Con apposita convenzione, il Comune di Sabaudia assumeva su di sé l’erogazione del servizio di trasporto, di refezione e di fornitura dei libri di testo in favore degli alunni frequentanti la scuola dell’obbligo nel proprio territorio ma residenti nel territorio del vicino Comune di Terracina.
Nella convenzione tra i due enti locali non veniva stabilito alcun tipo di “corrispettivo” per la prestazione erogata o per il servizio svolto, risultando formalizzato un semplice rimborso delle spese sostenute dal Comune di Sabaudia quantificato, oltretutto, nel prezzo pagato dai singoli alunni-utenti per la quota comunale di rispettiva competenza.
Non riuscendo ad ottenere il (pur pattuito) rimborso delle spese in riferimento agli anni 1998 – 1999, il Comune di Sabaudia proponeva ricorso per decreto ingiuntivo innanzi alla Sezione Staccata di Latina del Tar Lazio; nell’agire per il soddisfacimento di tale credito, il Comune instava altresì per il riconoscimento di un rimborso forfetario in riferimento alle attività espletate, nel periodo dal 1991 al 1997, sempre in favore del Comune di Terracina.
A seguito della reiezione del richiesto provvedimento sommario, il Comune creditore introduceva ricorso con rito ordinario di cognizione.
Il giudizio veniva definito dal Collegio pontino con la sentenza 20 luglio 2004 n. 645, qui in commento.
Nella pronuncia il Giudicante accede ad un inquadramento del rapporto instaurato tra i due Comuni confinanti in termini di affidamento di un pubblico servizio, ravvisando un inadempimento del Comune di Terracina agli obblighi dallo stesso assunti verso il Comune di Sabaudia; sulla scorta di tale premessa qualificatoria, il Tar perviene ad una declaratoria di difetto di giurisdizione dando applicazione alla recente sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, con cui la Consulta ha sostanzialmente “riscritto” l’art.33 del D.lgs. 80/98 (come già riformulato dalla L.205/2000).
Nella interessante (ancorché stringata) pronuncia il Tar Latina opera una netta distinzione tra le controversie riguardanti esclusivamente l’affidamento di un servizio pubblico, destinate ad essere attratte nella cognizione del giudice amministrativo, e quelle inerenti alle obbligazioni derivanti dalle convenzioni che disciplinano il rapporto, ricadenti viceversa nella giurisdizione del giudice ordinario; viene in tale direzione valorizzata la correzione apportata dalla Corte Costituzionale all’art.33 del D.lgs. 80/98, la cui attuale formulazione (nel confinare la giurisdizione del giudice amministrativo all’affidamento) nulla precisa in ordine alla sorte delle questioni insorgenti dall’operatività delle clausole pattizie (nella sentenza si rimarca infatti che “Il predetto art.33, nella versione conseguente alla correzione operata dalla Corte Costituzionale, limita (…) la giurisdizione del giudice amministrativo, pur se trattasi comunque di giurisdizione esclusiva, ad affidamento del genere, nulla dicendo quanto alle possibili questioni connesse alla relativa convenzione”).
Insomma secondo il Collegio pontino, nel silenzio della legge, le controversie che abbiano ad oggetto la violazione degli obblighi assunti con una convenzione connessa all’affidamento di un servizio pubblico soggiacciono alla “regola generale in base alla quale dei diritti soggettivi spetta conoscere al giudice ordinario”.
La sentenza in esame si distingue per la estrema lucidità del ragionamento, che dalla premessa posta conduce con logica ineccepibile alla conclusione sposata dal Tar. Ma – per mero esercizio teorico – può essere qui stimolante operare un tentativo volto a dare al caso una diversa ricostruzione e soluzione, prendendo le mosse da differenti postulati normativi e dogmatici.
Nel caso di specie veniva in evidenza una convenzione rivolta “di fatto” a disciplinare lo svolgimento in collaborazione (tra due enti locali) di attività di interesse comune (ai due enti stipulanti). Ed invero come si è già avuto modo di notare, pur nell’ambito di un sinallagma basato sull’equilibrio tra prestazioni corrispettive (erogazione del servizio da un lato, corresponsione dei rimborsi per le spese fronteggiate dall’altro), nell’articolato era stato omesso ogni riferimento – implicito o esplicito – all’elemento lucrativo.
L’assetto pattizio così delineato si distingue dunque in modo sufficientemente nitido dalla figura dell’affidamento del servizio pubblico al privato, nella quale si staglia quale fattore indefettibile la “corrispettività”, reclamante una simmetrica tutela dell’interesse alla prestazione e dell’interesse lucrativo/remunerativo.
In altre parole, la convenzione stipulata tra le due amministrazioni qui in esame sembrerebbe esaurirsi nella disciplina (convenzionale) di un’attività di interesse comune, individuabile con una certa approssimazione in un composito servizio di “supporto” agli alunni; affiora così una ratio collaborativa – si potrebbe dire, se è lecito il termine, di cooperazione “istituzionale” – giustificata dalla esigenza di dare unitariamente – e, quindi, efficientemente – soddisfazione ad un fascio di interessi frazionato tra due realtà territoriali differenziate (e riconducibile, come si è rilevato in apertura di questo breve contributo, agli alunni residenti in un Comune, ma frequentanti la scuola dell’obbligo nell’altro).
In sostanza il Comune di Terracina, anziché rivolgersi ad un privato per l’affidamento del servizio di trasporto, ha preferito coinvolgere nella cura degli interessi dei propri alunni residenti un’altra pubblica amministrazione comunque lambita – per ragioni di contiguità territoriale – da quei medesimi interessi; il rapporto si è venuto così ad arricchire di ulteriori e più articolate prestazioni corrispondenti ciascuna ad un bisogno da soddisfare (la refezione e la fornitura di libri). Siffatta impostazione negoziale, tenuto soprattutto conto della previsione di un mero rimborso spese, appare suscettibile di delineare con nitidezza una convergenza degli intenti delle due amministrazioni comunali avente rilevanza prevalentemente organizzativa e portata alternativa alla stipula di contratti con privati (cfr., in merito al previgente art. 24 L.142/90, Cons. Stato, Sez.V, 17 aprile 2002 n.2012; Id., 28 febbraio 2002 n.1222; Id., 18 ottobre 2001 n.5515) in quanto polarizzata dalla cura di un interesse pubblico condiviso, senza peraltro denotare alcun altro fine estraneo a quello ora detto (e tantomeno una finalità lucrativa).
Se ne può desumere – almeno stando a quanto si evince dalla narrativa svolta nella pronuncia annotata – che la vicenda in esame avrebbe potuto ricevere un diverso inquadramento incentrato sulla operatività dell’istituto degli accordi tra amministrazioni di cui all’art. 15 della L. 241/90; schema, questo nel quale può anche incasellarsi la disposizione specifica che probabilmente meglio di ogni altra si attaglia alla fattispecie, vale a dire l’art. 30 del T.U. enti locali 267/2000 (il cui comma primo autorizza gli enti locali a “stipulare tra loro apposite convenzioni” allo scopo di “svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati”).
D’altro canto la giurisprudenza ha più volte sottolineato che ai sensi dell’art. 15, comma 1, L. 241/90, le amministrazioni pubbliche possono “sempre” concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, le quali ben possono riguardare attività materiali da svolgere nell’espletamento di un pubblico servizio e direttamente in favore della collettività (Cons. Stato, Sez. VI, 8 aprile 2002 n.1902).

I riflessi di quanto sinora illustrato sugli assetti giurisdizionali sono presto detti: basti osservare che il prefato art.15, comma secondo, richiama il precedente art. 11, comma 5, a mente del quale “Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” (v. in senso confermativo Cass. civ., SS.UU., 2 marzo 2001 n. 87).

A siffatta soluzione non osta il recente orientamento manifestato dalla Consulta nella menzionata sentenza n. 204/2004; al contrario è emblematico che in tale arresto il Giudice delle leggi abbia voluto dedicare un fugace ma incisivo riferimento (al punto 3.4.2) proprio all’art. 11 della L.241/90, osservando che “La materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia, presuppone l’esistenza del potere autoritativo: art. 11 della legge n. 241 del 1990)”.
E’ agevole concludere che, nella concezione accolta dalla Consulta, gli accordi ex art. 11 sono stipulati dalla Pubblica Amministrazione in veste di autorità (di talchè la disposizione risulta schermata pro futuro da ogni ipotesi di incostituzionalità, almeno in punto di giurisdizione); e ciò accade anche nella materia dei servizi pubblici, che in tal modo viene del tutto legittimamente ad essere attratta nella sfera di cognizione (giurisdizione esclusiva) del giudice amministrativo, quale che sia la situazione giuridica soggettiva di volta in volta azionata.
La stessa considerazione non può non valere, ed anzi vale a fortiori, qualora la cura dell’interesse pubblico sia trasfusa, anzichè in un accordo tra privato e pubblica amministrazione, in una convezione tra due (o più) pubbliche amministrazioni, essendo tale istituto caratterizzato dall’essere la funzione amministrativa presente su entrambi i versanti del rapporto.

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V. T.A.R. LAZIO – LATINA – Sentenza 20 luglio 2004, n. 645

Note

L'articolo Accordi tra comuni e servizi pubblici: una prima applicazione della sentenza n. 204/04 della Corte Costituzionale (nota a T.A.R. LAZIO – LATINA – Sentenza 20 luglio 2004 n. 645) proviene da Giustamm.