. VI, 11.04.2006, n. 2001; TAR Lazio – Roma, Sez. I, 03.10.1998, n. 2775). Peraltro, alla medesima conclusione era giunta anche la dottrina, attraverso l’interpretazione del concetto di Amministrazione interessata, nel quale venivano ricomprese inizialmente le Amministrazioni dotate di poteri di vigilanza e controllo su quelle presenti in giudizio (Migliorini, op. cit., 138-139), e successivamente tutte le Amministrazioni competenti nella materia oggetto della verificazione (Pesce, “Poteri istruttori e mezzi di prova nel processo amministrativo”, Milano, 2003, 171-172).

([19]) L’altra garanzia che tradizionalmente si ritiene di non poter non accordare al privato, allo scopo di controbilanciare la circostanza che la verificazione è sempre effettuata da un organismo della Pubblica Amministrazione, è quella del contraddittorio: siffatta garanzia consiste nella facoltà delle parti di assistere alle operazioni di verificazione tramite propri consulenti, legittimati a fare osservazioni e rilievi in ordine alla metodologia adottata dal verificatore e ai risultati cui quest’ultimo sia pervenuto, fermo restando che il compimento della verificazione resta di esclusiva competenza del soggetto nominato dal giudice. Sul punto, è peraltro opportuno segnalare che l’attuale disciplina della verificazione non impone espressamente che le operazioni siano svolte in contraddittorio con le parti, dovendosi con ciò registrare, almeno in apparenza, un arretramento della tutela dei principi di equità processuale rispetto al previgente art. 44 T. U. Leggi Cons. St. (il quale esplicitamente prevedeva l’eventualità che le parti assistessero alla verificazione, previa autorizzazione del giudice). Si deve tuttavia rilevare che la giurisprudenza prevalente interpreta l’attuale formulazione normativa come implicitamente comprensiva dell’obbligo di rispettare il contraddittorio nell’esecuzione della verificazione, in quanto tale obbligo è considerato direttamente discendente dai principi costituzionali ed europei in materia di giusto processo (sul punto si vedano ex multis Cons. St., Sez. IV, 08.03.2012, n. 1343; Cons. St., Sez. IV, 26.11.2013, n. 5628; Cons. St., Sez. IV, 21.10.2013, n. 5112).

([20]) In particolare, in dottrina si ritiene che il requisito dell’estraneità alle parti sia soddisfatto, oltre ogni ragionevole dubbio, qualora la verificazione venga affidata ad un organismo appartenente a un’Università oppure ad un altro ente di ricerca (sempre che naturalmente l’Amministrazione a cui tale organismo faccia capo non sia direttamente coinvolta nella controversia): tali organismi, difatti, si contraddistinguono da un lato per l’indiscutibile possesso di competenze tecnico – scientifiche di livello elevato , dall’altro per l’oggettività e il rigore scientifico, caratterizzanti l’operato degli esperti di rango accademico.

([21]) Nello specifico, l’ente di appartenenza del Policlinico Militare “Celio” è il Comando Logistico dell’Esercito – Dipartimento Sanità, ovvero una delle articolazioni organizzative del Ministero della Difesa.

([22]) L’interpretazione propugnata dal TAR Umbria, volta a sminuire il requisito normativo dell’estraneità alle parti, ancorchè nettamente minoritaria, non è tuttavia del tutto isolata in giurisprudenza: nello stesso solco deve infatti inserirsi la sentenza del Cons. Giust. Amm. Sic. 11.03.2005, n. 146 (in verità resa prima che il requisito dell’estraneità fosse espressamente previsto dalla legge), nella quale, al rilievo che la verificazione era stata svolta da un Ospedale Militare nonostante il giudizio fosse stato instaurato avverso il Ministero della Difesa, i giudici replicavano che “una struttura sanitaria, anche se appartenente all’Amministrazione interessata alla questione, non può che operare in piena obiettività e disinteresse, stante che utilizza per gli accertamenti ad essa richiesti mezzi e strumenti propri della tecnica medico – legale, per loro natura neutrali”. Anche in tale pronuncia, dunque, si riteneva sufficiente, ai fini della validità della verificazione, il possesso di competenze adeguate nella materia oggetto della richiesta del giudice, sulla base di una pretesa neutralità del sapere scientifico concretamente impiegato. In proposito, non può tuttavia non osservarsi che altro è il possesso di cognizioni tecnico – scientifiche, ed altro è l’atteggiamento del soggetto chiamato ad applicare tali nozioni: in altri termini, la detenzione di un determinato sapere scientifico di per sé non può assicurare l’imparzialità dell’operato del verificatore, ben potendo la scienza essere utilizzata in modo da favorire una delle parti, specialmente qualora si debba fare ricorso a una scienza non “esatta”, come quella medica.

([23]) Secondo tale tesi, l’ambito riservato alla c.t.u. è invece costituito dal complesso delle attività implicanti valutazioni sulla scorta di nozioni scientifiche non esatte. Per un’illustrazione più approfondita dell’interpretazione menzionata, nonché per le critiche alla stessa, si rinvia a supra, par. 3.1.

([24]) Si ritiene opportuno segnalare che lo stesso TAR Umbria, in una pronuncia di poco successiva a quella oggetto della presente nota (TAR Umbria, 04.05.2015, n. 197), dà mostra di aver accolto la tesi sostenuta in questa sede: difatti, nell’ambito di un giudizio analogo a quello in commento (nello specifico, vertente sulla legittimità del provvedimento del Ministero della Difesa, con cui era stata rigettata l’istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di una determinata malattia), la verificazione veniva demandata al Direttore di Medicina del Lavoro dell’Ospedale di Perugia, ovvero a un organismo appartenente a un’Amministrazione distinta da quella resistente.

([25]) Corte EDU, 21.01.2014, Di Placì contro Italia (ricorso n. 48754/2011).

([26]) Le valutazioni di ordine medico – scientifico formulate dall’organismo verificatore costituiscono espressione della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione. Per costante giurisprudenza, in presenza di casi di discrezionalità tecnica, il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni dell’Amministrazione deve arrestarsi al “vaglio ab externo della presenza di un eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti o contraddittorietà” (Cons. St., Sez. V, 04.02.2015, n. 533; ex multis, si vedano anche Cons. St., Ad. Plen., 03.02.2014, n. 8, Cons. St., Sez. V, 22.03.2012, n. 1640; Cons. St., Sez. VI, 07.05.2013, n. 2458), non potendo mai estendersi al contenuto di merito della valutazione stessa. Difatti, qualora al giudice fosse consentito riesaminare nel merito il parere tecnico dell’Amministrazione, la valutazione formulata dal giudice finirebbe per sostituirsi a quella espressa dall’Amministrazione: secondo la giurisprudenza, siffatta evenienza costituisce un’illegittima intrusione del potere giurisdizionale in un’area riservata dalla legge alla competenza di uno specifico organo dell’Amministrazione.

([27]) Si riporta il contenuto testuale delle disposizioni citate. Art. 6, par. 1 – diritto ad un processo equo: “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che le venga rivolta”. Art. 13 – diritto ad un ricorso effettivo: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”. Per rientrare nell’ambito di applicazione delle garanzie previste dall’art. 6, par. 1, occorre che la controversia verta intorno a diritti e doveri di carattere civile. Di tale espressione la Corte Europea ha nel tempo elaborato una nozione autonoma alquanto ampia, tale da ricomprendere anche svariate situazioni soggettive che negli ordinamenti nazionali sono riconducibili all’area del diritto pubblico: in particolare, “il mero fatto che, in base alla legislazione del singolo Stato, una posizione soggettiva ricada nell’ambito del diritto pubblico, non vale a escludere l’applicabilità delle garanzie convenzionali del giusto processo” (Allena, “La rilevanza dell’art. 6 CEDU per il procedimento e il processo amministrativo”, in “Dir. Proc. Amm.”, 2012, 594). Per quanto riguarda l’ordinamento italiano, ne consegue che, ai fini dell’applicabilità dell’art. 6 CEDU, non rileva la distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, ben potendo rientrare nel campo di applicazione di tale norma anche una controversia in tema di interessi legittimi, purchè la situazione soggettiva concretamente azionata sia considerabile alla stregua di un diritto di carattere civile, nell’accezione elaborata dai giudici di Strasburgo (in proposito, Corte EDU, 05.10.2000, “Mennitto contro Italia”).

([28]) Per completezza, si segnala che il ricorrente aveva denunciato anche la violazione dell’art. 3 (divieto di trattamenti inumani o degradanti), con riferimento allo stato di disagio e di malessere psico-fisico subito durante il periodo di servizio militare obbligatorio. La Corte di Strasburgo accertava la violazione della norma in parola, rilevando nello specifico come lo stato italiano fosse venuto meno al dovere di garantire che il servizio di leva venisse espletato con modalità compatibili con le particolari condizioni di salute del ricorrente. La Corte osservava che, in conseguenza di questo inadempimento, il ricorrente era stato sottoposto a sofferenze talmente intense, da poter essere ricomprese nel novero dei trattamenti degradanti, anche a voler tenere presenti le condizioni di durezza che caratterizzano normalmente la prestazione del servizio militare.

([29]) L’indipendenza e l’imparzialità, di cui all’art. 6 CEDU, costituiscono nozioni distinte, ancorchè strettamente connesse. Nello specifico, il tribunale deve essere considerato imparziale qualora siano contestualmente rispettate le seguenti condizioni: da un lato, i giudici non devono nutrire pregiudizi personali nei confronti delle parti; dall’altro, “la giurisdizione è imparziale nella misura in cui si possa escludere ogni legittimo dubbio, anche apparente e non dipendente dalla condotta personale dei giudici” (Prudenzano, “Giusto procedimento amministrativo, discrezionalità tecnica ed effettività della tutela giurisdizionale nella giurisprudenza della CEDU”, in www.osservatorioaic.it, 2014). Quanto all’indipendenza, essa deve essere valutata sulla base della disciplina nazionale regolante i rapporti tra l’organo giudicante e gli altri soggetti pubblici, con la conseguenza che potrà dirsi indipendente il tribunale cui la normativa interna attribuisca garanzie di indipendenza adeguate ed effettive nei confronti degli altri poteri dello stato. Come si vedrà tra breve, la Corte Europea ritiene che i requisiti di imparzialità e di indipendenza dell’art. 6, sebbene richiesti espressamente al solo tribunale, debbano applicarsi estensivamente anche ai consulenti nominati dal tribunale, qualora quest’ultimo intenda basare la propria decisione sugli accertamenti e sulle valutazioni di tali consulenti.

([30]) Secondo i giudici di Strasburgo, per tribunale, ai sensi dell’art. 6 della Convenzione, deve intendersi ogni pubblica autorità che abbia il potere di incidere in modo significativo su un diritto civile. Pertanto, sono tribunali non soltanto gli organi giurisdizionali in senso proprio, ma anche quelle autorità che gli ordinamenti nazionali qualificano come amministrative, purchè siano in grado di condizionare l’esistenza, l’estensione o le modalità di esercizio di un diritto civile: “nel ragionamento della Corte, quel che rileva è dunque soprattutto l’effetto della decisione, non conta invece la natura del soggetto che adotta tale decisione” (Allena, op. cit., 595).

([31]) Corte EDU, 21.01.2014, “Di Placì contro Italia”, tratto dalla valutazione della Corte sulla dedotta violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione.

([32]) Corte EDU, 21.01.2014, “Di Placì contro Italia”, tratto dalla valutazione della Corte sulla dedotta violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione.

([33]) Sul punto, si veda Prudenzano, op. cit.: “la Corte ritiene che il processo non sia stato equo perché non è stata assicurata la parità tra le parti: la carenza di imparzialità dell’organo amministrativo deputato all’accertamento […] traspare dalla sua riferibilità organica all’Amministrazione competente a riconoscere l’equo indennizzo”.

([34]) Corte EDU, 21.01.2014, “Di Placì contro Italia”, tratto dalla valutazione della Corte sulla dedotta violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione. Nel riconoscere l’aggravamento della violazione dell’art. 6, in conseguenza della mancata effettuazione, da parte del Consiglio di Stato, di un riesame di merito delle valutazioni del verificatore, la Corte implicitamente rimanda al proprio costante orientamento in tema di effettività delle garanzie di equità processuale. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 6 e 13 della Convenzione, difatti, i cittadini degli stati aderenti, qualora subiscano una lesione dei diritti loro attribuiti dalla Convenzione, anche per mano di autorità pubbliche, hanno diritto ad un ricorso effettivo dinanzi a un tribunale imparziale. Orbene, secondo la Corte, il ricorso può dirsi effettivo soltanto qualora l’organo giurisdizionale, oltre a rispettare i requisiti di imparzialità e di indipendenza, sia anche dotato del potere di giudicare la controversia posta alla sua attenzione sotto ogni profilo, sia di fatto, sia di diritto; all’opposto, il ricorso non è considerato effettivo laddove il tribunale incontri limitazioni nell’esercizio dell’attività conoscitiva finalizzata alla risoluzione della controversia. In altri termini, secondo la Corte, il ricorso è effettivo soltanto qualora il giudice abbia esercitato una giurisdizione piena (cd. full jurisdiction) sulla controversia, laddove cioè abbia potuto avere cognizione di ogni aspetto di quest’ultima, sia relativamente alle questioni rilevanti di fatto, sia a quelle di diritto. Ciò implica che, ad avviso della Corte, nel caso in cui la cognizione del giudice risulti limitata dalla natura pubblica di una delle parti o di un consulente nominato dal tribunale (come in effetti accade nel giudizio di legittimità, nell’ambito del quale, per costante giurisprudenza, non è consentito al giudice di sindacare nel merito le valutazioni tecniche espresse dagli organi dell’Amministrazione, tra cui l’organismo verificatore), il ricorso non può dirsi effettivo. Applicando le precedenti considerazioni al caso esaminato dalla Corte Europea, dalla circostanza che il Consiglio di Stato abbia ammesso di non poter riesaminare nel merito il parere reso dal verificatore, deriva il venir meno della possibilità, più volte riconosciuta dalla Corte, di porre rimedio, attraverso l’esercizio dell’attività giurisdizionale, alla violazione dell’art. 6 CEDU, perpetrata da un organo della P.A. Difatti, ad avviso della Corte, quando la trasgressione dei principi di cui all’art. 6 CEDU sia avvenuta nel corso di un procedimento amministrativo, la violazione in parola può ancora trovare riparazione, all’interno dello Stato aderente, ad opera di un tribunale: in particolare, l’esercizio della giurisdizione, da parte di un tribunale indipendente, imparziale e fornito di poteri di piena giurisdizione, è idoneo a sanare la violazione dell’art. 6 (violazione che, pertanto, in tal caso non potrà essere rilevata dalla Corte). Al contrario, l’assenza, presso il medesimo tribunale, di poteri di piena giurisdizione, impedisce la realizzazione di una tutela effettiva, amplificando l’effetto lesivo concretizzatosi durante il procedimento amministrativo. La Corte EDU ha affrontato il tema della full jurisdiction in molte pronunce: tra le più significative, si vedano Corte EDU, 23.06.1981, “Le Compte, Van Leuven e De Meyere contro Belgio”; Corte EDU, 13.02.2003, “Chevrol contro Francia”; Corte EDU, 28.05.2002, “Kingsley contro Regno Unito”; Corte EDU, 31.07.2008, “Druzstevni zalozna Pria contro Repubblica Ceca”; Corte EDU, 27.09.2011, “Menarini Diagnostics s.r.l. contro Italia”. Sul medesimo argomento, in dottrina si rinvia ad Allena, op. cit., 628 ss, a Prudenzano, op. cit. e a De Rosa, “La discrezionalità tecnica: natura e sindacabilità da parte del giudice amministrativo”, in “Dir. Proc. Amm.”, 2013, 513.

([35]) Sul punto, si veda Corte EDU, 05.07.2007, “Sara Lind Eggertsdottir contro Islanda”.