La sentenza del 18 settembre 2002, n. 4751 della V sezione del Consiglio di Stato (in questa Rivista n. 9-2002, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds5_2002-09-18-4.htm), offre lo spunto per alcune riflessioni in materia autotutela amministrativa e sul dovere di ricorrere a essa, da parte della p.a. , per il contenimento della spesa a carico dei pubblici bilanci.

Il fatto riguardava il Comune di Napoli, il quale aveva disposto l’annullamento di una deliberazione di indizione di una gara di appalto per la fornitura di 20.000 tute monouso, che era stata aggiudicata provvisoriamente alla ditta ricorrente, al prezzo di £. 14.622 al pezzo.

Infatti, l’amministrazione comunale, una volta accertato che il prezzo reale di mercato delle predette tute monouso, oggetto della fornitura, era di lire 8.250 al pezzo, con una differenza di £. 6.372 (rispetto al prezzo di aggiudicazione), era intervenuta in via di autotutela annullando la gara e la conseguente aggiudicazione provvisoria, motivando il provvedimento di ritiro sulla base del fatto che i dati tecnico-economici, sui quali era stato formulato il bando, non erano confortati da un’adeguata istruttoria, con la conseguenza di rendere l’aggiudicazione stessa troppo onerosa per l’ente pubblico.

Ovviamente, la ditta aggiudicataria, ritenendosi lesa, era ricorsa al giudice amministrativo chiedendo l’annullamento dei provvedimenti di ritiro dell’amministrazione.

Sia il Tar Campania e sia il Consiglio di Stato, in sede d’appello, hanno dato ragione al Comune e il Supremo Consesso, nell’occasione, ha affermato che, a fronte di una così larga differenza di prezzo, non trovava alcuna giustificazione mantenere l’aggiudicazione effettuata.

Pertanto, era preciso dovere dell’amministrazione comunale adeguarsi a una scelta di contenimento della spesa pubblica, in esplicita adesione al canone costituzionale di buon andamento, come sancito dall’articolo 97 della Costituzione.

Sul punto il Consiglio di Stato, con la predetta decisione, conferma l’orientamento che il buon andamento della pubblica amministrazione deve essere inteso anche come principio di corretta amministrazione delle risorse finanziarie pubbliche che, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione, deve essere immanente alla gestione della funzione pubblica [1].

Tra l’altro la regola del buon andamento comporta il dovere per la p.a. di perseguire l’interesse generale attraverso atti, comportamenti e anche rapporti giuridici disciplinati dal diritto privato.

Essendo l’attività dell’amministrazione diretta alla cura concreta dell’interesse collettivo diviene essenziale il rispetto non solo della diligenza, della correttezza e della legalità, ma anche il rispetto dell’economicità della sua azione, al fine di pervenire a un risultato positivo in termini di costi e benefici [2].

Infatti, autorevole dottrina [3] ha messo in evidenza che i soggetti pubblici sono sempre tenuti ad organizzare la propria azione nel rispetto del fondamentale canone del buon andamento, traducibile «nei principi applicativi dell’efficacia (intesa come rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti) e dell’economicità (rapporto tra risultati ottenuti e risorse impiegate)», con la conseguenza che occorre sempre guardare alla produzione del risultato in termini di congruità e convenienza rispetto agli interessi dell’ente pubblico.

In dottrina [4] è stato messo in evidenza che il parametro più significativo per l’accertamento della colpa dell’amministrazione è quello della buona amministrazione, perché «investe e misura il grado di produttività(o improduttività) dell’Ente, la sua economia e i suoi risultati», di modo che possa essere verificato il prodotto realizzato dall’azienda pubblica e valutarne così la sua efficienza.

Quando, invece, l’amministrazione presta scarsa attenzione all’impatto economico della propria azione rischia di disperdere (recte sprecare) le risorse del proprio bilancio, ciò può dar luogo all’accertamento della responsabilità amministrativa, innanzi alla Corte dei Conti, per coloro (agenti, funzionari, amministratori) che, con il loro personale comportamento, non hanno rispettato i canoni dell’efficacia e dell’economicità, previsti dall’art. 1 della legge n. 241 del 7.8.1990, i quali, per giurisprudenza costante, costituiscono la specificazione della regole posta dall’art. 97 della Carta fondamentale.

Nel caso specifico, l’amministrazione, non avendo ancora speso il pubblico denaro ed essendosi accorta del prezzo eccessivo previsto nell’aggiudicazione provvisoria, era ricorsa allo strumento utile allo scopo, il quale era l’annullamento dell’intera procedura.

Sul punto, il Consiglio di Stato non ha dubitato, in alcun modo, che l’esborso non giustificato di pubblico denaro per una fornitura il cui costo potrebbe essere contenuto quasi alla metà dell’intera somma, non integri le ragioni di rilevante interesse pubblico che impongono l’adozione di una misura di autotutela (cfr. C.d.S. V, 22 gennaio 1999, n. 50).

Questa impostazione dimostra l’esistenza del dovere di agire, da parte della p.a. , in via di autotutela, per la rimozione di un provvedimento di spesa caratterizzato da evidenti profili di dubbia economicità.

Com’è noto, il potere di annullamento d’ufficio [5] comporta l’eliminazione di un provvedimento amministrativo originariamente viziato nella legittimità, trattasi, in sostanza, del generale potere di c.d. autotutela decisoria, secondo il quale l’amministrazione può riesaminare, annullare e rettificare gli atti invalidi. Tale esercizio ha portata generale e rappresenta una manifestazione tipica del potere amministrativo connesso ai criteri costituzionali di imparzialità e buon andamento della funzione pubblica [6].

L’intervento in autotutela è comunque subordinato alle seguenti e rigorose regole: a) obbligo di motivazione; b) presenza concreta di ragioni di pubblico interesse non riducibile a un mero ripristino della legalità; c) valutazione dell’affidamento della parte destinataria del provvedimento oggetto di riesame; d) rispetto del contraddittorio procedimentale; e) adeguata istruttoria.

Per questi motivi il provvedimento di ritiro, di regola, dovrebbe essere preceduto, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, dalla comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo. Tale comunicazione può essere sostituita, per evidente raggiungimento dello stesso scopo, dalla dimostrazione che nel procedimento vi sia stata la piena partecipazione dei soggetti interessati (così come avvenuto nella fattispecie di cui alla sentenza n. 4751/2002, dove non era stato comunicato l’avvio del procedimento diretto all’annullamento degli atti di gara).

In base a ciò appare evidente che l’apparato amministrativo quando interviene in autotutela per contenere le spese che non rispondono ai canoni dell’economicità debba, comunque, fornire la concreta ragione di pubblico interesse idonea a dimostrare che, dando corso al provvedimento amministrativo, potrebbe incorrere a un esborso ingiustificato di pubblico denaro.

Nel caso riportato nella decisione del Consiglio di Stato è stata data, la dimostrazione del pubblico interesse, dalla presenza di un prezzo esorbitante, rispetto quello di mercato, per la fornitura di materiale all’ente pubblico.

Oggi, in modo particolare, l’amministrazione per effettuare la spesa in modo congruo può far ricorso alle nuove tecnologie [7] (attraverso l’e – procurement) dell’internet che consentono di operare, in maniera immediata, sul piano di una spesa efficiente ed economica.

Infatti, a questo proposito esiste il sito, alla pagina web http://www.acquistinretepa.it (collegato con il Ministero dell’Economia e delle Finanze), che consente agli organi dello Stato, Regioni, Province, Comuni e A.S.L. , di aderire alle convenzioni stipulate dalla CONSIP [8] e di effettuare acquisti su internet, mediante l’invio di ordini on line ai fornitori selezionati.

Questa evoluzione tecnologica in atto presso l’amministrazione muove in un’ottica di risparmio delle spese pubbliche, affinché attraverso l’uso delle nuove tecnologie si possano rimuovere sacche di sprechi e inefficienze che hanno prodotto spesso un’amministrazione incapace di generare una spesa non solo virtuosa, ma anche efficiente.

Tutto ciò comporta che, per assicurare il buon andamento e il conseguente uso corretto delle risorse finanziarie (che non sono illimitate) destinate alla politiche pubbliche, è necessario non solo prevedere in anticipo la congruità della spesa, ma verificarla anche in un momento successivo, dal momento che, una volta avuta la contezza di un esborso ingiustificato, è necessario e doveroso agire in autotutela per proteggere il patrimonio pubblico.

Appare, quindi, evidente che, una volta accertato il pericolo di un esborso eccessivo di pubblico denaro per un qualunque appalto e/o fornitura, corre l’obbligo di attivarsi per preservare il bilancio pubblico.

Omettere tale obbligo da parte di chi, per motivi di servizio, abbia il compito di attivarsi, comporterà la possibile responsabilità per il danno erariale che dovesse emergere, in ragione del fatto che in un appalto di servizi, lavori e/o fornitura i costi superiori a quelli di mercato costituiscono un illecito erariale, specialmente quando il servizio, la fornitura e/o il lavoro appaltato era ottenibile a condizioni economiche oggettivamente più convenienti.

Resta inteso, ai fini della responsabilità erariale, che l’incongruità dei costi deve essere sufficientemente provata, con caratteri di certezza, attualità e concretezza, verificabili sulla base di effettivi elementi di riscontro [9].

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[1] Cfr. Cons. Stato n. 3325 del 18.6.2002, in Rass. Cons. Stato n. 5-6 del 2002, pag. 1309, dove si osserva, a proposito della regola della non rinunciabilità della prescrizione dei crediti, che il patrimonio dell’amministrazione è indisponibile, vertendosi, conseguentemente, in materia nella quale la p.a. non può disporre essendo possibile il solo esercizio del potere – dovere legato alla competenza amministrativa.

[2] La giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Puglia – Bari, sez. II, sent. 3399, del 18.7.2002, in Giustizia amministrativa, n. 4/2002, pag. 817 e segg.) si richiama alla regola del buon andamento ai fini dell’individuazione della colpa grave dell’amministrazione per le ipotesi di risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo, in quanto sussiste – la colpa grave – non in presenza di una mera illegittimità dell’atto, ma in presenza della contrarietà ai principi di legalità, di buona amministrazione e ragionevolezza. Cfr. anche Tar Lazio, sez. II, n. 6115 del 3.7.2002, in questa Rivista, pag. www.giustamm.it/private/tar/tarlazio2_2002-07-03-1.htm) che individua, ai fini del risarcimento del danno, l’elemento psicologico della colpa non sul dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, bensì sulla «violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che si pongono come limiti alla discrezionalità». Per l’individuazione della colpa dell’amministrazione in presenza della violazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento cfr. Cass. S.U. n. 5477 del 18.5.1995, in Rass. Cons. Stato 1995, II, pag. 1976.

[3] V. Cerulli Irelli, Il negozio come strumento di azione amministrativa, in Giustizia amministrativa, n. 3/2002, pag. 687 e segg. ed in questa Rivista, pag. http://www.giustamm.it/articoli/cerulli-irelli_negozio.htm.

[4] R. Morea, Riflessioni sulla nuova frontiera della risarcibilità degli interessi legittimi, in questa Rivista, pag. http://www.giustamm.it/articoli/morea_500.htm.

[5] In materia di autotutela rimangono sempre attuali le pagine scritte da F. Benvenuti in Enc. Diritto, Voce Autotutela, vol. IV, pag. 537 e segg., dove si mette in evidenza che il carattere proprio degli atti di autotutela è quello di tendere sempre alla soddisfazione principale di un interesse dell’amministrazione.

[6] Cfr. Cons. Stato, V sez., n. 3176 del 15 giugno 2000.

[7] Cfr. Diritto delle nuove tecnologie informatiche e dell’internet, a cura di G. Cassano, IPSOA, 2002, con riferimento alla voce Appalti on line di P. Savasta, a pag. 1336, dove si mette in evidenza il progetto di e – procurement che ha come finalità la diffusione, la promozione e lo sviluppo del commercio elettronico come strumento per l’acquisizione di beni e servizi nella p.a.

[8] V. la pag. web http://www.consip.it/index.html; la CONSIP è la società concessionaria dei servizi informativi pubblici e opera per la consulenza e l’innovazione tecnologica della p.a.

[9] Corte dei Conti, Sezione Sicilia d’appello, n. 60/A del 26.3.2001, in Riv. Corte dei Conti, n. 2/2001, pag. 154.

Note

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La sentenza in rassegna conferma l’orientamento giurisprudenziale che vede la giurisdizione della Corte dei Conti, nei confronti di amministratori, funzionari e dipendenti degli enti pubblici economici solo quando le condotte di questi esorbitino dall’esercizio imprenditoriale proprio di tali enti e si ricolleghino a poteri autoritativi, ovvero a funzioni pubbliche svolte in sostituzione di amministrazioni dello Stato o di enti pubblici non economici (cfr. ex multis, C.d.C., sez. Campania, n. 57 del 10 luglio 2000, in Riv. Corte dei Conti n. 5/2000).

La sentenza mette poi in rilevo l’aspetto che, anche quando il danno consegue alla realizzazione di reati commessi nell’esercizio dell’attività imprenditoriale, sussista, comunque, la giurisdizione dell’a.g.o.

In merito a quest’ultimo aspetto desta qualche perplessità che si possa commettere una concussione o ci si possa far corrompere (con le conseguenze di cui agli artt 317, 318 e 319 del c.p.). in un’attività di privata autonomia. Si tratta, infatti, di confini assai labili, poiché i reati in parola conseguono pur sempre all’esercizio di pubbliche funzioni decisionali che attraggono siffatti comportamenti in un’attività autoritativa (cfr. C.d.C., sez. II centrale del 28 agosto 2000, n. 282/A in Riv. Corte dei Conti n. 5/2000, pag. 86, dove è stata ritenuta sussistere la giurisdizione contabile per la mancata applicazione, da parte di un ente pubblico economico, della normativa sulla prevenzione degli infortuni sul lavoro, la quale, se violata, è assistita da sanzioni penali).

Comunque, la sentenza ha il merito di segnalare (con il richiamo a un disegno di legge non approvato e a un D.L. non convertito), che esiste la necessità che comportamenti come quelli dei funzionari della S.A.C.E. abbiano «l’attenzione», per il ristoro del danno, di una parte pubblica (il P.M. presso la Corte dei Conti), poiché la giurisdizione del giudice ordinario interviene solo se l’amministrazione si dovesse attivare in tale sede, e, l’esperienza insegna, che ciò avviene assai di rado.

Certamente ipotesi come quella di cui alla sentenza in parola dovrebbero, per il futuro, rientrare nella giurisdizione contabile, considerato che la legge, approvata in via definitiva dalla Camera l’8 marzo 2001 (il cui testo è pubblicato su questa rivista on line alla pagina http://www.giustamm.it/leggi/legge_2001-03-08.htm ), in materia rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, prevede all’art. 7 la responsabilità per danno erariale dei dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici a prevalente partecipazione pubblica per i delitti di cui agli artt. 314, 317,318,319, 319 – ter, 320 c.p. e art. 3 legge 9.12.1941, n. 1383.

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CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONI UNITE CIVILI – Sentenza 21 novembre 2000 n. 1193.

Note

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La sentenza in rassegna affronta il problema della valutazione del computo metrico estimativo negli appalti pubblici. Quest’ultimo viene inteso quale computo analitico delle singole qualità, delle varie categorie di lavori e dei prezzi correnti corrispettivi, è un elaborato essenziale a supporto della parte tecnica del progetto e diviene decisivo per la valutazione e l’attendibilità dell’offerta.

Esso garantisce un confronto completo tra i diversi progetti presentati dalle ditte concorrenti ed è un requisito previsto e confermato dalla legislazione vigente (art. 16 della legge n. 109 del 1994). Sulla sua essenzialità si era già pronunciata la giurisprudenza di legittimità (Cons. Stato, sez. V, 12 luglio 1996,n. 868; Tar Abruzzo, Sez. Pescara, 25 agosto 1995, n. 375) e quella di controllo (Corte dei Conti, sez. del controllo, 17 maggio 1993, n. 80) e tale orientamento era stato ulteriormente confermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato citata dalla sezione abruzzese di Pescara (sent. n. 812, V sez. del 6.12.1999, pubblicata in Foro Amm. n. 11/12 del 1999, pag. 2500).

L’aver proceduto all’aggiudicazione di un appalto senza tenere ciò in debito conto ha esposto l’amministrazione a una procedura di aggiudicazione illegittima, ma quel che è più grave ai costi di un risarcimento del danno che, come noto, andrà a ricadere sulla collettività.

Ciò dimostra quanto diventa essenziale che le amministrazioni nel fare le gare pubbliche siano attente, precise, imparziali e trasparenti, poiché in un paese a “illegittimità diffusa” i costi dei risarcimenti, se non mantenuti a livelli fisiologici, saranno sempre somme sottratte agli investimenti produttivi, al welfare etc…Rimane, infine, il fatto che danni subiti dalla p.a., come quello in discorso, dovranno poi essere scrutinati in sede di responsabilità amministrativa da parte della Corte dei Conti, al fine di individuare le eventuali responsabilità personali

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V. TAR ABRUZZO-PESCARA – Sentenza 26 gennaio 2001 n. 86

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La sentenza in parola affronta, ai fini del problema della riliquidazione del trattamento pensionistico dei sottufficiali dei Carabinieri, la vexata quaestio della piena equiparazione anche economica, secondo l’omogeneità delle funzioni, tra le qualifiche di ispettore di Polizia e quelle di sottufficiali dell’Arma dei Carabinieri (oggi Forza armata in servizio di polizia o di pubblica sicurezza come riportato all’art. 16, comma 1, lett. a della legge 121 del 1981).

Le Sezioni riunite della Corte dei Conti, nell’affermare il principio della non riconoscibilità del diritto alla riliquidazione del trattamento pensionistico per quei sottufficiali dei carabinieri che sono stati collocati in congedo prima del 1° gennaio 1992 e che non abbiano beneficiato di arretrati retributivi, ha affermato l’erroneità del presupposto dell’automatica piena equiparazione, anche economica, tra le qualifiche di ispettore di Polizia e quelle di sottufficiali dell’Arma dei Carabinieri, in ragione della omogeneità delle funzioni svolte.

La vicenda nasce a seguito della legge n. 121 del 1° aprile 1981 (Nuovo ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza), con la quale il legislatore ha disposto la cd. «smilitarizzazione» della polizia, con l’intento di addivenire anche a una parificazione tra tutte le forze del comparto sicurezza (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza, Corpo Forestale dello Stato, Polizia penitenziaria). Questa parificazione si doveva accompagnare anche ad una equiparazione economica, così come emerge dal disposto normativo dell’art. 43, comma sedicesimo, della legge n. 121 sopra citata, la quale stabilisce che il trattamento economico «previsto per il personale della Polizia di Stato è esteso all’Arma dei Carabinieri e ai corpi previsti ai commi primo e secondo dell’articolo 16».

Sennonché era stato previsto che l’equiparazione avvenisse attraverso una tabella allegata alla medesima legge (cfr. art. 43, comma 17, nonché il successivo art. 9 della legge 12.8.1982, n. 569 che ha sostituito la tabella medesima), la quale aveva escluso le qualifiche degli ispettori, perché non sussisteva una corrispondenza con i gradi e le qualifiche del precedente ordinamento della P.S., né con i gradi del personale delle altre forze di polizia.

A seguito di una serie di ordinanze di rimessione alla Consulta, emesse dal giudice amministrativo, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 277 del 1991, ha dichiarato l’incostituzionalità della disposizione in parola (art. 43, diciassettesimo comma, della legge 1° aprile 1981, n. 121), nonché della tabella allegata, nella parte in cui non aveva incluso le qualifiche degli ispettori di polizia.

Nella sentenza di cui trattasi il giudice delle leggi ha, altresì, precisato di non poter compiere alcun intervento additivo sulla normativa in parola, limitandosi solo ad affermare l’irragionevolezza dell’esclusione sopra indicata.

A seguito di questa pronuncia il legislatore ha regolato di nuovo la materia con il decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216.

Con tale intervento normativo è stata disposta l’equiparazione del trattamento economico con la polizia di Stato anche dei sottufficiali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza che non avevano presentato nessun ricorso al giudice amministrativo, stabilendo, però, la decorrenza a partire dal 1° gennaio 1992.

Successivamente la Corte Costituzionale si è ancora pronunciata sulla questione dell’equiparazione con la sentenza n. 455 del 1993 la quale, circa la diversa decorrenza della perequazione economica per i sottufficiali che avevano fatto ricorso al giudice amministrativo e per quelli che tale ricorso non avevano proposto, ha affermato che «la scelta del legislatore di introdurre una disciplina differenziata tra la posizione dei ricorrenti e quella dei non ricorrenti, per quanto attiene al computo delle competenze arretrate, non è affetta da censure di arbitrarietà o irragionevolezza, anche alla luce del rilievo che il principio di equilibrio del bilancio ha nella ponderazione degli interessi riservata al legislatore».

Sempre con quest’ultima sentenza, la Consulta ha escluso che il legislatore del 1992, non occupandosi del trattamento del personale in quiescenza, avrebbe finito col negare piena efficacia al precetto contenuto nella sentenza n. 277 del 1991, anche se alcune sezioni della Corte dei Conti avevano dubitato che il restringimento dei limiti temporali alla data del 1° gennaio 1992 violava l’uguaglianza di trattamento che doveva essere, invece, considerata operante fin dall’entrata in vigore della legge n. 121 del 1981.

In effetti, il giudice delle leggi nella sentenza n. 277 del 1991, ha ritenuto espressamente di non poter andare oltre la declaratoria di incostituzionalità della tabella C allegata alla legge n. 121 del 1981, evitando ogni intervento «conseguentemente additivo» circa la retribuzione spettante alle predette categorie del personale del comparto sicurezza, in quanto ciò è precluso alla Corte Costituzionale.

Conseguentemente, la Corte Costituzionale ha considerato un «errato presupposto» quello di ritenere che, in seguito alla sentenza n. 277 del 1991, si sia automaticamente verificata la piena equiparazione anche economica, secondo l’omogeneità delle funzioni, tra le qualifiche di ispettore di Polizia e quelle di sottufficiale dell’Arma dei Carabinieri (cfr. sentenza n. 455 del 1993). Tra l’altro la Consulta ha anche annotato nella vicenda che la qualifica di sottufficiale dell’Arma è, nondimeno, da ritenersi scomparsa alla luce del riordino dei ruoli disposto dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 198.

In ragione di ciò e sulla base degli autorevoli insegnamenti della Corte Costituzionale (cfr. da ultimo anche la sentenza n. 241 del 9.7.1996) le Sezioni riunite della Corte dei Conti hanno affermato il principio di cui alla sentenza in rassegna, confermando che ai sottufficiali dell’Arma dei Carabinieri, in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 121/81, ma cessati anteriormente al 1° gennaio 1992, non può essere riconosciuto il diritto alla riliquidazione della pensione a decorrere da tale ultima data, sempre che tale personale militare non abbia beneficiato di arretrati retributivi, cioè quelli corrisposti con il pagamento delle competenze arretrate nei limiti del quinquennio antecedente alla data del 20 giugno 1991 (giorno successivo alla pubblicazione della sentenza n. 277/91), così come stabilito nel decreto-legge n. 5 del 1992 convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, che ha determinato la decorrenza dei nuovi stipendi dal 1° gennaio 1992 ed ha, appunto, riconosciuto la corresponsione degli arretrati solo nei limiti del predetto quinquennio.

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V. CORTE DEI CONTI, SEZIONI RIUNITE – Sentenza 30 maggio 2003 n. 11/2003/QM

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La sentenza in rassegna interviene in una vicenda di grande interesse per i cittadini e cioè quella riguardante la responsabilità per i danni prodotti al patrimonio pubblico a causa di azioni vandaliche favorite, o almeno agevolate, dallo stato di abbandono dei beni pubblici a dal disinteresse verso la proprietà pubblica da parte di coloro che, istituzionalmente, devono attivarsi per proteggerla.

Il caso portato all’attenzione della Corte dei Conti riguardava alcuni chioschi di proprietà di un Comune della Sardegna collocati all’interno di un parco pubblico, i quali erano destinati a fungere da ristoro per i frequentatori del parco stesso.

Queste strutture costruite e arredate dall’amministrazione con fondi pubblici erano state lasciate da parte di una società che tramite una convenzione con l’ente aveva avuto la gestione degli impianti sportivi e ricreativi siti nel parco (l’amministrazione, tra l’altro, non aveva nemmeno riscosso i canoni) e il Comune non si era attivato, in modo serio e concreto, per proteggerle (anche con il trasferimento delle attrezzature presso magazzini comunali certamente più protetti), con la conseguenza che, in più occasioni, ignoti vandali avevano asportato le varie attrezzature (macchinari bar etc…) contenute nei chioschi e si erano poi divertiti a distruggere quel che rimaneva, lasciando il tutto in una situazione di degrado non certo piacevole a vedersi.

Purtroppo è divenuto quasi un fatto notorio che una parte notevole della proprietà pubblica per incuria e trascuratezza della vigilanza venga ad essere oggetto di «particolari attenzioni» da parte dei vandali (si pensi, ad esempio, a tutte quelle scritte che deturpano anche il patrimonio pubblico di valore), i quali possono esprimere liberamente la propria «arte», perché oltre la scarsa incisività delle norme penali (l’art. 635 c.p. prevede la pena della reclusione da sei mesi a tre anni che, con i vari benefici di legge, si riduce a ben poca cosa, oltre al fatto che quando gli autori del danno vengono scoperti ben difficilmente risarciscono qualcosa) poco si fa in materia di prevenzione o perlomeno per rendere più difficoltosa opera di danneggiamento.

Ciò premesso la sentenza va segnalata, in quanto indica agli amministratori che, in presenza di atti vandalici non ostacolati in alcun modo (i giudici parlano della mancanza colpevole di opere di protezione passiva), il danno patrimoniale subito dalla collettività ricade su di loro.

Nel caso specifico la sentenza sottolinea che, comunque, a carico del sindaco non possa prevedersi un criterio oggettivo di imputazione della responsabilità, connesso unicamente alla carica ricoperta e, di conseguenza, egli non può essere chiamato a rispondere di qualsiasi omissione produttiva di danno. Risponderà, invece, dei danni quando venga provato che il comportamento riferibile al sindaco costituisca (come avvenuto nel caso in esame) il frutto di una scelta consapevole.

In effetti la colpa grave sotto il profilo omissivo nella produzione di un danno erariale nasce quando vi è la consapevolezza dell’omissione, e cioè quando l’agente pubblico che professionalmente deve prevedere l’evento dannoso, ne accetta la verificazione con il comportamento omissivo.

In effetti i sindaci convenuti in giudizio erano consapevoli dello stato di abbandono dei beni pubblici e, omettendo un serio tentativo di protezione degli stessi, hanno accettato la verificazione del danno prodotto dalle azioni vandaliche. È ovvio che la consapevolezza dell’omissione produttiva di danno da parte di un sindaco deve essere provata dal P.M. con qualificate e specificate determinazioni e azioni (C.d.C. sez. Lazio n. 735/1999, in Riv. Corte Conti n. 699, pag. 132 e segg.), altrimenti si verserebbe solo in una fattispecie di colpa semplice, non potendo prevedersi che un organo di governo possa effettuare la rassegna continua degli affari amministrativi per intervenire nelle varie situazioni (ipotesi questa che depotenzierebbe poi la competenza degli uffici tecnici).

Nel caso specifico era stata dimostrata dal P.M. la piena conoscenza della realtà di abbandono in cui versavano i beni pubblici e nel caso di uno dei due sindaci, questi si era anche attivato (meritoriamente) per avere i fondi necessari alla realizzazione dei beni (da assegnare in concessione a giovani disoccupati), trascurando poi tutto quello che seguiva.

A questo proposito si può ricordare – per la configurazione della responsabilità – che la giurisprudenza (C.d.C. II sez. centrale, n. 75 del 2001) ha escluso la colpa grave per quell’organi di governo (giunta comunale) che, pur tollerando in qualche misura occupazioni abusive di immobili pubblici iniziate durante il mandato dell’amministrazione precedente, aveva poi concretamente avviato le iniziative giudiziarie per rimuovere le situazioni illegittime.

In quest’ultima fattispecie l’organo di governo si era fatto parte diligente per rimuovere il danno e quindi andava esente da responsabilità cosa che, invece, non può dirsi quando il sindaco nella più totale e inescusabile inerzia non si attivi per rimuovere le situazioni dannose o potenzialmente tali, come nel caso in cui il servizio di bilancio di un Comune versava in una totale confusione amministrativa con la conseguente mancata predisposizione dei conti consuntivi dell’ente medesimo, tale da rendere necessaria la nomina di un commissario ad acta il cui compenso (a carico del pubblico bilancio) è stato qualificato come danno ingiusto da addebitare al Sindaco negligente (C.d.C. II sez. centrale, n. 157 dell’8.5.2000).

La sentenza appare in tale momento assai utile, perché indica al buon amministratore la via per poter bene operare e, in una fase storica come quella attuale dove si devono cercare veramente le responsabilità di tanti danni ai pubblici bilanci, respinge quegli atteggiamenti che, a forza di scusare sempre tutto, evitano che vi sia un responsabile che paghi personalmente i danni che si realizzano per incapacità, trascuratezza, negligenza etc…

Nell’indicare la strada la Sezione giudicante si richiama a un semplice criterio (sostanzialmente di buon senso), il quale è quello di adottare delle elementari regole di prudenza, che sarebbero sicuramente seguite, in circostanze analoghe, dai privati cittadini dotati di una pur minima diligenza nella cura del proprio patrimonio, cioè in sostanza si chiede al sindaco eletto che presti un adeguato sforzo di volontà per realizzare gli interessi della collettività, tra i quali rientra, sicuramente, la cura del patrimonio pubblico.

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V. CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. SARDEGNA – Sentenza 2 agosto 2001 n. 986

Note

L'articolo La responsabilità del sindaco per i danni prodotti al patrimonio comunale a seguito di atti vandalici. proviene da Giustamm.

La sentenza in parola affronta il problema del risarcimento dei danni indiretti prodotti dal personale medico – sanitario alla propria amministrazione a causa di un’assistenza carente e/o difettosa fornita ai pazienti.

La fattispecie in commento riguarda due medici e un’ostetrica che, in occasione dell’assistenza a una partoriente, sono stati ritenuti responsabili dei costi del risarcimento che l’azienda sanitaria ha dovuto corrispondere alla paziente a causa dei danni subiti dal nascituro in occasione del parto.

In modo particolare, la Corte dei Conti della Toscana ha ritenuto responsabili del danno sia il primario (all’epoca dei fatti facente funzioni), perché responsabile dell’accettazione e della corsia e sia il medico responsabile durante le fasi del travaglio e del parto. Oltre i due medici è stata ritenuta responsabile anche l’ostetrica, alla quale è stata addebitata un’ingerenza nella effettuazione di una prestazione sanitaria, per la quale, dalle norme regolanti tale professione, è espressamente previsto l’obbligo di richiedere l’intervento del medico.

Questa pronuncia della sezione toscana della Corte dei Conti riguarda, dunque, la responsabilità dei medici in rapporto di servizio con l’amministrazione sanitaria che abbia risarcito a terzi i danni prodotti dai propri dipendenti, nei cui confronti viene esercitata la rivalsa ai sensi degli artt. 18 e 19 del T.U. 10.1.1957, n. 3 [1].

La sentenza in parola riporta, anche per le conseguenze patrimoniali personali dei sanitari coinvolti, l’attenzione sul problema della responsabilità dei medici durante la loro opera professionale.

È ben noto che l’esercizio della professione medica è un’attività meritoria, perché diretta alla cura degli altri, ovviamente essa è anche soggetta ai rischi che derivano dagli insuccessi delle terapie e delle cure e/o interventi effettuati sui pazienti.

L’attività medica (così come quella di altre professioni, quali quella forense, quella notarile o quella ingegneristica) gode del contenimento della responsabilità ai soli profili di dolo e colpa grave (art. 2236 e art. 1176 del c.c.), sempreché la prestazione effettuata implichi la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà.

Occorre dire, a tal proposito, che la Suprema Corte interpreta l’art. 2236 c. c. nel senso che la limitazione della responsabilità del medico al dolo e alla colpa grave si ha solo quando le prestazioni professionali presentino problemi tecnici di speciale difficoltà, mentre, nell’ipotesi in cui la prestazione non superi la normalità, il professionista risponde anche a titolo di colpa normale, secondo i principi generali di cui all’art. 1176 c. c. con riferimento sia all’omissione di diligenza, sia all’inadeguata preparazione.

In base a ciò il medico risponderà solo per colpa grave quando il caso affidatogli sia di particolare complessità o perché non ancora sperimentato o studiato a sufficienza o perché non ancora dibattuto con riferimento ai metodi terapeutici da eseguire [2].

La stessa Cassazione [3] ha precisato, ancora, che la limitazione della responsabilità di cui all’art. 2236 non opera, anche in caso di interventi particolarmente difficili, in relazione ai danni causati dal medico per negligenza o per imprudenza, dei quali il medico può essere chiamato a rispondere in ogni caso.

Questo orientamento è stato ulteriormente confermato [4] quando il giudice della legittimità ha affermato che «la limitazione di responsabilità professionale del medico chirurgo ai soli casi di dolo e colpa grave, a norma dell’art. 2236 c.c. , attiene esclusivamente alla perizia per la soluzione di problemi tecnici di particolare difficoltà, con esclusione dell’imprudenza, della quale il medico risponde in ogni caso».

Questi orientamenti consolidati della giurisprudenza denotano, come affermato da autorevole dottrina [5], una meno tollerante valutazione della responsabilità del medico, perché la professione sanitaria esige che il medico presti la sua attività con una diligenza scrupolosa e superiore alla media, richiamandosi, ai sensi del II comma dell’art. 1176, al modello del regolato e accorto professionista [6].

Tale rigida valutazione deve essere, perlomeno per i medici in rapporto di servizio con la p.a., interpretata, alla luce della normativa regolante i giudizi di responsabilità amministrativa innanzi alla Corte dei Conti, dove si risponde, invece, solo per comportamenti connotati dalla colpa grave (art. 1 della legge n. 20 del 1994) [7].

In questa sede i pubblici dipendenti godono, a differenza dei soggetti sottoposti alla giustizia civile, di parametri di responsabilità più favorevoli, perché nella giurisdizione contabile vi è la riducibilità del danno, l’intrasmissibilità agli eredi, l’assenza della solidarietà nell’obbligazione risarcitoria (escluse le ipotesi di dolo), l’esimente dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione (art. 1, comma 1 bis della legge n. 20/1994) e, in caso di condanna, un regime favorevole di restituzione discendente dal d.P.R. 24 giugno 1998, n. 260 recante norme per la semplificazione dei procedimenti di esecuzione delle decisioni di condanna, emesse dalla Corte dei Conti.

Trattandosi poi di medici appartenenti al servizio sanitario pubblico, come testé detto, la responsabilità è necessariamente limitata alle sole ipotesi di dolo o colpa grave (art. 1, comma 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificata dalla legge n. 639 del 1996), con esclusione degli stati psicologici colposi di minore intensità come la colpa lieve o lievissima.

A tal punto, potrebbe prospettarsi una situazione di contrasto tra la giurisprudenza della Cassazione e l’impianto normativo sul quale poggia il sistema della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti che viene limitata alle sole ipotesi di dolo e colpa grave, così come previsto dall’art. 1, comma 1, della legge 14.1.1994, n. 20 (norma modificata dalla legge 20.12.1996, n. 639), impianto normativo che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 371 del 1998, ha dichiarato non in contrasto con l’art. 97 della carta fondamentale, perché la norma non appare né arbitraria e né irragionevole.

Infatti, in ragione dell’orientamento consolidato della Suprema Corte, il medico ospedaliero appartenente alla struttura pubblica può essere convenuto per danni in un giudizio civile di risarcimento, da parte del danneggiato, ed essere condannato per comportamenti omissivi o imprudenti connotati da colpa lieve, salvo che l’intervento medico non fosse di quelli dove era necessario affrontare problemi tecnici di particolare difficoltà.

Si tratta, probabilmente, di un’ipotesi di scarsa effettività (se non per aspetti metagiuridici come un risentimento personale del danneggiato nei confronti del sanitario), dal momento che, per ragioni di solvibilità, è certamente più semplice eseguire la sentenza nei confronti dell’amministrazione anziché del medico [8].

Quest’ultimo, poi, in caso di rivalsa nella sede propria della giurisdizione amministrativo – contabile, potrà sempre eccepire, ricorrendone le condizioni, che il danno prodotto non è supportato dall’elemento psicologico della colpa grave.

Certamente allo stato è possibile ipotizzare un sistema non coerente, giacché i medici appartenenti al servizio pubblico, a differenza di tutti gli altri dipendenti pubblici, sono esposti su due lati visto che possono essere convenuti in un giudizio civile, dove per aversi responsabilità è sufficiente, ai fini di una condanna, la colpa lieve, e possono, infine, essere sottoposti, sul lato interno, al giudizio di responsabilità amministrativa per danno erariale (come tutti i dipendenti pubblici, ma con il trattamento più favorevole riconosciuto dal legislatore, specialmente sotto l’aspetto dell’elemento psicologico richiesto) da parte della Corte dei Conti [9].

Infatti, de iure condendo, sarebbe auspicabile un intervento del legislatore atto ad introdurre una norma simile a quella prevista per il personale insegnante (anch’esso sottoposto a elevati rischi professionali) quale l’art. 61 della legge 11 luglio 1980, n. 312, dove l’amministrazione si surroga al personale scolastico nella responsabilità civile derivante da azioni giudiziarie promosse da terzi, fatte salve le azioni di rivalsa nei casi di dolo e colpa grave.

Ritornando alla sentenza in rassegna, i giudici toscani hanno ravvisato la piena responsabilità dei convenuti, a titolo di colpa grave, nel danno prodotto al nascituro.

In particolare, la sentenza in rassegna ha affrontato la responsabilità del primario (anche se il medico coinvolto all’epoca dei fatti era facente funzioni), il quale a mente del D. P. R. 27 marzo 1969, n. 128 [10], «vigila sull’attività e sulla disciplina del personale sanitario, tecnico, sanitario ausiliario ed esecutivo assegnato alla sua divisione o servizio, ha la responsabilità dei malati, definisce i criteri diagnostici o terapeutici che devono essere seguiti dagli aiuti e dagli assistenti, pratica direttamente sui malati gli interventi diagnostici e curativi che ritenga di non affidare ai suoi collaboratori, formula la diagnosi definitiva, provvede a che le degenze non si prolunghino oltre il tempo strettamente necessario agli accertamenti diagnostici ed alle cure e dispone la dimissione degli infermi…».

Sul punto un’attenta dottrina [11] ha messo in evidenza che la responsabilità del primario non possa rientrare sic et simpliciter tra le ipotesi di responsabilità oggettiva di cui all’art. 2049 del c.c. , anche se deve ravvisarsi una certa oggettività, in quanto la responsabilità del primario segue a una violazione del dovere di controllo e direzione all’interno della struttura sanitaria cui il medesimo primario è preposto.

Nulla quaestio, invece, per la responsabilità del medico che ha assistito la partoriente, dal momento che, a questi è stata contestata una grave imperizia e trascuratezza professionale durante la prestazione sanitaria nella fase del travaglio e del parto. La predetta imperizia ha avuto, come ulteriore aggravante, il fatto di avere disposto che personale non medico (nella specie l’ostetrica) effettuasse la speciale e difficile manovra per il disimpegno della spalla del feto, una volta presentatasi in sede di parto; manovra che la legge riserva, invece, espressamente al medico.

Infine, all’ostetrica è stata contestata la condotta di voler assumere in proprio i compiti che la legge riserva al medico, tenuto conto che l’esercizio della professione di ostetrica comporta l’obbligo di rilevare con diligenza l’andamento del parto e di sollecitare l’intervento del medico ogni qualvolta nel corso del parto o, in seguito a esso, si manifestino fatti non riferibili a un andamento regolare del parto stesso [12].

Da ultimo, a commento della predetta vicenda, dove i danni al nascituro sono seguiti al alla scelta, da parte dei medici, di non ricorrere al parto cesareo, si segnala che su questo tipo di casistica appare significativa la circostanza che, in uno scritto apparso sulla rivista «Tempo medico» [13] del 9 dicembre 1998, n. 614 a firma di Vincenzo Giambianco (Presidente della Società italiana di ginecologia e ostetricia), si è sostenuto che «…non solo in Italia, la maggior parte dei contenziosi medico legali relativi a danni cerebrali fetali fa riferimento a parti cesarei non eseguiti, o eseguiti con presunto ritardo, e il tracciato cardiotocografico diventa talora elemento di prova».

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[1] L’amministrazione è, invece, tenuta a risarcire, ai sensi degli artt. 22 e 23 del T.U. 3/1957, i danni ingiusti derivanti da ogni violazione dei diritti dei terzi commessi dai propri dipendenti. A tale risarcimento segue il ristoro del cd. danno indiretto, il quale consegue all’erogazione da parte dell’amministrazione di una somma di denaro a favore di terzi disposta a seguito di sentenza del giudice civile, del giudice amministrativo o di transazione (cfr. ex multis C.d.C. I sez. centrale 3.3.1997, n. 14 e sempre I sez. centrale del 23.11.1999, n. 317); questo risarcimento ai terzi si pone come presupposto per l’esercizio dell’azione di rivalsa prevista, per i pubblici dipendenti, sempreché il Procuratore Regionale ravvisi l’elemento psicologico della colpa grave o del dolo.

[2] Cfr. Cass. III sez. 12 agosto 1995, n. 8845 e Cass. 24 marzo 1979, n. 1716, in Giust. Civ., 1979, I, 1440.

[3] Cass. 18 novembre 1997, n. 11440, in Riv. giur. della circolazione, 1998, n. 67.

[4] Cass. 19 maggio 1999, III sezione, n. 4852 in Gazzetta giuridica Giuffré, n. 27/99, pag. 22; G. GIACALONE in «La responsabilità civile del medico dipendente dal servizio sanitario nazionale» in Gazzetta giuridica Giuffré, n. 20/99, pag. 12, (scritto al quale si rinvia per la completa ricostruzione giurisprudenziale e dottrinale dell’argomento) ha messo in evidenza che, attualmente, secondo la giurisprudenza civile «il medico risponde anche per colpa lieve, allorché, per omissione di diligenza e inadeguata preparazione, provochi un danno nell’esecuzione di un interventi operatorio o di una terapia medica».

[5] C.M. Bianca, Diritto Civile, Vol. V, La responsabilità, pag. 29, Milano, 1994.

[6] Cass. 15 dicembre 1972, n. 3616.

[7] Cfr. Cristina Astraldi De Zorzi in «Colpa grave e dolo: responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti», in Enti Pubblici, n. 1/1996, pag. 10 e segg.

[8] Resta il fatto che in tale occasione si parla di concorso nella responsabilità tra il professionista medico e l’ente ospedaliero per i danni subiti da un soggetto privato a causa della non diligente esecuzione della prestazione medica (Cass. civ. 27 maggio 1993, n. 5939), sul punto cfr. A. Vigotti, La responsabilità del professionista, in Giurisprudenza sistematica di diritto civile e commerciale, a cura di Alpa e Bessone, Torino, 1997, tomo II, pag. 782 e segg. .

[9] Comunque, in materia di responsabilità civile dei dipendenti pubblici la responsabilità dell’ente pubblico è destinata a venir meno quando si rompe il rapporto di immedesimazione organica, come nell’ipotesi in cui il comportamento posto in essere (doloso o colposo che sia) nasce per motivi strettamente personali ed egoistici; cfr. Alpa e Bessone, La responsabilità civile, in Giurisprudenza sistematica di diritto civile e commerciale, Torino, 1997, tomo I, pag. 36; per la giurisprudenza in materia di responsabilità ex art. 28 della Costituzione cfr. Cassazione civile, I Sezione n. 3283 del 7.3.2002.

[10] La norma deve essere integrata anche con il D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 sullo stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali.

[11] M. Bona e A. Castelnuovo, La perdita del frutto del concepimento: questioni di responsabilità medica e risarcimento del danno (un’ipotesi di danno esistenziale), in Giur. it. 1999, pag. 735, studio che si segnala per l’ampia ricostruzione giurisprudenziale e dottrinale sull’argomento della responsabilità dei medici.

[12] Così M. Bona e A. Castelnuovo, cit. , con riferimento alla giurisprudenza della Cass. Pen. 27 agosto 1986, in Riv. Pen. , 1987, 792, dove si afferma la piena responsabilità dell’ostetrica che pratica interventi manuali o strumentali riservati al medico.

[13] Sito web http://www.tempomedico.it/welcome.htm

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Documenti correlati:

Corte dei Conti, II Sezione giurisdizionale centrale d’appello, Sentenza 6 novembre 2000 n. 306, in questa Rivista, pag. http://www.giustamm.it/corte/ccontiapp_2000-306.htm e Corte dei conti – III Sezione giurisdizionale centrale d’appello – 30.3.2000 – n. 124/2000 (per la responsabilità dei sanitari per assistenza al parto);

http://www.giustamm.it/corte/ccontipiem_1999-1058.htm (per la responsabilità dei sanitari per assistenza al parto);

http://www.giustamm.it/corte/ccontipiem_1999-1757.htm (per la responsabilità dei sanitari per assistenza al parto);

http://www.giustamm.it/private/ago/casspen4_2000-0556.htm (per la responsabilità del primario);

Sul nesso causale in caso di responsabilità del medico per morte del paziente Cassazione S.U. n. 30328 dell’11 settembre 2002 e ancora Cassazione, Sezione IV penale, sentenza n 1586 del 25 settembre 2001 – 16 gennaio 2002.

CORTE DEI CONTI – SEZ. GIUR. REGIONE TOSCANA – Sentenza 27 settembre 2002 n. 676

Note

L'articolo La responsabilità amministrativa dei medici ginecologi e dell’ostetrica per il danno indiretto causato a seguito dei danni subiti dal nascituro. proviene da Giustamm.

Il 13 novembre 2002 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il nuovo regolamento per le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni statali (il cui testo è riportato altresì nella presente Rivista).

È noto che l’amministrazione dei beni pubblici (in questo caso quelli appartenenti allo Stato) deve essere intesa come l’insieme degli atti concernenti l’acquisizione, la conservazione, la manutenzione, l’uso e, quando consentita, l’alienazione dei beni medesimi [1].

La gestione del patrimonio pubblico, specialmente in un momento storico come quello attuale, dove la spesa deve essere attenta a evitare sprechi di ogni forma e specie, necessita di regole semplici ed efficaci, ma anche di agenti responsabili i cui compiti devono essere chiari e ineludibili, affinché la gestione sia accorta e razionale [2].

Per questi motivi il regolamento pone una particolare attenzione alla programmazione della spesa, la quale non deve essere episodica, frazionata o improvvisata a seguito di esigenze scarsamente valutate o nemmeno previste.

Infatti, l’art. 4 dispone la necessarietà della programmazione degli acquisti di beni e servizi, dove il dirigente responsabile degli acquisti, in base alle esigenze di fornitura rappresentate dagli uffici tramite il consegnatario, dispone annualmente il fabbisogno di spesa da sottoporre all’approvazione del titolare del centro di responsabilità amministrativa.

Nell’occasione si dovrà tenere conto di quanto verrà predisposto con gli atti di bilancio e con le risorse finanziarie che potranno essere assegnate e, a tal punto, appare di particolare importanza la verifica che il consegnatario deve fare sulle eventuali giacenze presenti magazzino, nonché degli approvvigionamenti già eseguiti.

Questa fase di controllo obbligatorio delle giacenze è necessaria per evitare sprechi dovuti a beni acquistati, a suo tempo, dall’amministrazione e mai utilizzati che rischiano, non solo l’obsolescenza, ma anche il deperimento se rimangono anni e anni nascosti e/o dimenticati nei magazzini.

Da quanto precede emerge, dunque, la particolarità della figura del titolare del centro di responsabilità di cui all’art. 1, lett. c), il quale deve essere un dirigente con funzioni dirigenziali generali, cui spetta la titolarità delle predette funzioni.

Questa figura accentra su di sé il momento decisionale, in quanto approva il fabbisogno di spesa e, ai sensi dell’art. 5, gli compete, di conseguenza, l’utilizzazione degli stanziamenti presenti nelle unita previsionali di base per la spesa corrente destinati all’acquisto di beni e servizi.

Sempre i titolari dei centri di responsabilità amministrativa individuano i dirigenti responsabili degli acquisti di beni e servizi, ai quali attribuiscono sia il personale necessario e sia i mezzi finanziari e materiali.

Saranno poi i dirigenti responsabili degli acquisti di beni e servizi, sulla base delle esigenze loro rappresentate dagli uffici per il tramite della figura del consegnatario, a formulare annualmente il fabbisogno di spesa da proporre al titolare del centro di responsabilità amministrativa (art. 4).

Di rilievo è anche la funzione di verifica in corso di gestione che i titolari dei centri di responsabilità amministrativa devono effettuare ai sensi dell’art. 5, comma terzo, dove sono previste misure utili per il controllo, quali il monitoraggio e la verifica della spesa, in materia di acquisti di beni e servizi, attraverso la comunicazione semestrale al gestore globale di tutti gli elementi degli ordinativi di fornitura di beni e servizi, sotto qualsiasi forma stipulati, affinché possano essere monitorati i prezzi e valutata la qualità dei prodotti e dei servizi forniti.

La figura del gestore globale, prevista all’art. 1, lett. f), prevede, appunto, un soggetto affidatario della gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni, nonché della realizzazione e gestione del sistema di controllo e verifica dell’esecuzione delle convenzioni stesse. Attraverso questo soggetto il regolamento in parola privilegia un momento di controllo, necessario e indispensabile per il corretto uso delle risorse finanziarie pubbliche da destinare all’acquisizione di beni e servizi.

All’art. 6 il regolamento definisce i criteri per la nomina, i requisiti, i compiti e la responsabilità del consegnatario [3], il quale relazione ai modi di gestione e di rendicontazione, assume la veste, rispettivamente, di agente amministrativo per debito di vigilanza e di agente contabile per debito di custodia [4]. L’incarico di consegnatario viene conferito, ove non diversamente stabilito, dai titolari dei centri di responsabilità su proposta del dirigente responsabile degli acquisti di beni e servizi. Con il provvedimento di nomina del consegnatario vengono anche designati uno o più impiegati incaricati della sua sostituzione in caso di assenza o di impedimento temporaneo.

Il consegnatario è poi posto alle dipendenze del dirigente responsabile degli acquisti di beni e servizi e solo negli uffici privi del dirigente responsabile degli acquisti è posto alle dipendenze del titolare dell’ufficio.

L’art. 7 prevede poi i criteri di nomina dei consegnatari, dei sub-consegnatari e dei loro sostituti; l’incarico di consegnatario deve essere conferito, quando non diversamente previsto da specifiche disposizioni legislative, direttamente dal titolare del centro di responsabilità su proposta del dirigente responsabile degli acquisti di beni e servizi. Con il provvedimento di nomina del consegnatario vengono designati anche uno o più impiegati incaricati della sua sostituzione in caso di assenza o di impedimento temporaneo.

Con il provvedimento di nomina il consegnatario assume la qualifica di agente contabile e tale provvedimento viene trasmesso anche alla competente sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti [5].

L’art. 10 disciplina poi tutti i compiti dei consegnatari, tra i quali si segnala la conservazione e la gestione dei beni dello Stato, nonché alla distribuzione degli oggetti di cancelleria, di stampati e di altro materiale di facile consumo. Devono provvedere alla manutenzione dei mobili e degli arredi di ufficio, alla conservazione delle collezioni ufficiali di leggi, regolamenti e pubblicazioni.

Curano anche il livello delle scorte necessarie per assicurare il regolare funzionamento degli uffici, delle apparecchiature informatiche e delle altre macchine di trasmissione documenti in dotazione agli uffici; provvedono alla vigilanza sui beni affidati agli utilizzatori finali, nonché sul loro regolare e corretto uso.

Questi compiti, come si vede, mettono in evidenza sia la funzione di conservazione e sia quella di manutenzione, aspetti questi assai importanti per una gestione corretta del patrimonio pubblico, perché i beni acquistati devono essere impiegati nel miglior modo possibile, affinché la loro funzione possa durare nel tempo e, in quest’ottica, è importante che una migliore definizione di compiti e delle responsabilità possa far emergere nell’amministrazione la “cultura della manutenzione”, affinché beni acquisiti con risorse pubbliche non vadano in deperimento prima di ogni ragionevole tempo.

All’art. 14 è prevista la possibilità di cessione di beni, la quale può avvenire gratuitamente a favore della Croce Rossa Italiana, agli organismi di volontariato di protezione civile iscritti negli appositi registri operanti in Italia ed all’estero per scopi umanitari e alle istituzioni scolastiche previo parere di una commissione allo scopo istituita dal titolare del centro di responsabilità.

Attraverso tale cessione determinati beni, non più utili alle esigenze dell’amministrazione, ma ancora buoni per altri impieghi, possono svolgere ancora una funzione a favore della collettività, come nel caso dei personal computer, i quali, (sempre che siano stati ben mantenuti) una volta ceduti alle scuole, assolvono a una funzione didattica e di formazione degli studenti.

Al successivo capo III del regolamento sono previste le varie misure di vigilanza e controllo dove emergono, all’art. 29, i compiti che deve svolgere il Ministero dell’economia e delle finanze, che, nei casi di gravi inadempienze, trasmette copia delle relazioni alla Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale di finanza, nonché alla competente Procura regionale della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.

Al successivo titolo III sono previsti, infine, i compiti dei cassieri, i quali provvedono su richiesta dei competenti uffici, al pagamento delle spese contrattuali (art. 33). Anche l’incarico di cassiere viene conferito con provvedimento formale del titolare del centro di responsabilità (art. 35).

All’art. 43 sono previste poi le verifiche alle gestioni dei cassieri, dove importanza rilevante viene data alla verifica improvvisa alla cassa e alle scritture, verifica che deve avvenire almeno una volta nel corso di ciascun trimestre.

Quanto sopra è sicuramente utile per evitare o perlomeno limitare ammanchi di denaro, dal momento che il cassiere è a conoscenza della sua sottoposizione a un’improvvisa verifica con cadenza trimestrale e tale controllo avrà un sicuro effetto di deterrenza per coloro che confidano in una scarsa vigilanza per sottrarre valori all’amministrazione.

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Documenti correlati in materia di agenti contabili

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO – Sentenza 26 settembre 20001 n. 820/2001 alla pag. web www.giustamm.it/private/corte/ccontiabruzzo_2001-09-26.htm ;

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO – Sentenza 27 settembre 2001 n. 822/2001 alla pag. web www.giustamm.it/private/corte/ccontiabruzzo_2001-09-27.htm ;

CORTE DEI CONTI SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO – Sentenza 17 luglio 2001 n. 663/2001 alla pag. web http://www.giustamm.it/private/corte/ccontiabruzzo_2001-663.htm ;

CORTE DEI CONTI SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO – Sentenza 4 giugno 2001 n. 506 alla pag. web http://www.giustamm.it/corte/ccontiabruzzo_2001-506.htm

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[1] Cfr. A. Bennati, Manuale di contabilità di Stato, Napoli, 1990, pag. 76.

[2] La dottrina ha avuto modo di mettere in evidenza che spesso vi è un’inattendibilità dei dati dei valori del patrimonio pubblico, con la conseguenza che gli organi legislativi trascurano l’esame del conto del patrimonio relegato al ruolo di inutile documento burocratico, cfr. Anelli, Izzi, Talice, Contabilità pubblica, Milano, 1996, pag. 97; certamente tale atteggiamento deve necessariamente cambiare nel momento in cui le misure di risanamento del bilancio devono far ricorso anche alla dismissione di parte del patrimonio pubblico.

[3] Il consegnatario è il soggetto cui sono affidati materiali di proprietà dell’amministrazione e deve tenere in evidenza la situazione del materiale di cui risponde secondo le quantità, le destinazioni e le classificazioni risultanti dall’inventario, cfr. Bennati, cit. pag. 566; il consegnatario poi risponde finché non abbia fornito nei modi tassativamente stabiliti la giustificazione delle trasformazioni, perdite o deterioramenti dei beni ricevuti in consegna, cosi, Anelli, Izzi, Talice, cit. pag. 101.

[4] Tale distinzione rileva ai fini della presentazione alla Corte dei Conti del conto giudiziale, il quale non deve essere presentato dai consegnatari di beni con il solo obbligo per debito di vigilanza (art. 32 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827), cfr. Bennati cit. pag. 80; cfr. anche i successivi artt. 11 e 12 del regolamento n. 254/2002.

[5] Sono agenti contabili tutti coloro che hanno il maneggio e la disponibilità materiale ed effettiva di denaro o di altri valori di proprietà di un’amministrazione pubblica ovvero di privati, di cui comunque questa abbia la disponibilità con l’obbligo di dar conto ai terzi proprietari, cfr. M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, 1996, pag. 321.

Note

L'articolo Alcune osservazioni sul regolamento concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello Stato di cui al <a href="http://www.giustamm.it/cgi-free/db2www/giust/giust_it.mac/dispositivo?key=2002-11-13*002G0281*301&flagdispositivo=2&visualizza=1">d.P.R. 4 settembre 2002, n. 254 (pubblicato sulla G.U. n. 266 del 13 novembre 2002 – S.O. n. 209) proviene da Giustamm.

1. Premessa sulla semplificazione amministrativa.

Nel suo editoriale sulla legge di semplificazione del 1999 (legge 24 novembre 2000, n. 340) Marcello Clarich ha definito la semplificazione come un’azione diretta a “estirpare l’erbaccia in un campo coltivato”.

Attraverso questa metafora il predetto autore rende chiaro ai lettori quali siano le difficoltà da affrontare per rendere meno difficile la vita ai cittadini, indubbiamente disturbati, se non afflitti, da molte complicazioni che non giovano a nessuno, salvo che a coloro che sono amanti del vecchio modo di vivere e lavorare (fatto di una burocrazia ottusa ed eccessiva per l’esercizio di un potere fine a se stesso) collocandosi, di conseguenza, su posizioni di rendita che, certamente, non favoriscono lo sviluppo. Queste posizioni che si possono descrivere come una sorta di “erba complicante” non amano le nuove tecnologie e tendenzialmente aspirano a regolamentare anche in dismisura, al fine di creare nuove complicazioni, tutte le novità (in modo particolare internet) che la tecnologia offre.

L’attività di semplificazione non può essere certamente episodica, bensì deve porsi come una costante per coloro che presiedono l’esecutivo del paese, in quanto i problemi devono essere affrontati, regolati e risolti in maniera quasi contestuale, mentre limitarsi alla sola attività di regolazione (molto spesso volutamente eccessiva) senza alcuna valutazione d’impatto e, quel che è più grave, senza alcuna previsione concreta di soluzione, alla fine lascia irrisolto il problema e crea una nuova complicazione (a questo proposito è sufficiente pensare alle richieste di certificazione antimafia che non hanno, di certo, sconfitto tale consorzio criminale).

Nell’ottica della semplificazione costante si è mossa la c.d. legge Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 50, G.U. n. 63 del 17 marzo 1997, s.o., n. 56/L) che, all’art. 20, ha previsto un apposito disegno di legge che deve essere presentato dal governo entro il 31 gennaio di ogni anno per eliminare gli elementi di complicazione che sono presenti nell’ordinamento. Questa nuova tendenza ordinamentale si è resa necessaria dal momento che una semplificazione realizzata una tantum libera, per usare la metafora di M. Clarich, il campo coltivato dalle erbacce complicanti, le quali, però, se non sono tenute sotto controllo “sono sempre pronte a ricrescere”.

La norma in parola prevede, appunto, che entro il 31 dicembre di ogni anno il governo presenti al Parlamento un d.d.l. per la delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi indicando i criteri per l’esercizio della potestà regolamentare. In allegato al d.d.l. viene presentata una relazione sullo stato di attuazione della semplificazione dei procedimenti amministrativi (comma 1). Con tale norma si obbliga l’esecutivo a sfoltire l’ordinamento da quell’eccesso di leggi che, come noto, hanno creato il c.d. ingorgo legislativo e, nel contempo, si obbliga il medesimo a monitorare la semplificazione dei procedimenti amministrativi, al fine di mantenere costante la riduzione del numero delle fasi procedimentali (comma 5 lett. d) e tenere d’occhio lo stato di salute del quadro normativo nazionale.

Resta inteso che l’esigenza della semplificazione non vuole sovvertire la necessità di porre delle regole (intelligenti e intelligibili) all’azione dell’amministrazione, principio questo avvertito come utile negli ordinamenti democratici, anche se accanto a siffatta tutela, diretta ad assicurare che l’azione amministrativa sia corretta e rispettosa del principio di legalità, indispensabile per rafforzare le garanzie di cui è munito il cittadino, emerge la necessità che vengano tenuti in considerazione anche i criteri di economicità ed efficacia necessari per misurare l’attività gestoria. Criteri quest’ultimi utili per verificare la relazione tra i costi e i benefici che ricadono sui cittadini in termini di servizi resi (anche in termini di soddisfazione dei bisogni) a loro favore dall’amministrazione, la quale deve adoperarsi per acquisire e utilizzare in modo razionale le risorse umane e materiali di cui dispone .

È stato giustamente osservato che “in una società integrata ed evoluta le istituzioni devono essere in grado di muoversi con la rapidità di evoluzione del mercato e adeguarsi alle crescenti esigenze di un paese che si muove verso l’integrazione europea” , quanto meno per raggiungere l’obiettivo di evitare che l’amministrazione, restando ancorata a vecchi sistemi burocratici, diventi un elemento penalizzante per la società che si sta avviando verso cambiamenti epocali (ad esempio la competizione internazionale dei mercati e la c.d. globalizzazione) .

D’altra parte, è anche vero che nei paesi tecnologicamente avanzati esiste un sistema normativo caratterizzato da “una complessità tale da rendere possibile il rischio che le norme: a) siano poco efficaci o addirittura poco applicate; b) siano poco conosciute perfino dai destinatari o dagli addetti ai lavori.” con la conseguenza che la c.d. inflazione della regolazione può avere anche una motivazione fisiologica e non solamente intenzionale, diretta ad assicurare l’esercizio di un potere finalizzato al mantenimento di posizioni di rendita.

La complessità del sistema può e deve essere affrontata con i nuovi strumenti, certamente duttili, previsti dalle recenti riforme, come ad esempio la conferenza di servizi , ma si deve soprattutto ricorrere all’uso di strumenti informatici e telematici con il ricorso all’atto e al documento amministrativo in forma elettronica , nonché allo sfruttamento delle potenzialità del sistema internet per la p.a. . In effetti nell’ordinamento, anche se in ordine sparso, iniziano a essere presenti da alcuni anni molte norme in tal senso come, ad esempio, il c.d. mandato informatico, il quale è uno strumento previsto all’art. 6 del regolamento recante la semplificazione e l’accelerazione delle procedure di spesa e contabili di cui al D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367, e serve sia per il pagamento individuale che per il trasferimento di fondi erariali agli enti locali.

La dottrina più attenta sostiene la necessità che nell’ordinamento vi sia un problema di “selezione di forme”, al fine di potersi adeguare gradualmente “a quei modi di linguaggio, a quei tipi di segnale, a quei progressi di comunicazione ed espressione che con l’andar del tempo e con il progresso delle tecniche potranno essere riconosciuti idonei rispetto alle esigenze dell’ambiente, o di determinati ambienti”. Di qui l’importanza dell’atto amministrativo elettronico o informatico, il quale disporrà di una sua forma la quale andrà studiata con particolare riguardo per il profilo di tutela da assicurare al cittadino .

1.1. Attività di semplificazione e redazione di testi unici.

In questa evoluzione normativa deve essere salutato favorevolmente il Testo unico sulla documentazione amministrativa di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (in G.U. n. 42 del 20 febbraio 2000, s.o. 30/L), che si pone come elemento caratterizzante l’azione di semplificazione dell’attività della pubblica amministrazione discendente dalle leggi n. 59 del 1997, n. 50 del 1999 e n. 340 del 2000. Per sfoltire “l’erba complicante” una decisa revisione normativa è essenziale e si pone anche come occasione per introdurre norme attinenti all’uso delle nuove tecnologie.

Infatti, il testo unico citato parte da una modifica della prospettiva dell’azione amministrativa , dove la persona che entra in contatto con la p.a. non è obbligata a fornire certificati o documenti comprovanti situazioni, qualità etc…, bensì sarà l’amministrazione stessa a dovere verificare, in via successiva, la veridicità delle situazioni dichiarate. Appare evidente, a questo proposito, l’importanza dei nuovi strumenti tecnologici (banche dati, archivi elettronici etc…), poiché la p.a. per gli accertamenti d’ufficio, di cui all’art. 43 (L-R) del testo unico, può utilizzare la consultazione diretta degli archivi dell’amministrazione certificante. Per l’accesso a tali archivi l’amministrazione certificante rilascerà a quella procedente una specifica autorizzazione contenente anche i limiti e le condizioni di accesso diretti ad assicurare la riservatezza dei dati personali. Non vi è dubbio alcuno che la strategia di fondo per l’amministrazione del futuro è quella di rendere più facile la vita agli utenti dei servizi dell’amministrazione stessa, dovendosi, invece, questa fare parte diligente per le azioni di accertamento delle varie dichiarazioni che le sono state rese. In questa ottica è decisivo il fatto che il ricorso a mezzi telematici o informatici soddisfa pienamente il requisito della forma scritta con la conseguenza che la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale (art. 43, comma 6°).

2. Pubblica Amministrazione, Internet e sviluppo tecnologico.

Internet è l’interconnessione telematica di reti (World wide web o Cyberspazio) e soddisfa, come noto, la possibilità di comunicare in tempi brevissimi, come con i messaggi one to one (la c.d. posta elettronica ) o anche contemporaneamente e consente, altresì, di distribuire e reperire informazioni senza barriere d’accesso.

La comunicazione nella rete si avvale anche di newsgroup, cioè di forum di discussione on line specializzati in particolari argomenti, dove si può dibattere su varie questioni, condividere punti di vista, chiedere assistenza e scambiare informazioni . Esistono anche le cd. “comunità virtuali” cioè luoghi presenti sul web in cui le persone si trovano a parlare di argomenti specifici. A questo proposito si segnala l’esistenza di comunità virtuali interessanti la p.a. (es. l’ufficio virtuale presente sul sito www.ancitel.it), dove è possibile trattare e condividere problemi attinenti la sfera amministrativa da parte dei funzionari e/o amministratori pubblici, i quali potranno trarre, sicuramente, vantaggio dalla conoscenza di esperienze già affrontate da parte di altre amministrazioni.

Lo strumento “dell’Ufficio virtuale” consente di utilizzare Internet per comunicare, archiviare documenti e condividere informazioni, si avvale di una casella e-mail ad alta capacità accessibile da qualsiasi p.c. e in ogni momento, per inviare, ricevere e archiviare documenti anche di notevoli dimensioni; utilizza anche un hard disk virtuale ad alta capacità, accessibile via Internet in qualsiasi momento, utile per archiviare ogni tipo di file, per fare backup costante dei dati di maggiore importanza presenti sul pc dell’Ufficio, per disporre dei documenti desiderati in caso di lavoro a distanza.

La peculiarità della rete, come osservato dalla dottrina , è quella di non presentare, a differenza di altri mezzi di comunicazione, barriere d’accesso sia per immettere che per ricevere dati. Essa viene vista come un’entità acefala, non governata da alcuno, ma generata dalla decisione autonoma delle singole persone che, attraverso un computer, hanno deciso di collegarsi tra loro. Le informazioni che quotidianamente vengono immesse nella rete sono di una tale dimensione che non esiste, per il singolo individuo, la possibilità di verificarle tutte .

Lo sviluppo della rete è stato così rapido che persino le società abituate ai continui progressi tecnologici sono rimaste sconcertate. La rete nasce per esigenze militari negli U.S.A., al fine di consentire al Dipartimento della Difesa di avere un sistema di comando e controllo capace di resistere a un ipotesi di attacco, con mezzi nucleari, da parte dell’ex potenza sovietica . Terminate l’esigenze militari, con la fine della guerra fredda, il sistema, come già avvenuto in passato per altre tecnologie , è stato reso disponibile per un complesso di comunicazione accessibile a chiunque e, in modo particolare, per consentire uno sviluppo della società dell’informazione e anche degli scambi commerciali (ad es. l’e-commerce) che non aveva avuto precedenti.

Infatti, è stato evidenziato che nell’era della new economy e della società dell’informazione, le possibilità competitive di un Paese dipendono anche dall’efficienza e dalla rapidità dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese. In considerazione dello sviluppo della società dell’informazione il legislatore è intervenuto con la legge 7 giugno 200, n. 150 per disciplinare l’attività d’informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni, prevedendo all’art. 1 che l’informazione pubblica transiti, oltre che per i media tradizionali (stampa, audiovisivi etc.) anche attraverso gli strumenti telematici, che sono poi utili per conoscere l’avvio e i percorsi dei procedimenti amministrativi.

A questo proposito non si deve dimenticare che l’accelerazione tecnologica dei tempi che stiamo vivendo ha reso disponibili tecnologie di comunicazione e informazione sempre più potenti, capaci di trasformare profondamente le organizzazioni pubbliche e private. Queste tecnologie si stanno rivelando strumenti straordinari per i governi dei Paesi per migliorare la qualità, la velocità e l’affidabilità dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese .

Ciò premesso si pone, in quest’ottica, l’innovazione tecnologica come l’aspetto primario della misura del tasso di democrazia indispensabile per una Nazione moderna. Infatti, nello stesso ambito delle Nazioni unite si è sostenuto che l’accesso alle tecnologie digitali evidenziano il ruolo decisivo che l’e-Government può svolgere nei processi di diffusione di una maggiore efficacia ed efficienza dell’azione del governo, così come l’importanza dell’e-Governance nello sviluppare istituzioni trasparenti e responsabili nei confronti del cittadino e nel favorire il processo democratico.

Sulla base di questa impostazione, condivisa a livello internazionale, l’innovazione tecnologica è indispensabile per assicurare un elevato tasso di democraticità, dove sussiste, appunto, l’esigenza primaria che le riforme dell’amministrazione (attuate o ancora da realizzare) intervengano nei rapporti quotidiani tra i cittadini e la p.a. avviando, in concreto, provvedimenti di decentramento, autocertificazione, sportello unico per le imprese, semplificazione del linguaggio, informatizzazione degli uffici, fisco telematico, nuove regole per la dirigenza (con un occhio puntato alle responsabilità) e per il lavoro pubblico, ivi comprese le possibilità offerte dal D.P.R. 8 marzo 1999, n. 70 che ha introdotto il “Regolamento recante disciplina del telelavoro nelle pubbliche amministrazioni, a norma dell’art. 4, comma 3, della legge 16 giugno 1998, n.191” .

A questo proposito è certamente da salutare come un fatto positivo che il governo del paese abbia ritenuto necessaria l’istituzione di uno specifico Ministero senza portafoglio dell’Innovazione e delle tecnologie, indispensabile , non per avere una nuova poltrona da distribuire, ma per poter stare al passo con la nuova rivoluzione tecnologica in corso. Né va dimenticato che il testo unico in materia di documentazione amministrativa, all’art. 51 (R) ha previsto un apposito sviluppo dei sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni, il quale dispone che le pubbliche amministrazioni adottano un piano di sviluppo dei sistemi informativi automatizzati sulla base delle norme tecniche definite dall’Aipa. . A questo proposito è di rilievo la circostanza che le amministrazioni, valutati gli aspetti economici in termine di rapporto tra costo e beneficio, possano recuperare su supporto informatico il materiale presente negli archivi cartacei, operazione certamente utile anche sotto un profilo storico – amministrativo.

Né si deve trascurare il fatto che l’ultima legge finanziaria (n. 289 del 2002), all’art. 26, ha previsto degli appositi interventi in materia di innovazione tecnologica quali, appunto, un “fondo per il finanziamento di progetti di innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni e nel paese”. All’art. 27 è previsto il progetto “pc ai giovani” diretto a favorire la cultura informatica alle nuove generazioni. Di notevole importanza appare poi l’art. 28 sull’acquisizione delle informazioni, dove tutti i dati relativi a pagamenti, incassi e dati di competenza economica rilevati dalle amministrazioni pubbliche devono essere codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale, in modo da consentire, grazie a una conoscenza uniforme dei flussi informativi, il rispetto dei vincoli di bilancio che si assumono in sede comunitaria.

Sempre sul sito del governo (www.governo.it) è possibile leggere il progetto dell’Italia in Europa e la Società dell’Informazione, attraverso il quale si pongono gli obiettivi per affrontare alcune ipotesi di sviluppo della società e dell’economia, presentare alcune soluzioni concrete e, conseguentemente, offrire uno strumento di crescita e sensibilizzazione culturale .

Infatti, in questi ultimi anni si è assistito a un deciso processo di riforma delle attività delle pubbliche amministrazioni, in grado di dare il via a rilevanti processi di cambiamento. In tale ottica l’azione di governo si è caratterizzata, in maniera energica, per non trovarsi indebolita a causa di una non adeguata utilizzazione delle opportunità offerte dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione e questo, in quanto non poteva essere mantenuta una generale carenza di integrazione, di finalizzazione unitaria, di visione condivisa tra le amministrazioni pubbliche .

Occorre, dunque, che la stagione delle riforme, di recente avviate, preveda una rivoluzione nella cultura organizzativa dell’amministrazione pubblica. Partendo da una visione moderna dell’amministrazione intesa come un settore dei servizi e, appunto, del terziario, essa deve modificarsi non essere più dirigistica, verticale e segmentata, bensì diventare orizzontale, orientata al servizio e caratterizzata da «fitti scambi informativi» tra le sue parti e verso l’ambiente esterno. Una tale modifica può realizzarsi solo con le trasformazioni organizzative che le nuove tecnologie causano e consentono.

Per questa ragione, l’utilizzo adeguato, ampio e deciso delle nuove tecnologie dell’informazione è centrale per la realizzazione di un’amministrazione moderna.

È necessario conseguire gli obiettivi programmati da attuare con un immediata operatività e rapidi tempi di attuazione, i quali devono produrre un elevato rendimento in termini di servizi per i cittadini e le imprese, per rispondere positivamente ad una domanda sociale di innovazione sempre più diffusa ed esigente.

L’innovazione non può, dunque, essere avviata in modo episodico, ma deve costituire un insieme coerente e organico di iniziative programmatiche riguardano le infrastrutture, gli strumenti di servizio, i sistemi di erogazione, i contenuti, la gestione del cambiamento e l’adeguamento del quadro normativo.

È necessario, a tal proposito, che le azioni e gli strumenti di attuazione del Piano di Azione siano parte integrante delle politiche di sviluppo della Società dell’Informazione promosso dal governo , non soltanto per i benefici che deriveranno al sistema Paese dalla migliore qualità, economicità ed efficienza dei servizi pubblici, ma anche per il ruolo fondamentale che l’innovazione nella pubblica amministrazione può avere per la diffusione sociale, nei più diversi settori della popolazione, della cultura, degli strumenti e dell’esperienza della nuova economia digitale.

Con l’amministrazione proiettata verso il mondo dell’internet era essenziale prevedere anche un apposito centro tecnico per il supporto al Governo per la definizione e l’attuazione dei programmi di informatizzazione delle amministrazioni, ivi compresa l’assistenza agli utenti della rete. A tal proposito il D.P.R. 18 maggio 2001 (G.U. n. 170 del 24.7.2001) ha disciplinato tale centro che era stato previsto dall’art 17, comma 19, della legge 15 maggio 1997, n. 127, il quale opera in posizione di autonomia amministrativa e funzionale, con una collocazione presso la Presidenza del Consiglio (art. 24 legge 340 del 2000). Questo centro tecnico fornirà altresì l’assistenza a coloro che utilizzano la rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA), indispensabile per raggiungere un effettivo decentramento amministrativo con il conseguente avvicinamento dell’amministrazione agli utenti.

3. E-government

Con il termine e-government o governo elettronico si intende l’utilizzo delle moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione ICT nel processo di ammodernamento della amministrazione del Paese e, dunque, servizi governativi on line completamente interattivi e che comprendono le seguenti categorie di azioni:

· le azioni di informatizzazione dirette a migliorare l’efficienza operativa interna delle singole amministrazioni;

· le azioni dirette ad informatizzare l’erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese spesso implicanti un’integrazione tra i servizi di varie amministrazioni;

· le azioni dirette a consentire l’accesso telematico degli utilizzatori finali ai servizi della Pubblica amministrazione e alle sue informazioni.

Infatti, anche nel corso dell’attuale legislatura è stata ribadita l’esigenza di dare sviluppo alle moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione, dal momento che esse dispongono di una forte carica di trasformazione e di una pervasività in quasi tutti i settori produttivi e dei servizi presenti nel paese, compresa la p.a.

Come rappresentato in un recentissimo studio “gli interventi statali nel settore dell’informatizzazione anche se hanno fatto registrare un notevole incremento negli ultimi anni, sono rimasti pur sempre al di sotto del livello degli altri paesi europei”. Certamente il testo unico sulla documentazione amministrativa è una normativa in linea con l’approccio politico di un governo elettronico, giacché in esso vengono disciplinate le modalità per l’utilizzazione delle nuove tecnologie da parte dell’amministrazione, la quale dovrà obbligatoriamente allinearsi a questo nuovo mondo avviato verso la c.d. società dell’informazione e della comunicazione. Infatti, si fornisce una definizione di documento elettronico, firma digitale, documento di identità elettronico, sistema di gestione informatica dei documenti con riferimento al protocollo informatico (art. 1).

Lo stesso governo nella presentazione del suo piano ha rappresentato che “Le azioni di informatizzazione, finora intraprese dalle amministrazioni, sono state principalmente del primo tipo (il miglioramento dell’efficienza operativa interna) e sono state generalmente dispiegate nell’ambito di una responsabilità di settore o con riferimento ad una singola amministrazione o alla sola amministrazione centrale dello Stato”.

È ovvio che ciò trova una sua giustificazione anche nella difficoltà (in parte comprensibile) degli apparati amministrativi a volersi munire di una cultura informatica di base e ad avere un approccio diverso con il servizio da rendere al cittadino, il quale attende, a ragione, risposte pronte e immediate e non la solita giustificazione della pratica che deve essere protocollata, lavorata, firmata e rispedita di nuovo al protocollo per l’invio o la consegna al destinatario.

L’innovazione tecnologica consentirà alla p.a. di entrare facilmente in contatto con i cittadini e di fornire a costoro i servizi richiesti senza trascurare il fatto importante che si dovrebbe pervenire anche a un’ottimazione delle risorse finanziare pubbliche.

L’introduzione delle tecnologie informatiche nel lavoro di ufficio a tutti i livelli comporta la necessità ineludibile di fornire una adeguata formazione a tutti i pubblici dipendenti, giacché la poca conoscenza delle potenzialità di tali tecnologie e la mancanza di addestramento all’uso p.c. creano fenomeni di rigetto negli operatori e vanificano gli ingenti investimenti che l’amministrazione sta realizzando in questo campo.

Su tale aspetto appaiono calzanti gli argomenti di cui alla risoluzione sull’e – government di cui all’ottava riunione dei Ministri europei della Funzione pubblica tenutasi a Strasburgo il 7 novembre 2000 , dove nell’ambito di un programma e – Europe, con l’identificazione e la definizione di indicatori di performance in grado di permettere la comparazione sui risultati dei pubblici poteri nel campo dell’amministrazione elettronica, viene raccomandata l’adozione dei seguenti indicatori:

· esistenza di punti pubblici di accesso Internet;

· percentuale dei servizi pubblici di base accessibili su Internet;

· volume di accessi ai siti pubblici di informazione;

· volume di accessi ai siti pubblici che permettono operazioni on-line;

· percentuale degli appalti pubblici che possono essere gestiti on-line;

· accessibilità dei siti web pubblici per i disabili.

Queste raccomandazione denotano un preciso impegno, in sede europea, a voler dare un impulso decisivo verso l’amministrazione elettronica e l’uso di internet sia per i profili informativi, quali gli accessi ai siti pubblici di informazione che devono essere in grado di fornire all’utente il materiale di cui ha bisogno senza doversi recare presso gli uffici, che per un migliore uso sotto il profilo economico delle risorse pubbliche come, ad esempio, attraverso la gestione on line degli appalti pubblici .

Da evidenziare, a questo proposito, anche l’attenzione posta ai problemi sociali, attraverso un’aumentata accessibilità dei siti web pubblici per i disabili, i quali grazie alle nuove tecnologie possono sentirsi più attivi e meglio considerati nonostante le difficoltà che, purtroppo, ancora incontrano per la loro condizione.

Attraverso l’e-government gli obiettivi posti dal governo nel suo piano e decisamente utili per una vera semplificazione sono i seguenti:

· il cittadino potrà ottenere ogni servizio pubblico, cui ha titolo, rivolgendosi ad una qualsiasi amministrazione di front-office abilitata al servizio, indipendentemente da ogni vincolo di competenza territoriale o di residenza;

· all’atto della richiesta di un servizio, il cittadino, oltre agli strumenti di identificazione personale, non dovrà fornire alcuna informazione che lo riguarda e che sia già in possesso di una qualsiasi amministrazione dello Stato. Una volta che il cittadino sia stato identificato, il sistema informativo di front-office deve essere in grado di reperire, direttamente presso ogni amministrazione che le possiede, tutte le informazioni che consentono di autorizzare la erogazione del servizio richiesto;

· il cittadino non dovrà conoscere come lo Stato è organizzato per la erogazione dei servizi o a quali amministrazioni si deve rivolgere, ma potrà richiedere servizi esclusivamente in base alle proprie esigenze, non in base alla conoscenza di quale amministrazione fa che cosa;

· il cittadino dovrà poter comunicare solo una volta all’Amministrazione, nel momento in cui si verificano, le variazioni che corrispondono ad eventi della vita propria o, quando ne ha titolo, della vita di terzi. Questa comunicazione produrrà automaticamente tutti gli effetti conseguenti. l’Amministrazione manterrà un profilo per ogni cittadino che le consente di notificare la variazione a tutti gli enti interessati e di attuare i conseguenti servizi.

A questo si deve aggiungere che anche il piano di azione “eEurope 2002” della Commissione europea prevede di garantire un accesso più rapido, sicuro ed economico a Internet per tutti, investire nelle risorse umane e nella formazione, promuovere l’utilizzo di Internet.

Si tratta di obiettivi certamente ambiziosi, ma di possibile realizzazione se non viene meno la volontà politica, il cittadino potrà evitare inutili file, noiosi spostamenti, traffico etc… con la conseguenza che la semplificazione da mera espressione verbale diventi, invece, una concreta realizzazione .

Il governo richiede per la sua attuazione:

· che tutte le amministrazioni e gli enti siano dotati di un sistema informativo progettato non solo per l’automazione delle funzioni e delle procedure interne della amministrazione e per l’erogazione di servizi ai propri utenti, ma anche per l’erogazione di servizi direttamente ai sistemi informatici delle altre amministrazioni;

· che tutti i sistemi informativi di tutte le amministrazioni siano connessi tramite una rete tra pari, senza gerarchie che riflettano sovrastrutture istituzionali o organizzative. Le limitazioni ed i vincoli all’interazione tra i sistemi dovranno derivare solo dalla natura dei servizi da erogare.

· che tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di back-office, cioè che per ragioni istituzionali possiedono archivi contenenti informazioni necessarie alla erogazione di servizi propri, ma anche di servizi di amministrazioni terze, rendano accessibili senza oneri i propri servizi sulla rete a tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di front-office, per consentire loro la erogazione del servizio senza richiedere al cittadino informazioni già in possesso della Amministrazione;

· che le amministrazioni di front-office realizzino una integrazione dei servizi delle amministrazioni di back-office per fornire servizi integrati secondo le esigenze del cittadino e non secondo l’organizzazione delle amministrazioni eroganti;

· che l’identificazione (autenticazione) del richiedente il servizio, cittadino o impresa, e la verifica delle sue autorizzazioni, avvengano secondo una modalità uniforme su tutto il territorio nazionale utilizzando mezzi di identificazione indipendenti dal servizio richiesto allo scopo di garantire la possibilità di accesso ad ogni servizio in ogni luogo. A questo fine verrà utilizzata la carta di identità elettronica come strumento privilegiato di accesso a tutti i servizi della pubblica amministrazione.

È evidente che le condizioni poste dal piano, in parte già recepite dal testo unico sulla documentazione amministrativa, sono dirette a far dialogare non solo la singola amministrazione con il cittadino, ma anche le amministrazioni tra di loro (tramite una rete tra pari) di modo ché una volta aperto il collegamento le informazioni richieste siano esaustive e possibilmente non contraddittorie. Su questa linea è stata positiva la creazione della RUPA (art. 15 legge n. 59 del 1997) il cui scopo è la realizzazione di un sistema unitario di amministrazioni interagenti per la produzione di servizi aperti ai cittadini e alle imprese . Al fine di perseguire tale obiettivo è importante che gli investimenti pubblici nel campo tecnologico siano indirizzati verso quelle iniziative dirette a privilegiare la cooperazione fra le amministrazioni e la condivisione delle informazioni.

Altro aspetto rilevante è quello dato dall’accessibilità alle informazioni senza oneri salvo quello del collegamento, i cui costi offerti dai vari gestori, come noto, sono ormai assai contenuti.

3.1. Gli strumenti necessari per l’e-government.

Affinché sia possibile integrare tra loro le funzioni e le attività delle varie amministrazioni pubbliche, e perché queste siano del tutto alla portata delle istanze del cittadino-utente, il piano del governo ha individuato tre strumenti fondamentali:

· La rete nazionale, cioè la rete Extranet che connette tra loro tutte le reti centrali, regionali, locali, di categoria e di settore amministrativo, quelle già esistenti e quelle in via di attivazione. Tutti i soggetti pubblici connessi, a qualsiasi livello operino, agiranno in condizione di parità nell’accesso alle informazioni. La rete può costruirsi sulla base di intese tra Governo, Regioni ed Enti locali miranti a costituire una Extranet del sistema delle amministrazioni pubbliche;

· ·La carta d’identità elettronica, oggi disciplinata all’art. 36 (L) del testo unico 445 del 2000, la quale ha già avuto una prima sperimentazione in alcuni Comuni, essa si prevede che possa essere emessa, in un arco temporale di 10 – 12 mesi, nel numero di 1 milione di carte d’identità utilizzabili anche per accedere a servizi a carattere nazionale. La carta d’identità elettronica non sarà solo il nuovo documento di riconoscimento personale, ma consentirà al cittadino il diritto all’accesso a tutti i servizi della Pubblica amministrazione erogati on-line;

· La firma digitale, oramai pienamente operativa e disciplinata alla sezione V del testo unico n. 445 del 2000 (artt. 22 e segg.), servirà per dare validità giuridica a tutti quei rapporti tra le pubbliche amministrazioni e i privati che la richiedono (transazioni economiche ma anche, per esempio, le dichiarazione delle imprese a Inps, Inail ecc.). Il Piano d’azione prevede azioni di promozione e di diffusione delle firme tra i dipendenti pubblici che possono firmare atti, tra i cittadini e tra le imprese.

La firma digitale nella sostanza è un tipo di firma elettronica che apposta su un documento ne consente un’attribuzione di paternità e una verifica di integrità, in modo relativamente sicuro, assegnandogli un valore giuridico e un’efficacia probatoria equiparata a quella propria del documento cartaceo sottoscritto. Su questa materia si deve segnalare che il Governo ha dato corso alla diffusione in Italia della “firma digitale”, considerata parte integrante del processo di ammodernamento tecnologico del Paese.

Infatti, su proposta del Presidente del Consiglio e del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie e di concerto con altri sei ministri, il Consiglio dei Ministri ha approvato il DPR che definisce il Regolamento di attuazione della Direttiva Comunitaria n. 93/1999, completando così il quadro normativo per l’utilizzo di questo innovativo strumento digitale, una sorta di bancomat con microchip, che viene inserito in un apposito lettore, collegato al computer, consentendo di firmare in modo digitale sicuro ed inalterabile qualsiasi documento elettronico. In definitiva si attribuisce valore giuridico ai documenti informatici su cui viene apposta la “firma digitale”, garantendo non solo l’autenticità della firma e del soggetto da cui proviene, ma anche l’integrità del documento stesso, determinando così un’ampia serie di vantaggi pratici, diretti ed indiretti, per il Paese, a partire dalle imprese fino allo sviluppo dell’e-commerce .

3.2. E-government e compiti delle Amministrazioni centrali.

Il compito delle Amministrazioni centrali sarà quello di attivare nella rete un sistema di portali per consentire il pieno accesso ai servizi e alle informazioni in rete.

Esso si dovrà avvalere, appunto, di una serie di portali che consentano di facilitare il lavoro di ricerca del cittadino utente connesso per la ricerca di materiale dell’amministrazione necessario per le proprie esigenze.

Il governo ha, di conseguenza, previsto i seguenti strumenti:

· un Portale unificato delle norme, con un motore di ricerca che conduca i cittadini a consultare leggi, norme e decreti:

· Portale unificato dei servizi al cittadino, dove si potranno reperire moduli, compilare dichiarazioni, trasmettere le richieste di servizio ed essere indirizzati on-line allo specifico portale di ogni amministrazione. Da qualsiasi parte del territorio nazionale, in maniera omogenea. Attraverso di esso sarà possibile evitare la caccia, spesso difficile e talvolta infruttuosa, ai moduli da acquisire: saranno stampati a casa, oppure compilati, sottoscritti e spediti senza bisogno di stampa. Gli sportelli di front-office dei Comuni saranno a disposizione dei cittadini bisognosi di aiuto;

· Portale per i servizi di certificazione, perché i funzionari dello Stato possano verificare in tempo reale la veridicità delle autocertificazioni. Con il sistema a regime, anche le autocertificazioni non saranno più necessarie: verranno sostituite dall’acquisizione on-line dei dati da parte di ogni amministrazione. Non sarà più il cittadino a dover certificare il proprio status, ma l’Amministrazione a doverlo verificare al proprio interno.

· Portale per i servizi all’impiego, per consentire l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro a livello regionale e nazionale. Chi cerca lavoro non dovrà più passare attraverso le frustranti attese del vecchio Ufficio di collocamento, ma troverà direttamente sulla rete le opportunità più vicine ai suoi interessi;

· Portale per i servizi alle imprese, perché le aziende e le società possano trasmettere per via telematica tutti i moduli e le comunicazioni richieste dallo Stato per lo svolgimento delle loro attività, e accedere a tutte le informazioni disponibili sul sistema delle imprese.

Interessanti sono poi quelle iniziative sia di organismi pubblici che di organismi privati che sul web creano siti per la comunicazione pubblica e per il reperimento delle informazioni necessarie sia alle amministrazioni che ai cittadini. ad esempio il Formez (il quale è un’agenzia operativa partecipata dalla Presidenza del Consiglio – Dipartimento della Funzione Pubblica, Regioni e Associazioni di Enti Locali come ANCI, UPI, UNCEM) nel proprio sito (www.formez.it) ha predisposto un portale delle informazioni che prevedono servizi per l’accesso al pubblico impiego, per l’accesso ai finanziamenti comunitari, allo sviluppo degli enti locali e alla valutazione dell’impatto degli investimenti.

3.3. E-government e compiti delle Amministrazioni locali.

Le azioni delle Amministrazioni locali si dovranno svolgere nell’ambito della necessità di garantire l’omogeneità dei servizi in tutta Italia, cosa che, comunque, non impedisce a ogni singola Regione di procedere all’innovazione secondo linee e strategie inerenti con il tessuto sociale e d’impresa presente nel proprio territorio.

Compito principale delle Regioni sarà attivare, come già in parte fatto, le rispettive reti di interconnessione tra gli enti locali del proprio territorio, mentre, agli altri Enti e, in particolare, ai Comuni, spetterà il compito fondamentale di realizzare gli sportelli di front-office, migliorando il rapporto diretto con i cittadini e le imprese, abbattendo le attuali forti differenze tra la qualità dei servizi erogati in una parte o in un’altra del Paese. Comunque, al fine di evitare contrasti e discrasie sulle modalità del governo elettronico tra il centro e la periferia (tenuto anche conto dell’avvio delle riforme federaliste) esiste il progetto «Centri Regionali di Competenza per l’e-Government e la Società dell’Informazione» , i quali sono una struttura composta da operatori dei diversi livelli del governo regionale e locale che ha la finalità di affiancare e facilitare l’azione delle Autonomie Locali tesa ad innovare i servizi ed a sviluppare i piani e i progetti di e-government e della Società dell’Informazione. Occorre poi ricordare la «Commissione permanente per l’Innovazione e le Tecnologie» , la quale nasce per avere una visione condivisa dello Stato federale e per rafforzare, in modo significativo, la collaborazione a livello nazionale sulle politiche di sviluppo della Società dell’Informazione e dell’e-government.

4. Acquisti pubblici e aste on line (e-procurement).

Come accennato brevemente alla nota 29 l’acquisto di beni servizi via internet per l’amministrazione può consentire significativi risparmi di spesa. Ciò accade già da tempo e largamente nel settore privato e, a tal proposito, le Pubbliche amministrazioni possono conseguire notevoli obiettivi in termini di risparmio, maggiore rapidità e trasparenza delle procedure e agevolazione della concorrenza acquisendo per sé beni di consumo e servizi mediante gli strumenti del commercio elettronico .

Si potrà assistere, dunque, ad aste telematiche permanenti con i bandi di gara pubblicati in rete in modo da consentire sia alle amministrazioni centrali che a quelle locali di “stare sul mercato” dei beni e dei servizi potendosi, all’occorrenza, acquisire le grandi forniture di materiale di largo consumo con gli stessi vantaggi attualmente consentiti alle aziende privati e ai consumatori.

In sostanza, attraverso l’e – procurement sarà possibile ridurre la spesa per le forniture di beni e servizi nella pubblica amministrazione, rendere le procedure più snelle e più rapide, garantire la massima trasparenza nelle operazioni di gara e aprire il mercato delle forniture in modo da renderlo maggiormente competitivo. La legge 340 del 200 all’art. 24 prevede, appunto, che le p.a. già a partire dal 1 gennaio 2001 sono tenute a pubblicare su uno o più siti informatici tutti i bandi e gli avvisi di gara. Obbligo questo che, a partire dal 30 giugno 2001, viene esteso anche alle società concessionarie di lavori e servizi pubblici, alle società, alle aziende speciali e ai consorzi che gestiscono servizi pubblici e a tutti quei soggetti tenuti a rispettare la normativa nazionale e comunitaria per l’affidamento degli appalti pubblici.

5. Anagrafe e catasto.

Su questi due settori, particolarmente interessati, per il bene dei cittadini, a un’azione di semplificazione efficace, il governo elettronico potrà avere dei risultati certamente positivi. Infatti, l’interconnessione tra tutte le reti pubbliche consentirà di dare vita a un indice delle anagrafi e, quindi, a un vero e proprio indice dei cittadini italiani gestito dal Ministero dell’Interno (in linea con le raccomandazioni del Garante dei dati personali di cui è cenno alla nota 32), cui i Comuni parteciperanno nella fase di creazione e per gli aggiornamenti.

Sarà importante avere di conseguenza un servizio generalizzato di notifica degli eventi di variazione anagrafica e di stato civile che si presente non solo opportuno, ma auspicabile e necessario per conservare sempre coerenti e aggiornate le informazioni sui cittadini, che ciascuna amministrazione, sia locale che centrale, mantiene in relazione ai propri fini istituzionali.

Seguendo questa impostazione saranno messe in rete a livello nazionale e, quindi, rese disponibili ai singoli Comuni, ai cittadini, ai professionisti, le informazioni relative ai dati catastali, con l’obiettivo di rendere disponibili tutti i dati relativi al territorio e di rendere più agevoli le pratiche e le verifiche relative alle posizioni ICI . Ciò potrà avvenire grazie allo scambio permanente di dati tra il Ministero dell’Economia e Finanze e le amministrazioni comunali. Attraverso questa innovazione sarà finalmente possibile rendere facilmente accessibili i servizi degli Uffici del Territorio, quali le visure e le certificazioni catastali, le visure ipotecarie, le pratiche di accatastamento e di variazione catastali, con evidente ritorno di qualità del servizio sia per i comuni che per i cittadini.

6. Protocollo informatico.

Ogni documento ricevuto e spedito da parte di un’amministrazione pubblica deve essere memorizzato all’interno di un apposito registro. Grazie all’ingresso delle tecnologie telematiche la tipologia di lavoro della pubblica amministrazione non sarà più limitata alla trasmissione e archiviazione di atti e documenti cartacei per via manuale, bensì sarà presente anche un nuovo sistema basato sulla trasmissione, per via telematica, di documenti e atti elettronici (art. 61 R). Il protocollo informatico diventa uno strumento utilissimo ed essenziale per la semplificazione dal momento che il flusso di documenti verso l’amministrazione via internet (istanze, memorie etc…) avrà una sicura impennata, appena l’utenza avrà una certa dimestichezza con l’informatica e le comodità essa che può assicurare.

7. Conclusioni.

Internet può dare un contributo decisivo alla creazione di una vita più semplice per il cittadino utente che vuole sentire vicino a sé un’amministrazione chiara, attenta alle sue esigenze e sempre pronta a risolvere i problemi anziché complicarli. Il processo avviato, che oggi vede un punto essenziale nella redazione di testo unico (445/2000) pieno di riferimenti alle nuove tecnologie, è sicuramente affascinante. Si va modificando l’impostazione del rapporto tra cittadino e p.a., dove questa si deve fidare delle dichiarazione e provare successivamente le eventuali falsità delle dichiarazioni stesse, effettuando, all’occorrenza, idonei controlli quando sorgono fondati dubbi sulla veridicità di quanto dichiarato (art. 71 R). Falsità che se realizzate avranno anche la loro sanzione (art. 76 L), circostanza questa che rafforza il rapporto di fiducia tra cittadino e amministrazione, in quanto essa deve fidarsi degli amministrati, ma deve esservi anche un rapporto di lealtà del cittadino verso la p.a., perchè non si deve approfittare della semplificazione per giovarsi di una qualche situazione diretta a conseguire un qualche tornaconto illecito.

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(*) Queste pagine sono la trascrizione dell’intervento al Master Internet Law, diretto da Giuseppe Cassano, nella European School of Economics di Roma, il 15 febbraio 2003; gli scritti, a fine corso, rivisitati e con un apparato bibliografico di riferimento, saranno pubblicati in un volume , ad uso della didattica.

Note

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La sentenza in rassegna viene segnalata all’attenzione del lettore, perché puntualizza, in modo chiaro, il tipo di responsabilità amministrativa a cui sono sottoposte le società private che hanno in concessione l’attività di riscossione dei tributi.

Tale modulo organizzativo, a cui oggi sempre più ricorre l’amministrazione, per riscuotere i tributi (si pensi, ad esempio, alle società di accertamento e riscossione dei tributi comunali), fa sì che soggetti privati si ingeriscano, tramite un rapporto concessorio con la p.a., in un’attività, di natura eminentemente pubblicistica, quale quella di accertamento e riscossione tributi.

Per quanto riguarda la sottoposizione al giudizio di responsabilità amministrativa, in ragione della presenza di un rapporto di servizio sorto tra ente pubblico concedente e società concessionaria del servizio non vi è alcun dubbio, dal momento che la Cassazione ha sempre ritenuto sussistente la giurisdizione contabile ogniqualvolta che un ente privato si trovi inserito in un’organizzazione amministrativa (cfr. ex multis Cass. civ. S.U. n. 19 del 14.2.2000), tenuto conto, altresì, che, nel caso di specie, le società esattoriali, oltre ad aver maneggio di denaro pubblico (tale fatto di per sé qualifica la società di riscossione tributi alla stregua di un agente contabile, secondo la nozione di cui all’art. 74 del r.d. n. 2440 del 1923, con i conseguenti obblighi come la resa del conto sulle somme materialmente riscosse in nome dell’amministrazione) svolgono, molto spesso, anche un’attività vera e propria di accertamento tributario nei confronti dei contribuenti.

L’unica possibilità per escludere la giurisdizione contabile nei confronti delle società concessionarie dei servizi di riscossione è data dalla eventuale responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. per fatti esterni al rapporto concessorio e alle partite contabili relative all’esazione tributaria (cfr. Cass. S.U. n. 3284 del 16.4.1997), ipotesi certamente diversa da quella della mancata riscossione per attività irregolare e illecita degli ufficiali alla riscossione, nei confronti dei quali l’ente concessionario non aveva attivato alcun modulo di autodifesa, quale quello derivante da un’efficace azione di controllo sul proprio personale.

Questo orientamento è poi consolidato anche nella giurisprudenza contabile, dal momento che per l’assoggettamento alla propria giurisdizione la Corte dei Conti non riconosce alcun rilievo al fatto che un agente della riscossione abbia la natura giuridica di azienda di credito e, quindi, sia soggetta alla disciplina del diritto privato (cfr. Corte dei Conti I Sezione centrale n. 78 del 14.5.1997).

La sentenza poi tratta un aspetto determinante, ai fini del riconoscimento del danno erariale e cioè la valenza probatoria da riconoscere ai verbali redatti in maniera fittizia dagli ufficiali alla riscossione dipendenti dal concessionario.

Si premette che la Sezione Veneto ha declinato, per l’occasione, la propria giurisdizione nei confronti degli ufficiali alla riscossione, essendo sufficiente, ai fini della responsabilità amministrativa, che sia chiamato a rispondere del danno il solo istituto di credito concessionario del servizio e non i propri dipendenti, i quali sono legati da un rapporto di servizio privato con quest’ultimo, con la conseguenza che essi dovranno rispondere dei propri comportamenti innanzi al proprio datore di lavoro e, in caso di contenzioso, di fronte al giudice ordinario.

Questo aspetto era stato risolto dalla Sezione Toscana della Corte dei Conti in modo opposto (cfr. sent. n. 833 del 9.2.2000), perché gli ufficiali della riscossione, in quanto soggetti affidatari di una funzione di diritto pubblico, che esercitano i poteri autoritativi propri dell’amministrazione, devono essere considerati in rapporto di servizio con l’amministrazione e, di conseguenza, sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti per gli eventuali danni erariali derivanti dall’infedele esercizio dell’incarico loro affidato.

Sempre la stessa pronuncia dei giudici toscani aveva escluso, invece, la soggezione alla giurisdizione contabile dei dirigenti degli istituti di credito concessionari per la riscossione delle imposte, dal momento che la loro responsabilità sarebbe assorbita dall’istituto esattore nel suo complesso.

Per quanto riguarda, invece, la valenza da dare, ai fini della prova, ai verbali di riscossione mancata (ad es. per irreperibilità del debitore) redatti in modo fittizio (caso mai per favorire qualche amico), sempre la Sezione Toscana con la predetta pronuncia (sul punto assolutamente non condivisibile, anche per mancanza del necessario approfondimento della questione), aveva respinto l’istanza risarcitoria, perché l’azione di danno doveva essere preceduta dalla querela di falso dei verbali non veridici, in considerazione del fatto che essi erano stati redatti da pubblici ufficiali.

I giudici veneti, partendo correttamente dalla diversità del valore estrinseco (che fa piena prova fino a querela di falso) ed intrinseco (che può essere liberamente valutato dal giudice ex art. 116 c.p.c.) dell’atto pubblico sono, invece, giunti alla condanna dell’istituto esattore, dal momento che risultava agli atti che gli ufficiali alla riscossione, mentre erano in vacanza o, peggio ancora, in congedo matrimoniale, attestavano, candidamente, che non avevano potuto procedere alla riscossione esattoriale nei confronti dei debitori, realizzando così il danno erariale per mancata entrata tributaria.

Certamente la responsabilità dell’istituto esattore deve essere rinvenuta anche nel difetto di opportune misure di controllo nei confronti dei propri dipendenti, dimostrando conseguentemente un difetto di resa del servizio che porta l’agente contabile (istituto concessionario) alla mancata realizzazione l’obbligo di restituzione verso l’amministrazione concedente

Infatti, nel rapporto contabile spetta al debitore dimostrare che le somme derivanti dai tributi non potevano essere riscosse, tenuto conto che spetta al debitore (agente contabile) provare la non imputabilità conseguente all’impossibilità della prestazione in caso di mancata riscossione dei tributi.

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V. CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. VENETO – Sentenza 11 marzo 2002 n. 72

Note

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La sentenza parziale in rassegna ritorna ancora sull’applicazione nel giudizio contabile dei nuovi principi sul giusto processo di cui all’art. 111 novellato della Costituzione.

La pronuncia parziale riguarda i danni conseguenti al noto scandalo della missione Arcobaleno dove, com’è risaputo, i controlli non furono certamente inappuntabili. Le difese dei convenuti, tra le varie eccezioni, hanno sostenuto che nel procedimento di responsabilità amministrativa si era in presenza di una violazione delle norme in materia di giusto processo e ciò in ragione del fatto che molte delle prove acquisite dal p.m. contabile provenivano dall’istruttoria penale in corso e, di conseguenza, non erano passate al vaglio del dibattimento e, dunque, nel contraddittorio tra le parti.

La sezione Lazio ha, però, superato l’eccezione sulla base “del principio dispositivo delle prove” proprio del processo civile al quale, in base al regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti (art. 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038), si fa rinvio, sempre che le norme del c.p.c. siano applicabili (rinvio definito dalla dottrina e dalla giurisprudenza come “rinvio dinamico” cfr. F. Garri, I giudizi innanzi alla Corte dei Conti, Milano, 2000, pag. 236) al giudizio contabile e le stesse non siano modificate dalle disposizioni del regolamento medesimo.

Tale ragionamento appare senz’altro corretto, perché anche se nel giudizio contabile vi sono delle somiglianze con il rito penale (se non altro per la presenza obbligatoria del pubblico ministero e, quindi, di una parte pubblica come unico soggetto legittimato a proporre l’azione di responsabilità amministrativa) esso è e rimane un processo di natura civile diretto a ottenere la condanna al risarcimento del danno di colui che con la propria azione od omissione ha causato un danno finanziario per l’erario pubblico.

La dottrina più autorevole (A. Proto Pisani) definisce il principio della disponibilità delle prove come «principio di mera tecnica processuale che prescinde sia dal principio della domanda sia dal principio della normale correlazione tra titolarità del diritto sostanziale e titolarità del diritto di azione» (così in «Lezioni di diritto processuale civile», Napoli, 1996, pag. 214) e, in effetti, il p.m. contabile ha la titolarità dell’azione, ma non quella del diritto sostanziale (inteso come risarcimento del danno subito dal patrimonio della p.a.) la quale appartiene all’amministrazione. Conseguentemente il p.m. può introdurre nel giudizio contabile anche le prove raccolte dal p.m. penale, perché quel che conta (cfr. A. Proto Pisani, cit. pag. 455) è che in tali giudizi permanga il superiore divieto di utilizzazione del sapere privato da parte del giudice (per non ledere il principio di terzietà), ma non il divieto di utilizzazione da parte del p.m. di fonti di prova raccolte anche in assenza di contraddittorio con il convenuto.

Quel che sarà importante, ai fini della decisione, sarà la valutazione delle prove da parte del giudice, ma anche qui interviene il principio generale di cui all’art. 116 c.p.c. per il quale «il giudice deve valutare le prove secondo il suo prudente apprezzamento, salvo che la legge disponga altrimenti». In tale occasione, come sostenuto da Proto Pisani, il giudice deve dismettere i panni del tecnico giuridico per assumere quelli del logico (op.cit. pag. 457) ricorrendo allo schema sillogistico o deduttivo come schema logico fondamentale a cui ricondurre il principio della valutazione delle prove (op.cit. pag. 458).

La giurisprudenza (cfr. Corte dei Conti sez. Friuli V.G., 12.5.2000, n. 177, in Riv. Corte dei Conti, n. 3/2000, pag. 132) ha sostenuto che «le perizie raccolte nei processi civili conclusi con condanna, con assoluzione in sede istruttoria, amnistia, patteggiamento, prescrizione etc… possono essere utilizzate dal giudice contabile e da questo autonomamente vagliate in base al principio della libera formazione del convincimento decisorio (art. 116 c.p.c.), sempre che si tratti di una valutazione critica e argomentata tenendo conto di eventuali perizie di parte».

Ciò sta a dimostrare che quel che conta è che la valutazione della prova di provenienza penale introdotta dalla parte pubblica nel giudizio non sia recepita acriticamente, ma sia supportata da un ragionamento logico che tenga conto anche di quanto controdedotto dal convenuto. A questo proposito la Cassazione (sent. 197 dell’11.1.2000) ha sostenuto che il giudice può valutare le risultanze probatorie diversamente dalla prospettazione della parte, senza che ciò possa configurare una violazione del principio processuale della disponibilità della prova.

Anche questo autorevole orientamento dimostra che nel giudizio civile vi sono tutti i mezzi per far sì che il processo rimanga all’interno dei principi dell’art. 111 Cost. novellato. Opinare diversamente potrebbe indurre a pensare che il processo, prima della recente riforma, potesse essere stato ingiusto, nonostante la presenza nella Carta fondamentale di norme come l’art. 24, commi 1, 2 e 3, l’art. 25, comma 1, l’art. 101, comma 2 ed anche l’art. 3, comma 1 e 2, i quali molto dicevano e dicono ancora in materia di garanzie per qualunque processo (penale, civile, amministrativo, contabile e tributario).

Altro argomento affrontato dalla sezione Lazio è quello sull’uso del potere sindacatorio da parte del giudice contabile. Il c.d. potere sindacatorio viene inteso come potere di extra petizione del giudice diretto all’acquisizione di fatti indipendentemente dalla richiesta delle parti (convenuto e p.m.), al fine di determinare il danno subito dalla p.a. secondo equità (cfr. Garri cit., pag. 11) e in un’ottica di giustizia sostanziale che deve tendere ad addebitare il danno ai vari responsabili solo per la parte che vi hanno preso.

Il potere sindacatorio del giudice contabile trova la sua fonte negli artt. 14, 15 e 47 del T.U. 13 agosto 1933, n. 1038 e nell’art. 73 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (cfr. Corte dei Conti, II sez. Centrale d’appello, n. 170 del 10.10.1997). Esso prevede la chiamata nel processo jussu judicis senza il previo invito a dedurre previsto dall’art. 5 del D.L. 15 novembre 1993, n. 453 convertito dalla legge n. 19 del 1994 (Corte dei Conti, II sez. Centrale d’appello, n. 128 del 28 marzo 2001).

Esso non deve essere visto come un’attività istruttoria disposta dal giudice lesiva del rapporto di parità processuale trale parti (p.m. e convenuto), bensì come un intervento sussidiario ad integrazione e completamento della domanda prospettata dal p.m. (cosi S. Pilato in La responsabilità amministrativa, Padova, 1999, pag. 306) e questa relazione di sussidiarietà con i poteri della parte pubblica è diretta a garantire la giustizia sostanziale e cioè ad addebbitare il nocumento finanziario al responsabile e/o responsabili solo per la parte di danno che hanno concorso a realizzare. Questa impostazione è coerente con il disegno del legislatore che ha voluto la parziarietà dell’obbligazione di danno (art. 3 comma 1 quater legge n. 639 del 1996) che comporta, conseguentemente, l’estensione del rapporto processuale a tutti i soggetti convenibili in giudizio (cfr. Pilato cit. pag. 306).

La dottrina (Staderini Silveri, in La responsabilità nella pubblica amministrazione, Padova, 1998, pag. 260) ha poi sostenuto che la qualificazione di sindacatorietà non deve essere vista come potere extra ordinem in grado di obliterare il fondamentale principio della domanda, bensì come «potere del giudice di ricercare la prova anche d’ufficio, quando le risultanze processuali – conosciute dalla parti e sulle quali si sia, quindi, formato il contraddittorio – evidenzino l’esistenza di un principio di prova nell’ambito del thema decidendum fissato dalla domanda e dalle deduzioni difensive del convenuto».

In questa ottica si era già mossa la Sezione Abruzzo della Corte dei Conti, la quale con due recenti pronuncie (la n. 1114/2000 del 29.11.2000 e la n. 389/2001 del 2 maggio 2001, pubblicata in questo numero della presente rivista) ha sostenuto il principio ripreso dalla sezione Lazio che il ricorso al c.d. potere sindacatorio, di cui agli artt. 73 e segg. del T.U. 1214/1934, si presenta come indispensabile per riequilibrare la posizione dell’incolpato di danno erariale, non tanto con la pubblica accusa rappresentata dal Procuratore Regionale, bensì con la p.a. (titolare, come visto sopra, del diritto sostanziale alla reintegra del patrimonio) la quale potrebbe, con atteggiamenti non collaborativi, condizionare il processo in senso sfavorevole al convenuto (ad esempio con relazioni e/o inchieste amministrative che non evidenziano, in modo completo, tutte le responsabilità causative di danno).

Quel che viene poi messo il rilievo nella pronuncia in parola è che il c.d. potere sindacatorio, se correttamente utilizzato, non sembra discostarsi molto da quei poteri che il codice di procedura civile intesta al giudice con gli artt. 118 e 213, i quali consentono di poter disporre accertamenti ispettivi di persone e di cose (utili al fine di persuadere il giudice sull’esistenza o meno del fatto) e di richiedere informazioni alla p.a. (necessarie queste, al fine di acquisire elementi necessari per il processo che siano rinvenibili in atti e documenti conservati dall’amministrazione stessa).

Poteri questi che, come osservato dalla Cassazione (n. 2360 del 15.6.1976), non servono a sopperire all’inerzia della parte onerata della prova, ma per acquisire alla realtà processuale, mediante indagine diretta, elementi essenziali al fatto controverso che si sono già ben determinati nella dialettica processuale. Resta il fatto che su questo aspetto si registrano posizioni diverse, anche se non appaiono molto convincenti in un ottica civilistica del processo contabile, (cfr. A. Ciaramella, Il “giusto” processo contabile come effetto di una “giusta” citazione in giudizio, in Riv. della Corte dei Conti, n. 1/2000 pag. 227 e segg.), poiché il potere sindacatorio viene visto come contrastante con il principio, oggi affermato costituzionalmente, della terzietà e dell’imparzialità del giudice.

Altra posizione (M. Ristuccia in Applicabilità dei principi del giusto processo al giudizio contabile in Riv. Corte dei Conti, n. 3/2000, pag. 217) non vede conciliarsi con il nuovo dettato costituzionale un potere del giudice che si ponga oltre i limiti della posizione di assoluta terzietà posti dalla Carta fondamentale.

Occorre però constatare che assumere una rigida posizione formalistica sul punto rischia di far condannare per danno erariale persone che potrebbero non essere le sole responsabili del danno finanziario subito dalla p.a., con la conseguenza negativa che non verrebbe certamente raggiunta una giustizia sostanziale che vuole, invece, il perseguimento e la condanna di tutti i responsabili del danno.

D’altra parte, avere di mira il raggiungimento di una giustizia sostanziale nella responsabilità amministrativa appare anche coerente con l’attuale impianto amministrativo che vede sempre di più (in attesa di una vera e propria semplificazione) procedimenti complessi con molte autorità intervenienti e spesso anche con diversi responsabili di procedimenti.

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V. CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LAZIOSentenza 8 maggio 2001 n. 1897

Note

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