(Brevi riflessioni a margine dell’ordinanza del Tribunale di Torino 27/1/2016
di remissione alla Corte Costituzionale del Reg. Ord. 255/2016, G. U. 21/12/2016, n. 51)
 
 
Sommario: 1. Premessa: il riconoscimento delle prestazioni assistenziali in capo agli stranieri. – 2. I limiti al riconoscimento del diritto all’assegno sociale alla luce della disciplina dettata dall’art. 80, co. 19, L. 388/2000. – 3. Spunti di riflessione alla luce dell’ordinanza di remissione alla Corte costituzionale del Reg. Ord. 255/2016 – 4. Segue. L’oggetto della questione di costituzionalità e la sua possibile risoluzione alla luce della giurisprudenza della Corte.
 
 
1. Premessa: il riconoscimento delle prestazioni assistenziali in capo agli stranieri
Il sistema atto a garantire la sicurezza sociale in Italia si fonda sulla distinzione tra la materia assistenziale e quella previdenziale che subisce declinazioni differenti a seconda che la si riferisca ai cittadini o ai non cittadini.
Rispetto a questi ultimi, il riconoscimento del diritto a beneficiare di prestazioni assistenziali minime è questione tanto delicata quanto complessa che ha indotto molti giuristi contemporanei a interrogarsi sulla effettiva godibilità dei ccdd. ‘diritti sociali’[1].
Ciò è tanto più vero se si considera che essi sono ritenuti chiave di volta per il successo delle politiche di accoglienza e di integrazione dei migranti e che, di conseguenza, i contrasti nascenti dagli eventuali condizionamenti posti agli stessi risultano stridenti e spingono alla ricerca di forme di composizione[2].
La disciplina relativa all’assistenza sociale al non cittadino è dettata dal D. Lgs. 25/7/1998, n. 286, cd. ‘T.U. Immigrazione’. Le condizioni per il godimento dei diritti sociali sono fissate dal co. 1, dell’art. 2 di tale decreto, con il quale il legislatore ha stabilito che «Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti». Il co. 5 dello stesso articolo prevede, inoltre, che «Allo straniero è riconosciuta parità di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell’accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge».
L’art. 41 del decreto in parola fa invece specifico riferimento al regime dell’assistenza sociale, stabilendo che «Gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti».
Al fine di inquadrare sistematicamente le questioni relative al riconoscimento del diritto a godere delle prestazioni assistenziali minime da parte degli stranieri, è necessario – al di là delle coordinate di ordine generale fissate dal T.U. Immigrazione – prendere in considerazione due fattori, a dir così ‘interni’, che vanno inquadrati in un contesto sovranazionale che, sin dalla seconda metà del Novecento, ha visto interi settori del diritto internazionale erodere la discrezionalità di cui gli Stati hanno storicamente goduto, dapprima nella gestione delle proprie frontiere[3], e successivamente nel riconoscimento dei diritti in capo ai non-cittadini.
In questo contesto i due menzionati fattori ‘interni’ sono i seguenti. Anzitutto, l’effetto prodotto, sul piano delle competenze, dalla riforma costituzionale del 2001 (L. cost. 18/10/2001, n. 3), alla luce della quale oggi l’assistenza sociale rientra nell’ambito delle competenze residuali delle Regioni, di talché – dovendo la disciplina introdotta nel 1998 dal T.U. Immigrazione esser riletta alla luce del novellato art. 117 Cost., ai sensi del quale lo Stato ha legislazione esclusiva nella «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (co. 2, lett. m) – il nucleo essenziale dei diritti sociali dev’essere individuato dalla legislazione dello Stato, al fine di garantire lo sviluppo dignitoso della personalità dei soggetti cui tali diritti sono riconosciuti, restando in capo alla legislazione delle Regioni il compito di disporre in modo da assicurare in concreto lo sviluppo in parola.
L’altro fattore è segnalato da autorevole dottrina[4] che invita a riflettere sul fatto che buona parte dei problemi legati alla individuazione delle prestazioni assistenziali e degli enti che devono (o dovrebbero) garantirle trae la propria origine dall’idea della necessaria natura nazionale dello Stato sociale che ha costituito terreno fertile per la proliferazione di argomenti atti a giustificare forti limiti al godimento di taluni diritti da parte degli stranieri, uno su tutti l’esiguità delle risorse pubbliche[5].
Il dibattito relativo al riconoscimento del diritto a tali prestazioni da parte del non cittadino è stato alimentato da una serie di pronunce della Corte Costituzionale che ha tentato, tramite la propria opera pretoria, di arginare le disparità di trattamento concernenti cittadini e stranieri nel godimento dei diritti sociali, originate da un quadro normativo non sempre pienamente rispettoso del principio di non discriminazione[6]. In tal senso la Corte, a partire dal 2005, si è espressa con varie sentenze che non sempre hanno incontrato il favor applicativo del legislatore nazionale e regionale[7].
Nell’alveo delle decisioni riferibili alle prestazioni assistenziali più d’una ha riguardato l’applicazione dell’art. 80, co. 19, L. 23/12/ 2000, n. 388 (recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001»), che ha subordinato la godibilità delle provvidenze di natura economica e assistenziale da parte degli stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio nazionale al possesso da parte degli stessi della ‘carta di soggiorno’, oggi ‘permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo’.
Tra le prestazioni assistenziali a vantaggio degli stranieri, contemplate dall’art. 80, co. 19, L. 388/2000, rientra anche l’assegno sociale, quale strumento volto ad assicurare una esistenza libera e dignitosa al soggetto – legato da lungo corso al territorio italiano – che versa in stato di difficoltà.
In particolare, la normativa in parola, per i soli stranieri, subordina il diritto al godimento dell’assegno sociale al possesso di uno specifico tipo di permesso di soggiorno (il P.d.S. UE per soggiornanti di lungo periodo) in aggiunta alla condizione, prevista dall’art. 20, co. 10, L. 6/8/2008, n. 133 (Conversione del D. L. 25/6/2008, n. 112, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria»): «A decorrere dal 1° gennaio 2009, l’assegno sociale di cui all’articolo 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335, è corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio nazionale» (corsivo di chi scrive).
Tale disciplina normativa, proprio con riguardo al tema del riconoscimento in capo allo straniero di una prestazione assistenziale, offre diversi spunti di riflessione concernenti, da un lato, la natura dei diritti sociali e, dall’altro, le possibili limitazioni che gli stessi possono subire nella stagione della crisi economica.
Pertanto, una volta ricostruita la natura giuridica dell’assegno sociale quale prestazione assistenziale costituente diritto soggettivo perfetto, si porrà l’attenzione sulla questione oggetto di una recente ordinanza[8] con la quale il Tribunale di Torino (Sez. Lavoro) ha investito la Corte Costituzionale: entro quali limiti sia ragionevole differenziare la posizione dello straniero rispetto a quella del cittadino nel godimento di una prestazione assistenziale che si configura come vero e proprio diritto soggettivo, basando tale differenziazione solo sul tipo di permesso di soggiorno indicato dalla legge.
 
 
2. Quali problemi propone: I limiti al riconoscimento del diritto all’assegno sociale alla luce della disciplina dettata dall’art. 80, co. 19, L. 388/2000
L’assegno sociale è considerato misura di natura assistenziale avente struttura pensionistica che, conformemente al dettato della Carta costituzionale, rientra tra le prestazioni economiche di assistenza sociale oggetto di un diritto soggettivo perfetto[9].
A seguito dell’accertamento da parte dell’Amministrazione dei requisiti previsti dalla legge, l’interessato risulta titolare di una situazione giuridica direttamente e pienamente protetta dall’ordinamento, attraverso la quale trova concreta realizzazione il fine di promozione cui tende il principio di eguaglianza sostanziale dettato dall’art. 3, co. 2, Cost.
La prestazione in parola – originariamente denominata ‘pensione sociale’[10] – è una forma di sostegno economico apprestata dall’ordinamento nazionale a vantaggio dei soggetti (cittadini italiani e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio italiano) che vivono in condizioni economiche disagiate.
In particolare, l’assegno sociale (di importo pari a 453 euro e suddiviso in tredici mensilità), risulta a carico della «Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali» (GIAS)[11]. Presupposti per il suo godimento sono l’accertamento dell’effettivo stato di bisogno del soggetto richiedente (dovendo lo stesso risultare titolare di un reddito inferiore alle soglie annualmente stabilite dalla legge[12]) e, a partire dal 2018, il compimento del sessantaseiesimo anno di età da parte dello stesso[13]. A tali requisiti si aggiunge quello della residenza del soggetto all’interno del territorio nazionale[14].
Occorre inoltre ricordare che in origine il diritto a godere di questa prestazione assistenziale era riconosciuto ai soli cittadini italiani, il requisito della cittadinanza dovendo peraltro sussistere, non solo nel momento in cui il diritto veniva riconosciuto, ma anche nel corso del godimento della prestazione.
Il percorso seguito dal legislatore volto al riconoscimento dell’assegno sociale (e, più in generale, dei diritti sociali) in capo agli stranieri è stato influenzato dal ‘ruolo guida’ svolto dalla Corte Costituzionale, soprattutto con riferimento alla individuazione dei limiti al loro godimento. Dall’analisi della sua giurisprudenza sembra che la Consulta abbia provato a sollecitare il legislatore – ‘un colpo al cerchio e uno alla botte’ – ad appianare le disparità di trattamento tra cittadini e non cittadini[15] nel godimento dei diritti sociali[16].
Può dirsi, pertanto, che è alla luce degli interventi della Corte costituzionale che oggi l’assegno sociale è erogato anche ai soggetti stranieri, risultando la posizione di questi ultimi equiparata a quella dei cittadini italiani al sussistere di determinate condizioni[17].
Allo stato attuale l’assegno sociale può essere riconosciuto ai cittadini di un Paese dell’Unione Europea iscritti all’anagrafe del Comune di residenza e (ai sensi del combinato disposto dell’art. 41, D. Lgs. 286/1998 e dell’art. 80, co. 19, L. 388/2000), ai cittadini extracomunitari titolari di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. A tale condizione è stata aggiunta, a decorrere dal 1° gennaio 2009, quella prevista dall’art. 20, co. 10, L. 133/2008 in base alla quale «l’assegno sociale [&] è corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio nazionale».
Il legislatore sembra così voler definire l’ambito dei soggetti stranieri cui può effettivamente essere riconosciuta la prestazione assistenziale in parola, sulla base dell’effettivo radicamento territoriale (provato dal soggiorno legale e in via continuativa). Tale previsione, però, (non sostituisce, ma) si somma a quella prevista dall’art. 80, co. 19, L. 388/2000, di talché il non cittadino che voglia ottenere l’assegno sociale dovrebbe dimostrare, non solo di essere in possesso di tutti i requisiti previsti dalla legge per i cittadini italiani (e dunque il raggiungimento del limite minimo di età per la presentazione della domanda e la dimostrazione dello stato di bisogno economico), ma anche: a) la residenza effettiva, stabile e continuativa, per almeno 10 anni nel territorio nazionale; e b) il possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, disciplinato dal D. Lgs. 8/1/2007, n. 3.
Questo decreto, riscrivendo completamente l’art. 9 del T.U. Immigrazione, ha dato attuazione alla direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, sostituendo il documento un tempo definito ‘carta di soggiorno’ con il cd. Permesso di soggiorno Ue per soggiornanti di lungo periodo[18] il quale costituisce un titolo di soggiorno di durata illimitata, cui hanno diritto, a condizioni diverse, i cittadini di paesi terzi[19] e gli apolidi, consentendo ai soggetti che ne sono titolari di soggiornare per un periodo superiore a 90 giorni in altri Paesi membri dell’Unione Europea.
Lo straniero che, ai sensi dell’art. 9, co. 1, T.U. Immigrazione, risulta «in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità, che dimostra la disponibilità di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati nell’articolo 29, comma 3, lettera b) e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall’Azienda unità sanitaria locale competente per territorio, può chiedere al questore il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, per sé e per i familiari di cui all’articolo 29, comma 1» (corsivo di chi scrive) [20].
Per ciò che qui maggiormente interessa, ai sensi dell’art. 9, co. 12, lett. c T.U. Immigrazione, il titolare di permesso UE per soggiornanti di lungo periodo può «usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad erogazioni in materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle relative all’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico, compreso l’accesso alla procedura per l’ottenimento di alloggi di edilizia residenziale pubblica, salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l’effettiva residenza dello straniero all’interno del territorio nazionale»[21].
 
 
3. Spunti di riflessione alla luce della ordinanza di remissione alla Corte costituzionale del Reg. Ord. 255/2016.
Sulla base delle premesse generali riferite sinteticamente, occorre riflettere sulla questione recentemente sottoposta alla Corte costituzionale con l’ordinanza del Tribunale di Torino – Sez. Lavoro, che affronta il tema del riconoscimento in capo allo straniero di un diritto sociale.
Nella fattispecie sottoposta al giudice, una cittadina extracomunitaria in possesso di un permesso di soggiorno valido, ma non corrispondente a quello previsto dalla legge per il riconoscimento del diritto all’ottenimento dell’assegno sociale, si vedeva negata la prestazione assistenziale in parola dall’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (I.N.P.S.) poiché non era in possesso dei requisiti richiesti per l’accesso ad essa[22].
Dopo aver percepito, negli anni 2012 e 2013, una pensione estera erogata dallo Stato albanese[23], la richiedente presentava all’I.N.P.S. (in data 19 marzo 2014) domanda di assegno sociale che veniva respinta dall’Istituto poiché priva del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
Per gli stessi motivi veniva rigettato il ricorso amministrativo proposto contro tale decisione e, di conseguenza, veniva proposta azione giudiziaria per ottenere l’accertamento del diritto a godere dell’assegno sociale e la condanna dell’INPS al pagamento della stessa (con decorrenza dal 1° aprile 2014).
L’Amministrazione si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto nel merito della domanda, ribadendo che la ricorrente non risultava munita del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. L’operato della P.A. sembra configurarsi rispettoso del principio di legalità[24], inteso sia in senso formale (poiché l’azione dell’Amministrazione si basa su una esplicita previsione di legge), sia in senso sostanziale (in quanto l’azione dell’Amministrazione trova nella legge, non solo il proprio fondamento, ma anche la disciplina del proprio esercizio)[25].
Su sollecitazione della parte ricorrente, il Tribunale di Torino – Sezione Lavoro sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, co. 19, L. 23/12/2000, n. 388 con riferimento all’assegno sociale di cui all’art. 3, co. 6, L. 8/8/1995, nella parte in cui, prevedendo che «Ai sensi dell’articolo 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concesse alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno» (corsivo di chi scrive), subordina il diritto a conseguire tale provvidenza alla titolarità del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
Il tema non è nuovo alla Corte: già con sent. n. 22/2015[26], essa si era pronunciata sulla analoga questione di legittimità costituzionale, dichiarandone però l’inammissibilità in ordine al requisito della non manifesta infondatezza[27].
In particolare, con la sentenza n. 22/2015 la Corte ha ribadito che, secondo la propria costante giurisprudenza, il giudice a quo non si può esimere dal fornire nell’ordinanza di rimessione una esauriente ed autonoma motivazione, «dovendosi [..] escludere che il mero recepimento o la semplice prospettazione di argomenti sviluppati dalle parti o rinvenuti nella giurisprudenza, anche costituzionale, equivalgano a chiarire, per sé stessi, le ragioni per le quali “quel” giudice reputi che la norma applicabile in “quel” processo risulti in contrasto con il dettato costituzionale (nello stesso senso, sentenza n. 7 del 2014)»[28].
L’ordinanza di rimessione, dunque, deve necessariamente delimitare l’oggetto e il parametro del giudizio di legittimità costituzionale che pretende di instaurare, per un verso, descrivendo la fattispecie concreta sottoposta all’esame della Corte e, per altro verso, fornendo la motivazione relativa alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della questione. Ciò al fine di consentire alla Corte l’individuazione dei termini delle questioni di legittimità sollevate alla luce delle disposizioni censurate e dei parametri costituzionali che si asseriscono violati.
Ed invero, secondo la costante giurisprudenza della Corte ai fini del necessario scrutinio della rilevanza della questione sottoposta, nonché dei profili della sua non manifesta infondatezza, il giudice remittente non deve esimersi dal fornire una esauriente ed autonoma motivazione nell’atto di promovimento[29]. L’ordinanza di rimessione, insomma, deve necessariamente delimitare l’oggetto e il parametro del giudizio di legittimità costituzionale che pretende di instaurare.
Quanto sin qui richiamato risulta utile ai fini della comprensione dei riferimenti giurisprudenziali contenuti nell’ordinanza in esame. Da questa sembra emergere che il giudice rimettente, da un canto, ha indicato con precisione i profili giuridici a supporto della fondatezza della questione attraverso una meticolosa ricostruzione della giurisprudenza costituzionale in materia; e, dall’altro canto, ha offerto argomenti che, seppur non ‘nuovi’, sono sufficientemente specifici e tali da consentire di dichiarare la questione non manifestamente infondata.
Il giudice, infatti, ha chiarito che la normativa in esame subordina «per i soli stranieri il diritto al godimento dell’assegno sociale alla titolarità della carta di soggiorno (oggi permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo)», requisito di natura amministrativa che va ad aggiungersi alla condizione, prevista dall’art. 20, co. 10, L. 133/2008, in base alla quale tali soggetti dicono aver «soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio nazionale».
Sul piano della individuazione dei precetti costituzionali che si assumono violati, in particolare, l’ordinanza fa esplicito riferimento all’art. 3 Cost., nella misura in cui «introduce una ingiustificata disparità di trattamento tra cittadini italiani e cittadini stranieri, entrambi legalmente soggiornanti nel territorio nazionale, laddove soltanto per i secondi è previsto l’ulteriore requisito di essere in possesso della carta o del permesso di soggiorno UE per i soggiornanti di lungo periodo».
Ad avviso del rimettente, l’art. 3 risulterebbe violato anche «sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto non appare ragionevole subordinare il diritto al sostentamento non (solo) al requisito del legale soggiorno di almeno 10 anni in Italia, ma alla titolarità della permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Appare infatti un’ulteriore ingiustificata discriminazione quella che si verrebbe a creare tra cittadini stranieri legalmente soggiornanti in Italia e titolari di carta o permesso di soggiorno UE di lungo periodo, e cittadini stranieri in ipotesi legalmente soggiornanti per il medesimo periodo ma privi di tale certificazione».
Il giudice, infine, reputa sussistente la violazione dell’art. 10, co. 2 Cost., con riferimento all’art. 14 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, che vieta ogni discriminazione in merito all’origine nazionale, poiché la norma in questione introduce «un trattamento diversificato tra cittadini italiani e stranieri in ordine al godimento del diritto all’assegno sociale, subordinandolo solo per questi ultimi al possesso della carta o del permesso di soggiorno UE di lungo periodo; l’art. 38, in quanto il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale del cittadino straniero, legalmente soggiornante in Italia da più di 10 anni (parametro che appare ragionevole anche alla luce della citata giurisprudenza costituzionale), viene limitato dal possesso di una certificazione di tipo amministrativo».
 
 
4. Segue. L’oggetto della questione di costituzionalità e la sua possibile risoluzione alla luce della giurisprudenza della Corte
Al fine di comprendere perché il possesso del P.d.S. UE per soggiornanti di lungo periodo (ex art. 80, co. 19, L. 388/2000) quale requisito per l’ottenimento dell’assegno sociale potrebbe determinare una irragionevole discriminazione tra cittadini e non cittadini (versanti in stato di bisogno), appare necessario concentrare l’attenzione sul requisito reddituale richiesto per il suo rilascio: l’art. 9 T.U. Immigrazione prevede che il richiedente dimostri di essere titolare di un reddito annuo non inferiore all’importo dell’assegno sociale[30].
Dalla lettura combinata degli artt. 9, co. 1, e 41, T.U. Immigrazione, dell’art. 20, co. 1, L. 133/2008 e dell’art. 80, co. 19, L. 388/2000, però, sembrerebbe emergere una contraddittorietà insanabile: il riconoscimento del diritto ad ottenere una prestazione assistenziale avente come presupposto la sussistenza dello stato di bisogno – dunque di un disagio economico – è subordinato al possesso di un titolo per il cui rilascio è richiesta la dimostrazione di un determinato reddito (reddito che, per giunta, deve essere almeno pari alla misura fissata annualmente per la prestazione assistenziale in parola).
Il requisito in esame, peraltro, escluderebbe anche la valutazione della prova del radicamento territoriale del richiedente (ex art. 20, co. 10, L. 133/2008) sostanziantesi nella residenza stabile e continuativa nel territorio nazionale da più di dieci anni, che ben potrebbe consentire il riconoscimento dell’assegno sociale sulla base di un titolo amministrativo valido (P.d.S. di altra natura) ancorché differente dal P.d.S. per soggiornanti UE di lungo periodo[31].
Se, in via generale, per cittadini e stranieri legalmente soggiornanti in Italia vige il principio di eguaglianza, sembra discutibile che il legislatore possa subordinare l’erogazione di talune prestazioni di natura assistenziale alla verifica della sussistenza di determinati requisiti in capo allo straniero volti a dimostrarne una certa affectio societatis (ad esempio, il possesso di un permesso di soggiorno), determinando di fatto delle ‘disparità’ di trattamento rispetto ai cittadini.
Le ragioni alla base di tali disparità di trattamento possono essere varie, una su tutte l’esigenza di contenimento della spesa pubblica. A seconda della oggettività e della ragionevolezza delle stesse, però, una differenza di trattamento può risultare o meno discriminatoria, integrando, in caso affermativo, una violazione della Costituzione.
Non è un caso che la Corte costituzionale si sia già pronunciata più volte dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 80, co. 19, L. 388/2000 per diversi profili.
Già nel 2008, con la sentenza n. 306, la Corte si esprimeva affermando che «Al legislatore italiano è certamente consentito dettare norme, non palesemente irragionevoli e non contrastanti con obblighi internazionali, che regolino l’ingresso e la permanenza di extracomunitari in Italia (da ultimo, sentenza n. 148 del 2008). È possibile, inoltre, subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate prestazioni – non inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza – alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve durata; una volta, però, che il diritto a soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini».
Sulla scorta di tale ragionamento, la Consulta ha finito per ritenere manifestamente irragionevole subordinare l’attribuzione di una prestazione assistenziale[32] al possesso della carta di soggiorno (oggi P.d.S. UE per soggiornanti di lungo periodo), che richiede per il suo rilascio la titolarità di un reddito[33].
 Successivamente, con la sent. 11/2009, relativa alla pensione di inabilità, la Corte ha affermato che «La subordinazione dell’attribuzione di tale prestazione al possesso, da parte dello straniero, di un titolo di soggiorno il cui rilascio presuppone il godimento di un reddito, rende ancor più evidente l’intrinseca irragionevolezza del complesso normativo in scrutinio».
Il filone giurisprudenziale inaugurato ormai da più di un decennio si è arricchito, nel corso del tempo, di numerose dichiarazioni di incostituzionalità delle disposizioni in esame volte ad evidenziarne, in riferimento a singole tipologie di provvidenze, la intrinseca irragionevolezza.
Alla luce delle considerazioni svolte sembra non infondato ritenere che l’eguaglianza tra cittadini e stranieri nel godimento di una prestazione di carattere assistenziale quale l’assegno sociale ben può essere, a dir così, ‘temperata’ dalla discrezionalità del legislatore nella definizione delle condizioni di accesso ad essa; scelte siffatte, però, dovrebbero sempre essere basate su chiari parametri di riferimento, che consentano di contenere discriminazioni irragionevoli.
Nella vicenda in esame, ad esclusione del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (previsto dall’art. 80, co. 19, L. 388/2000), sussistono tutte le condizioni affinché alla richiedente sia riconosciuto l’assegno sociale, poiché, sul piano sostanziale, la stessa risulta in possesso dei requisiti previsti dalla normativa di riferimento, vedendosi negata la possibilità di ottenere tale prestazione solo in quanto titolare di un P.d.S. di tipo differente.
Ed invero la richiedente, cittadina extracomunitaria, di età superiore a quella richiesta dalla legge, avendo soggiornato in via continuativa nel territorio italiano per più di un decennio in base ad un permesso di soggiorno rilasciato per motivi di coesione familiare, ben può dimostrare quel radicamento territoriale che la Corte stessa prende in considerazione quale criterio applicabile per il riconoscimento di alcune prestazioni.
La contraddizione logica derivante dal porre alla base del diritto alla prestazione assistenziale in parola il requisito del possesso di un certo titolo amministrativo che per il suo rilascio presuppone la titolarità di un reddito in capo al richiedente, pare determinare una evidente violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza.
Del resto, la Corte, già con la sent. 40/2013, aveva rilevato che «La più generale previsione del possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo – individuato, come si è detto, dalla norma impugnata quale pre-requisito per il conseguimento delle provvidenze sociali in favore degli stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato – è stata invece scrutinata, sul versante della titolarità del permesso di soggiorno da almeno cinque anni, nelle sentenze n. 187 del 2010 (riguardante l’assegno mensile di invalidità, di cui all’art. 13 della legge n. 118 del 1971) e n. 329 del 2011 (concernente la indennità di frequenza di cui all’art. 1 della legge 11 ottobre 1990, n. 289, recante “Modifiche alla disciplina delle indennità di accompagnamento di cui alla legge 21 novembre 1988, n. 508, recante norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione di un’indennità di frequenza per i minori invalidi”). In entrambe le occasioni, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della normativa denunciata, la Corte, in particolare, rilevò che – ove si tratti, come nei casi allora delibati, di provvidenze destinate al sostentamento della persona nonché alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili per il contesto familiare in cui il disabile si trova inserito – qualsiasi discrimine fra cittadini e stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi da quelli previsti per la generalità dei soggetti, finisce per risultare in contrasto con il principio di non discriminazione di cui all’art. 14 della CEDU, avuto riguardo alla interpretazione rigorosa che di tale norma è stata offerta dalla giurisprudenza della Corte europea».
Sembra, pertanto, non peregrino prevedere che, con la sentenza che si appresta ad emanare, la Corte Costituzionale compirà un ulteriore passo in avanti nell’opera di ‘livellamento’ delle disparità di trattamento tra cittadini e stranieri nel godimento dei diritti sociali.
In definitiva, una volta ribadito che «la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali», così come stabilito dall’art. 10, co. 2, Cost. sarebbe auspicabile che la Corte decidesse per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 80, co. 19, L. 388/2000, nella parte in cui subordina al requisito della titolarità del Permesso di Soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato dell’assegno sociale, per contrasto con gli artt. 3 e 10, co. 2 (con riferimento all’art. 14 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo), ponendo così fine ad una vicenda giuridica che ha avuto inizio nel 2014.
 

Note

L'articolo La ‘ragionevole’ applicazione dell’art. 3 della Costituzione nel riconoscimento di un diritto sociale in capo allo straniero in stato di bisogno proviene da Giustamm.