Dottorato di ricerca in diritto pubblico, comparato ed internazionale.
Curriculum di diritto amministrativo europeo dell’ambiente.

ROMA, 15 DICEMBRE 2014

Il giorno 15 dicembre 2014 presso la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Roma “La Sapienza” nell’ambito del Dottorato di ricerca in diritto pubblico, comparato ed internazionale, curriculum di diritto amministrativo europeo dell’ambiente, il Prof. Marco Antonioli, Professore di diritto amministrativo presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Milano Bicocca, ha tenuto una lezione sul tema “Obblighi gravanti sul proprietario di un sito contaminato non responsabile della contaminazione: brevi riflessioni a margine del principio ‘chi inquina paga’ e di una recente ordinanza di rimessione alla Corte di Giustizia”.
L’incontro di studio, introdotto dalla Prof.ssa Maria Vittoria Ferroni, ha offerto uno sguardo critico sul tema della bonifica dei siti contaminati, spaziando dai principi che regolano il diritto ambientale – con particolare riferimento al principio “chi inquina paga” – sino all’analisi dell’ordinanza di rimessione n. 25 del 13 novembre 2013 resa dal Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria e alle recenti conclusioni dell’Avvocatura generale rassegnate nel giudizio innanzi alla Corte di Giustizia Europea.
Il relatore, in un primo momento, ha posto l’attenzione sulla crescente autonomia che connota il diritto dell’ambiente, dotato ormai di principi propri, quali il principio di prevenzione, precauzione, della correzione del danno alla fonte.
Successivamente è seguita un’analisi più accurata del principio “chi inquina paga”, fortemente legato al tema della bonifica dei siti contaminati.
In particolare, il Prof. Antonioli ne ha evidenziato la forte interdisciplinarietà, richiamando i legami con il diritto dell’Economia e alla nota teoria della “Scuola di Cambridge”, secondo la quale il principio in esame avrebbe il compito di combattere le c.d. “esternalità”, ovvero gli inquinamenti che l’attività d’impresa tende ad addossare sulla collettività, trasformando dei costi privati in costi pubblici.
In un secondo momento si è passati all’analisi della suddetta ordinanza di rimessione.
Preliminarmente, giova ricordare che l’Adunanza Plenaria aveva rimesso all’esame della Corte di Giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale di corretta interpretazione: “se i princìpi dell’Unione europea in materia ambientale sanciti dall’art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dalla direttiva 2004/35/U.e. del 21 aprile 2004 (articoli 1 ed 8 n. 3; 13° e 24° considerando) – in particolare, il principio per cui “chi inquina, paga”, il principio di precauzione, il principio dell’azione preventiva, il principio, della correzione prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente – ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245 e 253 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e d’impossibilità d’individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa d’imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica”.
Il relatore, nell’esaminare la pronuncia su richiamata, ha ricordato i due orientamenti espressi dal Consiglio di Stato: un primo recessivo e fondato sulla funzione sociale della proprietà, che ritiene il proprietario di un sito inquinato responsabile anche in assenza di un contributo alla contaminazione del sito; un secondo più consolidato che al contrario – partendo dal presupposto che non vi è alcun obbligo di bonifica, semmai una facoltà – ritiene necessario che sia provata la responsabilità del proprietario per imporre degli obblighi di facere.
Soltanto dopo aver rilevato profili di irricevibilità della questione posta con l’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, atteso che essa sembra più censurare la normativa europea che sollecitare un’interpretazione servente alla soluzione della controversia principale, il Prof. Antonioli ha esaminato le conclusioni dell’Avvocato generale della Corte di Giustizia Europea Kokott.
L’Avv. Kokott, nel rassegnare le proprie conclusioni, ritiene che i principi dell’Unione europea in materia ambientale – ed in particolare, il principio “chi inquina paga”, i principi della precauzione e dell’azione preventiva, il principio della correzione in via prioritaria alla fonte dei danni causati all’ambiente – non ostano a una normativa nazionale che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa di imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica.
In seguito, il relatore ha richiamato il passaggio in cui l’Avvocato generale ha evidenziato forti perplessità in ordine all’applicabilità della direttiva sulla responsabilità ambientale al caso in esame, in quanto essa, ai sensi del suo art. 17, trova applicazione nella sola ipotesi di danni causati da un’emissione, un evento o un incidente avvenuti dopo il 30 aprile 2007, mentre la contaminazione dei siti di cui al giudizio dinanzi al Consiglio di Stato si è verificata in epoca ben più risalente.
È seguito un interessante spunto del relatore, il quale si è domandato se i principi in materia di diritto ambientale possano applicarsi superando (e a volte dunque anche contrapponendosi) al diritto derivato che li ha fatti propri, in forza del loro originario significato, ovvero se essi debbano essere filtrati attraverso di esso, propendendo infine per questa seconda ipotesi.
Al termine dell’analisi delle conclusioni rese dall’Avvocato generale della Corte di Giustizia Europea si è aperto un dibattito tra il relatore ed i dottorandi su alcuni temi di interesse.
In primo luogo, è stato nuovamente analizzato il principio “chi inquina paga”, questa volta soffermandosi sui presupposti affinché possa correttamente ritenersi responsabile un soggetto della contaminazione di un sito.
In particolare, si è affermato che non è tanto l’elemento soggettivo nelle forme della colpa ovvero del dolo a dover essere provato, come sovente affermato dalla giurisprudenza nazionale, quanto piuttosto il nesso di causalità tra evento dannoso e condotta.
Al riguardo, il relatore ha altresì ricordato una delle procedure d’infrazione aperte nei confronti dell’Italia, ove si è ipotizzato un errato recepimento della normativa dell’Unione Europea, proprio laddove l’Italia ha adottato il criterio dell’elemento soggettivo come discrimine per la sussistenza di una responsabilità ambientale, anziché ricorrere al nesso di causalità individuato dall’Unione.
Infine, durante il dibattito si è discusso degli strumenti che potrebbero essere adottati dal Legislatore nazionale per ridurre i costi in capo alla collettività nell’ipotesi di mancata individuazione dei soggetti responsabili di una contaminazione, come il ricorso al sistema delle assicurazioni, decisamente più diffuso in altri paesi europei.

(pubblicato il 24.12.2014)

Note

L'articolo Obblighi gravanti sul proprietario di un sito contaminato non responsabile della contaminazione: brevi riflessioni a margine del principio «chi inquina paga» e di una recente ordinanza di rimessione alla Corte di Giustizia<br><br> Resoconto della lezione tenuta dal Prof. Marco Antonioli proviene da Giustamm.

1. Quadro normativo e inquadramento della definizione di abbandono
L’abbandono dei rifiuti costituisce uno dei profili di maggior interesse nella materia della tutela del territorio e dell’ambiente.
Infatti, in tale materia si è riscontrato un ripetuto intervento legislativo, al quale è seguito e, segue tuttora, una altrettanto estesa attività di esegesi della normativa da parte della giurisprudenza, amministrativa, civile e penale.
In realtà, può dirsi – anticipando parte delle conclusioni – che l’intervento giurisprudenziale ha avuto il merito di indirizzare la prassi delle amministrazioni di volta in volta chiamate ad applicare la normativa in esame, verso una interpretazione letterale e, quindi, più rigorosa possibile delle intenzioni del legislatore che, a sua volta, ha fatto proprie parte delle conclusioni a cui è giunta la giurisprudenza stessa.
La fattispecie dell’abbandono dei rifiuti, e degli obblighi conseguenti ed accessori, è attualmente disciplinata dall’art. 192 del d.lgs. n. 152/06 (di seguito anche T.U.A.)[1], ai sensi del quale: “1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.
2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
3. Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
4. Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.”
Può subito dirsi che dal raffronto con il precedente art. 14 del d.lgs. n. 22/1997, c.d. decreto Ronchi, dedicato all’abbandono dei rifiuti, emerge una sostanziale continuità nel quadro tracciato dal legislatore.
Infatti l’unica differenza, seppur rilevante, è data dall’inciso “in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo” di cui al co. 3 dell’articolo in esame che, ai fini dell’imputabilità della condotta al proprietario/detentore dell’area dove sono stati rinvenuti i rifiuti, impone all’amministrazione procedente la comunicazione d’avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8, l. n. 241/1990 e, più in generale, un dovere di confronto e partecipazione con coloro che saranno i destinatari dell’eventuale ordinanza sindacale di rimozione e/o smaltimento dei rifiuti.
In altre parole, l’amministrazione ha l’onere di svolgere una istruttoria preliminare alla adozione dei provvedimenti destinati a ripristinare lo stato dei luoghi, in contraddittorio con gli interessati.
Da una prima analisi della norma, e con l’intento di tracciare i confini della fattispecie in parola, occorre operare subito un distinguo: non rientra nell’ambito dell’art. 192 il c.d. reato di discarica abusiva, atteso che solo l’abbandono è caratterizzato dall’occasionalità della condotta.
Peraltro, si deve evidenziare un’ulteriore differenza intercorrente tra abbandono di rifiuti ex art. 192 e discarica abusiva, in quanto “affinché possa parlarsi di discarica abusiva, occorre che sussistano alcuni requisiti e caratteristiche particolari, indicativi della presenza di una vera e propria discarica, quali una condotta (più o meno sistematica, ma comunque ripetuta nel tempo e non occasionale) di accumulo di rifiuti su un’area, la destinazione dell’area a centro di raccolta dei rifiuti, lo scarico ripetuto di essi, il degrado (anche solo tendenziale) dell’area stessa, consistente nell’alterazione permanente dello stato dei luoghi, una consistente quantità di rifiuti depositati abusivamente, la definitività del loro abbandono”[2].
Inoltre, sempre ai fini di un corretto inquadramento della fattispecie, deve intendersi per rifiuto “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi” ex art. 183 T.U.A[3].
Ciò premesso, la disciplina dell’abbandono dei rifiuti è completata dai successivi artt. 255 e 256 T.U.A.[4] relativi al regime sanzionatorio che, come si vedrà infra, muta al mutare dell’autore dell’illecito, prevedendo una sanzione di carattere amministrativo, se l’abbandono è commesso da una persona fisica e, una sanzione di tipo penale, se commesso da una persona giuridica nell’espletamento della propria attività d’impresa.
Alla luce del quadro appena delineato, e da una piana lettura della norma, si giunge ad affermare che ai fini della imputabilità della condotta di abbandono di rifiuti è sempre necessario che ricorra, sotto il profilo soggettivo, una responsabilità a titolo di colpa o di dolo del presunto autore.
Pertanto, non può giungersi a conclusioni diverse con riferimento al proprietario del suolo dove i rifiuti siano stati abbandonati.
Del resto, la norma è chiara quando afferma “chiunque viola i divieti … è tenuto a procedere alla rimozione … in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Tale requisito può ritenersi espressione del generale principio di derivazione europea “chi inquina paga”[5], che consiste nell’imputazione dei costi ambientali al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita.
Nonostante l’inequivocabilità della disposizione in esame, la prassi ha dimostrato un uso distorto della normativa di riferimento da parte delle amministrazioni locali, avallato da una non costante giurisprudenza di primo grado, che ha condotto i giudici di seconda istanza a pronunciarsi ripetutamente sulla materia de qua, chiarendo che l’imputabilità della condotta a titolo di dolo o colpa è necessaria per imporre i costi di ripristino e/o di rimozione al proprietario/detentore del suolo[6].
In conclusione, può dirsi che l’intento del legislatore è stato quello di imputare i costi esclusivamente all’autore dell’abbandono, ovvero al proprietario non autore dell’abbandono che abbia concorso a titolo di dolo o, perlomeno di colpa[7], nell’illecito.
E così non poteva essere, pena sia la violazione del generale principio “chi inquina paga” su richiamato, sia la violazione delle norme di riferimento contenute nel Testo Unico Ambientale.

2. Strumenti contro l’abbandono di rifiuti.
In tema di strumenti destinati a scongiurare o quantomeno limitare l’abbandono di rifiuti nel o sul suolo appare utile operare un distinguo, analizzando da un lato i mezzi idonei a prevenire l’abbandono dei rifiuti e, dall’altro, quelli destinati a reprimere e sanzionare l’abbandono e quindi ad essere applicati ex post facto, che hanno indubbiamente un effetto deterrente sugli operatori e che dunque possono essere annoverati tra gli strumenti di “lotta” all’abbandono di rifiuti.
A tal proposito è doveroso un richiamo alla disciplina che nel T.U.A. regola il ciclo dei rifiuti[8], nonché all’esperienza (forse definitivamente tramontata) del Sistri[9], il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti realizzato nel 2009 su iniziativa del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.
Infatti, tali strumenti hanno lo scopo di consentire un controllo efficace sui rifiuti, dal momento della loro produzione sino al loro definitivo recupero o smaltimento, ostacolandone così la fuoriuscita dal ciclo controllato di gestione.

2.1. Tracciabilità dei rifiuti: registri cartacei
Prima delle novità introdotte dal d.lgs. n. 205/2010, recante “disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive”, che hanno sostanzialmente integrato la disciplina della gestione dei rifiuti con le previsioni di cui al D.M. n. 52/2011, il T.U.A. prevedeva[10] degli strumenti di tracciabilità dell’intero ciclo di vita dei rifiuti di tipo cartaceo.
La norma di riferimento in tema di gestione dei rifiuti[11] è l’art. 178 del T.U.A., che nella sua formulazione attuale dispone che “La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga. A tale fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica, nonché nel rispetto delle norme vigenti in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali”.
Con particolare riguardo al controllo sulla gestione dei rifiuti trova applicazione l’art. 190, rubricato “registro di carico e scarico” che – fatte salve l’introduzione del sistema Sistri attualmente sospeso e le modifiche introdotte con d.lgs. nn. 205/2010 e 121/11 – impone a chi effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto di rifiuti, ai commercianti e agli intermediari di rifiuti senza detenzione, alle imprese e agli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento di rifiuti, ai consorzi istituiti per il recupero ed il riciclaggio di particolari tipologie di rifiuti, nonché alle imprese e agli enti produttori iniziali di rifiuti pericolosi e alle imprese e agli enti produttori iniziali di rifiuti non pericolosi, “l’obbligo di tenere un registro di carico e scarico su cui devono annotare le informazioni sulle caratteristiche qualitative e quantitative dei rifiuti, da utilizzare ai fini della comunicazione annuale al Catasto”, ed ai soggetti detentori di rifiuti non pericolosi “l’obbligo di tenere un registro di carico e scarico su cui devono annotare le informazioni sulle caratteristiche qualitative e quantitative dei rifiuti”.
Tali annotazioni contengono altresì l’origine, la quantità, le caratteristiche e la destinazione specifica dei rifiuti, nonché la data del carico e dello scarico dei rifiuti, il mezzo di trasporto utilizzato ed il metodo di trattamento impiegato.
Inoltre, ai sensi dell’attuale art. 193 dedicato al “trasporto dei rifiuti”, si dispone che i “rifiuti devono essere accompagnati da un formulario di identificazione dal quale devono risultare almeno i seguenti dati: a) nome ed indirizzo del produttore dei rifiuti e del detentore; b) origine, tipologia e quantità del rifiuto; c) impianto di destinazione; d) data e percorso dell’istradamento; e) nome ed indirizzo del destinatario”, fatta eccezione per le disposizioni relative al sistema Sistri, di cui si dirà in seguito.
Il successivo co. 2 impone la redazione del formulario in quattro esemplari, che devono essere firmati sia dal produttore dei rifiuti, sia dal trasportatore che attesta la presa in consegna dei rifiuti.
In sostanza, la normativa appena analizzata dimostra il chiaro intento del legislatore volto a regolare e tracciare ogni fase della gestione dei rifiuti, e cioè dalla produzione al definitivo recupero o smaltimento.
Tutto ciò incide direttamente sull’abbandono dei rifiuti, in quanto va ricordato che ai sensi dell’art. 188 T.U.A., e fatta eccezione per le previsioni relative al Sistri su cui infra, la responsabilità del produttore/detentore per la sorte dei rifiuti è esclusa dal momento del conferimento degli stessi ai soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, solo a condizione che il produttore sia in possesso del formulario di cui all’articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore[12].
Ne consegue, dunque, che un controllo diffuso sul rispetto integrale delle appena descritte procedure consente di limitare il fenomeno dell’abbandono dei rifiuti, in quanto impone precisi obblighi di documentazione della movimentazione dei rifiuti che, peraltro, solo se assolti escludono la responsabilità del produttore/detentore dei rifiuti[13].
Tuttavia, è altrettanto arguibile che un sistema di tracciabilità del ciclo dei rifiuti interamente cartaceo, come quello attualmente utilizzato a causa della sospensione dell’entrata a pieno regime del sistema di tracciabilità informatica previsto dal Sistri, appare lacunoso e in grado di essere aggirato, sia per la sua stessa natura cartacea che ne facilita la falsificazione, sia per la scarsità di controlli in ambito nazionale.

2.2. Tracciabilità dei rifiuti: Sistri
Il Sistri è il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti introdotto dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con decreto 17 dicembre 2009 recante “Istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai sensi dell’art. 189, d.lgs. n. 152/06 e dell’art. 14 bis d.l. n. 78/2009, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 102/2009” e successivamente disciplinato dal D.M. n. 52/2011.
Lo scopo dichiarato è quello di informatizzare l’intera filiera dei rifiuti speciali, ed urbani limitatamente per la regione Campania.
Lo strumento in esame si prefigge l’obiettivo di informatizzare le procedure e gli adempimenti a carico delle imprese produttrici/detentrici dei rifiuti speciali (o urbani nella Campania) da un lato, e quello di rendere più sicuro e trasparente il processo di controllo della gestione dei rifiuti dall’altro, al fine di combattere l’illegalità dilagante in tale settore[14].
In particolare, è stata prevista la sostituzione degli attuali strumenti cartacei, ovvero il formulario di identificazione dei rifiuti, il registro di carico e scarico, ed il modello unico di dichiarazione ambientale (MUD), con degli strumenti elettronici e/o informatici, quali, a mente del co. 6, art. 3 del D.M. 17-12-2009, “un dispositivo elettronico per l’accesso in sicurezza dalla propria postazione al sistema informatico … definito … USB, idoneo a consentire la trasmissione dei dati, a firmare elettronicamente le informazioni fornite ed a memorizzarle sul dispositivo stesso”, nonché un dispositivo elettronico da installarsi su ciascun veicolo che trasporta rifiuti, con la funzione di monitorare il percorso effettuato dal medesimo, definito black box”[15].
Gli effetti benefici di questo sistema innovativo si sarebbero potuti apprezzare non solo nella lotta alle ecomafie, ma anche nella riduzione del fenomeno dell’abbandono dei rifiuti.
Tuttavia, l’obbligatorietà del predetto sistema di tracciabilità è stata oggetto di diverse proroghe, fino alla sospensione operata dall’art. 52 del D.L. n. 83/2012, recante misure urgenti per la crescita del Paese[16].
Pertanto, allo stato, il sistema resterà sospeso almeno fino al 30 giugno 2013 nelle more dell’adozione del decreto ministeriale di fissazione del nuovo termine per l’entrata in vigore del Sistri.
Le ragioni della sospensione sono sia di opportunità, a seguito dei rilievi sollevati da Digitpa[17], che hanno reso necessarie delle verifiche in relazione al contratto sottoscritto dal Ministero dell’Ambiente e dalla Selex Finmeccanica per la fornitura degli apparecchi elettronici su scala nazionale, sia per avviare ulteriori nuove verifiche circa la funzionalità stessa del sistema, che negli anni ha incontrato forti resistenze da parte degli operatori del settore.
Perciò, ed almeno fino al 30 giugno 2013, gli operatori obbligati al Sistri utilizzeranno i registri di carico e di scarico e i formulari ex artt. 190 e 193 T.U.A.

2.3. Mezzi sanzionatori ex post facto: efficacia deterrente
Con riguardo ancora ai mezzi previsti dal legislatore contro l’abbandono dei rifiuti, devono menzionarsi anche le sanzioni richiamate dall’art. 192 T.U.A., di cui ai successivi artt. 255 e 256, giuste le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 205/2010.
Del resto, è chiaro che la previsione di idonee sanzioni comporta una efficacia deterrente nei confronti dei produttori/detentori intenzionati ad abbandonare i rifiuti.
In particolare, analizzando nel dettaglio la normativa appena richiamata, si osserva che l’art. 192 T.U.A. prescrive l’irrogazione delle sanzioni di cui agli artt. 255 e 256 nei confronti dei colpevoli di “abbandono e … deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”, e di aver immesso “rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee”.
Il successivo art. 255, rubricato “Abbandono di rifiuti” punisce tali soggetti “con la sanzione amministrativa pecuniaria da trecento euro a tremila euro”[18] e “Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio”.
Inoltre ai sensi del co. 2, punisce il “Il titolare del centro di raccolta, il concessionario o il titolare della succursale della casa costruttrice che viola le disposizioni di cui all’articolo 231, comma 5 … con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro duecentosessanta a euro millecinquecentocinquanta”.
Infine, dispone all’ultimo comma che “Chiunque non ottempera all’ordinanza del Sindaco, di cui all’articolo 192, comma 3, o non adempie all’obbligo di cui all’articolo 187, comma 3, è punito con la pena dell’arresto fino ad un anno. Nella sentenza di condanna o nella sentenza emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione di quanto disposto nella ordinanza di cui all’articolo 192, comma 3, ovvero all’adempimento dell’obbligo di cui all’articolo 187, comma 3”.
L’art. 265, rubricato “Attività di gestione di rifiuti non autorizzata”, punisce con “la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti non pericolosi”, ovvero “con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da duemilaseicento”euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti pericolosi” i titolari di imprese ed i responsabili di enti che abbiano violato l’art. 192 T.U.A., abbandonando o depositando in modo incontrollato i rifiuti sul o nel suolo, ovvero immettendoli nelle acque superficiali o sotterranee.
Dal quadro appena tracciato si comprende che le sanzioni di carattere penale, di cui all’art. 256 T.U.A., trovano applicazione solo nei confronti di titolari di imprese e dei soggetti preposti alla guida di un ente.
Di conseguenza, il produttore/detentore privato, persona fisica, che abbandoni rifiuti potrà, al più, incorrere in una sanzione amministrativa.
Al riguardo, si osserva che la giurisprudenza ha chiarito che la norma deve essere intesa in senso ampio con esclusione della sola attività del privato che si limiti a smaltire i propri rifiuti al di fuori di qualsiasi intento economico.
Pertanto, il riferimento normativo non riguarda soltanto le imprese che svolgono attività tipiche di gestione dei rifiuti, dovendo estendersi ad ogni impresa od ente, avente le caratteristiche di cui all’art. 2082 c.c., con personalità giuridica o operante di fatto (Cass., Sez. III, n. 9544/2004)[19].
Con riguardo al profilo soggettivo, se da un lato non vi sono dubbi circa la definizione del proprietario, maggiori difficoltà sono presenti nella corretta individuazione della figura del detentore.
Sul punto, la giurisprudenza più recente ha affermato che “esigenze di tutela ambientale sottese alla predetta norma [n.d.r. art. 192, T.U. Ambiente] rendono evidente che il riferimento è a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli – e per ciò stessa imporgli – di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente ….il requisito della colpa postulato da detta norma ben può consistere proprio nell’omissione degli accorgimenti e delle cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficacia custodia e protezione dell’area, così impedendo che possano essere indebitamente depositati rifiuti nocivi”[20].
Pertanto, può dirsi che la nozione del detentore è da intendersi in senso ampio, proprio in ragione delle esigenze di tutela ambientale riconosciute dalla giurisprudenza.
Il duplice binario sanzionatario appena descritto, seppure implementato dal d.lgs. n. 205/2010, non sembra ancora possedere una efficacia altamente deterrente e, forse, il limite maggiore è dato proprio dal regime sanzionatorio previsto per le persone fisiche, in quanto potrebbe creare un vulnus nell’applicazione delle più “dissuasive” sanzioni penali, soprattutto se il titolare di impresa riuscisse ad abbandonare incontrollatamente parte dei rifiuti prodotti attraverso un prestanome persona fisica.

3. Individuazione dei responsabili dell’abbandono
Ai fini dell’irrogazione delle sanzioni amministrative e penali di cui agli art. 255 e 256 T.U.A. nei confronti dei responsabili dell’abbandono dei rifiuti, un momento essenziale è costituito dalla compiuta individuazione di tali soggetti e, in particolare, dai limiti imposti all’amministrazione nell’irrogare le predette sanzioni.
In altre parole, è opportuno verificare quali strumenti siano attribuiti alle amministrazioni locali e quali presupposti debbano essere rispettati ai fini dell’adozione di misure sanzionatorie e ripristinatorie legittime.
La disciplina attuale dell’abbandono di rifiuti, a seguito di un processo “evolutivo” passato attraverso il decreto Ronchi prima, e il Testo Unico Ambientale poi, è contraddistinta da una formulazione chiara e precisa, laddove consente all’amministrazione di ingiungere la rimozione dei rifiuti solo al responsabile effettivo dell’abbandono, consentendo di estendere gli oneri ripristinatori anche in capo al proprietario/detentore del fondo in cui è stato immesso/abbandonato il rifiuto solo a condizione che si accerti una responsabilità o anche solo una corresponsabilità di quest’ultimo a titolo di dolo o di colpa.
Conseguentemente, l’amministrazione è obbligata ad individuare il responsabile dell’abbandono, ovvero a provare il concorso a titolo di dolo o colpa del proprietario/detentore del fondo, pena l’impossibilità di imputare i costi di ripristino e smaltimento ai soggetti privati.
Tuttavia, nonostante il quadro normativo si mostri chiaro, gli operatori hanno sovente contraddetto tale impostazione, imputando i costi di ripristino e di smaltimento in capo ai proprietari o ai detentori dei fondi, a prescindere dalla prova di un loro coinvolgimento nelle attività illecite.
La giurisprudenza è però stata unanime nel riformare questo genere di provvedimenti osservando, a più riprese, che “sono illegittimi gli ordini di smaltimento di rifiuti abbandonati in un fondo che siano indiscriminatamente rivolti al proprietario del fondo stesso in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione (quand’anche fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d’esperienza), dell’imputabilità soggettiva della condotta (Cons. Stato, V, n. 1612/2009; n. 807/2008; VI, n. 4525/2005; V, n. 136/05; n. 323/05)” e che “in tema di abbandono di rifiuti, … l’art. 14, comma 3, d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (applicabile “ratione temporis”) preveda la corresponsabilità solidale del proprietario o dei titolari di diritti personali o reali di godimento sull’area ove sono stati abusivamente abbandonati o depositati rifiuti, solo in quanto la violazione sia agli stessi imputabile a titolo di dolo o colpa”[21].
Da tale contesto, si ricava che le amministrazioni non possono indirizzare indiscriminatamente le ordinanze di rimozione al proprietario/detentore dell’area in cui sono stati abbandonati o immessi i rifiuti, senza la previa dimostrazione di una responsabilità o corresponsabilità con gli autori materiali dell’illecito, attraverso una condotta commissiva ovvero omissiva, a titolo di dolo o di colpa.
In altre parole, le amministrazioni non possono sottrarsi all’onere probatorio imposto loro dalla legge e, pertanto, devono dimostrare l’imputabilità soggettiva della condotta al proprietario/detentore del fondo, sulla base di una istruttoria completa e di un’esauriente motivazione, non potendo dunque individuare il destinatario dell’ordinanza di sgombero sulla base delle risultanze catastali del momento[22].
Peraltro, a fini della prova dell’elemento soggettivo, è stato osservato che “Quanto al presupposto individuato nella detenzione dell’area, va evidenziato come siffatto titolo di disponibilità, pur essendo sufficiente in astratto a radicare in capo alla ricorrente l’onere di rimozione dei rifiuti … va coordinato con i principi affermati dalla costante giurisprudenza che ha ritenuto “illegittimi gli ordini di smaltimento di rifiuti abbandonati in un fondo che siano indiscriminatamente rivolti al proprietario [o detentore]del fondo stesso in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione (quand’anche fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d’esperienza), dell’imputabilità soggettiva della condotta”[23].
Tale ricostruzione è stata ribadita da una recente pronuncia del Consiglio di Stato, secondo cui “in materia di individuazione di responsabilità ambientale, per le esigenze di effettività della protezione dell’ambiente, ferma la doverosità degli accertamenti indirizzati a individuare con specifici elementi i responsabili dei fatti di contaminazione, l’imputabilità dell’inquinamento può avvenire per condotte attive, ma anche per condotte omissive e la prova può essere data in via diretta od indiretta, ossia, in quest’ultimo caso, l’Amministrazione pubblica preposta alla tutela ambientale si può avvalere di presunzioni semplici di cui all’art. 2727 Cod. civ., prendendo in considerazione elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi e precisi e concordanti che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che sia verificato un inquinamento e che questo sia attribuibile a determinati autori”[24].
Quest’ultimo arresto giurisprudenziale è di assoluta rilevanza, in quanto consente alle amministrazioni di adottare provvedimenti di rimozione anche solo in costanza di una prova indiretta, tramite il ricorso alle presunzioni semplici, circa la responsabilità del proprietario o del detentore, così come precedentemente individuato.
Inoltre, in capo alle stesse amministrazioni si impone un ulteriore onere nel caso in cui intendano imputare i costi di rimozione ovvero quelli di ripristino al proprietario o al detentore del sito.
Infatti, con la nuova formulazione dell’art. 192 T.U.A., è indispensabile che l’amministrazione procedente comunichi l’avvio del procedimento agli interessati ai sensi dell’att. 21 octies della l. n. 241/1990.[25]
Sul punto le pronunce solo molteplici e, da ultimo, si segnala la sentenza 20 giugno 2012 n. 1254, con la quale il Tar Campania – Salerno, Sez. I, ha ribadito che “L’ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati ex art. 192 d. lg. n. 152 del 2006 deve essere preceduta dalla comunicazione, prevista dall’art. 7, l. n. 241 del 1990, di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all’accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito dei rifiuti”.

4. Prassi elusiva e giurisprudenza riformatrice
Alla luce del quadro tracciato nel precedente paragrafo, dal quale emerge agevolmente quali siano i presupposti affinché le amministrazioni locali possano imputare i costi derivanti dall’abbandono dei rifiuti in capo al proprietario/detentore del fondo, si è assistito ad una prassi elusiva dei principi espressi dal legislatore e più volte chiariti dalla giurisprudenza.
Sovente, infatti, di fronte all’impossibilità (o incapacità) materiale di individuare i responsabili dell’abbandono, le amministrazioni hanno adottato ordinanze di rimozione nei confronti del proprietario/detentore del fondo, pur senza aver individuato quantomeno profili di colpevolezza a titolo di corresponsabilità in capo a tali soggetti, e la giurisprudenza di primo grado – ci si riferisce in particolare ai tribunali amministrativi regionali – ha spesso riconosciuto la legittimità di tali ordinanze richiamando principi, quali l’imputazione dei costi in ragione di un’asserita colpa in vigilando del proprietario, ovvero per la mera conoscenza dell’abbandono, o sulla base di una sorta di responsabilità oggettiva per fatto altrui, ovvero in ragione di una obbligazione propter rem, che di fatto si ponevano in contrasto con la ratio legis.
Tuttavia, tali tentativi di imputare i costi e le attività necessarie a ripristinare lo stato dei luoghi in capo al proprietario/detentore del sito, in opposizione al dato letterale delle norme di riferimento e, avallato dai giudici di primo grado, è stato costantemente riformato dai giudici di seconda istanza.
In particolare, la giurisprudenza ha escluso l’imputabilità di tali oneri sulla base di una presunta culpa in vigilando ai sensi dell’art. 2051 c.c. del proprietario/detentore del sito, in quanto tale disciplina non costituisce espressione di un principio di responsabilità generale dell’ordinamento configurando, invece, una specifica ipotesi di responsabilità aggravata, in cui l’evento dannoso è posto a carico di chi ha in custodia la cosa, introducendo così una deroga in favore del danneggiato, esimendolo dal dover provare l’elemento psicologico del soggetto responsabile del danno[26].
Del resto, è stato altresì affermato che l’ordine di rimozione dei rifiuti presenti sul fondo può essere rivolto al proprietario solo quando questi abbia concorso, con la propria condotta quantomeno colposa, a violare l’obbligo di abbandono o di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e/o nel suolo: infatti, il legislatore non ha configurato la responsabilità del proprietario come oggettiva alla stregua di un’obbligazione propter rem, ma come una responsabilità soggettiva, nella quale la colpa o il dolo integrano un elemento costitutivo della fattispecie.
Così come non è ravvisabile la colpa del proprietario in ragione della mancata recinzione del fondo: infatti, ai sensi dell’art. 841 c.c. la chiusura del fondo costituisce una facoltà e non mai un obbligo del proprietario.
Al riguardo, una recente sentenza del Tar Sardegna, la n. 446 del 9 maggio 2012, ha confermato l’irrilevanza della omessa recinzione del fondo da parte del proprietario, con la conseguenza che l’ordinanza comunale a carattere sanzionatorio con la quale si imponga lo sgombero dell’area dai rifiuti in essa depositati, nonché il conferimento dei predetti rifiuti presso il centro di recupero e/o smaltimento autorizzati e la successiva presentazione dei formulari di avvenuto smaltimento e/o recupero, non sfugge alla disciplina di cui all’art. 192 d.lgs. 152/2006, la quale presuppone l’imputazione del comportamento al proprietario a titolo di dolo o colpa [27].
Parimenti, si è escluso che la mera conoscenza della presenza di rifiuti abbandonati sul proprio fondo sia sufficiente a provare l’elemento soggettivo a titolo di colpa o a titolo di concorso nel fatto illecito altrui.
Tuttavia, fermo quanto precedentemente detto riguardo le presunzioni semplici, si evidenzia che nel caso in cui sia dimostrata una acquiescenza verso la condotta illecita altrui, potrebbe invece configurarsi una corresponsabilità a titolo di colpa del proprietario/detentore del fondo.
A tal proposito, una interessante sentenza della Corte di cassazione civile ha statuito che “una volta acquisita consapevolezza dell’esistenza dei rifiuti sul terreno concesso in locazione, la stessa stipulazione dell’accordo … per l’eliminazione dei rifiuti con i due con conduttori … si è risolta in un comportamento diretto a consentire … la protrazione della permanenza sul terreno del deposito di rifiuti da chiunque fosse stato effettuato, fossero stati i conconduttori o terzi soggetti, e, quindi, in una condotta di violazione dell’art. 14, comma 1, del citato D.Lgs.”. Del resto, “tale condotta commissiva od omissiva per il proprietario concedente del diritto reale di godimento o della locazione sul bene si può naturalmente concretare: a1) sia nell’avere consentito espressamente o anche tacitamente l’uso del fondo da parte dell’usufruttuario o del conduttore come deposito di rifiuti; a2) sia nell’essere rimasti inerti dopo avere conosciuto di tale adibizione, cioè nel non avere esercitato contro l’usufruttuario o il conduttore i poteri intesi a far cessare la situazione di utilizzazione del fondo come deposito”[28].
In conclusione, può dirsi che in assenza di un coinvolgimento a titolo di colpa o di dolo da parte del proprietario/detentore e, in caso di mancata individuazione del responsabile dell’abbandono dei rifiuti, i costi per il ripristino dei luoghi dovranno essere “socializzati”.
Del resto, le più recenti pronunce hanno avuto il merito di estendere la nozione di detentore

4.1. Fattispecie della contaminazione del suolo causata dall’abbandono dei rifiuti
Si deve osservare, però, che le conclusioni sono diverse nel caso in cui l’abbandono dei rifiuti abbia contaminato il suolo.
In questo caso, infatti, trova applicazione la disciplina dettata dal Testo Unico Ambientale in tema di bonifica dei siti inquinati[29].
Difatti, sebbene sia vero che anche nell’ipotesi di contaminazione il proprietario del sito ha la facoltà e non l’obbligo di intervenire nelle more dell’individuazione del responsabile da parte dell’amministrazione, tuttavia le conclusioni divergono rispetto all’ipotesi di semplice abbandono poc’anzi tracciata, quando i titolari di diritti reali sul sito decidano di non realizzare gli interventi di bonifica.
Infatti, in tale ipotesi, dovendo intervenire d’ufficio l’amministrazione – sempre che non sia stato individuato per tempo il responsabile dell’abbandono che ha causato la contaminazione del sito – trova applicazione l’art. 253 T.U.A[30], a norma del quale la realizzazione d’ufficio degli interventi di bonifica dei siti contaminati comporta la costituzione di un onere reale su questi ultimi.
Inoltre, ai sensi del co. 2 dell’art. 253 T.U.A., le spese sostenute per gli interventi di bonifica sono assistite da un privilegio speciale immobiliare, esercitabile anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.
Ne consegue che l’amministrazione che ha eseguito le opere di bonifica può rivalersi delle spese pignorando il terreno nei confronti del proprietario, anche incolpevole, nel rispetto di quanto previsto dal successivo co. 3, ovvero motivando e giustificando le ragioni della mancata individuazione del soggetto responsabile, ovvero l’impossibilità della predetta individuazione o dell’impossibilità di esercitare nei confronti di quest’ultimo azioni di rivalsa, ovvero giustificando la loro infruttuosità.
Il proprietario, a questo punto, avrà la possibilità ai sensi del successivo co. 4, di evitare il pignoramento rimborsando le spese degli interventi adottati dall’autorità competente, ma solo nei limiti del valore di mercato del terreno, quale che risulterà a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi; mentre nel caso in cui egli abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato ha diritto di rivalersi sul responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno.
Pertanto, il proprietario/detentore del sito ove l’abbandono di rifiuti abbia provocato una contaminazione del suolo, pur non avendo alcun obbligo di provvedere alla bonifica dello stesso, ha l’onere di effettuarla o di rimborsare le relative spese sostenute dall’amministrazione, se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che vengono apposti sull’area a titolo di onere reale e privilegio speciale immobiliare[31].

5. Conclusioni
In conclusione, può dirsi che il fenomeno dell’abbandono dei rifiuti è in costante aumento, così come tutte quelle attività illecite che ruotano intorno alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti.
Al riguardo, è sufficiente analizzare i dati contenuti nel rapporto di Legambiente di cui al precedente paragrafo 2.2, che dimostrano l’esistenza di un giro d’affari notevolissimo nella materia de qua.
Pertanto, sebbene sia considerevole il numero degli illeciti accertati nel solo 2012, dato che dimostra una intensa attività sanzionatoria ex post facto, deve segnalarsi che il sistema attuale non è in grado di assicurare una gestione dei rifiuti scevra da tali fenomeni e, quindi, si rende auspicabile un intervento del legislatore.
In particolare, appurato che l’efficacia deterrente del regime sanzionatorio attuale non è da sola in grado di limitare gli illeciti nella gestione dei rifiuti, si ritiene che l’attenzione debba focalizzarsi sulla prevenzione di tali fenomeni, ridisegnando il quadro delle norme dedicate alla disciplina del ciclo di gestione dei rifiuti.
In altre parole, occorrerebbero norme che garantiscano più efficacemente un controllo esteso sui rifiuti, dal momento della loro produzione, sino al momento finale di recupero o smaltimento.
Del resto, questo è l’obiettivo che è stato perseguito dal legislatore con l’introduzione nel 2009 del Sistri, strumento di tracciabilità informatica dei rifiuti.
Pertanto, sebbene siano incontestabili le difficoltà avvertite a seguito dell’introduzione del Sistri, si ritiene che l’unica strada percorribile sia propria quella di innovare il metodo di tracciabilità dei rifiuti e di renderlo con ciò meno vulnerabile.
Concludendo, quindi, è auspicabile che il legislatore, anche attraverso un sistema differente rispetto a quello immaginato con il Sistri, provveda ad adottare un meccanismo di tracciabilità dei rifiuti più moderno, in sostituzione di quello attualmente in uso, al fine di prevenire o quantomeno limitare sensibilmente le attività illecite legate alla gestione dei rifiuti.

———-

[1] L’art. 192 in esame sostituisce l’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997, c.d. “decreto Ronchi”.
[2] Si veda Cass. pen. Sez. III, 21 ottobre 2010, n. 42436 in www.ambientediritto.it.
[3] Sulla definizione di rifiuto, nonché sull’intera disciplina della gestione, anche alla luce delle innovazioni introdotte dal d.lgs. n. 152/06, che ha recepito la Direttiva 2008/98/CE, si veda m. di Lullo, La nozione di rifiuto in: V. Cerulli Irelli e g. C. di San Luca (a cura di), La disciplina giuridica dei rifiuti in Italia, vol. I, Napoli, Editoriale Scientifica, 2011.
[4] In particolare, ai sensi dell’art. 255, T.U.A., “Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 256, comma 2”, punisce “chiunque, in violazione delle disposizioni di cui agli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da trecento euro a tremila euro. Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio. 2. Il titolare del centro di raccolta, il concessionario o il titolare della succursale della casa costruttrice che viola le disposizioni di cui all’articolo 231, comma 5, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro duecentosessanta a euro millecinquecentocinquanta. 3. Chiunque non ottempera all’ordinanza del Sindaco, di cui all’articolo 192, comma 3, o non adempie all’obbligo di cui all’articolo 187, comma 3, è punito con la pena dell’arresto fino ad un anno. Nella sentenza di condanna o nella sentenza emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione di quanto disposto nella ordinanza di cui all’articolo 192, comma 3, ovvero all’adempimento dell’obbligo di cui all’articolo 187, comma 3.”
Invece, il successivo art. 256, T.UA. punisce “Chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216 … a) con la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti non pericolosi; b) con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti pericolosi. 2. Le pene di cui al comma 1 si applicano ai titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2”.
[5] Il principio “chi inquina paga” è stato introdotto per la prima volta a livello internazionale dall’OCSE con la Raccomandazione n.128/1972, dove si affermava la necessità che all’autore dell’inquinamento fossero imputati i costi della prevenzione e delle azioni contro l’inquinamento. A livello comunitario, si ricorda la Raccomandazione n. 436/1975 adottata di comune intesa dalla CEE, dalla CECA ed dall’EURATOM, fino alla definitiva introduzione nel Trattato CE, quale principio fondamentale della politica europea in materia ambientale. Attualmente è confluito nell’art. 191, co. 2, TFUE, ai sensi del quale “La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”.
[6] Le questioni affrontate e risolte dalla giurisprudenza saranno analizzate compiutamente nel successivo paragrafo 4.
[7] Sul punto va infatti ricordato che ancor prima del c.d. decreto Ronchi, la materia era regolata dall’art. 9, D.P.R. n. 915/1982, attuativo delle direttive (CEE) numero 75/442 relativa ai rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili e numero 78/319 relativa ai rifiuti tossici e nocivi, nel quale mancava qualsiasi riferimento al profilo soggettivo. L’aver introdotto espressamente tale riferimento conduce ancor di più l’operatore a dover valutare con rigore la sussistenza dell’elemento psicologico.
Di conseguenza, l’introduzione di un espresso riferimento al profilo soggettivo per l’imputabilità della condotta, o quantomeno della responsabilità di rimuovere i rifiuti, ad opera del decreto Ronchi (confermata dal successivo T.U.A.), non avrebbe dovuto lasciare adito ad interpretazioni contrastanti con riferimento alla imputabilità dei costi e degli interventi al proprietario incolpevole.
[8] Per una capillare disamina della gestione dei rifiuti si veda P. dell’anno, Diritto dell’ambiente, Cedam, 2011.
[9] Ai sensi dell’art. 2 del D.M. 18 febbraio 2011 n. 52 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, regolamento recante l’istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai sensi dell’articolo 189 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e dell’articolo 14-bis del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 e pubblicato nella Gazz. Uff. 26 aprile 2011, n. 95, S.O, per «SISTRI» si intende “il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti di cui all’art. 188 ter, d.lgs. n. 152/06, come modificato dal d.lgs. n. 205/2010”.
[10] In realtà le disposizioni precedenti all’entrata in vigore del sistema Sistri sono state costantemente applicate in deroga a tale strumento, viste le difficoltà di recepimento dello stesso, visti i continui rinvii e visto, infine, il d.l. n. 83/2012 e su cui infra, che ha sospeso l’entrata a regime del sistema.
[11] Per gestione, ai sensi della lett. n) dell’art. 183 T.U.A. si intende “la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario”.
[12]La responsabilità è altresì esclusa quando alla scadenza del termine di tre mesi decorrente dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, il produttore/detentore abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario e, in caso di spedizioni transfrontaliere di rifiuti tale termine è elevato a sei mesi e la comunicazione è effettuata alla regione.
[13] Sull’argomento, S. Maglia, Diritto ambientale – Alla luce del T.U. ambientale e delle novità 2011, 2011, Ipsoa Indicitalia.
[14] Ci si riferisce non solo all’abbandono dei rifiuti, ma soprattutto al c.d. fenomeno delle Ecomafie e quindi allo smaltimento illegale dei rifiuti che, secondo il rapporto pubblicato da ”Legambiente”, nel solo 2011 ha fatturato circa 16,6 miliardi di Euro, di cui 9,4 provenienti dal mercato illegale e parallelo (dalla gestione rifiuti speciali 3,1 miliardi, dall’abusivismo edilizio 1,8, dall’archeomafia 300 milioni, dalle illegalità nel settore agroalimentare 1,2 miliardi e dal traffico di animali 3 miliardi). Il resto, pari a 7,2 miliardi è stato frutto di investimenti a rischio (6,2 miliardi da opere pubbliche e un miliardo dalla gestione dei rifiuti urbani). Per comprendere l’estensione del fenomeno, sempre secondo i dati di Legambiente, si osservi che nel 2011 sono stati accertati 33.817 reati ambientali, di cui ben 5.950 nel campo dei rifiuti.
[15] In breve sintesi, tale sistema prevede l’adozione di una scheda Sistri, ovvero un documento elettronico composto da diverse sezioni, che deve essere compilato da ciascun soggetto coinvolto nel processo di gestione dei rifiuti. In una prima fase di c.d. “movimentazione dei rifiuti”, il produttore accede al sistema informatico e nell’area registro cronologico seleziona il codice CER (codice Europeo dei Rifiuti) con il corrispondente quantitativo. Il sistema, in automatico genera una scheda Sistri di movimentazione con uno specifico codice identificativo che accompagnerà il rifiuto durante tutto il suo percorso. Di seguito, il produttore è tenuto ad indicare l’impianto di destinazione. Successivamente, il delegato dell’azienda di trasporto accede al medesimo sistema Sistri e compila la parte di sua competenza della scheda precedentemente aperta dal produttore, indicando il mezzo utilizzato, il conducente, la targa, la data, ed il percorso. A questo punto, il conducente del mezzo dotato di idonea black box, del dispositivo usb e di una copia della scheda Sistri, prende in carico i rifiuti presso lo stabilimento del produttore. Terminato il carico, inserisce il dispositivo usb nel pc del produttore per dare il via al tracciamento del percorso. Una volta arrivato a destinazione ed effettuate le verifiche da parte del gestore dell’impianto, il delegato dell’azienda che riceve il carico accede nuovamente al sistema Sistri, si autentica e compila la sezione di propria competenza della scheda, indicando la spedizione accettata e il quantitativo ricevuto. Il sistema quindi genera automaticamente per l’azienda di trasporto la riga di scarico del registro cronologico e compila automaticamente per il gestore dell’impianto di destinazione la riga di presa in carico dei rifiuti. Il ciclo si conclude con l’inserimento del dispositivo usb da parte del conducente del mezzo nel computer del destinatario per l’invio al Sistri dei dati memorizzati nella black box durante il percorso.
[16] Di seguito l’art. 52 del D.L. n. 83/2012, pubblicato nella Gazz. Uff. 26 giugno 2012, n. 147: “1. Allo scopo di procedere, ai sensi degli articoli 21 bis, 21 ter, 21 quater e 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni, alle ulteriori verifiche amministrative e funzionali del Sistema di controllo della Tracciabilità dei Rifiuti (SISTRI) di cui all’art. 188 bis, comma 1, lettera a) del decreto legislativo n. 152 del 2006 resesi necessarie anche a seguito delle attività poste in essere ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni in legge 14 settembre 2011, n. 148 e successive modifiche ed integrazioni, il termine di entrata in operatività del Sistema SISTRI, già fissato dall’articolo 12, comma 2 del decreto ministeriale 17 dicembre 2009 e prorogato, da ultimo, con l’articolo 6, comma 2, del già richiamato decreto-legge13 agosto 2011, n. 138 e con l’articolo 13, comm1 3 e 3 bis del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, è sospeso fino al compimento delle anzidette verifiche e comunque non oltre il 30 giugno 2013, unitamente ad ogni adempimento informatico relativo al SISTRI da parte dei soggetti di cui all’articolo 188 ter del decreto legislativo n. 152/2006, fermo restando, in ogni caso, che essi rimangono comunque tenuti agli adempimenti di cui agli articoli 190 e 193 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 ed all’osservanza della relativa disciplina, anche sanzionatoria, vigente antecedentemente all’entrata in vigore del decreto legislativo del 3 dicembre 2010, n. 205”.
2. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare è fissato il nuovo termine per l’entrata in di operatività del Sistema SISTRI e, sino a tale termine, sono sospesi gli effetti del contratto stipulato tra il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e la SELEX – SE.MA in data 14 dicembre 2009, come integrato da atto stipulato tra le medesime parti in data 10 novembre 2010 e sono conseguentemente inesigibili le relative prestazioni; è altresì sospeso il pagamento dei contributi dovuti dagli utenti per l’anno 2012”.
[17] DigitPA è un ente pubblico non economico, con sede in Roma e competenza nel settore delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’ambito della pubblica amministrazione; esso opera secondo le direttive, per l’attuazione delle politiche e sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato, con autonomia tecnica e funzionale, amministrativa, contabile, finanziaria e patrimoniale. DigitPA svolge funzioni di natura progettuale, tecnica e operativa, con la missione di contribuire alla creazione di valore per cittadini e imprese da parte della pubblica amministrazione, attraverso la realizzazione dell’amministrazione digitale (Si veda http://www.digitpa.gov.it/).
[18] L’originaria formulazione dell’art. 255, prima delle modifiche introdotte dall’art. 34 del d.gls. n. 205/201 prevedeva una sanzione amministrativa da centocinque euro a seicentoventi euro.
[19] G. Montanari, Il Sistema sanzionatorio, in: V. Cerulli Irelli e g. C. di San Luca (a cura di), La disciplina giuridica dei rifiuti in Italia, vol. I, Napoli , Editoriale Scientifica, 2011.
[20] Cons. Stato, Sez. V, Sentenza 31 maggio 2012, n. 3256, in www.giustiziaamministrativa.it.
[21] Si cfr. Cons. Stato, Sez. V, Sentenza 30 giugno 2010 n. 4164, in www.giustiziaamministrativa.it.
[22] Così S. Baiona, Nessuna responsabilità oggettiva in capo al proprietario incolpevole per l’abbandono dei rifiuti sul fondo di sua proprietà, in Responsabilità civile e previdenza, 2009, p. 2135.
[23] T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, Sentenza 7 febbraio 2011 n. 363, in www.giustiziaamministrativa.it.
[24] Consiglio di Stato, Sez. V, Sentenza 3 maggio 2012 n. 2532, in www.giustamm.it.
[25] Si cfr. anche T.A.R. Lazio Roma Sez. II ter, Sentenza 18 marzo 2011, n. 2388, secondo cui:”L’ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati deve, peraltro, essere preceduta dalla comunicazione, prevista dall’art. 7 della L. n. 241/90 di avvio del procedimento ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che tali soggetti possono fornire, quanto meno in riferimento all’accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito dei rifiuti, atteso che, in tali casi, l’esigenza di un effettivo contraddittorio tra l’Amministrazione procedente e tutti i soggetti a vario titolo coinvolti nel fatto, è espressamente prevista dalla norma richiamata, laddove si prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti sul terreno debbano essere effettuati “in contraddittorio con i soggetti interessati, dagli organi preposti al controllo”. (T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 7 maggio 2009, n. 1826 e T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 agosto 2008, n. 9770)”.
[26] Così S. Baiona, Nessuna responsabilità oggettiva in capo al proprietario incolpevole per l’abbandono dei rifiuti sul fondo di sua proprietà, in Responsabilità civile e previdenza, 2009.
[27] Sul punto si cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, Sent. 19 marzo 2009, n. 1612, in www.giustamm.it.
[28] Cass. civ. Sez. III, Sent., 22 marzo 2011, n. 6525, in www.leggiditalia.it.
[29] Ci si riferisce al Titolo V del T.U.A., artt. da 239 a 253.
[30] Ai sensi dell’art. 253, T.U.A., rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”, “Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250. L’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica.
2. Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.
3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità.
4. In ogni caso, il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l’osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito.
5. Gli interventi di bonifica dei siti inquinati possono essere assistiti, sulla base di apposita disposizione legislativa di finanziamento, da contributi pubblici entro il limite massimo del cinquanta per cento delle relative spese qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi ad esigenze di tutela igienico-sanitaria e ambientale o occupazionali. Ai predetti contributi pubblici non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 2”.
[31] Così R. Morzenti Pellegrini, L’abbandono di rifiuti e la (relativa) socializzazione del costo dei conseguenti obblighi ripristinatori, in Il Foro amministrativo. CdS, 2009, Fasc. n. 6, p. 1525.

(pubblicato il 12.11.2012)

Note

L'articolo L’abbandono dei rifiuti e i connessi profili di responsabilità proviene da Giustamm.

Il 13 marzo 2012, presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università “la Sapienza” di Roma, il Prof. Mauro Renna ha tenuto una lezione sul tema «I principi europei del diritto ambientale» nell’ambito del Dottorato in Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente coordinato dal Prof. Angelo Clarizia.

I

Nella prima parte della lezione è stato operato un excursus sulla nascita e sull’evoluzione del tema ambientale nel diritto dell’Unione Europea.
Tale ricostruzione storico-evolutiva ha preso le mosse dal Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea del 1957.
Il prof. Renna ha sottolineato che nel Trattato di Roma – ma così anche nella Costituzione italiana – non figurava la parola “ambiente”, per almeno due ordini di ragioni: una legata all’essenza stessa del Trattato, in quanto strumento volto a costituire una comunità economica, concetto in parte contrapposto con quello di ambiente; l’altra, legata alla coscienza sociale; all’epoca, infatti, il problema della tutela ambientale non poteva dirsi ancora esploso.
In effetti, solo dalla fine degli anni ‘60, primi anni ’70, sono state adottate le prime direttive in materia.
Un momento essenziale per la nascita effettiva del diritto ambientale è stato individuato nella Conferenza di Stoccolma del 1972.
In tale contesto, infatti, è maturata l’esigenza di intervenire sul tema a livello legislativo.
La Comunità è quindi ricorsa ad un titolo formale e ad una giustificazione sostanziale per intervenire sulla materia.
Attraverso il titolo formale, il legislatore comunitario è intervenuto ricorrendo all’uso dei poteri impliciti.
In sostanza, l’iniziativa comunitaria nelle materie non espressamente attribuite agli organi della Comunità (tra cui per l’appunto quella ambientale) doveva ritenersi consentita ogni qualvolta fosse stata propedeutica a raggiungere un obiettivo dell’azione comunitaria.
Con la procedura sostanziale, invece, la Comunità Europea ha giustificato l’intervento in tale settore, ritenendolo strumentale a garantire l’effettività del mercato unico, obiettivo principale dell’azione comunitaria.
Del resto, è evidente che delle legislazioni ambientali differenziate avrebbero potuto ostacolare la realizzazione del mercato unico.
Anche per questo, si è sviluppata l’esigenza di uniformare la legislazione verso “l’alto” al fine di garantire una tutela ambientale elevata ed uno sviluppo armonioso con l’ambiente[1].
A conclusione di questa prima fase storica, il Prof. Renna ha ricordato quanto il diritto dell’ambiente fosse ancora fortemente connesso e strumentale agli obiettivi di un mercato comune.
Successivamente, si è passati ad analizzare l’Atto unico europeo.
Con esso, la materia ambientale è stata formalmente riconosciuta nel Trattato.
Ai sensi dell’attuale art. 191 TFUE[2], infatti, “La politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
— salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,
— protezione della salute umana,
— utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
— promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici”.
La norma, di assoluto rilievo, ha introdotto alcuni dei principi fondamentali sull’ambiente.
Ai sensi della predetta norma, la politica del legislatore comunitario nella materia de qua, si fonda “sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio chi inquina paga”, oltre che sui principi di integrazione e di sussidiarietà.
A seguito dell’adozione dell’Atto unico europeo, sono stati individuati due titoli di legittimazione dell’intervento comunitario in materia ambientale:
– un primo, fondato sui poteri impliciti del legislatore comunitario, volto ad uniformare il mercato interno ai sensi dell’odierno art. 115 TFUE[3];
– un secondo, di legittimazione diretta, allo scopo di preservare l’ambiente in quanto tale ai sensi dell’art. 191 e s.s. TFUE, prescindendo – dunque – da considerazioni di carattere economico.
Al riguardo, il Prof. Renna ha evidenziato l’esigenza di individuare il titolo legittimante l’intervento del legislatore comunitario.
Infatti, si è dimostrato che per valutare la legittimità delle misure adottate dagli stati membri in materia ambientale, è necessario verificare se in quel determinato settore l’Unione Europea è intervenuta ai sensi dell’art. 115 TFUE oppure ai sensi dell’art. 191 e s.s. TFUE [4].
Nella parte finale dell’excursus storico, si è rimarcata l’importanza dei trattati di Maastricht e di Amsterdam.
Con il primo, viene cancellato l’aggettivo economico (da CEE a CE).
Con il secondo, l’ambiente è riconosciuto – in quanto tale – nella prima parte del Trattato divenendo, così, un obiettivo diretto dell’azione comunitaria.
In altre parole, non vi è più soltanto la previsione di una crescita che rispetti l’ambiente.
L’ambiente è un obiettivo diretto dell’azione comunitaria.

II

Nella seconda parte della lezione sono stati trattati alcuni dei principi europei del diritto ambientale.
Il Prof. Renna, prima di esaminare i predetti principi, ha però svolto un’interessante considerazione,
evidenziando che gli stessi devono intendersi non solo vincolanti per il legislatore nazionale, ma anche per la Pubblica Amministrazione nello svolgimento della propria attività.
Ne deriva che, i provvedimenti adottati in violazione di questi principi, sono impugnabili dinanzi al Giudice amministrativo.
A questo punto, si è passati all’esame dei suddetti principi.
Il primo è stato quello di sussidiarietà.
In ossequio a tale principio, il governo più “alto” deve intervenire a regolamentare un certo assetto di interessi solo quando il livello inferiore si sia rivelato non idoneo.
Da tale assunto, si è desunta la natura ambivalente del principio di sussidiarietà: da un lato, infatti, garantisce i livelli inferiori; dall’altro, tuttavia, è una potenziale limitazione per gli stessi.
Successivamente, si è svolto un interessante confronto tra il principio di sussidiarietà e quello di adeguatezza.
Il Professore, infatti, ha sostenuto che il principio di adeguatezza è un elemento costitutivo di quello di sussidiarietà. Conseguentemente, non è corretto ritenere che i due principi siano in contrasto.
In effetti, può dirsi che la sussidiarietà scatti in caso di “inadeguatezza” dell’intervento “inferiore”.
Peraltro, si è osservato che la materia ambientale si presta moltissimo a svolgere il ruolo di “ascensore” verso l’alto, in ragione sia delle ampie dimensioni dei problemi e delle funzioni da svolgere, sia dell’elevato tasso di complessità tecnico-scientifica che contraddistingue la materia ambientale.
Tuttavia, il principio di differenziazione non consente, abitualmente, che un settore venga interamente disciplinato dal livello c.d. superiore o, viceversa, dal livello inferiore.
Infine, si è accennato alla dimensione “orizzontale” della sussidiarietà, con riferimento al diritto alla partecipazione, nonché all’accesso alle informazioni.
In secondo luogo, sono stati esaminati i principi di integrazione e di sviluppo sostenibile.
Quanto al primo, si è detto che la tutela ambientale è integrata.
Ciò significa che quando si disciplina un’attività, un settore, è sempre necessario porsi il problema della tutela ambientale.
Non c’è quindi ambito materiale entro il quale non debba essere considerato l’ambiente.
Qualsiasi disciplina deve considerare l’ambiente.
Con riferimento allo sviluppo sostenibile, il Prof. Renna ha ricordato che l’art. 3-quater del codice dell’ambiente[5] afferma che ogni volta che c’è attività discrezionale, l’interesse ambientale deve ricevere prioritaria considerazione.
Il principio dello sviluppo sostenibile costituisce, pertanto, un limite interno della discrezionalità.
Ne consegue, anche, che il principio non trova applicazione con riferimento all’attività vincolata dell’Amministrazione.
Tuttavia, la “prioritaria considerazione” per “gli interessi alla tutela dell’ambiente”, non può essere intesa quale prevalenza in assoluto dell’interesse ambientale, quanto piuttosto quale necessità di operare una ponderazione tra l’interesse ambientale e quello di volta in volta contrapposto.
In seguito, ci si è soffermati sul principio dell’elevato livello di tutela.
Tale principio si traduce nella necessità di collocare la tutela dell’ambiente sempre ad un livello elevato, ma non necessariamente massimo.
Infatti, il bene ambiente non va protetto a tutti i costi. Esso è sempre frutto di un bilanciamento tra interessi diversi.
Da qui, la considerazione secondo cui la tutela ambientale si pone in termini di relatività[6] e non di assolutezza.
Sempre con riferimento a questo principio, si è osservata la stretta connessione che può ricorrere con il diverso principio della precauzione.
Infatti, il risultato di un elevato livello di tutela può essere raggiunto attraverso fenomeni di tutela anticipata e, quindi, ricorrendo all’applicazione del principio di precauzione.
Con riguardo al successivo principio dell’informazione (o di trasparenza), il relatore ha sottolineato che, sebbene non sia presente nei Trattati, esso può essere ricavato dai principi di sussidiarietà in senso orizzontale, di partecipazione, di collaborazione tra gli Stati ed, infine, di prevenzione.
Con riferimento al principio di sussidiarietà in senso orizzontale, la trasparenza in materia ambientale si traduce: a) nel diritto di tutti ad essere informati sull’ambiente; b) nel diritto di partecipazione del pubblico, che risulterebbe in concreto precluso senza un’adeguata informazione; c) nella sensibilizzazione dei comportamenti ambientalmente virtuosi, generando forme di responsabilizzazione delle condotte ed incentivando quelle virtuose.
Con riguardo alla cooperazione tra Stati, invece, si è affermato che essa è funzionale sia alla prevenzione, sia allo scambio di informazioni sulle condizioni ambientali dei luoghi e sulle condizioni scientifiche e tecnologiche vigenti.
Quanto al principio di prevenzione, il Prof. Renna ne ha, da subito, messo in risalto il contenuto economico.
Infatti, riparare – ove possibile – costa spesso più che prevenire.
In seguito, ha osservato che la disciplina ambientale è tutta intrisa di prevenzione[7].
A questo punto, il relatore ha introdotto il principio di proporzionalità, essenziale nel bilanciamento degli interessi contrapposti nella materia ambientale[8].
Tale principio si traduce nel divieto di limitare le libertà personali o economiche se non per ragioni essenziali per la tutela ambientale e nell’esigenza, in fase di adozione delle misure di tutela, di eseguire un test volto ad appurare se esistano alternative meno invasive.
Un corollario di ciò è il principio di gradualità che esclude, almeno tendenzialmente, che una misura ambientale in grado di variare lo standard di tutela possa essere introdotta senza delle “finestre” temporali che consentano alle imprese di adeguarsi.
Infatti, un intervento che non graduasse nel tempo il proprio vincolo sarebbe sproporzionato.
Il relatore ha poi accennato al principio di precauzione, già trattato dal Prof. De Leonardis in un precedente incontro.
A tal proposito, ha riferito che la precauzione deve essere letta come un limite interno alla discrezionalità. Inoltre, è di primaria importanza che l’applicazione di questo principio sia integrata con quello di proporzionalità, atteso che in forza del principio di precauzione è possibile introdurre limiti alla libertà personale senza la sussistenza di prove scientifiche certe[9].
Infine, sono stati illustrati i principi della correzione dei danni alla fonte e chi inquina paga.
Entrambi, si è evidenziato, non hanno soltanto una valenza ripristinatoria.
Deve, infatti, riconoscersi anche una valenza preventiva, in modo particolare per il principio chi inquina paga.
Con specifico riferimento alla correzione dei danni alla fonte, il Prof. Renna ha individuato alcuni concreti esempi applicativi.
Esso ricorrere nelle fasi di c.d. messa in sicurezza dei siti inquinati. Infatti, prima di procedere alla bonifica di un sito è necessario, innanzitutto, isolare la fonte di inquinamento mettendo una “barriera”.
Altro esempio applicativo si rinviene nel blocco della circolazione stradale per limitare l’inquinamento atmosferico.
Quanto al principio chi inquina paga – in forza del quale i costi dell’inquinamento devono ricadere sui soggetti colpevoli dell’inquinamento così da diventare costi di gestione per i singoli imprenditori, attraverso un processo di internalizzazione degli stessi – si è sottolineata la duplice natura, sanzionatoria e preventiva.
Più in particolare, si è sviluppato un discorso legato alla opportunità di superare la logica del command and control, in favore della logica degli incentivi/disincentivi economici.
Si è voluto dimostrare che attraverso questi strumenti volontari, economici, non autoritativi, si possono indirizzare le scelte degli operatori economici[10].

———-

[1] A titolo esemplificativo è stata ricordata l’adozione di una serie di direttive (incidenti rilevanti; Via; rifiuti).
[2] Articolo 191 TFUE (ex articolo 174 del TCE): “1. La politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
— salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,
— protezione della salute umana,
— utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
— promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.
2. La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga». In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura di controllo dell’Unione. IT C 83/132 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 30.3.2010
3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale l’Unione tiene conto:
— dei dati scientifici e tecnici disponibili,
— delle condizioni dell’ambiente nelle varie regioni dell’Unione,
— dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione,
— dello sviluppo socioeconomico dell’Unione nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni.
4. Nell’ambito delle rispettive competenze, l’Unione e gli Stati membri collaborano con i paesi terzi e con le competenti organizzazioni internazionali. Le modalità della cooperazione dell’Unione possono formare oggetto di accordi tra questa ed i terzi interessati.
Il comma precedente non pregiudica la competenza degli Stati membri a negoziare nelle sedi internazionali e a concludere accordi internazionali”.
[3] Articolo 115 TFUE (ex articolo 94 del TCE): “Fatto salvo l’articolo 114, il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale, stabilisce direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato interno”.
[4] È stato, infatti, domandato se fosse possibile per un singolo Stato membro incrementare la protezione ambientale introducendo standard più elevati. Ebbene, si è messo in evidenza che la risposta non poteva prescindere dal titolo che aveva legittimato l’intervento del legislatore comunitario.
Infatti, qualora la materia fosse stata regolata ai sensi dell’art. 115 TFUE, le condizioni per incrementare la protezione sarebbero state particolarmente rigorose, occorrendo:
• la sopravvenienza di un problema specifico;
• la prova scientifica della necessità di una misura più rigorosa;
• il decorso del termine di sei mesi (c.d. stand still) entro il quale la Commissione avrebbe dovuto verificare la sussistenza delle predette condizioni.
Nel caso in cui, invece, la Comunità Europea fosse intervenuta ai sensi dell’art. 191 e s.s. TFUE, lo Stato membro avrebbe potuto adottare la misura più severa senza il ricorrere delle condizioni precedenti, nel rispetto dei soli principi generali, con l’obbligo di notifica alla Commissione, senza l’operatività del meccanismo dello stand still.
[5] Art. 3, T.U.A.: “1. Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future.
2. Anche l’attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione.
3. Data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell’ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell’ambiente anche futuro.
4. La risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile, in modo da salvaguardare il corretto funzionamento e l’evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative che possono essere prodotte dalle attività umane”.
[6] A riprova della dimensione di relatività che assume la tutela dell’ambiente, il relatore ha menzionato, a titolo esemplificativo, le BAT (best available technics), che impongono l’adozione di prescrizioni tecniche conformi alle migliori tecnologie scientificamente conosciute al momento, ma che tuttavia devono interpretarsi non come la tecnologia che consente il minore inquinamento, bensì quella che lo consente insieme al minor sacrificio economico.
[7] A tal riguardo sono state menzionate le direttive Seveso; i piani (di bacino, di gestione dei rifiuti, di tutela delle acque); le autorizzazioni ambientali (le quali non sono altro che un controllo preventivo su di una attività).
[8] Un esempio sul principio di proporzionalità applicato al bilanciamento tra diversi interessi ambientali può ravvisarsi nell’introduzione dell’eolico, che impone un bilanciamento tra l’interesse paesaggistico, la fauna e le energie rinnovabili.
[9] Un esempio applicativo del principio di precauzione integrato con quello di proporzionalità è rinvenibile nel caso dell’inquinamento elettromagnetico. Infatti, in tale contesto caratterizzato dall’assenza di certezze scientifiche in ordine agli effetti dannosi derivante dalla sottoposizione alle onde elettromagnetiche, l’Amministrazione non interviene con la stessa incisività riscontrabile in materia di inquinamento idrico o atmosferico.
[10] L’eco pass ne è un esempio: entrare a Milano non è vietato, ma costa. Dunque, tale strumento può avere la capacità di indirizzare i comportamenti della collettività.

(pubblicato il 29.3.2012)

Note

L'articolo Resoconto della Lezione tenuta dal Prof. Mauro Renna:<br>«I principi europei del diritto ambientale»<br><br>Dottorato in Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente<br><br><i>Roma, La Sapienza, 13 marzo 2012</i> proviene da Giustamm.

Roma, La Sapienza, 9 Novembre 2011
Dottorato in Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente
Resoconto della Lezione tenuta dal Prof. Giulio Napolitano

Il 9 Novembre 2011, presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università “la Sapienza” di Roma, il Prof. Giulio Napolitano ha tenuto una lezione sul tema “Le agenzie europee e la regolazione del mercato interno dell’energia” nell’ambito del Dottorato in Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente coordinato dal Prof. Angelo Clarizia.

I

Un primo tema affrontato dal Prof. Napolitano è legato all’indipendenza dell’Agenzia Europea dell’Energia per la Cooperazione tra gli Operatori dell’energia (ACER).
Durante l’incontro è stato infatti evidenziato il portato innovativo dei “considerando” del Reg. (CE) n. 713/09 istitutivo dell’ACER.
In effetti il considerando n. 6) ha rilevato la necessità di “garantire l’indipendenza dell’Agenzia nei confronti dei produttori di energia elettrica e di gas, dei gestori dei sistemi di trasmissione e distribuzione, siano essi pubblici o privati, e dei consumatori…”.
Il “considerando” n. 17) ha poi ritenuto “opportuno che il consiglio di amministrazione agisca in modo indipendente ed obiettivo nell’interesse pubblico e che non solleciti o accetti istruzioni politiche”.
Infine il “considerando” n. 18), ha prima rilevato la necessità che l’Agenzia (tutta) sia indipendente dai produttori di energia elettrica e del gas e, successivamente, che “il comitato dei regolatori dovrebbe agire in piena autonomia rispetto agli interessi presenti sul mercato, evitare i conflitti di interesse, non chiedere né ricevere istruzioni e non accettare raccomandazioni da parte del governo di uno Stato membro, dalla Commissione o da un altro soggetto pubblico o privato”.
In dottrina[1] è stato particolarmente apprezzato il riferimento “all’indipendenza dalla Commissione”.
Tale aspetto, infatti, ha determinato un significativo passo in avanti rispetto alla precedente esperienza maturata in ambito europeo con l’ERGEG (Gruppo dei Regolatori Europei per l’elettricità e il gas).
L’ERGEG, istituito con la decisione n. 2003/796 dell’11 novembre 2003 (in seguito abrogata nel maggio 2011), era nato con il compito di agevolare la consultazione, il coordinamento e la cooperazione tra le autorità di regolamentazione degli Stati membri e tra queste e la Commissione, allo scopo di consolidare il mercato interno e assicurare l’applicazione uniforme in tutti gli Stati membri della normativa comunitaria in tema di energia.
Tuttavia, la decisione testé citata non riconosceva espressamente alcun margine di indipendenza del Gruppo nei confronti della Commissione.
Il progetto infatti scontava ancora una visione della cooperazione tra il Gruppo e la Commissione di tipo verticale, là dove alla Commissione veniva affidata una funzione di “guida” e controllo dell’attività dell’ERGEG, atteso che la stessa partecipava attivamente (e non come osservatore) ai lavori del Gruppo[2].
Pertanto è stato particolarmente apprezzato che nei considerando del regolamento istitutivo dell’ACER se ne sia rivendicata l’indipendenza non solo dai governi nazionali e dai soggetti di diritto pubblico e privato, ma anche dalla Commissione.
Alla luce di ciò si è auspicato un effettivo mutamento nelle relazioni tra la Commissione e l’ACER rispetto alla pregressa esperienza maturata con l’ERGEG.
In questo senso si è osservato che l’Agenzia dà voce alle autorità nazionali e, allo stesso tempo, la sua indipendenza rafforza la loro posizione e le capacità di attuazione delle norme europee, il che rinvierebbe ad un modello di relazioni di tipo orizzontale con la Commissione e non più verticale[3].

II

Un secondo tema affrontato dal Prof. Napolitano ha riguardato la governance dell’ACER.
Si è messa in evidenza la complessità della struttura governativa dell’Agenzia.
Si noti che il Gruppo ERGEG, composto dalle autorità di regolamentazione nazionali, nonché dalla Commissione attraverso la nomina di un proprio rappresentante, era dotato di un Presidente e di Vice-Presidenti che formavano con il primo il “Board of Directors”.
Viceversa, l’ACER è provvista di quattro organi:
i) il Consiglio di Amministrazione
ii) il Comitato dei Regolatori
iii) il Direttore
iv) un “Board of Appeal” con funzione di commissione ricorsi, anche se è stato formato solo di recente.
Durante la lezione si è sottolineata l’importanza del Comitato dei Regolatori, il quale riveste la funzione di organo decisionale.
Il predetto organo, formato dai rappresentanti delle autorità nazionali di regolazione e da un rappresentante della Commissione senza diritto di voto, è dotato di un proprio regolamento interno, che a differenza dell’esperienze ERGEG, non deve essere approvato dalla Commissione (il che costituisce un ulteriore profilo di indipendenza dell’Agenzia).
Tuttavia è stato mostrato un profilo critico nel meccanismo di voto del Comitato.
Ai sensi dell’art. 14 del Reg. n. 713/2009 si prevede infatti che il Comitato “delibera a maggioranza dei due terzi dei suoi membri presenti” e “ciascun membro … dispone di un voto”.
La criticità di questo sistema di voto risiede nella mancata previsione di un voto ponderato, il che pone seri dubbi circa le reali possibilità di intervento del predetto organo.
Si noti infatti che gli atti sottoposti all’approvazione del Comitato potrebbero essere legalmente assunti con il voto contrario delle maggiori potenze dell’Unione Europea, il che francamente desta perplessità.

III

Durante la lezione si è inoltre affrontato il tema legato all’effettiva capacità dell’Agenzia di incidere sul mercato interno, nonché al ruolo che assumerà nel rapporto già esistente tra i regolatori nazionali e la Commissione.
In particolare ci si è domandati se l’ACER favorirà l’espansione della Commissione o se viceversa ne limiterà l’intervento.
Sul punto si è osservato che il peso effettivo dell’Agenzia non è definibile ex ante, in quanto dipenderà in gran parte dalle relazioni che si potranno instaurare tra Agenzia e Commissione[4].
Si è anche messo in evidenza quello che forse potrebbe essere lo strumento attraverso il quale l’ACER sarà in grado di influenzare ed indirizzare le scelte della Commissione.
L’Agenzia infatti partecipa alla definizione di atti rilevanti di regolazione attraverso la proposizione di guidelines non vincolanti alla Commissione.
Ritenendo tali atti classificabili nel genus degli atti di soft law, si è affermato che pur non essendo vincolanti per la Commissione, la stessa è tenuta a fornire un’idonea motivazione in caso di non adeguamento e assenso[5].
Tale aspetto potrebbe avere importanti sviluppi considerata l’elevata complessità delle questioni trattate dall’Agenzia, che potrebbero porla in una posizione quasi sopraordinata alla Commissione, proprio per l’elevato grado di expertise richiesto in materia e alle correlate difficoltà che la Commissione potrebbe incontrare nel motivare il mancato recepimento delle guidelines.
Considerazioni solo in parte analoghe possono svolgersi con riferimento allo sviluppo dei codici di rete europei, i quali rispondono all’obiettivo di rafforzare e rendere più efficace la regolazione del mercato interno dell’energia e del gas attraverso una maggiore cooperazione tra tutti gli stakeholders del settore energetico.
Infatti, un elemento cruciale per lo sviluppo di un mercato interno dell’energia e del gas si rinviene nel sistema degli scambi transfrontalieri, ed in particolare nella necessità di abbattere il gap regolatorio tutt’ora esistente tra i vari Paesi membri dell’Unione Europea, proprio attraverso la redazione dei predetti codici.
Il processo per l’approvazione dei codici di rete europei è regolato dal Reg. 714/2009/CE.
In una prima fase la Commissione chiede all’Agenzia la predisposizione di un orientamento quadro, non vincolante, necessario per la successiva elaborazione del codice di rete.
In tale fase l’ACER è tenuta a consultare la REGST (Rete Europea dei Gestori di Sistemi di Trasmissione dell’energia elettrica).
Nella seconda fase la REGST elabora il codice di rete e lo presenta all’ACER.
L’Agenzia, constatato che il codice di rete è conforme ai pertinenti orientamenti quadro, lo presenta alla Commissione e può raccomandarne l’adozione entro un periodo di tempo ragionevole.
La Commissione adotta il codice ovvero, in caso contrario, comunica i motivi del proprio rifiuto.
Alla luce del procedimento disciplinato dal Reg. 714/2009/CE si ritiene che sebbene l’Agenzia sia priva di formali poteri vincolanti (fatta eccezione per le decisioni individuali adottate in relazione alle questioni “tecniche”), tuttavia potrebbe avere un ruolo “quasi-decisionale” nella fase di predisposizione dei codici di rete.
Peraltro è stato sostenuto che a seguito dell’accertamento della congruità del codice di rete presentato dalla REGEST con l’orientamento quadro, la raccomandazione alla Commissione europea di adottare il Codice può diventare vincolante attraverso il processo di Comitologia[6].
In conclusione, nella stesura dei codici potrebbe osservarsi uno sviluppo del ruolo dell’Agenzia all’interno del quadro europeo.
Quanto infine al profilo afferente al ruolo effettivo che l’Agenzia rivestirà nei rapporti tra Commissione e regolatori nazionali, pur aderendo alle comuni argomentazioni svolte in dottrina, secondo le quali l’effettivo ruolo dell’ACER potrà apprezzarsi solo con il tempo e con l’esercizio delle funzioni ad essa attribuite, si segnala soltanto un aspetto concernente la composizione della stessa.
Basti pensare che il Comitato dei regolatori, il quale rappresenta la novità nella struttura della governance dell’Agenzia e che è l’organo al quale competono le funzioni decisionali, è interamente formato da rappresentati delle autorità nazionali di regolazione[7], oltre che da un rappresentante della Commissione senza diritto di voto.
L’analisi dell’organigramma della struttura farebbe, dunque, propendere per un ruolo dell’Agenzia maggiormente rivolto alle esigenze dei regolatori nazionali.

———-

[1] L. AMMANNATI, “Il ruolo dell’Agenzia per la Cooperazione tra i Regolatori dell’Energia nella governante e nella regolazione del settore energetico”, 2010, in Amministrazioni In Cammino: Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”.
[2] Sul punto F. SCUTO, “La governance del settore energia e gas attraverso la “rete” delle autorità indipendenti” in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2007, Fasc. 1, Pag. 294.
[3] L. AMMANNATI, “Il ruolo dell’Agenzia per la Cooperazione tra i Regolatori dell’Energia nella governante e nella regolazione del settore energetico”, 2010, in Amministrazioni In Cammino: Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”.
[4] L. AMMANNATI, “Il ruolo dell’Agenzia per la Cooperazione tra i Regolatori dell’Energia nella governante e nella regolazione del settore energetico”, 2010, in Amministrazioni In Cammino: Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”.
[5] “Indirizzi di politica energetica e rapporti istituzionali” in www.autorità.energia.it.
[6] Sul punto M. SAVINO, “La Comitologia dopo Lisbona: alla ricerca dell’equilibrio perduto”, in Giornale di Diritto Amministrativo. L’Autore dopo aver affrontato il tema delle modifiche apportate al sistema della comitologia dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (si vedano gli artt. 290 e 291), si è soffermato sulla procedura d’esame dinanzi il comitato comitologico di volta in volta competente, affermando che in tale procedura il parere espresso dal Comitato deve ritenersi vincolante. In particolare, in caso di parere favorevole la Commissione è tenuta ad adottare la misura, mentre non può adottarla in caso di parere negativo, salvo apportare le necessarie modifiche o proporla dinanzi al neo istituito Comitato d’Appello.
[7] L’Italia ad esempio è attualmente rappresentata da Valeria Termini in qualità di membro effettivo, nominata nel febbraio 2011 membro dell’Autorità per l’energia ed il gas.

(pubblicato il 16.12.2011)

Note

L'articolo Le agenzie europee e la regolazione del mercato interno dell’energia proviene da Giustamm.