Con la sentenza n. 105/2001, le sezioni unite della Cassazione affermano – per la prima volta, a quanto consta – la giurisdizione esclusiva del G.A. relativa alla fase procedimentale prodromica alla conclusione di un accordo sostitutivo di provvedimento.

Sembra opportuno riportare brevemente le vicende presupposte alla pronuncia del giudice del riparto, con cui l’originario ricorrente impugnava dinanzi al Tar del Lazio il silenzio-rifiuto formatosi sulla diffida con la quale aveva invitato il ministero per i beni culturali e ambientali, la Soprintendenza archeologica e la Soprintendenza Bbaaaa, di Roma a definire, nel termine previsto dalla legge 241/90, il procedimento amministrativo diretto alla conclusione di un accordo di programma per una determinata utilizzazione di un bene vincolato.

In sede cautelare il Tar invitava «le autorità intimate a porre sollecitamente in essere ogni utile e completa iniziativa finalizzata allo svolgimento ed alla conclusione dell’iter procedimentale preordinato all’eventuale formazione dell’accordo di programma ipotizzato nella proposta di una definitiva sistemazione della questione». Il Consiglio di Stato rigettava l’appello cautelare promosso dalla Amministrazioni, precisando che il provvedimento impugnato «si configura quale sollecitazione a definire come per legge l’iniziato procedimento inteso alla conclusione di un accordo di programma ovvero al formale rifiuto di questo».

Se non merita ulteriore approfondimento la dichiarata inammissibilità del ricorso ex art. 111 Cost., stante la pacifica giurisprudenza ostante all’utilizzo di tale rimedio avverso i provvedimenti non definitivi e non decisori come l’ordinanza cautelare de qua, la conversione della impugnazione in regolamento preventivo di giurisdizione permette al giudice del riparto di determinare in senso estensivo l’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di accordi determinativi o sostitutivi del provvedimento finalizzato al perseguimento di interessi pubblici, attesa “la formulazione (…) di estrema ampiezza della norma, suscettiva, in quanto tale, di abbracciare la totalità delle controversie concernenti l’esercizio della funzione amministrativa mediante il peculiare strumento dell’accordo”. Ne consegue pertanto che le controversie concernenti la fase procedimentale prodromica alla (eventuale) conclusione dell’accordo vengono correttamente ricomprese nella sequenza concernente la fase formativa dell’accordo, anche in relazione ad una interpretazione coerente con la ratio ispiratrice della scelta legislativa di introdurre la giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di accordi ex articolo 11 della legge 241/90.

Se è pienamente condivisibile quanto affermato dal Supremo giudice del riparto di giurisdizione, va evidenziato che le sezioni unite non determinano la tipologia di accordo sostitutivo del procedimento di cui si chiedeva la formazione, considerando ai fini del riparto di giurisdizione esclusivamente l’art. 11 della l. 241/1990.

Trasponendo la fattispecie processuale in un ambito più propriamente sostanziale, sembra sottintendersi che anche nel caso disciplinato dall’art. 27 della l. 142/90 (ora art. 34 del d.lgs. 267/2000 -T.U.E.L.), relativo agli accordi di programma tra amministrazioni pubbliche in cui non è contemplata la partecipazione del privato -(sulla portata dell’art. 27 l. 142/90 e sul rapporto tra questa disposizione e gli artt. 15 ed 11 della legge sul procedimento amministrativo si veda, da ultimo, Consiglio di Stato, VI sez., sentenza 5 gennaio 2001 n. 25, in questa rivista elettronica, n. 1-2001, con nota di Carmen Mucio-, l’apporto del privato non sia affatto indifferente. Invero quest’ultimo, ancorché non possa partecipare all’accordo di cui chiede la conclusione, è titolare di un potere sollecitatorio che comunque rientra nella sequenza formativa dell’accordo, di tal guisa acclarandosi la relativizzazione dell’assunto normativo circa l’assolutismo pubblicistico dell’ambito soggettivo contemplato dalla norma de qua.

Ne consegue, per converso, l’”assolutezza” dell’apporto procedimentale del privato interessato alla conclusione dello “speciale” accordo di programma previsto dal T.U.E.L., anche al di fuori delle disposizioni normative in cui il portatore di interessi individuali è espressamente menzionato quale membro avente pieno titolo alla formazione degli accordi di programma tra amministrazioni (cfr. art. 25 d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, anch’essa disposizione speciale riguardo al prototipo normativo di cui all’art. 15 l. 241/90).

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V. CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONI UNITE – Sentenza 12 marzo 2001 n. 105

Note

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