La sentenza in commento si inserisce, in maniera innovativa, nel dibattito sulla risarcibilità dell’interesse legittimo conseguente all’annullamento (ovvero all’impugnazione) dell’atto amministrativo dal quale il ricorrente vorrebbe far dipendere il pregiudizio meritevole di ristoro.

Un privato agisce per l’annullamento di un decreto di esproprio e per il risarcimento del danno, sostenendo che il decreto è stato emesso per una superficie eccedente -di soli 14 mq- quella indicata nella dichiarazione di pubblica utilità.
Il ricorso viene dichiarato inammissibile poiché per la formalità del deposito non è stato rispettato il termine dimidiato di cui all’art. 23-bis legge T.A.R. per i giudizi in materia di opere pubbliche. La domanda risarcitoria viene respinta sull’assunto che “l’eventuale inesattezza circa la misurazione delle superfici espropriate, ove non incida sull’individuazione del bene, non è idonea ad inficiare il procedimento ed, in particolare, il decreto d’esproprio, essendo noto che le superfici di progetto (anche esecutivo) sono suscettibili di variazioni”.
Prima di giungere al rigetto della domanda di risarcimento, il Giudice affronta approfonditamente il tema della responsabilità aquiliana in capo alla p.a. -in particolare relativamente all’ipotesi di risarcimento del danno per equivalente-, nonché la collegata questione della c.d. “pregiudiziale amministrativa”. Il Giudice giunge a conclusioni opposte a quelle della Adunanza Plenaria n° 4/2003 -che si richiamerà nel prosieguo-, stabilendo che è “ammessa la proponibilità di un’azione di risarcimento per equivalente senza aver prima esperito una valida azione di tipo impugnatorio al fine di rimuovere l’atto e/o gli atti lesivi di una posizione soggettiva d’interesse legittimo”.
Tale conclusione muove da un’analisi del riparto di giurisdizione dopo la L. 205/2000 e dopo la Cass. Sez. Un. n° 500/99: prima di questi avvenimenti, il giudice ordinario conosceva del risarcimento del danno “non sotto il contenuto strettamente inerente all’annullamento, sibbene sotto il profilo della qualificazione dell’atto quale illegittimo. Ciò in quanto, indipendentemente dall’effetto cassatorio della sentenza amministrativa, il giudice ordinario doveva accertare se si fosse verificata un’ipotesi di danno ingiusto, rectius: di ingiustizia del danno, in quanto tale, passibile di riparazione in forma economica”. In sostanza, il g.o. non aveva -come non ha- il potere di annullamento, potendo solo disapplicare l’atto ritenuto illegittimo, e, quindi, un problema di pregiudizialità della domanda di annullamento rispetto a quella di risarcimento non si poteva porre. Sostengono i Giudici del T.A.R. Marche che “dopo la L. 205 del 2000 deve, perciò, aversi una perfetta coincidenza tra il trasmesso e il ritenuto, nel senso che, in materia, il giudice amministrativo non può avere potere, né maggiore, né minore, né diverso rispetto a quanto fosse precedentemente devoluto al giudice ordinario”: “occorre che il giudice amministrativo prenda atto e che si adegui non tanto e non solo ai principi giurisprudenziali, affermati dal giudice ordinario, quanto agli strumenti processuali – e sostanziali trasmessigli, senza tentare di ricondurli entro gli ambiti dell’assetto tradizionale del processo amministrativo, che in più di un caso può rivelarsi obsoleto e non più rispondente alle esigenze sopravenute e, finanche, all’ordinamento comunitario”.
La questione viene, quindi, affrontata e risolta facendo riferimento al principio di effettività della tutela, nonché ai principi espressi nel Trattato ed alle pronunce della Corte di Giustizia: “passibile di risarcimento è, dunque, il diritto compromesso dall’atto illegittimo e non la lesione in sé di un interesse legittimo che trova, peraltro, ove richiesta dal ricorrente, diversa soddisfazione nell’annullamento dell’atto e nel conseguente rinnovo del procedimento (ove sia rilevato un vizio formale e procedurale) o nel ripristino della situazione quo ante (ove in sede di giudizio d’ottemperanza non si opponga l’irreversibilità della situazione di fatto (con riferimento alla materia dell’espropriazione vedasi l’art.43 del T.U. che non regola la fattispecie in esame, per il quale, a fronte dell’annullamento dell’atto da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio, o dell’atto che ha dichiarato la pubblica utilità, o del decreto d’esproprio, la P.A. che detiene –illegittimamente – il bene per scopi di pubblico interesse, può acquisirlo, provvedendo ad un risarcimento pecuniario). La pregiudizialità dell’azione d’annullamento ha un senso solo se s’intende preservare una concezione di un sistema di giustizia amministrativa inteso in via prioritaria a preservare l’interesse pubblico, mentre la soddisfazione dell’interesse sostanziale del cittadino viene ad essere un risultato ulteriore e concettualmente secondario. Tale concezione ignora che la funzione amministrativa non si esaurisce con l’emanazione di un atto, ma si conserva anche successivamente, attraverso l’autotutela, il riesame e l’eventuale ulteriore intervento avente ad oggetto il nuovo assetto d’interessi “illegittimamente” determinato“.

La questione della risarcibilità dell’interesse legittimo -posizione giuridica soggettiva tipicamente tutelabile dinanzi al giudice amministrativo- ha preso le mosse, come è noto, dalla sentenza n° 500/99 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Questa pronuncia -resa in sede di regolamento di giurisdizione- è stata occasionata da un fatto molto semplice: un privato, che aveva stipulato con il Comune una convenzione di lottizzazione, nel successivo P.R.G. non vede inserita la propria area tra quelle edificabili. La Corte, ribadendo che il privato stipulante una convenzione di lottizzazione può vantare solo un interesse legittimo -non facendo sorgere la detta convenzione un diritto soggettivo-, affronta il problema della configurabilità della responsabilità civile ex art. 2043 cod. civ. della p.a. per danni derivanti a soggetti privati dalla emanazione di atti/provvedimenti amministrativi illegittimi, mutando il consolidato orientamento e pronunciandosi in senso positivo.
L’interesse legittimo viene ricostruito in termini di autonomia rispetto al diritto soggettivo, ponendolo in relazione ad un bene della vita la cui lesione si può concretizzare in un danno, per giungere alla affermazione della sua risarcibilità. Muovendo da un esame letterale dell’art 2043 cod. civ., che parla semplicemente di danno ingiusto senza distinguere tra diritti ed interessi, è possibile affermare che “la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse (non di mero fatto ma) giuridicamente rilevante, rientra infatti nella fattispecie della responsabilità aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto”.

Sul piano normativo, si deve muovere dal dettato costituzionale riferendosi, in particolare, all’art. 103 Cost., che disegna il processo amministrativo come un processo contro atti, ed l’art. 113 Cost., che attribuisce tutela per la lesione di interessi legittimi e di diritti soggettivi. Attendendosi ad una interpretazione che muova da una lettura rigorosa dalla norma primaria del nostro ordinamento, il processo amministrativo è un processo di impugnazione di atti emanati dalla p.a.: il passaggio attraverso l’impugnazione è quindi essenziale, nonché primaria pretesa azionabile dinanzi al g.a.
Occorre poi fare riferimento alla legislazione di rango ordinario, e cioè all’art. 35 del d. lgs. 31 marzo 1998 n° 80, così come modificato dall’art. 7 della L. 21 luglio 2000 n° 205. A seguito di queste modifiche, l’attuale art. 7 della Legge T.A.R. attribuisce al g.a. “anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”. La norma riveste una certa importanze nell’intento ricostruttivo che qui occupa: infatti, da un esame letterale si nota che il legislatore ha voluto inserire il risarcimento del danno tra i diritti patrimoniali consequenziali; altrimenti opinando, si dovrebbe qualificare in termini di svista l’espressione “anche agli altri diritti patrimoniali consequenziali”. Così il diritto al risarcimento è consequenziale al -previo- annullamento.

Sul piano giurisprudenziale, dopo l’apertura della citata Sez Un. n° 500/99, si è acceso il dibattito circa la configurabilità nel giudizio amministrativo di un’azione di risarcimento del danno: in particolare si è cercato di disegnare i confini tra questa pretesa e quella di annullamento dell’atto, per cercare di capire se la domanda di annullamento sia pregiudiziale a quella di risarcimento, nonché se presentino caratteri di autonomia ovvero di subordinazione.
Sul punto, ed in senso orientativo data la funzione nomofilattica che le è affidata, è intervenuta l’Adunanza Plenaria con la citata sentenza n° 4/2003, per la quale “una volta concentrata presso il giudice amministrativo la tutela impugnatoria dell’atto illegittimo e quella risarcitoria conseguente, non è possibile l’accertamento incidentale da parte del giudice amministrativo della illegittimità dell’atto non impugnato nei termini decadenziali al solo fine di un giudizio risarcitorio e che l’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento che in via autonoma, ma che è ammissibile solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare atti amministrativi non regolamentari”.

La pronuncia del T.A.R. Marche, interessante per la ricostruzione dell’istituto e meritevole di nota per aver affrontato, anche alla luce dei principi comunitari, in senso critico -peraltro in maniera indolore, dato che il risarcimento è stato negato per infondatezza della pretesa- il tema della pregiudiziale amministrativa, muove però, proprio per il suo carattere innovativo, da una prospettiva sostanzialmente opposta all’attuale orientamento dottrinario e giurisprudenziale.
Appare, però, preferibile muovere da una lettura costituzionalmente orientata: nell’attuale disegno costituzionale, il processo amministrativo è un processo di impugnazione, contro atti della p.a.: impugnazione che –per la primaria esigenza di certezza dei rapporti giuridici- deve essere proposta entro un breve termine di decadenza.
Nonostante i cambiamenti che ha subito, e che sta subendo, il diritto amministrativo -in particolare il progressivo spostamento del suo baricentro dall’atto al rapporto, che sta portando ad una affermazione del principio dell’effettività della tutela- la lettura rigorosa, ma non pedissequa, delle norme, in particolare di quelle di rango costituzionale, sembra comunque preferibile.

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V. T.A.R. MARCHE – ANCONA – Sentenza 23 febbraio 2004 n. 67

Con commento del Dr. Sergio De Santis

Note

L'articolo La pregiudiziale amministrativa secondo il T.A.R. Marche proviene da Giustamm.

La sentenza – insieme ad altre riunite nel medesimo procedimento – decide una serie di ricorsi proposti avverso la comunicazione di avvio – nonchè avverso il successivo decreto di adozione del provvedimento definitivo – del procedimento di imposizione di un vincolo diretto ed indiretto ai sensi del D. Lgs. n° 499/99.
Alla base dei ricorsi, in particolare di quello cui si riferisce la sentenza che qui brevemente si commenta – sono stati posti un vizio della comunicazione di avvio ed un vizio di difetto/incompletezza di istruttoria.
Quanto al primo, la comunicazione di avvio del procedimento era stata effettuate con le forme dei pubblici proclami – consentite dall’Art. 150 cod. proc. civ. – e non nelle forme della comunicazione personale come invece previsto dall’Art. 49 del D. Lgs. n° 490/99, con evidente compressione dei poteri partecipativi attribuiti dalla L. n° 241.
Quanto al secondo, il decreto sottoponeva a vincolo due ambienti che, oltre a non essere riducibili ad unità – anche perché caratterizzati da uno iato naturale costituito dalla foce di un fiume – interessavano un’area molto vasta comprendente porzioni contigue che si estendono sul territorio di cinque comuni del litorale Adriatico e dell’interno, senza specificazione delle singole porzioni e senza fornire elementi che consentissero un’indicazione sufficientemente dettagliata.
Il Giudice adito accoglie il ricorso rilevando la specialità delle forme di comunicazione ex D. Lgs. n° 490/99 rispetto a quelle di cui all’Art. 7 L. n° 241/90, specialità che nel caso di specie impedisce “di estendere alla comunicazione prevista per il vincolo “diretto” … sia la possibilità di effettuarla mediante forme di pubblicità alternative alla comunicazione personale, sia di ritenere comunque applicabili i principi giurisprudenziali intervenuti, appunto, per l’art. 7 della legge n. 241/1990, tra cui quello della equipollenza della conoscenza comunque acquisita dell’avvio del procedimento alla sua comunicazione formale”. Ciò in considerazione della particolare natura del diritto di proprietà che viene ad essere inciso da un provvedimento di vincolo, che di fatto ne impedisce l’esplicazione delle facoltà edificatorie.
La pronuncia accoglie poi anche l’altro principale motivo proposto, cioè la carenza di sufficiente determinatezza del provvedimento di vincolo nonché la carenza di un unitario e specifico interesse culturale del complesso dei beni vincolati come un unicum indistinto. Su questo specifico punto, senza addentrarsi in valutazioni circa l’esercizio della discrezionalità tecnica esercitata dalla Soprintendenza, il Giudice si limita ad un esame puntuale dei provvedimenti, ritenendoli illegittimi per difetto di puntuale indicazione delle zone vincolate sia per l’uso di equivoche espressioni letterali (l’uso frequente dell’avverbio “approssimativamente” per indicare una porzione di territorio) sia per il continuo rinvio a planimetrie allegate prive di legenda o di linee di delimitazione: afferma l’estensore che l’esigenza di una esatta individuazione è indispensabile al soggetto inciso direttamente dal provvedimento di vincolo al fine “di poter valutare le possibili implicazioni che la specifica natura del vincolo avrà sul futuro utilizzo del bene, dal momento che determinate modifiche o interventi edilizi potranno essere compatibili con un vincolo che tende a preservare una certa finalità ed incompatibili con un vincolo che abbia, invece, un’altra finalità”. E tale possibilità, secondo il Collegio, sussiste anche in capo agli “Enti proposti alla gestione del territorio, allorché, in sede di pianificazione urbanistica [come loro demandato dai provvedimenti di vincolo, n.d.r.] devono stabilire in concreto se ed a quali condizioni sia consentito intervenire su di essi.”.

Note

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