Prendendo spunto dall’ editoriale del prof. Virga, il cui contenuto condivido quasi interamente, con l’unica esclusione della parte riguardante la responsabilità, si sta sviluppando su questo forum un dibattito sulla figura del burocrate.

Tale dibattito si è arricchito dell’involontario contributo, del prof. Sabino Cassese in un articolo pubblicato sul quotidiano il Sole 24 Ore di ieri (30 marzo 2000: n.d.r.), dal quale emergono due concetti

1) la colpa dell’inefficienza dell’amministrazione pubblica e della Corte dei conti, che non è riuscita a far funzionare meglio la macchina amministrativa.

2) la giurisdizione della Corte dei conti intimorisce i funzionari e ne blocca l’azione, essa va pertanto abolita. Quest’ultima affermazione coincide con quella del Prof Virga, che invece di auspicare apertamente l’abolizione della responsabilità amministrativa ne chiede un’ulteriore limitazione (ma a cosa professore solo ai casi di dolo, magari specifico?).

Ritengo opportuno sottoporre ai frequentatori del forum alcune considerazioni, fatte esclusivamente a titolo personale in applicazione dell’articolo 21 della Costituzione, sperando che tale principio valga anche per i magistrati.

A) il controllo sulla gestione, com’è adesso definito dalla legge, è destinato a rimanere inattuato, per la mancata previsione di rimedi, qualunque essi siano, purché effettivi ed efficaci. Questa volontaria omissione rende inutile l’attività di controllo che assume la stessa valenza di un articolo di stampa.

Si osanna all’auditing di tipo anglosassone, dimenticando che in quei paesi esiste una cultura radicalmente diversa dalla nostra. Mentre in Italia le inchieste giudiziarie nei confronti dei politici (ormai rare per la verità) sono considerate un uso strumentale e distorto della giustizia, e se vi è una condanna, anche passata in giudicato, si tratta sempre di un errore giudiziario che richiede un adeguato intervento legislativo, negli Usa un ministro è costretto alle dimissioni sol perché non paga i contributi alla colf!

B) è indubbio che la responsabilità amministrativa necessiti di alcune modifiche (non sul versante dell’elemento psicologico, ormai ridotto alla colpa grave, bensì su quello della misura: si deve cioè precisare se essa deve avere carattere risarcitoria o sanzionatoria, fissando in questo caso il tipo di sanzione e le condotte sanzionabili), ma la sua abolizione sarebbe una iattura per il Paese.

Chi gestisce denaro pubblico, non può essere irresponsabile, perché i contribuenti, al contrario degli azionisti di una S.p.A., devono obbligatoriamente pagare e non possono dismettere la loro partecipazione al finanziamento dell’amministrazione pubblica.

Ipotizzare l’esercizio dell’azione di responsabilità solo da parte dell’amministrazione danneggiata innanzi al giudice civile sarebbe più gravoso per i dipendenti pubblici, che risponderebbero anche per semplice colpa lieve e senza alcuna riduzione, e li esporrebbe sempre di più a ricatti, trasformandoli in servi del potere.

Mi auguro che queste considerazioni, possano stimolare il dibattito perché l’attuale crisi d’identità della Corte dei Conti non può essere risolta con la politica dello struzzo, ma aprendosi all’esterno e confrontandosi con tutta la società, ed in special modo con coloro che, come il direttore, i collaboratori ed i lettori di questa rivista, non hanno secondi fini nell’esporre le proprie idee, al contrario di chi mira a sostituire la Corte dei conti con un’Autority, per togliere ai suoi componenti lo status magistratuale e poterla controllare.

Note

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La sentenza in rassegna, pur nella sua sinteticità, affronta due argomenti di notevole rilievo, ai quali fornisce soluzioni che non appaiono condivisibili.

La prima questione riguarda il contenuto dell’onere probatorio che incombe al PM contabile, ed in particolare se, in mancanza di una completa dimostrazione dei fatti sui quali si fonda la domanda, occorre disporre d’ufficio l’acquisizione delle necessarie prove od assolvere il convenuto. La sezione Piemonte ha preferito la seconda soluzione, ritenendo di non poter accogliere la domanda unicamente sulla base delle circostanze addotte dall’attore. La soluzione, tuttavia, non appare corretta, giacché occorre distinguere tra mancanza assoluta di prova o insufficienza degli elementi probatori forniti dall’attore.

Nel primo caso va escluso qualsiasi intervento del giudice che costituirebbe una palese violazione del principio di terzietà, in quanto così s’introdurrebbero nel giudizio fatti appartenenti alla realtà extra processuale. Né appare utile richiamare il principio della sindacatorietà (id est inquisitorietà) della giurisdizione contabile, che può trovare applicazione, forse, nei giudizi di conto, non in quelli di responsabilità.

Viceversa, quando l’attore ha fornito un principio di prova, è da ritenere che il giudice abbia l’obbligo di disporre d’ufficio un supplemento d’istruttoria per accertare meglio i fatti già introdotti nel giudizio. Questa soluzione si trova indicata anche nella più recente giurisprudenza ed in particolare la sentenza 16/99/QM nella quale le Sezioni Riunite hanno affermato che il Procuratore Regionale deve fornire, quanto meno, un principio di prova della sussistenza del danno non patrimoniale.

L’istruttoria disposta dal Collegio non è in contrasto né con il principio dispositivo né con la terzietà del giudice. Il principio dispositivo, infatti, non può essere inteso in maniera talmente rigida da limitare la valutazione del giudice alle sole circostanze che le parti hanno fatto valere. Se il giudice, pur restando nell’ambito del fatto giuridico dedotto, ritiene che vi siano circostanze rilevanti per la decisione della causa, che le parti hanno trascurato egli ha il dovere di adoperare d’ufficio i poteri istruttori che gli sono attribuiti dalla legge, ed il non farvi ricorso equivale a denegata giustizia (in tal senso Cass. 26 giugno 1973 n 1845). Nella fattispecie l’avvenuta ammissione di responsabilità da parte del convenuto, in disparte il problema della rilevanza, costituiva sicuramente un fondato principio di prova.

La seconda questione affrontata riguarda il valore delle affermazioni contenute nelle deduzioni scritte od in sede d’audizione personale dal convenuto.

La soluzione adottata dalla Sezione, consistente nel ritenere irrilevanti tali affermazioni in quanto rese in una fase preprocessuale, non è condivisibile, giacché la mancanza di un processo può qualificare l’eventuale confessione resa all’amministrazione od al PM come stragiudiziale, ma non può privare le dichiarazioni del loro valore confessorio.

Giova ricordare, peraltro che l’articolo 2735 codice civile equipara la confessione stragiudiziale, fatta alla parte o a chi la rappresenta, a quella giudiziale nel senso che essa costituisce prova piena contro colui che l’ha resa

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V. CORTE DEI CONTI SEZ. GIUR. PER IL PIEMONTE – Sentenza 28 settembre 1999 n. 1536/EL/99

Note

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La sentenza che si annota affronta e risolve un problema che ha diviso la giurisprudenza contabile. In diverse decisioni (SS.RR. n 17 del 14 gennaio 1998, Sez. I centrale n 208/98/A del 20 aprile 1998), infatti, era stato affermato che in caso di danno derivante dall’adozione di atti collegiali trovava applicazione il principio della solidarietà e non quello della parziarietà. La soluzione data dalle Sezioni Riunite è pienamente condivisibile, essendo in armonia con lo spirito della riforma del 1996.

La parziarietà nella responsabilità amministrativa degli organi collegiali discende dal carattere personale di essa, affermato dall’articolo 1 della legge 20/94. Tale principio, determinando una stretta dipendenza tra risarcimento e condotta colpevole, implica non solo che ognuno debba rispondere unicamente per il danno causato dalla propria condotta antigiuridica, ma comporta anche una personalizzazione della condanna che deve essere adeguata all’incidenza causale del comportamento nel verificarsi del danno.

Va inoltre evidenziato che nelle deliberazioni degli organi collegiali si possono creare situazioni di diversità dell’elemento psicologico (si pensi alla diversa preparazione del relatore o dell’assessore addetto alla materia trattata) che possono giustificare l’instaurazione del giudizio solo nei confronti di alcuni dei componenti l’organo collegiale e per una parte del danno subito dall’amministrazione.

Altrettanto importante è l’ultima parte della sentenza nella quale viene esaminata la natura giuridica della responsabilità amministrativa, evidenziandone il carattere risarcitorio sui generis, così superando, si spera in maniera definitiva, la tesi prevalente che modellava l’istituto su quello della responsabilità da inadempimento contrattuale.

È auspicabile che le Sezioni Riunite continuino su questa strada, chiarendo gli aspetti realmente innovativi della responsabilità amministrativa, la cui esistenza nel nostro ordinamento giuridico è giustificata proprio dalla sua specialità, che a ben vedere costituisce un trattamento di favore per i pubblici dipendenti, e dalla sua differenziazione rispetto alla normale responsabilità civile, esclusivamente risarcitoria.

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V. CORTE DEI CONTI SEZIONI RIUNITE QUESTIONI DI MASSIMA – Sentenza 27 maggio 1999 n. 15/99/QM.

Note

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L’appello della Procura Regionale, che per una migliore comprensione della vicenda viene riportato in calce al presente documento, aveva portato all’attenzione del giudice di secondo grado due questioni. La prima è relativa alla risarcibilità dell’indennità di malattia erogata ad un dipendente pubblico, quando l’infermità che ha causato l’esborso è stata causata da un altro dipendente pubblico; la seconda riguarda l’errata ed eccessiva applicazione del potere riduttivo.

Le conclusioni alle quali è pervenuta la sentenza in rassegna, non appaiono condivisibili.

Erogazione dell’indennità di malattia. La motivazione della sentenza sul punto appare quantomeno discutibile. In primo luogo si osserva che il richiamo all’articolo 22 ultimo comma del DPR 10 gennaio 1957 n 3 è inconferente, giacché la norma si riferisce alla responsabilità verso terzi, mentre risulta abbastanza chiaramente che il soggetto danneggiato in prima battuta è la stessa amministrazione; la fattispecie, pertanto, non appare inquadrabile in alcun modo nel cosiddetto danno indiretto.

La sentenza afferma inoltre che l’infermità costituisce un presupposto meramente obiettivo dell’erogazione, astraendosi dal carattere antigiuridico o meno del comportamento cui la malattia riferibile e richiedendosi solo che l’evento lesivo sia attribuibile a causa di servizio. A prescindere dall’erroneo richiamo alla rilevanza della causa di servizio, che non ha alcun rilievo per l’attribuzione dell’indennità di malattia cd comune, si osserva che una cosa sono i presupposti per l’erogazione della suddetta indennità, altra cosa è verificare se tali presupposti sono addebitabili al comportamento gravemente colposo di un terzo.

A parere di chi scrive il percorso argomentativo che avrebbe dovuto percorrere il giudice d’appello era quello di verificare se per l’amministrazione l’erogazione dell’indennità di malattia costituisce un danno, intendendosi con tale termine un esborso privo di utilità. In caso positivo si doveva accertare se tale danno è contra jus e quindi risarcibile.

Orbene, per quanto riguarda la mancanza di utilità nell’esborso da parte dell’amministrazione, non pare possano sorgere dubbi, essendo pacifico che nell’ipotesi di infermità simulata il dipendente deve restituire le somme indebitamente percepite.

Ma se è vero che l’erogazione dell’indennità costituisce di per sé danno, per la sua non risarcibilità occorre un supporto normativo, che escluda l’antigiuridicità del pregiudizio: ma di esso non vi è, né potrebbe esservi, traccia alcuna nella motivazione della sentenza, per l’ovvia considerazione che tale norma non esiste. Né può farsi riferimento all’articolo 62 del TU, che si riferisce esclusivamente ai rapporti tra il dipendente infermo e l’amministrazione.

Peraltro, a prescindere dalle argomentazioni prettamente giuridiche, è lo stesso buon senso ad evidenziare l’esistenza del danno, tanto che la giurisprudenza civile sul punto è, da tempo, consolidata e le assicurazioni, notoriamente poco propense ad elargire denaro, nel caso di incidenti causati da privati rimborsano alle amministrazioni questo tipo di danno.

Da ciò l’assurda conseguenza che se un privato causa un’infermità ad un pubblico dipendente deve risarcire l’amministrazione anche se si trova in semplice colpa, mentre se l’infermità è causata da un pubblico dipendente con colpa grave, il pregiudizio rimane a carico della collettività: come dire oltre il danno la beffa!

Uso del potere riduttivo. In primo luogo si osserva che la motivazione sullo stress da guida presta il fianco a facili generalizzazioni, giacché sembrerebbe che qualsiasi attività di guida svolta da dipendenti di forze dell’ordine, essendo di per sé rischiosa e provocando stress, giustifica la riduzione dell’addebito (allora c’è da chiedersi perché la responsabilità dei conducenti di autoveicoli non viene limitata alle ipotesi di dolo).

In secondo luogo va evidenziato come l’affermazione secondo cui il limite di sindacabilità del potere riduttivo è l’oggettiva esistenza di situazioni che ne giustificano l’esercizio, rischia di trasformare un potere discrezionale, rimesso al prudente apprezzamento del giudice, in una manifestazione di arbitrio La questione merita un attento approfondimento perché l’esercizio del potere riduttivo, essendo rimesso alla discrezionalità del giudice, deve essere adeguatamente motivato non solo sull’an ma anche, e soprattutto, sul quantum, altrimenti le immotivate disparità di trattamento comporteranno, inevitabilmente, l’intervento correttivo del legislatore.

In terzo luogo si rileva che riduzioni del danno accertato in misura così rilevante, (nella fattispecie si è avuta una condanna limitata al 22% del danno accertato, senza alcuna motivazione sull’entità di tale riduzione) vanificano la funzione risarcitoria della responsabilità amministrativa. Né può obiettarsi che il legislatore ha trasformato la responsabilità amministrativa in sanzionatoria, perché, pur in presenza di alcuni elementi che evidenziano un carattere sanzionatorio (personalità ed intrasmissibilità) ve ne sono altri che militano a sostegno della natura risarcitoria (in primis l’esistenza del danno), fermo restando che il legislatore, in base ai principi fondamentali dell’ordinamento giuridico (nullum crimen sine lege, nullum crimen sine poena), avrebbe dovuto stabilire le condotte vietate, le sanzioni ed i limiti minimi e massimi di tali sanzioni.

Va infine evidenziata l’incongruenza di chiedere alle procure un’esatta quantificazione del danno, per poi falcidiare l’importo in maniera così rilevante e senza alcuna motivazione: ma questo è un altro discorso.

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CORTE DEI CONTI, SEZ. I CENTRALE – Sentenza 11 settembre 2000 n. 279

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La sentenza che si commenta, con la scappatoia degli elementi specializzanti della fattispecie, non affronta la questione di massima che le era sollevata dalla Sezione Lazio. Al contrario, le Sezioni Riunite, hanno emanato una pronunzia che sembra essere sostitutiva di quella che era tenuta a dare il giudice investito del giudizio. A quest’ultimo, infatti, non resterà altra strada che confermare il secondo sequestro, limitandone gli effetti a partire dalla data di dichiarazione d’inefficacia del primo.

A ben vedere, le Sezioni Riunite non hanno compreso l’importanza e la rilevanza dell’inciso, in pendenza della dichiarazione d’inefficacia di un precedente provvedimento cautelare, che caratterizzava la questione sottoposta. Non era in discussione, infatti, la semplice possibilità di chiedere una nuova misura cautelare, dopo la dichiarazione d’inefficacia di un precedente sequestro. A tal fine, per giungere ad una risposta affermativa, sarebbe stato sufficiente un’applicazione analogica dell’articolo 669 septies primo comma, codice di procedura civile, che prevede la riproponibilità della domanda quando si verificano mutamenti delle circostanze, o vengono dedotti nuove ragioni di fatto o di diritto. Al riguardo si osserva che l’inefficacia sopravvenuta di un precedente provvedimento cautelare, per motivi di rito, può rientrare nelle nuove ragioni di fatto che giustificano la riproposizione della domanda cautelare. Peraltro, la giurisprudenza civile ne ammette l’incondizionata riproposizione, in caso di mancato accoglimento per motivi di ordine processuale (Trib. Torino, 21 aprile 1994).

Ciò che caratterizzava la questione di massima, era la riproposizione della domanda di sequestro, in pendenza di un procedimento per la declaratoria d’inefficacia di un precedente provvedimento cautelare. L’opportunità di non attendere la pronunzia dichiarativa dell’inefficacia, discende dalla necessità di non vedere vanificata la pretesa risarcitoria dell’Erario, giacché nel lasso di tempo occorrente tra la pubblicazione dell’ordinanza che dichiara l’inefficacia e l’esecuzione della nuova misura cautelare, i beni, oggetto del precedente sequestro, potrebbero essere irrimediabilmente occultati.

Chi scrive, non ravvisa alcun motivo ostativo alla legittimità della concessione di un secondo sequestro sui medesimi beni e per lo stesso titolo giacché la pretesa sovrapposizione di effetti è solo apparente. La dichiarazione d’inefficacia, infatti, ha effetto ex tunc, il che significa che il primo sequestro è come se non fosse mai esistito, con la conseguenza dell’opponibilità al creditore procedente di eventuali atti di disposizione medio tempore attuati, che, per effetto della dichiarazione d’inefficacia, divengono legittimi e leciti.

La soluzione proposta dalle Sezioni Riunite, peraltro in via incidentale, è quella di un sequestro condizionato all’effettivo verificarsi della declaratoria d’inefficacia del primo provvedimento. Tale soluzione non può essere accolta, sia perché non risolve il problema della continuità del vincolo cautelare, sia perché pone la questione della conoscenza, da parte del terzo sequestrato, del verificarsi della condizione, con evidenti conseguenze sulla certezza dei rapporti.

Del tutto irrilevante è, poi, la circostanza che il secondo sequestro intervenga in corso o ante causam, distinzione collegata ad un asserito pericolo di elusione del termine per l’inizio del giudizio di merito. Si tratta di un’affermazione incomprensibile, giacché la sanzione dell’inosservanza del termine perentorio per l’inizio del giudizio di merito è data dall’inefficacia della misura cautelare, pertanto non si vede quale elusione possa esservi, richiedendo un nuovo sequestro ante causam.

È auspicabile, pertanto, che i giudici di merito, non si adeguino supinamente all’indicazione fornita dalle Sezioni riunite, ma le investano nuovamente della questione

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V. CORTE DEI CONTI, SEZIONI RIUNITE – QUESTIONI DI MASSIMA – Sentenza 9 marzo 1999 n. 6/99/QM

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SOMMARIO: §1 La funzione di controllo – §2 La giurisdizione contabile – §2.1 Il contenzioso pensionistico – §2.2 Il contenzioso contabile – §3 Le novità legislative del 2000 – §4 Le novità giurisprudenziali del 2000 – §5 L’attività degli uffici – §5.1 Premessa – §5.2 Attività della procura – §5.3 Attività della sezione giurisdizionale – §6 Conclusioni – §7 Dati statistici.

§1 La funzione di controllo
La globalizzazione mondiale dell’economia, la costruzione graduale ma irreversibile dell’ordinamento comunitario europeo e la trasformazione in senso aziendalistico dell’apparato burocratico hanno profondamente innovato il ruolo della pubblica amministrazione nella nostra società. Si è passati, com’è noto, da un’amministrazione per atti, che dovevano essere formalmente legittimi, ad un’amministrazione finalizzata al conseguimento di risultati, secondo una concezione aziendalistica dell’attività, che ha reso rilevante, se non prevalente, il fattore economico su quello giuridico. Si tratta di un’evoluzione in corso che sarà completata nella prossima legislatura, quando dovrebbero finalmente avviarsi – il condizionale è d’obbligo – le riforme costituzionali.

Queste profonde trasformazioni dell’amministrazione hanno avuto notevole incidenza sul ruolo tradizionale della magistratura, in particolare di quella contabile che è chiamata al non facile compito di adeguarsi alla mutata realtà nella quale si trova ad operare.

In tale direzione l’anno trascorso è stato molto importante, essendo stati adottati provvedimenti che incideranno in maniera rilevante sul futuro dell’Istituto. Mi riferisco al regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, approvato dalle Sezioni Riunite il 16 giugno 2000, in attuazione dell’articolo 3 comma 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999 n 286.

Il regolamento ha istituito le sezioni regionali di controllo che, ai fini del referto ai rispettivi consigli, esercitano il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali, degli enti locali territoriali e dei loro enti strumentali, delle università e delle altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione.

Il controllo comprende la verifica della gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari e, in applicazione dell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, le verifiche sul funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.

È agevole comprendere l’importanza delle novità introdotte dal nuovo assetto organizzativo che, in un’ottica finalmente federalista, avvicina i controllori alle amministrazioni controllate.

Indubbiamente il regolamento necessita di qualche modifica, quale ad esempio una maggiore chiarezza nei rapporti tra sezioni regionali e centrali, e sarà da rivedere quando verrà approvata la riforma in senso federale dello Stato; tuttavia, in base al vigente ordinamento costituzionale, la sua emanazione va giudicata positivamente, avendo creato le condizioni per l’effettiva realizzazione del controllo collaborativo, voluto dal legislatore del 1994 e sino adesso non compiutamente attuato.

Con decreto del Presidente della Corte dei conti in data 21 dicembre 2000, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del successivo giorno 28, è stata formalmente insediata, a decorrere dal 1 gennaio 2001, la sezione regionale di controllo per il Piemonte.

La sezione regionale delibera i propri programmi di controllo, che sono comunicati al Presidente del consiglio regionale. I programmi, previa analisi di fattibilità e nel rispetto degli indirizzi di coordinamento e dei criteri metodologici di massima deliberati dalle Sezioni Riunite, individuano anche metodologie di analisi sul funzionamento dei controlli interni ai sensi delle norme vigenti, al fine di verificarne l’azione e di trarre indirizzi per la successiva programmazione delle attività di controllo.

La sezione esercita, inoltre, il controllo di legittimità sugli atti e quello sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione.

Il compiacimento per l’istituzione delle sezioni regionali di controllo, tuttavia, non mi esonera dall’evidenziare che per un corretto ed efficace funzionamento del nuovo ufficio sono necessarie due condizioni. In primo luogo è indispensabile che il rapporto con il consiglio regionale venga potenziato, creando un vero e proprio filo diretto permanente, che consenta all’organo di controllo una tempestiva conoscenza dei settori sui quali l’assemblea legislativa regionale è interessata a ricevere dati e valutazioni.

E’ altrettanto indispensabile che le neo-istituite sezioni siano dotate delle strutture essenziali, nonché di un numero di magistrati adeguato alla difficoltà e complessità delle loro attribuzioni. Se, infatti, dovesse ripetersi l’esperienza delle sezioni giurisdizionali e delle procure regionali, che hanno lavorato reggendosi sull’entusiasmo e sulla buona volontà del personale in servizio, la creazione degli uffici regionali di controllo sarà stata inutile.

§2 La Giurisdizione contabile

§2.1 Il contenzioso pensionistico

Provvedimenti di notevole rilievo sono stati adottati anche per il comparto giurisdizione. La legge 21 luglio 2000 n 205 ha finalmente affrontato il problema dell’arretrato nel contenzioso pensionistico, introducendo misure deflattive per risolvere una situazione di denegata giustizia che era diventata intollerabile.

Innanzi tutto è stato introdotto, solo per il primo grado, il giudice unico delle pensioni, che dovrà decidere i ricorsi applicando le norme sul processo del lavoro, tra cui l’interrogatorio libero delle parti, il tentativo di conciliazione, la lettura del dispositivo in udienza ed il deposito della sentenza in tempi brevi.

Particolarmente rilevante è poi la previsione di una procedura semplificata per comunicare agli eredi la pendenza del ricorso. La norma prevede che, in caso di decesso del ricorrente, il giudice dichiara interrotto il giudizio e dispone la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di un avviso, contenente i dati anagrafici del ricorrente, il numero del ricorso e l’avvertenza che il giudizio deve essere riassunto entro il termine di novanta giorni a pena di estinzione. Il giudizio è dichiarato estinto se nessuno degli eredi lo riassume entro novanta giorni dalla pubblicazione dell’avviso. Va ricordato come, prima di questa modifica, la segreteria della sezione aveva il compito, talora veramente difficile, di individuare gli eredi del ricorrente e notificare loro l’interruzione del processo.

Le altre misure consistono nella decisione in forma semplificata e nella perenzione dei ricorsi ultradecennali. Le decisioni in forma semplificata, da adottare qualora si ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, consentiranno di decidere con mini-sentenze, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo, ovvero ad un precedente conforme. È prevista, inoltre, la pronuncia, con decreto del presidente o di un magistrato delegato, dei casi di rinuncia al ricorso, di cessazione della materia del contendere e di estinzione del giudizio.

La perenzione dei ricorsi ultra decennali, invece, suscita qualche perplessità, perché riproduce di fatto la cd istanza di prosecuzione, prevista dall’articolo 6 della legge della legge 19/94, norma con la quale la nuova disposizione deve essere raccordata.

L’applicazione pratica della riforma causerà problemi organizzativi (si pensi alle aule d’udienze ed al nuovo assetto degli uffici) e farà sorgere anche problemi interpretativi (si pensi alla difficoltà di conciliare le parti in una materia dove tradizionalmente si esclude qualsiasi discrezionalità dell’amministrazione), ciò nonostante la snellezza della nuova procedura dovrebbe abbreviare notevolmente i tempi di definizione dei ricorsi, con effetti benefici non soltanto sui ricorrenti, ma anche sull’attività della Corte, giacché l’eliminazione dell’arretrato pensionistico consentirà di liberare magistrati e personale amministrativo, che potranno essere proficuamente impegnati in altri settori.

Va, infine, evidenziato che la scelta del legislatore di disciplinare il processo pensionistico, applicando le disposizioni sulle controversie in materia di lavoro, appare coerente con l’avvenuta privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, perché il giudizio pensionistico, pur sotto la forma dell’impugnazione di un provvedimento amministrativo, è volto, in realtà, all’accertamento del relativo diritto.

§2.2 Il contenzioso contabile

Se in materia di pensioni la situazione sembra andare nella direzione giusta, lo stato del contenzioso contabile, nel duplice aspetto del giudizio di conto e di quello di responsabilità, desta notevole preoccupazione, e richiede un incisivo intervento del legislatore, anche a livello costituzionale.

Il giudizio di conto è ormai considerato, anche dalla dottrina, una fastidiosa appendice della giurisdizione, dimenticando che la verifica della gestione del denaro pubblico è il compito principale ed insostituibile della magistratura contabile, e ne giustifica l’esistenza.

È sufficiente riportare quanto detto dal Presidente Staderini nel suo discorso d’insediamento: “questo antico strumento di controllo contabile è inadeguato rispetto alle esigenze di funzionalità di un moderno Stato che sta sperimentando forme articolate di autonomismo e di federalismo, e che aspira a raggiungere traguardi sempre più elevati di efficienza ed economicità. Impregiudicata la regola di civiltà giuridica secondo cui ogni soggetto che abbia maneggio di denaro o di valori di pertinenza pubblica deve presentare il conto della gestione, per consentire all’amministrazione (e, quindi, alla collettività) una tempestiva e costante verifica sulla legalità dell’operato gestorio, appare, peraltro opportuno un ponderato ripensamento sulla vigente disciplina del giudizio di conto, attraverso un approccio organico ed attento a tutte le implicazioni anche di ordine costituzionale”.

Sebbene queste frasi per la loro chiarezza si commentino da sole, è opportuno evidenziare che la procedura del giudizio di conto, essendo di tipo puramente inquisitorio, contrasta ormai con il principio costituzionale del giusto processo. Si tratta di un giudizio che si svolge d’ufficio innanzi al magistrato relatore, senza domanda e senza la partecipazione delle parti. Il pubblico ministero, infatti, interviene alla fine dell’istruttoria, solo per esprimere un parere sulle conclusioni, mentre il contabile, in virtù della costituzione automatica in giudizio, ha notizia del processo solo con la notifica del decreto presidenziale di discarico o di fissazione dell’udienza, che per prassi gli viene notificato.

L’intervento del legislatore non è ulteriormente rinviabile. Una riforma coerente con il nuovo sistema dovrà rivedere il principio dell’obbligatorietà e della necessarietà del giudizio. Sarebbe auspicabile, inoltre, affidare al pubblico ministero, per il suo ruolo istituzionale di parte pubblica ed imparziale, la fase istruttoria, nella quale vanno previste le necessarie garanzie di difesa per gli agenti contabili.

Un intervento del legislatore è necessario anche per quanto riguarda la responsabilità amministrativa ed il suo processo.

Va subito precisato che non s’intende in alcun modo mettere in discussione la validità delle riforme del 1994 e del 1996, con il quale il legislatore ha ridisegnato l’istituto, accentuando la distinzione dall’ordinaria responsabilità civile. Si vuole evidenziare, invece, che l’applicazione concreta delle nuove norme, il progredire della riforma della pubblica amministrazione e l’introduzione del principio costituzionale del giusto processo hanno messo in risalto alcuni aspetti contraddittori della nuova disciplina, ed acuito problemi sino ad ora latenti.

Innanzi tutto è indispensabile ampliare l’ambito di cognizione del giudice contabile che ha subito una costante ed inesorabile riduzione. Per consolidato indirizzo giurisprudenziale, infatti, sfuggono alla giurisdizione contabile tutte le società pubbliche a struttura privatistica, come ad esempio quelle a capitale interamente pubblico e quelle partecipate.

La stessa Corte di Cassazione ha ripetutamente affermato che l’attività imprenditoriale svolta da questi enti, essendo disciplinata dalle ordinarie regole di diritto comune e non dalle norme proprie della contabilità pubblica, non consente di assoggettarli alla giurisdizione della Corte dei conti. La suprema corte ha, tuttavia, espresso il timore, serio e reale, di un sostanziale esonero di responsabilità, non risolvibile con la funzione nomofilattica affidatale, che trova il proprio limite nelle scelte politiche del legislatore.

La sostituzione del criterio formale della soggezione alle regole della contabilità pubblica, con quello sostanziale dell’effettiva gestione di denaro pubblico, più aderente alla mutata realtà dell’amministrazione, pertanto, non può che essere fatta dal Parlamento. Nell’attesa di tale intervento legislativo, non resta che segnalare la continua emorragia alla competenza del giudice contabile, causata dai processi di privatizzazione.

In secondo luogo appare necessario, in considerazione della mutata natura della responsabilità amministrativa che il legislatore determini il minimo ed il massimo della sanzione, con riferimento al danno causato ed alla gravità della condotta. La determinazione della somma da risarcire potrebbe essere rapportata allo stipendio in godimento, analogamente a quanto è stato fatto per i magistrati con la legge 117 del 1988, poiché una sanzione effettiva non può essere troppo lieve né eccessivamente onerosa, ma deve essere sentita come una giusta punizione. Per i casi più gravi, potrebbe essere prevista la possibilità di infliggere sanzioni accessorie, anche di contenuto non economico.

Alla mancata predeterminazione dei limiti della sanzione non può supplire l’esercizio del potere riduttivo, poiché l’assenza di criteri, legislativamente fissati, sull’an e sul quantum della sua applicazione, che attualmente sono rimessi al prudente apprezzamento del giudice, può determinare un uso improprio di tale potere. In tal senso le notevoli riduzioni del danno che si riscontrano nella giurisprudenza, e l’orientamento che ritiene insindacabile la riduzione operata dal giudice di primo grado, fanno diventare concreto il rischio di avere nelle diverse realtà territoriali, applicazioni difformi del potere riduttivo e, pertanto, una situazione di sostanziale ingiustizia.

Va anche affrontato in maniera radicale il problema concernente l’esecuzione delle sentenze. La freddezza del dato statistico evidenzia una percentuale di recupero veramente irrisoria, tale da vanificare e mettere in dubbio la stessa utilità della giurisdizione contabile.

Il fenomeno è addebitabile all’inerzia dell’amministrazione nell’avviare le procedure di recupero. Tale comportamento omissivo non può essere perseguito da quest’ufficio sino a quando il danno non diventerà attuale con la prescrizione dell’actio iudicati, il che comporta un’impotente attesa lunga dieci anni.

Sarebbe opportuno, per risolvere il problema, affidare al pubblico ministero l’esercizio dell’azione esecutiva, in quanto eseguire le sentenze non risponde soltanto ad un vantaggio economico dell’amministrazione danneggiata, ma è, soprattutto, un principio fondamentale di qualsiasi ordinamento giuridico.

Non va sottaciuta, peraltro, la possibilità che alla mancata esecuzione concorra anche un qual certo disagio nell’avviare una procedura esecutiva per importi anche ingenti, che lasciano presumere un’elevata possibilità di incapienza nel patrimonio del debitore. Ma un effettivo sistema sanzionatorio, commisurato alle reali capacità economiche del responsabile, dovrebbe risolvere anche questo problema.

Altro intervento legislativo non più rinviabile è l’emanazione di un nuovo regolamento di procedura, per adeguare il processo contabile alla propria specificità ed al principio costituzionale del giusto processo. L’attuale procedura, infatti, è in gran parte superata, ed il rinvio al rito civile non costituisce idonea integrazione, tenuto conto delle forti connotazioni pubblicistiche, che caratterizzano la giurisdizione contabile.

Nel nuovo regolamento andrebbero affrontati e risolti alcuni problemi che per la loro complessità, in questa sede possono soltanto essere indicati:

a) Posizione processuale dell’amministrazione danneggiata. Il vigente regolamento di procedura esclude dal processo contabile l’amministrazione danneggiata, che può intervenire, solo a sostegno delle ragioni del pubblico ministero, dopo che è stata esercitata l’azione, mentre, se essa intende agire autonomamente, deve necessariamente adire il giudice civile.

Pur essendo necessario che il pubblico ministero contabile rimanga l’unico ed esclusivo titolare dell’azione di responsabilità, vanno esplorate tutte le possibilità per valorizzare e tutelare la posizione dell’amministrazione danneggiata, sia nella fase processuale, sia in quella istruttoria. La partecipazione al processo contabile dell’amministrazione consentirebbe, inoltre, di eliminare il ricorso al giudice ordinario, che non ha più ragion d’essere, essendo diversa la disciplina sostanziale della responsabilità amministrativa e di quella civile.

L’attuale concorso di giurisdizioni, invece, crea un’evidente disparità di trattamento, perché il pubblico dipendente corre il rischio di essere giudicato secondo le norme della responsabilità amministrativa se agisce il pubblico ministero contabile, o sulla base delle più severe disposizioni che disciplinano la responsabilità civile qualora ad agire sia l’amministrazione.

b) Controllo giudiziale sulle archiviazioni. Innalzando l’elemento psicologico alla colpa grave, il legislatore ha inteso limitare il giudizio di responsabilità alle ipotesi di maggior riprovevolezza della condotta. Ciò comporta che vi sono casi nei quali a fronte di ingenti danni erariali il pubblico ministero, non ritiene di esercitare l’azione di responsabilità, valutando i comportamenti non gravemente colposi. I dati statistici allegati evidenziano che le archiviazioni per mancanza di colpa grave sono state disposte per importi equivalenti a quello delle citazioni. Appare pertanto opportuno che nel nuovo regolamento di procedura venga introdotto un controllo giudiziale sulle archiviazioni, con le necessarie limitazioni per evitare di interessare il giudice nei casi di manifesta infondatezza della denunzia.

La previsione di un controllo giudiziale sulle archiviazioni, eseguito da un giudice terzo ed imparziale, in contraddittorio con l’amministrazione danneggiata potrebbe anche risolvere eventuali diversità di opinioni tra quest’ultima ed il pubblico ministero sull’esercizio dell’azione.

c) Procedimenti alternativi. Sempre a causa dell’importanza attribuita alla colpevolezza vi sono ipotesi, opposte a quelle appena evidenziate, dove, pur essendovi un danno di minima entità, il pubblico ministero esercita l’azione rinvenendo gli estremi di una condotta da sanzionare. Nel nuovo regolamento di procedura andrebbero previsti adeguati procedimenti alternativi, da applicare ai casi nei quali la celebrazione del dibattimento diviene un’inutile ostentatio ad pompam, sia per il modico importo del danno, sia per la presenza di una piena confessione o di altre prove inoppugnabili.

L’unico rito abbreviato, attualmente vigente, è il così detto procedimento monitorio, disciplinato dall’articolo 55 del Testo Unico, applicabile soltanto ai danni d’importo inferiore a cinque milioni. Questa procedura, tuttavia, in disparte i dubbi sulla sua legittimità costituzionale alla luce del principio del giusto processo, non ha dato risultati validi. Andrebbero previsti, invece, procedimenti abbreviati, anche con carattere premiale, analoghi al patteggiamento o al decreto penale di condanna, o al decreto ingiuntivo civile.

d) Disciplina dell’attività istruttoria. Il nuovo regolamento di procedura dovrebbe disciplinare l’attività istruttoria del pubblico ministero e del collegio, per adattarla ai nuovi principi costituzionali della terzietà del giudice e della parità tra le parti. Occorre anche prevedere la disciplina dei procedimenti di istruzione preventiva, per evitare che i tempi dell’attività istruttoria interferiscano con quelli dell’azione amministrativa, come avviene quando i danni riguardano la cattiva esecuzione di opere pubbliche. Sarebbe opportuno, infine, introdurre la possibilità di azionare i provvedimenti d’urgenza, per evitare che il danno si realizzi od abbia conseguenze ulteriori, e prevedere sanzioni nell’ipotesi di false informazioni fornite durante le indagini preliminari.

Come si vede l’intervento legislativo nel giudizio di responsabilità è al tempo stesso complesso ed urgente, e non può essere ulteriormente rinviato, perché si corre il rischio di paralizzare l’attività quotidiana della giurisdizione contabile.

Ripetendo quanto ebbi a dire lo scorso anno, va evidenziato, con amara e lucida chiarezza, che, senza interventi correttivi, vi è il rischio di assistere ad un inaridimento graduale e costante della giurisdizione contabile, il cui mantenimento in vita non avrebbe più ragione d’essere, venendo meno la sua collocazione nel contesto generale del servizio giustizia.

§3 Le novità legislative del 2000

Numerose sono le disposizioni, emanate nel corso del 2000, che riguardano la Corte dei conti. Va ricordata in primo luogo la legge 21 luglio 2000 n 202 che, attuando sia pur tardivamente il principio d’indipendenza della magistratura contabile, disciplina la nomina del Presidente della Corte dei conti. La norma prevede che il Governo scelga il Presidente tra i magistrati della Corte che hanno effettivamente esercitato funzioni direttive per almeno tre anni, e richiede il parere dell’organo di autogoverno; parere che, contrariamente a quanto fatto dal Governo lo scorso mese di agosto, è da intendere preventivo, come precisato dallo stesso Consiglio di Presidenza.

Va ricordato poi l’articolo 27 della legge 24 novembre 2000 n 340, la cd legge di semplificazione 1999, che ha modificato il procedimento per l’esame degli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità da parte della Corte. Al di là degli aspetti procedurali ed organizzativi, pur rilevanti perché rendono difficoltoso l’esercizio del controllo, occorre rilevare che la norma, prevedendo la sospensione del termine solo nel caso in cui la Corte abbia sollevato questione di legittimità costituzionale per violazione dell’articolo 81 Cost, si presta ad essere letta nel senso di limitare la possibilità di ricorrere al giudice costituzionale solo per il profilo della mancata copertura delle leggi di spesa. Se cosi fosse, il controllo preventivo di legittimità, nell’accezione comunemente intesa, sarebbe limitato ad un mero riscontro contabile.

Particolare rilevanza sull’attività della Corte ha anche il nuovo articolo 322-ter del codice penale, introdotto dalla legge 29 settembre 2000 n 300. La norma prevede che nel caso di condanna, per uno dei delitti previsti dagli articoli da 314 a 320 cp, è sempre ordinata la confisca dei beni che ne costituiscono il profitto o il prezzo, ovvero, quando essa non è possibile, la confisca di beni, di cui il reo ha la disponibilità, per un valore corrispondente a tale prezzo. In altre parole è stata introdotta la confisca obbligatoria anche per equivalente del provento relativo ai delitti di peculato, corruzione, concussione e malversazione.

Va ricordato anche il decreto legislativo 30 dicembre 1999 n 507, sulla depenalizzazione dei reati minori, il cui articolo 102 prevede che per le violazioni commesse anteriormente alla sua entrata in vigore, la prescrizione della sanzione o del diritto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa non determina responsabilità contabile.

Sempre per la rilevanza con l’attività della Corte va richiamato il decreto legislativo 28 marzo 2000 n 76, contenente principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni. Il decreto, che abroga la legge 19 maggio 1976 n 335, adegua il sistema contabile delle regioni a quello dello Stato.

§4 Le novità giurisprudenziali del 2000

Nel corso del 2000 vi sono state pochissime pronunzie della Corte costituzionale riguardanti la Corte dei conti: si tratta esclusivamente di ordinanze che hanno dichiarato inammissibili le questioni sollevate, relative per lo più a problemi specifici del contenzioso pensionistico.

Vanno segnalate, invece, alcune pronunzie della Corte di cassazione. In particolare va ricordata la sentenza n 98 del 4 aprile 2000, pronunziata in un ricorso per regolamento di giurisdizione contro una citazione emessa da questa procura. Le sezioni unite della suprema Corte, recependo un consolidato indirizzo giurisprudenziale della sezione Piemonte, hanno affermato che in materia di tangenti, la somma illecitamente promessa o data rappresenta per l’imprenditore un costo del quale non può non tenere conto nel determinarsi all’offerta del prezzo. Le somme indebitamente percepite costituiscono danno erariale, poiché tali prestazioni non possono assolutamente configurarsi come atti di liberalità, avendo come controprestazione favoritismi od irregolarità che espongono la Pubblica Amministrazione a costi superiori a quelli che si sarebbero potuti ottenere e, come tali, rappresentano un minus-valore causato all’erario, in quanto il terzo avrebbe potuto consentire ad uno “sconto” sul prezzo di mercato pari almeno alla somma promessa o versata.

Sempre le sezioni unite della corte di Cassazione, con sentenza n 19 del 29 gennaio 2000, hanno affermato che, in virtù dell’autonomia processuale tra procura generale e procure regionali, nel caso di regolamento preventivo di giurisdizione, che si inserisce quale fase autonoma nel giudizio di merito grado davanti alle Sezioni Regionali, solo il Procuratore regionale si configura come parte, in quanto tale legittimata a promuovere il regolamento o a resistervi, con la conseguenza che i termini processuali decorrono utilmente dalle notifiche effettuate nei suoi confronti, restando ininfluente quella fatta al Procuratore generale.

La pronunzia ha notevoli riflessi organizzativi, attribuendo alle sole procure regionali l’onere di essere parte nel giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione, ove si tenga conto che in base all’attuale orientamento giurisprudenziale, il regolamento non è più proponibile dopo che il giudice abbia emesso una sentenza anche solo limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale.

La Cassazione ha inoltre affermato, con sentenza n 170 del 13 novembre 2000, che anche gli organi politici sono soggetti alla giurisdizione contabile per gli atti di gestione della cosa pubblica, tra i quali rientrano i cosiddetti atti di alta amministrazione.

Va infine segnalata la recentissima sentenza n 14 in data 20 dicembre 2000 emessa dalle sezioni riunite della Corte dei conti in sede di soluzione di questioni di massima. È stato affermato, risolvendo un conflitto giurisprudenziale, che l’interruzione della prescrizione può essere validamente eseguita anche dal pubblico ministero, senza la necessità di ricorrere al tramite dell’amministrazione.

§5 L’attività degli uffici

§5.1 Premessa

Prima di riferire sull’attività svolta nel corso del 2000, sono indispensabili due premesse. La prima consiste in un doveroso e sincero ringraziamento a quanti ci hanno consentito di operare: Guardia di Finanza, Arma dei carabinieri e personale amministrativo. La seconda riguarda le condizioni in cui si è svolta l’attività lavorativa.

Come risulta dai prospetti statistici allegati il personale amministrativo della procura è passato da 16 ad 11 unità, di cui due in part time; i magistrati addetti all’ufficio, da tre, sono ormai soltanto due, e non è prevista a breve alcuna assegnazione.

Per quanto riguarda gli strumenti, la dotazione hardware è stata ridotta quantitativamente e qualitativamente: alla procura, infatti, sono stati assegnati in sostituzione di PC ormai obsoleti quelli dismessi da altri uffici e per circa 4 mesi si sono avute continue disfunzioni nei servizi informatici centralizzati.

La situazione della sezione giurisdizionale è addirittura sconsolante: tutti i magistrati in servizio, ad eccezione del Presidente, sono stati trasferiti senza alcuna sostituzione, e solo dal 12 ottobre è stato assegnato un magistrato a tempo pieno; in pratica la sezione ha funzionato soltanto con magistrati in assegnazione aggiuntiva. La gravità della situazione si commenta con un semplice dato: sono stati rinviati oltre 800 giudizi.

La sezione regionale di controllo si trova in una situazione migliore per il personale di magistratura, ma ha anch’essa gravi carenze nella dotazione del personale amministrativo, soprattutto in considerazione dei nuovi compiti che le sono stati affidati.

Non è costume mio né di questa procura fare continue lamentele sull’insufficienza di strumenti e di personale: siamo consapevoli che l’Istituto ha altre priorità, quali l’avvio delle sezioni regionali di controllo e l’eliminazione dell’arretrato relativo al contenzioso pensionistico. Ma quando, di fronte ad una situazione di vera e propria emergenza, notiamo che viene assegnato personale di magistratura ed amministrativo ad uffici che non hanno identica necessità, abbiamo il dovere, nell’interesse stesso dell’Istituto, di richiamare l’attenzione dei competenti organi sulla situazione degli uffici piemontesi, che evidentemente non abbiamo saputo rappresentare nella sua reale gravità.

Non ci lamentiamo, dunque, perché la provvista di uomini e mezzi non è adeguata al ruolo ed alla molteplice attività di uffici operanti nel territorio di una delle regioni più importanti della Nazione; contestiamo, invece, la gestione delle risorse disponibili e la mancanza di un serio programma di potenziamento.

Quanto alla gestione delle risorse non è dato comprendere quale criterio abbia guidato la copertura delle dotazioni organiche. A fronte di situazioni nelle quali tutti i posti in organico sono stati coperti, il Piemonte ha una percentuale di scopertura del 75 per cento in sezione e del 50 per cento in procura, con l’aggravante per l’ufficio del pubblico ministero di non poter ricorrere alle assegnazioni aggiuntive, che mal si conciliano con un’attività istruttoria necessariamente diluita nel tempo.

Chiediamo, pertanto, all’organo di autogoverno la piena copertura dell’organico, che peraltro va rivisto ed adeguato alla realtà del Piemonte, mediante l’indizione di un concorso su base regionale, estendendo i requisiti per la partecipazione ai dipendenti regionali, comunali e degli altri enti pubblici, e prevedendo un congruo periodo di permanenza obbligatoria, senza deroghe alcune.

Analoga richiesta formuliamo per il personale amministrativo e, qualora non sia possibile il ricorso alle assunzioni su base regionale, chiediamo che siano attivate procedure di mobilità da altre amministrazioni.

Queste richieste sono dettate dalla considerazione che l’attuale situazione non consente agli uffici piemontesi della Corte di svolgere il proprio compito istituzionale e dalla convinzione che, permanendo nell’Istituto un carattere fortemente accentrato, è poco probabile che le esigenze degli uffici piemontesi, tra i più lontani dalla sede centrale, siano prese in considerazione, come l’esperienza ha, purtroppo, dimostrato.

§5.2 Attività della procura

Nel corso del 2000, l’ufficio di procura ha emesso 31 citazioni nei confronti di 49 convenuti, con richieste di condanna per complessive 3.415.628.000. Sono stati depositati, inoltre, otto appelli, due giudizi per interpretazione di sentenza ed una richiesta di sequestro conservativo per 1.500.000.000.

Le fattispecie portate a giudizio hanno riguardato, come per gli anni passati, fatti già oggetto d’indagini penali ed illeciti gestionali veri e propri.

Per quanto riguarda i fatti penalmente rilevanti si segnalano, per il rilievo economico e sociale del fatto, le tangenti riscosse da funzionari ed amministratori per la costruzione di un grande centro commerciale, per un ammontare di 925 milioni, e la truffa realizzata a danno dell’INPS da due dipendenti infedeli, che ha causato all’Istituto un danno di oltre un miliardo per erogazioni di pensioni non spettanti.

Sempre per la rilevanza sociale va segnalata la richiesta di risarcimento per lesione del danno all’immagine dello Stato, formulata da quest’ufficio nei confronti di un ex magistrato, già condannato per il delitto di concussione.

Vanno segnalati anche diversi casi di appropriazione indebita di denaro pubblico, sia mediante peculati, sia mediante truffe.

Relativamente agli illeciti gestionali, si segnala l’instaurazione del giudizio nei confronti dell’amministratore di una disciolta USL per omessa denunzia a questa procura di fatti causativi di danno erariale, che ha causato la prescrizione dell’azione nei confronti del responsabile principale.

Al riguardo è opportuno richiamare, ancora una volta, l’attenzione degli amministratori e dei vertici burocratici al rispetto dell’obbligo di denunzia, per evitare le conseguenze sancite dall’articolo 1 comma terzo della legge n 20 del 1994, il quale prevede l’esercizio dell’azione di responsabilità nei confronti di coloro che hanno omesso o ritardato la denunzia del fatto.

Altri illeciti gestionali riguardano l’omessa denunzia di un sinistro alla compagnia assicuratrice, con conseguente perdita della copertura assicurativa ed esborso a carico del bilancio dell’ente, il ritardato pagamento di competenze professionali a progettisti esterni e di compensi a ditte appaltatrici, che ha determinato il pagamento d’interessi moratori e spese di giustizia.

Le impugnazioni riguardano, quasi tutte, una diversa valutazione dell’elemento psicologico, non condividendo quest’ufficio la qualificazione come colpa lieve delle condotte contestate ai convenuti. Unica eccezione è l’appello proposto contro la sentenza 1061/99, che ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva nei confronti del direttore dei lavori, per vizi riscontrati nell’esecuzione di un’opera pubblica.

Per quanto riguarda l’attività istruttoria sono stati emessi 79 inviti a dedurre, 7 richieste di proroga del termine per emettere l’atto di citazione, 36 audizioni personali e 238 richieste istruttorie.

Le archiviazioni sono state 1.099 di cui 34 per avvenuto risarcimento del danno, 2 in seguito a controdeduzioni e 19 per mancanza di colpa grave; la produttività media è stata di 565 istruttorie per magistrato.

Il numero complessivo delle istruttorie pendenti al 30 novembre è di 2162 fascicoli, in calo rispetto al carico iniziale di 2546. Il dato merita una spiegazione, perché potrebbe sembrare in contrasto con la richiesta di nuove assegnazioni di personale. L’ufficio, sin dallo scorso anno, ha avviato un’operazione di pulizia dei propri archivi per eliminare tutti quei fascicoli istruttori relativi a denunzie palesemente infondate, ed a fatti prescritti. È stato avviato, inoltre, uno screening delle denunzie per incidenti stradali che adesso sono raggruppati in rapporti semestrali.

Questa diversa impostazione, determinando una consistente diminuzione del numero dei fascicoli, da un lato riduce il carico di lavoro per gli uffici amministrativi, e dall’altro consente ai magistrati di concentrarsi sui fatti di maggiore rilevanza. Di conseguenza, non appena verrà completata la pulizia degli archivi, il numero dei fascicoli pendenti rispecchierà in maniera reale quello delle istruttorie.

Appare evidente che con questa diversa organizzazione diventa fuorviante riferirsi soltanto al dato dei fascicoli pendenti per valutare le esigenze di un ufficio, ma occorre tener conto anche della resa media per magistrato, altrimenti si arriva all’assurda conseguenza di sanzionare chi ha una maggiore produttività.

§5.3 Attività della sezione giurisdizionale

Si è già detto della situazione in cui si è venuta a trovare la sezione giurisdizionale, e va ad onore dei magistrati aver evitato la paralisi totale. Per il resto, i dati forniti dal sig. Presidente, e riportati in calce alla relazione, si commentano da soli: l’eliminazione dell’arretrato relativo al contenzioso pensionistico, mantenendo i ritmi del 2000 e tenendo conto dei benefici che verranno dall’applicazione della riforma introdotta dalla legge 205, dovrebbe essere ben presto una realtà.

Le sentenze emesse dalla sezione in materia di responsabilità sono state 37, di cui 21 di condanna e 16 di assoluzione.

Le sentenze di condanna riguardano, in prevalenza, fatti penalmente rilevanti ed in particolare i delitti di peculato, concussione e corruzione. La sezione ha confermato il proprio orientamento in materia di danno all’immagine e danno cd da tangente. Di particolare rilevanza, anche per l’importo della condanna, sono le sentenze pronunziate contro alcuni militari della Guardia di Finanza in servizio a Pinerolo (1.542 milioni) e a Novara (180 milioni), contro alcuni ex amministratori della provincia di Novara (389 milioni) e del comune di Oleggio (200 milioni).

Tra le condanne conseguenti ad illeciti gestionali vanno segnalate:

a) la sentenza n 1444, che ha condannato un messo comunale per ritardo nella notifica di accertamenti tributari, trasmessi dal competente ufficio distrettuale delle imposte.

b) la sentenza n 1221, che ha condannato il direttore dei lavori per la tardiva predisposizione del conto finale, del certificato di pagamento relativo alla rata di saldo e del certificato di regolare esecuzione, ed il Sindaco di un comune per il ritardo nel pagamento di uno stato d’avanzamento. Va segnalata l’affermazione secondo cui non risponde a canoni di buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa procrastinare il pagamento degli acconti, subordinandolo ad ulteriori valutazioni sulla rispondenza dei lavori alle pattuizioni ed alle regole dell’arte ovvero adoperarlo quale strumento di pressione nei confronti dell’appaltatore, ai fini della corretta esecuzione delle opere.

c) la sentenza 1619, che ha condannato il direttore di una farmacia ospedaliera per i danni derivanti dall’operato dei propri dipendenti, avendo omesso di esercitare i compiti di vigilanza che, ove fossero stati adempiuti con regolarità, avrebbero evitato i risultati dannosi per la gestione affidata. La sentenza ha anche affermato la giurisdizione della Corte dei conti, nei confronti del soggetto incaricato della gestione di una farmacia ospedaliera, nonostante il rilievo dell’attività imprenditoriale svolta, nella considerazione che la farmacia è tenuta all’osservanza di procedure contabili, fiscali ed amministrative, imposte dall’ospedale attraverso l’esercizio di poteri autoritativi, circostanza confermata dall’adozione di un comune regime fiscale.

d) la sentenza n 1620 che ha affermato la responsabilità amministrativa del preside per il danno causato dall’omessa denunzia alla società assicuratrice dell’incidente subito da un alunno, rientrando nel comune buon senso accertarsi, in simili frangenti, dell’esistenza di eventuali polizze assicurative. Tale responsabilità è stata estesa al segretario dell’Istituto scolastico per aver omesso d’informare il preside, insediatosi da poco, sull’esistenza della polizza assicurativa, della quale era a conoscenza avendo sottoscritto i mandati per il pagamento dei premi.

Le sentenze di assoluzione sono motivate per la maggior parte con riferimento alla mancanza dell’elemento psicologico: in diversi casi la sezione ha ritenuto che il comportamento contestato ai convenuti, pur essendo connotato da colpa, tuttavia non si colorava della gravità richiesta per giungere alla condanna. Si tratta di un difforme giudizio sui comportamenti contestati che rientra nei limiti di una fisiologica diversa valutazione dei fatti. Peraltro la particolarità delle singole fattispecie consente solo in rari casi di elaborare dei principi generali.

Proprio con riferimento ai principi di carattere generale desumibili vanno ricordate:

e) la sentenza 1620, sopra citata, che, nell’ipotesi di un incidente accaduto ad un alunno durante le lezioni, ha ritenuto non censurabile il comportamento del preside che ha impartito le disposizioni necessarie per lo svolgimento delle lezioni, poiché l’obbligo di custodire gli alunni incombe sul docente al quale è affidata la classe.

f) la sentenza 1192 che ha chiarito la distinzione tra la responsabilità dirigenziale ed amministrativa e, per gli importanti principi di diritto enunciati, ha avuto ampio risalto nella stampa specializzata. La sezione ha precisato che la responsabilità dirigenziale non sorge dalla violazione di canoni normativi e trascende da qualsiasi condotta, collegandosi ad un giudizio negativo sui risultati prodotti dall’organizzazione alla quale il dirigente è preposto. Il mancato raggiungimento dei risultati, pertanto, non comporta un automatico riconoscimento in capo al dirigente della responsabilità amministrativa, per la cui sussistenza è necessario un comportamento gravemente colpevole.

g) la sentenza 1667, che ha assolto il responsabile del servizio economico e finanziario di un’Asl dalla responsabilità per il danno conseguente all’omessa compilazione di alcuni quadri nella dichiarazione dei redditi. La sezione ha affermato che nel campo fiscale la firma apposta dal legale rappresentante dell’ente sulla dichiarazione assume il valore di paternità e conseguente responsabilità, di fronte all’erario, dell’esattezza e della veridicità di quanto in essa recato.

Le sezioni centrali hanno emesso 18 sentenze su appelli in materia di responsabilità, riguardanti le pronunzie della sezione giurisdizionale. Il giudice di secondo grado ha sostanzialmente confermato le statuizioni del giudice piemontese, respingendo ben 16 impugnazioni ed accogliendone solo due, e precisamente sono state annullate le sentenze di condanna di alcuni medici, che avevano suscitato un certo clamore nella stampa locale.

Relativamente alla materia pensionistica, vanno segnalate l’ordinanza della sezione n 206/G/2000 e la sentenza d’appello n 375/2000.

Con l’ordinanza 206, la sezione giurisdizionale ha affermato che il giudizio d’ottemperanza, introdotto nei giudizi innanzi alla Corte dei conti dalla legge 205/2000, rientra nella competenza del collegio e non in quella del giudice monocratico, per il diverso oggetto di tale giudizio rispetto a quello pensionistico.

La sentenza del giudice d’appello, accogliendo l’impugnazione proposta da quest’ufficio, ha annullato la sentenza 1042/M/99, dichiarando la legittimazione del Procuratore regionale a proporre, nel giudizio pensionistico, il ricorso nell’interesse della legge.

§6 Conclusioni

Si è osservato, nel corso di questa relazione, che le profonde trasformazioni dell’amministrazione hanno avuto notevole incidenza sul ruolo tradizionale della magistratura contabile e rendono necessario, per il comparto giurisdizionale, l’intervento del legislatore.

Ma questo da solo non è sufficiente, occorre che la magistratura contabile s’impegni nel non facile compito di adeguarsi alla mutata realtà nella quale si trova ad operare per evitare il rischio di essere tagliata fuori dai problemi reali. Ciò comporta, come è stato ricordato in un recente scritto sulla specializzazione dei magistrati, un costante aggiornamento della propria professionalità, della quale fa parte anche la capacità di capire come il proprio settore di competenza si colloca nel contesto generale.

Da parte della procura regionale ci sarà il massimo impegno per rendere più incisivo il ruolo della Corte dei conti, affinché l’immagine del giudice dormiente della National Gallery di Dublino, efficacemente ricordata da un insigne cattedratico, non possa essere evocata per gli uffici piemontesi della Corte dei conti. Tale impegno, tuttavia, sarà un inutile sacrificio personale se gli uffici non saranno messi in condizione di svolgere la loro attività.

Con quest’impegno sig. Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per l’attenzione prestata, Le chiedo di dichiarare ufficialmente aperto, nel nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2001 della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Piemonte.

Allegati Statistici

Sono omessi i dati statistici allegati ad eccezione dei seguenti in quanto richiamati nel testo

PROCURA REGIONALE

MONITORAGGIO SULLO STATO DI ESECUZIONE

delle SENTENZE DI CONDANNA

Sentenze Importo condanne Importo recuperato

Sentenze passate in giudicato
prima del DPR 260/98 (*) 530.300.767 30.343.316

Sentenze di condanna passate in
giudicato nel 1998 dopo il DPR 260/98
(*) 16.473.989 8.973.989

Sentenze di condanna passate in
giudicato nel 1999 1.367.712.515 38.047.495

Sentenze di condanna passate in
giudicato nel 2000 2.416.057.356 38.940.000

N.B. I dati sono provvisori non essendovi notizie su eventuali procedure di recupero in corso.

(*) Il D.P.R. 24 giugno 1960 dettante norme per la semplificazione dei procedimenti di esecuzione delle decisioni di condanna e risarcimento di danni erariali è entrato in vigore il 4 ottobre 1998.

PROCURA REGIONALE
ESPOSIZIONE IN TERMINI ECONOMICI DELL’ATTIVITA’

Elementi Attivi

Importo globale delle richieste di risarcimento formulate
dalla Procura Regionale £ 3.415.644.000

Importo delle sentenze di condanna emesse dalla Sezione
Giurisdizionale £ 2.800.679.000

Importo maggiori condanne da parte del giudice d’Appello £ 4.500.000

Totale £ 6.220.823.000

Elementi Passivi

Archiviazioni disposte dal PM per mancanza di colpa grave
in presenza di un danno accertato £ 2.926.864.000

Sentenze di assoluzione per mancanza di colpa grave
pronunziate dalla Sezione Giurisdizionale £ 858.158.000

Minori condanne rispetto alle richieste della Procura £ 1.414.919.000

Minori condanne in seguito a riforma della sentenza di
condanna da parte del giudice d’Appello £ 1.218.634.000

Totale £ 6.418.575.000

SEZIONE GIURISDIZIONALE

Situazione dei ricorsi pensionistici

Giacenza al 30 novembre 1999 6727

pervenuti nell’anno 1619

Esitati 3371

Giacenza al 31 dicembre 2000 4975

— *** —

V. anche V.APICELLA Inaugurazione anno giudiziario 2001

Note

L'articolo Relazione tenuta in occasione della cerimonia per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2001. proviene da Giustamm.

Sommario: 1.Le riforme costituzionali 2. La riforma a costituzione invariata 3. La giustizia contabile 4. Le novità legislative del 1999 5. Le novità giurisprudenziali del 1999 6. Attività degli Uffici a) Attività della procura b) Attività della Sezione Giurisdizionale c) Attività della Delegazione 7. Conclusioni

§1 Le riforme costituzionali

L’inizio del nuovo millennio costituisce l’occasione per fare il punto sul processo di riforma della pubblica amministrazione, avviato da quasi un decennio.

La riforma sin qui compiuta non ha inciso in alcun modo sulla nostra Carta fondamentale, ma la modifica dell’ordinamento costituzionale non è ulteriormente rinviabile, essendo necessaria per darci un paese più moderno, e più integrato in Europa.

Le riforme costituzionali sono, quindi, il primo ineludibile appuntamento che l’Italia dovrà affrontare nei prossimi anni. Per farle, tuttavia, è indispensabile avere chiari alcuni principi fondamentali, che non possono essere ignorati, o ancor peggio violati, senza causare guasti irrimediabili al Paese.

Il primo e fondamentale principio è quello che in uno stato di diritto non esiste il primato della politica, ma quello dell’ordinamento giuridico. In questo campo l’ordinamento comunitario, al quale il nostro deve tendere ad uniformarsi, ha fatto notevoli passi in avanti, riconoscendo la soggezione di tutti i poteri, compreso quello legislativo, al principio della responsabilità giuridica per danni.

Altro ineliminabile principio è quello della democrazia nei rapporti tra pubblici poteri e cittadini, che vanno considerati non soggetti passivi da amministrare, ma utenti, attivamente partecipi della funzione pubblica.

La concreta applicazione di questi principi non può essere assicurata senza due strumenti fondamentali che garantiscano ai cittadini la legalità sostanziale dell’attività dei pubblici poteri: un sistema di controlli indipendenti e neutrali, ed una funzione giurisdizionale globale ed effettiva. Da ciò discende l’importanza e la centralità delle riforme concernenti la pubblica amministrazione e la giustizia, settori che interessano direttamente la Corte dei conti.

Nello scorso anno si è avviata, sia pur timidamente, la riforma della Costituzione nel settore della giustizia. La recentissima legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2 ha introdotto nel nostro ordinamento i principi del giusto processo, della parità tra le parti, della terzietà ed imparzialità del giudice e della ragionevole durata del processo.

Pur trattandosi di principi pacificamente rientranti nella costituzione materiale, il loro inserimento nella Carta Costituzionale non può che essere valutato positivamente.

In particolare l’introduzione del principio della ragionevole durata del processo non concede più alcun alibi al legislatore per affrontare, con incisivi provvedimenti legislativi, l’ormai annosa questione del contenzioso pensionistico.

L’esperienza piemontese, dove la Sezione giurisdizionale, pur triplicando nel giro di due anni la propria produttività, ha soltanto scalfito l’arretrato, dimostra l’insufficienza e l’inadeguatezza di rimedi esclusivamente organizzativi. Occorrono anche interventi legislativi sulla struttura del processo. Al riguardo è auspicabile che siano al più presto introdotte la perenzione dei ricorsi ultra decennali, e la decisione in forma abbreviata, istituti previsti dal disegno di legge sulla riforma del processo amministrativo, giacente alla Camera.

Sarebbe anche opportuno introdurre nel contenzioso pensionistico il giudice monocratico, analogamente a quanto è stato fatto in materia civile e penale. Al riguardo, va segnalato che presso la prima commissione del Senato giace da un anno il disegno di legge S3711, contenente norme per lo snellimento della procedura in materia pensionistica dinanzi alla Corte dei conti.

Per quanto riguarda la riforma costituzionale della pubblica amministrazione, è in fase di discussione il disegno di legge che modifica il secondo comma dell’articolo 95 della Costituzione, introducendo ministri di due livelli, alcuni preposti all’intero ministero, e quindi responsabili davanti al Parlamento delle politiche intersettoriali complessive, altri preposti ad una o più strutture ministeriali e responsabili essi stessi davanti al Parlamento per la loro specifica attività di direzione.

§2 La riforma a costituzione invariata

La riforma dell’amministrazione pubblica, fatta con leggi ordinarie e pertanto denominata a costituzione invariata, ha proseguito inarrestabile la propria marcia, con un continuo fluire di provvedimenti normativi: nel 1999 sono stati emanati 94 decreti legislativi, in aumento rispetto ai 61 dello scorso anno.

Il lavoro svolto dal legislatore è stato veramente notevole, ma occorre passare dalle parole ai fatti, per evitare il pericolo che la riforma resti solo sulla carta. Si tratta di un rischio concreto, che discende dall’impossibilità per l’apparato amministrativo di assorbire il flusso di norme emesse negli ultimi anni.

Va pertanto valutata favorevolmente la proposta di una tregua normativa, utile per metabolizzare il cambiamento in atto, avanzata lo scorso novembre dal Ministro della Funzione pubblica. L’invocata tregua serve per risolvere i problemi quotidiani che l’attuazione della riforma comporta, nella consapevolezza, per adoperare le stesse parole del Ministro, che non si può amministrare attraverso provvedimenti legislativi.

Un problema, forse troppo spesso trascurato, ma che ha un’importanza fondamentale per la concreta attuazione della riforma, è la formazione professionale del personale. Si tratta di un aspetto strumentale alla realizzazione della riforma; in caso contrario, non vi sarà alcun rinnovamento della pubblica amministrazione, ma si produrranno nuove disfunzioni e conseguenti danni. È bene ricordare che i precedenti tentativi di riforma, peraltro mai organici come quello in atto, sono falliti anche per la scarsa attenzione prestata al fattore umano, che, se non coinvolto attivamente, può condizionarne negativamente gli esiti.

Sintomatico è il ricorso alle consulenze esterne, che è diventato talmente frequente da assorbire una buona parte del bilancio dei singoli enti. A prescindere dai casi patologici, sui quali questa Procura sta indagando per verificare l’esistenza delle condizioni per l’esercizio dell’azione di responsabilità, va evidenziato come l’eccessivo ricorso a prestazioni esterne, se non è accompagnato da un piano di formazione professionale, demotiva il personale, ponendolo al di fuori del processo di riforma, e generando il convincimento che l’amministrazione possa andare avanti senza il loro impegno.

Il coinvolgimento del personale nell’attuazione della riforma richiede non soltanto un’adeguata preparazione professionale, ma anche, per il forte carattere incentivante che riveste, un appropriato sistema retributivo, finalizzato a premiare i dipendenti più efficienti. Va pertanto rilevata la contrarietà allo spirito della riforma di quegli accordi contrattuali che prevedono aumenti economici generalizzati. Si tratta di un fattore che può mettere a rischio la realizzazione della riforma, come evidenziato da esponenti del Governo e della cultura.

La composizione della retribuzione dei dipendenti pubblici deve, invece, indirizzarsi sempre di più verso elementi accessori, valorizzando ed esaltando istituti economici differenzianti ed incentivanti, pur avendo presente le limitate risorse finanziarie disponibili.

Formazione ed adeguato trattamento retributivo, tuttavia, pur essendo indispensabili per far decollare la riforma, non sono da soli sufficienti, ma occorre anche attivare le previste responsabilità. Va ricordato, infatti, che l’autonomia, senza alcuna responsabilità, può diventare fonte di sperpero delle risorse finanziarie pubbliche, oltre che costituire un comodo paravento per ingiustificati privilegi. Non va dimenticato, inoltre, che la corruzione trova il proprio humus in abusi di potere, commessi fidando nell’impunità.

In questo campo il bilancio delle riforme è alquanto deficitario: la responsabilità dirigenziale, ad oggi, tranne che in casi sporadici, risulta completamente inattuata, anzi non appena si è tentato lo spostamento di qualche dirigente, si è subito scatenata una campagna contro il cd spoyl sistem, dimenticando che la rotazione e la rimozione dei dirigenti sono fenomeni normali, nella nuova organizzazione della pubblica amministrazione.

La responsabilità disciplinare si è risolta in un completo fallimento, se è vero che ladri, corrotti, e concussori rimangono al loro posto; e la situazione sembra essersi aggravata con la recentissima legge 13 dicembre 1999 n 475, che ha abolito la sospensione obbligatoria dei dipendenti pubblici sotto processo per gravi reati. Una riforma dell’intero sistema diviene necessaria, anche alla luce dell’avvenuta privatizzazione del rapporto d’impiego. Al riguardo non posso che ripetere quanto già detto lo scorso anno circa l’opportunità di giurisdizionalizzare questa particolare responsabilità.

Anche la responsabilità amministrativa, nonostante le riforme del 1994 e del 1996, che ne hanno modificato il regime sostanziale e processuale, non è adeguata al mutato assetto dell’amministrazione ed al suo nuovo modo di agire. Il sistema della giustizia contabile va, pertanto, riconsiderato, al fine di verificare se, come sostengono i fautori della sua soppressione, essa costituisce un retaggio del passato da abolire definitivamente, o se ha ancora un ruolo ed una funzione da svolgere.

§3 La giustizia contabile

Guardando la realtà con animo disincantato e senza pregiudizi, ci si accorge che la necessità di accertare la sana gestione della finanza pubblica è insopprimibile, perché attua il fondamentale principio democratico del controllo dei cittadini sulla spesa pubblica. A ciò si aggiunge la considerazione che un’amministrazione efficiente, presuppone una forte ed effettiva tutela dei propri interessi finanziari; non a caso uno dei pilastri del nuovo modo di amministrare è l’economicità.

Per meglio comprendere quanto sia indispensabile la tutela degli interessi finanziari pubblici, è necessario ricordare che i rigorosi ed incisivi vincoli fissati dall’articolo 104 C del Trattato sull’Unione Europea, dal protocollo sui disavanzi eccessivi e dal patto europeo di stabilità e crescita, impongono alla finanza pubblica obiettivi di tendenziale pareggio strutturale complessivo, e di pareggio della parte corrente. Tali vincoli sono aggravati nel nostro Paese dalla necessità di ridurre l’enorme deficit pubblico accumulato negli anni precedenti.

L’applicazione delle regole per il controllo dei disavanzi è resa più complessa dall’ampliamento dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, posto come principio fondamentale della riforma amministrativa. È stato introdotto, perciò, il cd patto di stabilità interno con il quale le autonomie regionali e locali, per concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, sono impegnate a ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle spese di loro competenza, e il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo.

Risulta evidente che gli obblighi assunti dall’Italia in sede comunitaria, determinano una minore quantità di risorse finanziarie da destinare alla pubblica amministrazione, che deve essere in grado di gestirle con efficienza ed economicità.

In questa situazione lo spreco di risorse finanziarie, determina inevitabilmente la contrazione dei servizi e fa regredire l’economia del Paese, portandoci ai margini dell’Europa.

L’efficiente e sana gestione delle risorse finanziarie pubbliche, quindi, è un interesse primario della collettività, la quale esige che il pubblico denaro sia speso in modo saggio ed efficiente.

È il caso di ricordare, che anche l’ordinamento comunitario è particolarmente sensibile alla tutela dei propri interessi finanziari, tanto che, di recente, è stata approvata una proposta di regolamento, per l’istituzione di un ufficio europeo per le indagini contro le frodi e le altre attività illegali, che ledono gli interessi finanziari comunitari.

La funzione della giurisdizione contabile, che consiste nella verifica della corretta gestione del pubblico denaro, esce, quindi, rafforzata dal processo di modernizzazione del Paese. Il problema della giustizia contabile, pertanto, si pone esclusivamente sul come essa deve essere strutturata per perseguire al meglio le proprie finalità, ed è innegabile che occorrono profondi cambiamenti, per rendere questa giustizia effettiva, globale ed incisiva.

Questi cambiamenti sono di un duplice ordine: culturale e legislativo.

Dal punto di vista culturale occorre abbandonare i vecchi schemi, legati ad una visione formalistica dell’operare amministrativo, cercando di cogliere pienamente il significato delle riforme del 1994 e del 1996, che hanno dato una nuova conformazione all’istituto della responsabilità amministrativa.

In particolare occorre rivedere il concetto stesso di danno, che non può essere limitato al semplice pregiudizio patrimoniale del singolo ente pubblico, ma va inteso come lesione degli interessi economici della collettività. Questa nuova concezione è implicita nella legge 639/96, laddove afferma che si deve tenere conto dei vantaggi comunque conseguiti dalla collettività amministrata.

I recenti indirizzi giurisprudenziali in materia di danno da disservizio ed all’immagine si collocano in questa rielaborazione concettuale. Sono orientamenti che hanno bisogno ancora di essere affinati, ma essi indicano con chiarezza la strada da seguire, per rendere la giurisdizione contabile più aderente alla realtà.

Occorre anche rivedere il concetto di rapporto di servizio, che, così come elaborato dalla giurisprudenza contabile e dalla stessa Cassazione, non è più in sintonia con il diverso modo di agire dell’amministrazione. Se l’azione amministrativa si esplica, indifferentemente, con gli strumenti del diritto pubblico, o con quelli del diritto privato, non ha più alcun senso ancorare la giurisdizione della Corte all’agire secondo le regole proprie dell’amministrazione. Quello che dovrebbe rilevare non è la forma ma la sostanza; in altre parole non l’agire secondo regole proprie dell’amministrazione, ma il perseguimento dell’interesse collettivo, mediante risorse finanziarie pubbliche.

Solo così possono recuperarsi situazioni che la giurisprudenza, e non solo quella della Corte, esclude dalla cognizione del giudice contabile, ma che il buon senso avverte rientrarvi. Un esempio per tutti è quello del beneficiario di un contributo o di una sovvenzione, con vincolo a finalità di pubblico interesse, che ne alteri la destinazione. La fattispecie è addirittura sanzionata penalmente, mentre l’aspetto principale della vicenda è l’effettiva tutela degli interessi finanziari.

Deve anche essere rivalutato il giudizio di conto, troppo spesso sacrificato a favore di quello di responsabilità, perché è attraverso questo strumento, opportunamente modificato ed adattato alla mutata realtà, che si verifica la corretta gestione del denaro, e si esplica un’efficace funzione deterrente.

Proprio il giudizio di conto dimostra che il semplice rinnovamento culturale non è sufficiente: occorrono anche interventi legislativi per potenziare la giurisdizione contabile.

Certamente parlare di potenziamento della giurisdizione contabile, quando i sostenitori della sua soppressione sono ancora agguerriti, può sembrare utopistico e temerario, ma non è cosi, perché il suo rafforzamento è necessario per prevenire il ripetersi d’illeciti a danno della finanza pubblica, che con l’integrazione europea hanno più ampi spazi, come il fenomeno delle frodi comunitarie, ed i ripetuti allarmi sulla permanenza della corruzione purtroppo dimostrano. A ciò si aggiunga che il rinnovato interesse della criminalità organizzata per il settore degli appalti, di recente evidenziato dalla Direzione Investigativa Antimafia, rende più concreto il pericolo di nuovi sprechi.

Occorre intervenire, pertanto, per eliminare le zone d’impunità che si sono create in seguito alle privatizzazioni. Sul punto è bene chiarire che il ricorso agli strumenti del diritto privato, è stato voluto per consentire una maggiore efficienza dell’azione amministrativa, ma si tratta pur sempre di gestione di risorse finanziarie pubbliche, che non possono essere utilizzate senza alcun controllo e senza responsabilità.

Va ricordato che una norma in tal senso era stata già introdotta dal decreto legge 25 febbraio 1995 n 47, non convertito in legge, ma stranamente essa non è stata più inserita nelle successive reiterazioni.

È da modificare anche il meccanismo del giudizio di conto, che già trent’anni fa era definito un venerando avanzo delle antiche procedure inquisitorie. L’attuale struttura, del tutto singolare rispetto agli altri procedimenti giurisdizionali, ha reso questo giudizio incomprensibile, persino agli addetti ai lavori, e lo ha trasformato in un mero ed inutile accertamento cartolare. Tenendo presente che l’esame del conto non è un fine, ma un mezzo per verificare la corretta gestione del pubblico denaro, andrebbe rivista anche la competenza istruttoria di questo giudizio, attualmente affidata alla sezione giurisdizionale. Andrebbe attentamente verificata, infine, l’opportunità di mantenere la necessità del giudizio, che, in considerazione dell’elevato numero di contabili, costituisce soltanto una semplice affermazione di principio.

Senza questi cambiamenti la giustizia contabile non potrà tutelare gli interessi finanziari della collettività, ed a pagare saranno, come al solito, i contribuenti, che, a ben vedere, pagheranno due volte: prima per finanziare gli sprechi e dopo per ripianare il deficit causato. Va, pertanto, evidenziato, con amara e lucida chiarezza, che, senza interventi correttivi, vi è il rischio di assistere ad un inaridimento graduale e costante della giurisdizione contabile, sfuggendo alla sua cognizione i più importanti centri di gestione del pubblico denaro.

§4 Le novità legislative del 1999

La quantità dei provvedimenti legislativi emanati nel corso del 1999 m’impone di tralasciare l’esposizione di quelli che, pur modificando l’ordinamento amministrativo, hanno una rilevanza soltanto indiretta sull’attività della Corte. Per la loro importanza generale, vanno comunque segnalati il decreto legislativo 30 luglio 1999 n 300, che riforma, a partire dalla prossima legislatura, l’organizzazione del Governo, il decreto legislativo 19 giugno 1999 n 229, dettante norme per la razionalizzazione del servizio sanitario, il decreto legislativo 29 ottobre 1999 n 419, che riordina il sistema degli enti pubblici nazionali.

Particolare evidenza va data alla legge 8 marzo 1999 n 50 (legge di semplificazione), che ha affrontato per la prima volta il problema del riordino del sistema normativo. Con questa legge, il Parlamento ha affidato al Governo il compito di raccogliere e coordinare in testi unici la normativa vigente in numerosi settori dell’ordinamento. Lo scopo è quello di definire dei corpi normativi sufficientemente chiari e organici, che siano facilmente accessibili da parte dei cittadini.

Nonostante l’enorme quantità di provvedimenti legislativi emanati nel corso del 1999, sono pochi quelli che riguardano direttamente le funzioni della Corte. Va segnalato innanzi tutto il decreto legislativo 30 luglio 1999 n 286, dettante norme per il riordino dei controlli interni dell’amministrazione.

La nuova disciplina dei controlli interni, disegnata dal citato decreto legislativo, ne prevede quattro forme: quello di regolarità amministrativa e contabile, le cui verifiche tendono a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa, quello di gestione, che tende a verificare l’efficacia efficienza ed economicità, al fine di ottimizzare, anche mediante interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati, quello strategico, che valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti, ed infine la valutazione della dirigenza.

Il nuovo sistema pone le premesse per una più salda costruzione del controllo esterno sulla gestione, affidato alla Corte dei conti. Esso acquista un rilievo ancora maggiore, a garanzia di una compiuta ed indipendente informazione del Parlamento, dei Consigli Regionali e di quelli Comunali.

Particolare importanza riveste l’articolo 3 del decreto legislativo in questione, che attribuisce alla Corte, nell’esercizio dei propri poteri di autonomia organizzativa, la determinazione del numero, della composizione e della sede degli organi adibiti a compiti di controllo preventivo su atti, e successivo su pubbliche gestioni. Si tratta di un’occasione unica, per dotare la Corte di una struttura più aderente al mutato quadro normativo. Il Consiglio di Presidenza ha immediatamente avviato i lavori per l’applicazione di tale disposizione e, tra breve, dovrebbe essere deliberata la nuova struttura degli uffici, che in sede regionale dovrebbe prevedere la formazione di Sezioni Regionali di controllo, in sostituzione delle attuali Delegazioni e Collegi Regionali.

Infine il sesto comma dell’articolo 1 dello stesso decreto legislativo, esclude la configurazione dell’obbligo di denunzia di eventuali danni erariali per gli addetti alle strutture che effettuano il controllo di gestione, quello strategico, e la valutazione dei dirigenti. La disposizione è coerente con i principi affermati dalla corte costituzionale nella sentenza 29/95: essa, infatti, tende ad escludere qualsiasi commistione tra il controllo di gestione e l’attività giurisdizionale della Corte. Va evidenziato, peraltro, che non sono esclusi dall’obbligo di denunzia né gli organi addetti al controllo di regolarità amministrativa e contabile né, tanto meno, gli organi di vertice delle amministrazioni.

Va citata anche la legge 25 giugno 1999 n 208, che introduce importanti novità in materia finanziaria e contabile, con talune modifiche diametralmente opposte a quelle che condussero, alla fine degli anni 80, alla cd finanziaria snella, e l’articolo 9 della legge 13 maggio 1999 n 133, riferito alla modalità di compilazione del conto giudiziale delle somme versate dai concessionari in tesoreria.

Va infine segnalato l’articolo 4 della legge 3 agosto 1999 n 265, contenente disposizioni in materia di autonomia ed ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990 n 142. La disposizione ha radicalmente cambiato la disciplina per l’azione sul danno ambientale, prevedendo che le associazioni di protezione ambientale possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario, che spettano al comune ed alla provincia, ed ha ampliato l’azione popolare prevista dalla legge 142, eliminando il limite della giurisdizione amministrativa.

§5 Le novità giurisprudenziali del 1999

La novità giurisprudenziale, senza dubbio più importante nel corso del 1999, è stata la sentenza della Corte di Cassazione n 500 del 22 luglio, che ha ammesso la risarcibilità degli interessi legittimi. La pronunzia, a prescindere dal dibattito giuridico in corso, apre nuovi scenari nel rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini, che avranno a disposizione uno strumento in grado di incidere in modo assai pregnante sull’azione amministrativa. Essa, inoltre, può avere una notevole incidenza sui bilanci pubblici, che possono essere gravati di pesanti poste risarcitorie.

Tale preoccupazione non intende contestare la pronuncia delle Suprema Corte, di elevatissimo spessore giuridico, ma richiamare l’attenzione di amministratori e funzionari sul maggior pericolo di lesione dei bilanci rispetto a prima, quando da provvedimenti illegittimi poteva scaturire, al massimo, un annullamento da parte dei giudici amministrativi.

Va peraltro evidenziato che, una volta corrisposto il risarcimento, si è in presenza di un fatto dannoso per la finanza pubblica. Conseguentemente, le Procure regionali della Corte dovranno attivarsi, per verificare la sussistenza della colpa grave in capo ai singoli funzionari preposti all’azione amministrativa. La valutazione del comportamento del funzionario agente, infatti, è rimessa all’indagine della magistratura contabile e non al giudice ordinario.

Su tale aspetto la Corte di Cassazione è stata abbastanza chiara, precisando che il giudice ordinario dovrà svolgere una più penetrante indagine, non limitata al solo accertamento dell’illegittimità del provvedimento in relazione alla normativa ad esso applicabile, bensì estesa anche alla valutazione della colpa, non del funzionario agente, ma della p.a. intesa come apparato.

Va anche ricordata la sentenza n 461 del 19 luglio, sempre della Corte di Cassazione, che ha affermato la giurisdizione della Corte nei confronti degli agenti contabili, operanti nell’ambito dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario.

Per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte Costituzionale, va richiamata la sentenza n 392, con la quale la Corte ha riaffermato che l’immunità prevista dall’articolo 122, quarto comma, della Costituzione si estende anche alle funzioni di amministrazione attiva del Consiglio Regionale, nell’attività di gestione dei fondi stanziati in bilancio per le esigenze di funzionamento dell’organo elettivo, con la doverosa precisazione, peraltro, che non si tratta di un’immunità assoluta, in quanto da essa sono esclusi gli atti non riconducibili, all’autonomia dei suddetti organi.

Va anche ricordata la sentenza n 457, che ha ritenuto conforme alla costituzione la riduzione dei controlli su alcuni enti, ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria.

§6 Attività degli Uffici

Prima di riferire sull’attività degli uffici ho il dovere di ringraziare quanti hanno consentito alla Corte di operare. In primo luogo l’Arma dei Carabinieri e la Guardia di Finanza, ed in particolare i componenti della sezione danni erariali, istituzionalmente preposta a collaborare con la Corte dei conti.

Devo anche ringraziare il personale amministrativo, per l’insostituibile collaborazione e l’encomiabile spirito di servizio, che consente di supplire alle deficienze di organico.

a) Attività della procura

Nel corso del 1999 la Procura Regionale ha incardinato 51 nuovi giudizi responsabilità; sono stati proposti 7 appelli, emessi 95 inviti a dedurre, e richieste 7 proroghe dei termini per l’emissione dell’atto di citazione. Sono stati richiesti 2 sequestri conservativi, per oltre 4 miliardi, anche se è giusto precisare che gli importi sequestrati sono stati inferiori, per l’incapienza dei patrimoni aggrediti.

Si segnala, inoltre, l’archiviazione di circa 1700 denunzie manifestamente infondate e di 3895 istruttorie, di cui 7 per avvenuto risarcimento del danno nel corso dell’attività istruttoria, 13 in seguito alle deduzioni fornite dai destinatari dell’invito a dedurre, a riprova della validità di quest’istituto, mentre notevole incidenza hanno avuto le archiviazioni per intervenuta prescrizione.

L’esame dei dati statistici evidenzia una considerevole diminuzione del carico dell’ufficio, passato da 6091 a 2546 istruttorie e il dato sembra destinato ad un’ulteriore riduzione, non essendo ancora terminata l’archiviazione delle istruttorie prescritte.

Tale circostanza merita un chiarimento. Innanzi tutto bisogna tenere conto degli effetti causati dall’entrata a regime della prescrizione quinquennale: ciò ha comportato che, al 31 dicembre 1998, essa è maturata per i fatti commessi nel quinquennio 88/93. Alla riduzione del carico hanno contribuito anche due accorgimenti tecnici: l’accorpamento delle denunce per incidenti stradali in due rapporti semestrali, e l’introduzione dell’esame preliminare delle denunzie, al fine di archiviare immediatamente quelle manifestamente infondate.

Va anche evidenziato un notevole calo delle denunzie provenienti dalle amministrazioni. Teoricamente questa circostanza potrebbe essere indice di una maggiore efficienza dell’amministrazione, ma siffatta interpretazione sembra inverosimile, perché le segnalazioni provenienti dai cittadini, sono sostanzialmente immutate. A ciò va aggiunto che, come già evidenziato, buona parte della gestione sfugge alla cognizione della Procura, essendo attuata da enti non soggetti alla giurisdizione contabile.

Tale essendo la situazione, è stata potenziata l’attività d’indagine e di acquisizione della notitia damni. In particolare va segnalata l’attività svolta dalla Sezione danni erariali della Guardia di Finanza. Pur essendo composta da pochissimi uomini, peraltro assegnati anche ad altri compiti, la Sezione ha ricevuto 51 deleghe d’indagine e ne ha evase 39. Numerose deleghe sono state date anche ai singoli comandi provinciali dell’arma dei carabinieri.

Le fattispecie portate a giudizio hanno riguardato, come per lo scorso anno, fatti già oggetto d’indagini penali ed illeciti gestionali veri e propri.

Per quanto riguarda i fatti penalmente rilevanti, va evidenziato che la maggiore collaborazione con gli altri uffici del Pubblico Ministero ha consentito, in alcuni casi, l’esercizio dell’azione di responsabilità prima ancora della conclusione delle indagini penali, o contemporaneamente alla richiesta di rinvio a giudizio. È il caso di un dirigente dell’amministrazione comunale di Torino, citato per l’acquisto di beni inutilizzati, di diversi peculatori o di alcuni militari di leva che hanno volontariamente danneggiato beni dell’amministrazione.

L’azione di responsabilità è stata esercitata anche in ipotesi che avevano visto il giudizio penale definito con sentenza di patteggiamento, o con l’intervenuta prescrizione: è il caso di un amministratore e di un funzionario di un comune del cuneese per l’acquisto a prezzo gonfiato di un immobile.

Vi sono state anche situazioni nelle quali si è intervenuti dopo una sentenza di condanna definitiva, per integrare il risarcimento ottenuto dalle amministrazioni, che si erano limitate a richieste in qualche caso veramente irrisorie. Tale circostanza dovrebbe far riflettere quanti ritengono che l’amministrazione sia capace di tutelarsi da sola.

Gli illeciti gestionali vanno dal ritardato pagamento di somme dovute, all’omessa notifica di atti dell’amministrazione finanziaria, al risarcimento pagato a privati cittadini per uso illecito di armi da fuoco, alla pretestuosa disdetta di un contratto di locazione con conseguente risarcimento dei danni al contraente.

Diverse ipotesi hanno riguardato il settore delle opere pubbliche, con particolare riferimento a gravi negligenze professionali dei tecnici incaricati della direzione dei lavori, a ritardi nei pagamenti motivati con pretestuose inadempienze della ditta appaltatrice, all’esecuzione di opere senza alcun finanziamento, con conseguenti ritardi nel saldo del corrispettivo.

b) Attività della Sezione Giurisdizionale

La sezione giurisdizionale ha incrementato notevolmente la propria attività: nel periodo considerato sono stati definiti 2256 ricorsi, quasi raddoppiando il risultato dello scorso anno, pur con un numero invariato di magistrati e di personale amministrativo. Si tratta di un risultato che si commenta da solo ed evidenzia l’impegno profuso dai magistrati giudicanti. Il raffronto tra la produttività della Sezione ed il volume del contenzioso pensionistico potrebbe indurre ad ottimistiche previsioni sulla possibilità di giungere, in un breve arco di tempo, allo smaltimento dell’arretrato, se sulla Sezione non si fosse abbattuta un’ulteriore valanga di circa 2000 ricorsi trasmessi da Roma nel corso dell’anno. Tale circostanza vanifica lo sforzo compiuto, mantenendo pressoché inalterato il numero dei ricorsi da definire.

Anche per quanto attiene i giudizi di conto, l’attività della Sezione ha subito un notevole incremento, passando dai 1200 conti esaminati nel 1998 ai 4878 definiti quest’anno. Ciò nonostante, i dati evidenziano il permanere di un arretrato di circa 20 mila conti. Pur essendo consapevole che il contenzioso pensionistico assorbe, in maniera quasi prevalente, l’attività della Sezione, anche perché l’eliminazione dell’arretrato è un obiettivo da raggiungere a tutti i costi, non posso esimermi dall’esprimere preoccupazione per una così elevata mole di arretrato nella principale funzione della giustizia contabile.

In materia di responsabilità sono state tenute soltanto tre udienze nelle quali, però, si è accentrata la discussione di oltre 80 giudizi.

Sono state depositate 32 sentenze di condanna, per un ammontare di oltre quattro miliardi, e 21 di assoluzione. Sono state emesse, inoltre, 4 sentenze che hanno dichiarato cessata la materia del contendere per intervenuto integrale risarcimento, e 3 d’interruzione del giudizio per decesso dei responsabili.

Nella maggior parte delle sentenze di condanna è stato fatto uso del potere riduttivo. In particolare sono state ritenute cause che giustificano l’esercizio del suddetto potere, la mala gestio del giudizio civile da parte dell’amministrazione, e la mancata conoscenza da parte dei dipendenti dell’azione risarcitoria promossa contro l’ente per il loro operato professionale. Altro motivo di riduzione dell’addebito è stato riscontrato nella responsabilità avvertita da un militare per adempiere un ordine.

Sono stati elaborati interessanti principi giurisprudenziali.

Innanzi tutto si è consolidato l’orientamento che afferma la sussistenza del danno erariale nell’ipotesi di corruzione. È stato precisato che il pagamento di tangenti determina un sistema economico nel quale l’imprenditore privato è portato a considerare la somma, oggetto di dazione, come un elemento di costo, del quale tenere conto nel determinare il prezzo del contratto, o nel darvi esecuzione.

Numerose sentenze hanno accertato anche il danno all’immagine. In particolare la sezione ha affermato che il prestigio di un ente pubblico, sebbene non idoneo a costituire oggetto di scambio secondo le leggi di mercato, costituisce un interesse direttamente protetto dall’ordinamento ed, in quanto tale, rivestito di valore economico, alla stregua degli altri beni immateriali tutelati.

La Sezione ha ritenuto manifestamente infondato un regolamento preventivo di giurisdizione, basato sulla natura prevalentemente privata del denaro illecitamente percepito da un amministratore comunale, giacché ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, non ha alcuna rilevanza la natura delle somme in contestazione, essendo di sostanziale importanza il pregiudizio subito dall’erario, per effetto del comportamento del soggetto agente.

In materia probatoria, è stato precisato che, anche nel giudizio di responsabilità amministrativa, trova applicazione il principio giurisprudenziale secondo il quale la chiamata in correità costituisce un elemento di prova, non già indiziaria ma diretta, che diviene prova piena ove accompagnata da riscontri idonei a confermare l’attendibilità delle dichiarazioni accusatorie.

Infine è stato affermato che le dichiarazioni, rese dal presunto responsabile nelle deduzioni depositate in seguito all’invito a dedurre, o durante l’audizione personale innanzi al PM contabile, non possono essere poste a base di una pronunzia di condanna, ma assumono rilievo unicamente per le determinazioni del Procuratore Regionale ai fini dell’esercizio dell’azione di responsabilità.

Quest’ultimo orientamento non appare condivisibile, giacché le dichiarazioni rese all’amministrazione od al PM contabile, pur essendo fatte al di fuori del processo, non possono essere private del loro valore di confessione stragiudiziale.

Nelle fattispecie sottoposte a giudizio la Sezione ha ravvisato la colpa grave:

Nel comportamento di un’insegnante che si è allontanato dalla classe durante la pausa di ricreazione, mentre proprio in tale momento la sua attenzione doveva essere maggiormente vigile, giacché la naturale esuberanza degli alunni dopo il periodo di forzata permanenza in aula, aumenta la probabilità d’incidenti.

Nell’omissione da parte di medici ginecologi, di un monitoraggio cardiotocografico, pur in presenza di chiari sintomi di sofferenza fetale.

Nel comportamento di un professionista, incaricato della direzione dei lavori di costruzione di un edificio, per aver attestato l’avvenuta esecuzione a regola d’arte di opere realizzate con imperizia o addirittura inesistenti.

Nel comportamento del dipendente addetto al servizio di ragioneria, per la notevole confusione ed il disordine contabile, che impediva la corretta gestione del bilancio.

Nel comportamento del responsabile amministrativo di un presidio ospedaliero, per le disfunzioni organizzative del servizio di riscossione, ed in particolare aver omesso di regolamentare la procedura di riscossione dei ticket, e non aver istituito alcun meccanismo di controllo interno, per verificare la corrispondenza tra le entrate ed i versamenti in banca.

Nel comportamento di un amministratore locale che, in assenza di deliberazioni formalmente assunte dagli organi competenti, decideva di rinunziare all’esecuzione di un’opera pubblica, ritenendola inutile.

Nell’arbitraria ed ingiustificata dilazione di pagamenti dovuti in esecuzione di una sentenza, passata in giudicato.

Nel comportamento di un dirigente che, in violazione di qualsiasi norma, procedeva alla liquidazione forfettizzata del lavoro straordinario per le consultazioni elettorali

Nel comportamento di un militare di leva che si poneva alla guida di un automezzo, pur essendo privo della patente.

Nell’infrazione, da parte di dipendenti addetti alla guida di autoveicoli, di norme del codice della strada, particolarmente cogenti (attraversamento di un incrocio con fase semaforica sfavorevole, omesso rispetto dello STOP, guida a velocità eccessiva pur in presenza di avverse condizioni meteorologiche, che determinavano scarsa visibilità)

Le sentenze di assoluzione sono motivate per la maggior parte con riferimento alla mancanza dell’elemento psicologico: in diversi casi la Sezione ha ritenuto che il comportamento contestato ai convenuti, pur essendo connotato da colpa, tuttavia non si colorava della gravità richiesta per giungere alla condanna. Si tratta di un difforme giudizio sui comportamenti contestati che rientra nei limiti di una fisiologica diversa valutazione dei fatti.

Una delle poche assoluzioni per motivi diversi dalla mancanza della colpa grave, riguarda l’affermazione del difetto di legittimazione passiva nei confronti di due professionisti, convenuti in giudizio per omissioni nella direzione dei lavori di costruzione di un’opera pubblica. Se ne fa menzione perché la sentenza, di segno opposto ad una pronunzia di condanna, evidenzia un contrasto giurisprudenziale.

In materia pensionistica va ricordata la sentenza, con la quale è stato dichiarato il difetto di legittimazione del Procuratore Regionale a proporre ricorso nell’interesse della legge, per l’annullamento di un provvedimento ritenuto illegittimo. Si tratta di un problema particolarmente complesso, sul quale, a breve, si pronunzieranno le Sezioni Riunite in sede di questione di massima, e la cui soluzione in senso positivo potrebbe aprire un nuovo spazio per l’attività della Procura.

c) Attività della Delegazione

È sempre stata consuetudine inserire, nella presente relazione, anche una parte riguardante l’attività di controllo. Quest’anno ciò non è possibile, non essendo stato fornito alcun elemento da parte dei competenti uffici.

§7 Conclusioni

Desidero concludere queste brevi considerazioni, evidenziando, ancora una volta, la necessità, per l’attuazione della riforma, di un profondo rinnovamento culturale dell’intera società, perché le idee, tutte le idee, camminano sulle gambe degli uomini.

Si tratta di un compito difficile ed arduo nel quale la Corte dei conti si trova in prima linea. L’efficienza dell’azione amministrativa, infatti, trova il suo necessario completamento in un efficace sistema di controlli e di responsabilità.

Da parte nostra ci sarà il massimo impegno in questo senso, nella convinzione che lo spendere denaro dello Stato contro l’interesse pubblico è criminale quanto il rubarlo.

Nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per l’attenzione prestata, Le chiedo, Sig. Presidente, di dichiarare ufficialmente aperto, nel nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2000 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Piemonte.

— *** —

V. anche la relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti, Vincenzo Apicella ( link).

Note

L'articolo Relazione tenuta in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2000 – Torino, 22 gennaio 2000 proviene da Giustamm.

SOMMARIO: §1 La riforma costituzionale §2 Effetti della riforma costituzionale sull’attività della Corte dei conti §2.1 Il controllo §2.1.1 Il controllo di legittimità §2.1.2 Il controllo sulla gestione della finanza pubblica §2.2 La giurisdizione §2.2.1 La responsabilità amministrativa §2.2.2 Il giudizio di conto §3 La situazione della giurisdizione contabile §4 Le novità del 2001 §4.1 Le novità legislative §4.2 Le novità giurisprudenziali §5 L’attività degli uffici §5.1 Premessa §5.2 Attività della procura §5.3 Attività della sezione giurisdizionale §6 Conclusioni.

§1 La riforma costituzionale.

Il 2001 sarà sicuramente un anno da ricordare!

I luttuosi fatti di New York che, da quel fatidico 11 settembre, hanno sconvolto il mondo ed il tributo di sangue che l’umanità intera sta pagando per liberarsi dal terrorismo dovrebbero far riflettere tutti quanti sull’importanza dei principi di libertà e democrazia che costituiscono i valori portanti di qualsiasi società civile.

Questo tragico evento, da solo sufficiente per scrivere negli annali della storia l’anno appena trascorso, ha messo in secondo piano un altro avvenimento, per fortuna positivo: il congedo per i paesi di eurolandia dalle rispettive valute nazionali.

L’effettiva circolazione della moneta unica farà progredire il cammino dei popoli europei verso la costruzione di una casa comune, che ha nella libertà e nella democrazia la propria struttura portante.

Libertà e democrazia. Si tratta di valori che devono trovare applicazione concreta in ogni settore dell’attività umana anche, se non soprattutto, nei rapporti tra pubblici poteri e cittadini. La democrazia presuppone, infatti, un apparato istituzionale al servizio della società e dalla stessa controllabile. Qualsiasi riforma si prefigga lo scopo di avvicinare il livello di governo ai cittadini va, pertanto, positivamente considerata perché, aumentando il controllo sui governanti, rafforza il consenso e, quindi, garantisce libertà e democrazia.

In questa direzione si è posta la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n 3, entrata in vigore l’otto novembre, che ha modificato il titolo quinto della nostra carta costituzionale.

La legge, che giova ricordare è stata approvata per ben due volte dalla Camera e dal Senato ed è l’unica, tra le leggi costituzionali sin qui emanate, ad essere stata confermata dal corpo elettorale con un referendum, non può che ricevere pieno consenso, soprattutto perché, valorizzando comuni, province e città metropolitane, che insieme allo stato ed alle regioni concorrono a formare la Repubblica, aumenta il livello di democrazia del nostro paese, rendendo effettivo il controllo dei cittadini sui loro amministratori.

La polemica tra i due opposti schieramenti politici sul significato del termine federalismo e i tragici eventi mondiali, hanno in parte offuscato l’importanza dei cambiamenti introdotti, la cui rilevanza, invece, può a ragione definirsi storica.

Il costituente ha rovesciato il criterio di ripartizione della potestà legislativa tra stato e regioni. Mentre il sistema previgente indicava solo le materie attribuite alla potestà legislativa regionale, riservando implicitamente quelle non elencate alla competenza statale, il nuovo testo dell’articolo 117 affida espressamente alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Tale capovolgimento, che costituisce un’indubbia caratterizzazione in senso federale della Repubblica, determinerà mutamenti non di poco conto, essendo indubbio che, con l’esercizio della potestà legislativa regionale, settori fondamentali dell’ordinamento giuridico, sin ad ora regolati in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, potranno essere disciplinati in maniera diversa da regione a regione.

Essendo questo l’aspetto più appariscente della riforma, l’attenzione della maggioranza degli studiosi e dell’opinione pubblica si è concentrata su di esso, tralasciandone altri in egual misura rilevanti.

Valga per tutti la previsione contenuta nell’articolo 11 della legge, in base alla quale, sino a quando non si provvederà alla revisione del Titolo primo della parte seconda della costituzione, i regolamenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentati delle regioni, delle province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. La norma prevede, inoltre, che la commissione così integrata esprima un parere, superabile soltanto con la maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea, per l’approvazione di leggi, riguardanti le materie previste dagli articoli 119 e 117 terzo comma.

In tal modo i rappresentati delle autonomie sono entrati a pieno titolo non solo nel Parlamento della Repubblica, ma addirittura nel procedimento per la formazione delle leggi statali, creando quella che alcuni studiosi hanno definito un’anticipazione della Camera delle autonomie.

Un secondo aspetto profondamente innovativo, anch’esso trascurato nei primi commenti, è la possibilità, prevista dall’ultimo comma dell’articolo 116, di attribuire ad alcune regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie di legislazione concorrente ed in alcune, espressamente indicate, riservate alla competenza dello stato, quale ad esempio l’organizzazione della giustizia di pace.

In disparte le valutazioni sulle materie individuate, si osserva che con questa norma è stato introdotto il così detto regionalismo differenziato. Qualche perplessità suscita, tuttavia, la possibilità che modifiche alla costituzione possano essere introdotte con legge ordinaria, anche se approvata a maggioranza assoluta e sulla base di un’intesa tra lo stato e la regione interessata. La violazione del principio di rigidità costituzionale, sancito dell’articolo 138 e che rappresenta la garanzia massima contemplata dalla stessa costituzione per la sua modifica, è evidente.

Il discorso potrebbe continuare a lungo, ma la complessità dell’argomento, m’induce ad esaminare soltanto, e peraltro in maniera sommaria, gli effetti più rilevanti della riforma costituzionale sull’attività della corte dei conti, non senza aver prima ricordato che il Senato ha avviato, tramite la commissione affari costituzionali, un’indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento della revisione del titolo V della parte seconda della costituzione.

§2 Effetti della riforma costituzionale sull’attività della Corte dei conti

§2.1 Il controllo

§2.1.1 Il controllo di legittimità

La legge di riforma abroga espressamente le disposizioni costituzionali che prevedevano il controllo di legittimità sugli atti delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti locali.

La circostanza che il nuovo testo del titolo V non contenga alcuna disposizione sostitutiva ha fatto sorgere dubbi interpretativi. Secondo alcuni commentatori, infatti, sarebbe venuta meno solo la copertura costituzionale dei controlli la cui introduzione, pertanto, sarebbe lasciata alla discrezionalità del legislatore ordinario.

La tesi, pur teoricamente ammissibile, essendo fondata sul basilare principio secondo cui ciò che non è vietato è permesso, non può essere condivisa, atteso che dall’esame dei lavori preparatori si evince con chiarezza che la volontà del legislatore costituzionale era rivolta all’abolizione dei controlli preventivi di legittimità nei confronti dei soggetti di cui è disciplinata l’autonomia. Non è possibile, pertanto, reintrodurre con legge ordinaria quello che il costituente ha soppresso, ed in tal senso si sono già orientate alcune regioni che, prendendo atto dell’avvenuta abrogazione delle norme costituzionali, hanno formalmente espunto dal loro ordinamento le disposizioni che prevedevano questi controlli.

Qualunque sia l’interpretazione corretta della novella costituzionale, preme, in questa sede, svolgere due considerazioni.

La prima è che l’abolizione dei controlli di legittimità, senza il contemporaneo potenziamento di altri istituti, corre il rischio di arrestare il processo di democratizzazione e modernizzazione della pubblica amministrazione che sta alla base del disegno riformatore di questi ultimi anni, culminato con la riforma costituzionale.

Si tratta di una questione delicata ed importante sulla quale occorre essere chiari: il rischio non è dato dall’abolizione dei controlli preventivi di legittimità ma dal mancato e contemporaneo potenziamento dei rimedi sostitutivi per assicurare il rispetto della legalità.

Il principio del necessario controllo di tutta l’attività dei pubblici poteri è il cardine fondamentale dello Stato di diritto e della democrazia, e costituisce un diritto inviolabile del cittadino. Se delle regole sono legittimamente emanate, esse vanno rispettate da chiunque: negli ordinamenti democratici, nessuno è esentato dall’osservanza della legge, neanche la pubblica amministrazione. Lo stesso legislatore, rappresentante del popolo sovrano, è sottoposto a controlli di legittimità: uno preventivo da parte del Presidente della Repubblica che promulga le leggi, ed uno successivo, da parte della corte costituzionale che ne verifica la conformità alla costituzione.

Da ciò consegue che, una volta aboliti i controlli di legittimità sugli atti, occorre assicurarsi che vi siano degli efficaci strumenti sostitutivi, che svolgano l’identica funzione di assicurare il rispetto delle regole.

È stato detto che tale compito è assicurato dal controllo giurisdizionale ma, in disparte i problemi pratici collegati allo stato della giustizia, non va dimenticato che il controllo giudiziario è per sua natura limitato e formale.

È limitato perché la giurisdizione, sia essa quella civile o amministrativa, è nata per assicurare la tutela del singolo che deve avere un interesse concreto ed attuale. E’ formale perché è compito del giudice applicare la legge e non tutelare l’interesse della collettività nei confronti della pubblica amministrazione.

L’intervento dell’amministrazione nel campo sociale ed in quello dell’economia, infatti, ha come conseguenza l’emanazione di provvedimenti che investono gli interessi della comunità nella sua globalità e la cui tutela non può essere lasciata ad eventuali, isolate ed interessate iniziative processuali dei cittadini, singoli o associati. Si pensi ad esempio all’ambiente o alla stessa finanza pubblica ed in genere a tutti quegli interessi che la dottrina ha definito diffusi: il rispetto delle regole dettate per la tutela di questi valori deve essere assicurato, in maniera diversa e più appropriata, del semplice ricorso giurisdizionale.

Si vuol dire in altre parole che assoggettando la pubblica amministrazione soltanto al controllo giurisdizionale, si corre un duplice rischio: da un lato si fa rientrare dal portone quel controllo formale che si è gettato dalla finestra e che, se esercitato impropriamente nei confronti di alcuni provvedimenti, può mettere fuori mercato la stessa amministrazione e, di conseguenza, l’intero paese. Dall’altro lato si priva di qualsiasi controllo, proprio il settore dove l’intervento dell’amministrazione incide maggiormente sugli interessi indifferenziati della collettività.

Lo stesso presidente della conferenza dei presidenti dei consigli e delle assemblee regionali, nel corso dell’audizione innanzi la commissione affari costituzionale del Senato ha affermato che occorre un ripensamento, giacché “il forte ruolo di cui sono investiti gli esecutivi ha portato in alcuni casi a forzature e anche all’adozione di atti palesemente illegittimi, rispetto ai quali il rimedio del ricorso giurisdizionale si rivela estremamente oneroso, lungo e di fatto inefficace”.

A queste chiare parole va aggiunto che la mancanza di controlli determina il pericolo che vengano violati i diritti delle minoranze, e può causare una maggiore invadenza del giudice penale.

E’auspicabile, pertanto, una maggiore ponderazione tra le giuste esigenze di autonomia dell’amministrazione pubblica e la necessità di garantire il rispetto delle regole in caso di loro violazione, trovando un sistema che, senza reintrodurre il vecchio e formalistico controllo di legittimità, consenta di accertare l’eventuale violazione delle regole e di ripristinare la legalità, rimuovendo, se necessario, gli effetti del comportamento illecito. Diverse sono le strade percorribili, ma è importante che i rimedi individuati formino sistema, cioè che siano non ripetitivi, differenziati ed omogenei, essendo tutti volti a garantire ed assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione.

La seconda riflessione consiste nell’evidenziare lo squilibrio eccessivo che si è venuto a creare tra l’assenza totale di controlli di legittimità sugli atti delle autonomie e la previsione costituzionale di un controllo preventivo di legittimità sugli atti dello Stato e del Governo che, com’è noto, l’articolo 100 affida alla Corte dei conti.

Tale squilibrio appare ingiustificato, anche in considerazione dell’equiparazione tra Stato ed autonomie, contenuta nel primo comma dell’articolo 114 costituzione nel testo riformato.

Un nuovo intervento del Costituente appare, pertanto, prevedibile per armonizzare, in un senso o nell’altro, i due sistemi. Vero è che il legislatore costituzionale potrà anche mantenere quest’irragionevole squilibrio, ma tutto induce a ritenere che difficilmente il controllo preventivo esercitato dalla Corte dei conti sopravvivrà alla stagione delle riforme costituzionali. Ciò spiega perché la soppressione del controllo di legittimità sugli atti delle autonomie, pur non riguardando direttamente l’analoga funzione svolta dalla Corte dei conti, interessa, almeno in prospettiva, la magistratura contabile.

§2.1.2 Il controllo sulla gestione della finanza pubblica

La riforma del 1994, com’è noto, ha attribuito alla magistratura contabile il controllo successivo sulle gestioni di tutte le amministrazioni pubbliche, ivi comprese le autonomie. Questo nuovo controllo, come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza 29 del 1995, non è previsto dalla costituzione, ed ha il suo fondamento nel disegno costituzionale della pubblica amministrazione e non sugli articoli 100, 125 e 130, (questi ultimi come detto abrogati).

Si pone, pertanto, il delicato problema di verificare la compatibilità del controllo sulla gestione con il mutato assetto della Repubblica, introdotto dalla riforma.

La mancata copertura costituzionale di questo controllo, la sua intestazione alla magistratura contabile e la nuova individuazione della competenza legislativa regionale, rendono la questione particolarmente complessa.

Occorre evidenziare con estrema chiarezza, perché non ci siano equivoci di sorta, che la previsione costituzionale di un controllo sulla corretta gestione del pubblico denaro e sugli equilibri della finanza pubblica, si pone come una necessità inderogabile.

Il nuovo assetto costituzionale, infatti, aumentando l’autonomia finanziaria di regioni, comuni, province e città metropolitane, richiede un maggiore controllo della finanza al fine di garantire sia l’equilibrio economico-finanziario dell’intero comparto pubblico, sia la corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità.

In quest’ottica va letto il nuovo articolo 119 che fissa rigidi vincoli di bilancio. La norma dispone che le entrate proprie ed il fondo perequativo debbono finanziare integralmente le funzioni attribuite alle amministrazioni locali, e consente il ricorso all’indebitamento solo per finanziare spese d’investimento, con esclusione di qualsiasi garanzia dello stato sui prestiti contratti. Sul versante delle entrate è prevista l’istituzione di tributi propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, materia che l’articolo 117 attribuisce alla legislazione concorrente.

Si tratta di disposizioni che richiedono successivi interventi del legislatore ordinario, ma la cui osservanza deve essere garantita mediante un articolato sistema di controllo, se necessario anche sanzionatorio, per evitare che la loro violazione consenta a qualche ente una gestione irresponsabile della propria finanza, scaricandone sulla collettività nazionale il relativo costo e minando il mantenimento delle condizioni di stabilità finanziaria.

Il governatore della Banca d’Italia, nella sua audizione innanzi alla commissione affari costituzionali, ha osservato che “non può consentirsi che l’autonomia impositiva determini un’eccessiva frammentazione del sistema tributario o dia origine a pericolose forme di concorrenza fiscale, trasformandosi in un ostacolo allo sviluppo economico del Paese”. Analogamente va garantito il rispetto dei vincoli di bilancio che l’appartenenza alla comunità europea c’impone.

Giova ricordare al riguardo anche le parole pronunziate nella cerimonia dello scorso anno dal Presidente Ghigo: “In un sistema federale, in cui necessariamente anche il prelievo fiscale è, almeno in parte, regolato in periferia e in cui valgono i principi di solidarietà, quanto avviene in periferia circa la regolarità di bilancio, la congruità del prelievo fiscale, l’efficienza della spesa, il raggiungimento dei livelli minimi di prestazione per i diritti sociali, sono tipici problemi che interessano tanto lo Stato centrale, quanto le Regioni. Proprio per questo motivo sarà importante riscoprire e rivalutare il rapporto tra Corte dei conti e Parlamento”.

Purtroppo le ipotesi di studio sin qui avanzate inducono a credere che non sia stata pienamente compresa l’importanza fondamentale ed imprescindibile del controllo sulla finanza pubblica. L’attenzione sembra concentrata sul problema della nomina, prevedendosi l’istituzione di organi di controllo distinti in ogni regione (c.d. Corti dei conti regionali) oppure l’integrazione delle sezioni di controllo attualmente esistenti con soggetti designati dalle regioni interessate.

Si tratta di questioni sicuramente importanti, ma non fondamentali: il problema non è se le regioni debbono nominarsi i loro controllori (analoga rivendicazione, peraltro, potrebbero avanzare i comuni, le province e le città metropolitane, che concorrono anch’essi a formare la Repubblica); non importa chi deve nominare i controllori, ma chi e con quali garanzie deve esercitare il controllo sulla finanza pubblica.

Questo controllo, irrinunciabile per qualsiasi democrazia, deve essere svolto da un organo terzo, che agisca cioè nell’interesse della Repubblica e non dello stato o delle regioni o degli altri enti di autonomia, e ai suoi componenti va garantita l’indipendenza necessaria per lo svolgimento delle loro funzioni.

Torna alla mente l’endiadi terzo ed imparziale che è stata di recente introdotta nella nostra costituzione per esprimere il ruolo di chi, in altri settori, ha il compito di far rispettare le regole stabilite dal legislatore.

È auspicabile, pertanto, che riecheggi, nelle orecchie del costituente la storica affermazione del conte di Cavour sulla “assoluta necessità di concentrare il controllo, preventivo e consuntivo, in un magistrato inamovibile”. In altre parole è necessario che nel nuovo assetto costituzionale della Repubblica italiana sia prevista una magistratura contabile.

§2.2 La giurisdizione

§2.2.1 La responsabilità amministrativa

Ad una prima sommaria lettura, può sembrare che le modifiche apportate al titolo quinto della costituzione non abbiano alcun riflesso sulla funzione giurisdizionale della Corte dei conti, che trova il suo fondamento nell’articolo 103. In realtà non è così.

In primo luogo si osserva che, come affermato dalla consolidata giurisprudenza della corte costituzionale, e per ultimo dalla recentissima sentenza 340 del 24 ottobre 2001, la disciplina della responsabilità amministrativa, rientra nell’ordinamento degli uffici, in considerazione sia dell’ampiezza sul piano costituzionale della materia, quale risulta dall’articolo 97 della costituzione, sia della diretta connessione esistente tra responsabilità amministrativa e determinazione delle sfere di competenza e delle attribuzioni degli uffici, e dei relativi funzionari.

L’ordinamento degli uffici, che prima rientrava tra le materie di legislazione concorrente, con il conseguente limite dei principi fondamentali delle leggi dello Stato, adesso rientra tra quelle di competenza esclusiva del legislatore regionale.

Ciò comporta la possibilità che le singole regioni possano legiferare sul regime sostanziale della responsabilità amministrativa, con l’unico limite del rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

In concreto il legislatore regionale, nell’esercizio di tale potestà, potrà adattare la responsabilità alla propria realtà, senza, però annullare o vanificare la giurisdizione della Corte. Si tratta di una funzione legislativa molto delicata, perché consente di intervenire su aspetti fondamentali della responsabilità, quali ad esempio l’elemento psicologico, la prescrizione o la stessa individuazione del danno.

Ritengo che per il momento nella nostra regione non siano necessari interventi legislativi, perché la riforma di questi ultimi anni, anche se deve ancora consolidarsi, ha dato sinora risultati positivi. Vi sono indubbiamente alcune disfunzioni, si pensi alla rilevante entità di danni che rimangono a carico della finanza pubblica, ma non è ancora possibile distinguere quante sono da addebitare alla legge e quante all’interprete, sussistendo oscillazioni giurisprudenziali, non solo tra sezioni regionali ma anche tra quelle centrali.

La diversificazione su base regionale della disciplina sostanziale dovrebbe avere, invece, ripercussioni sull’organizzazione della giurisdizione contabile. Andrebbe valutata, a mio parere, la creazione di sezioni regionali d’appello, com’è stato già fatto per la Sicilia, e la previsione di un giudizio di terzo grado, limitato alla sola legittimità.

§2.2.2 Il giudizio di conto

L’evidente importanza dell’ampliata competenza legislativa regionale non costituisce il riflesso più importante della riforma costituzionale sulla nostra giurisdizione: esso è dato, invece, dalla rivalutazione del giudizio di conto, conseguente all’abolizione dei controlli di legittimità sui principali atti contabili.

Questi ultimi sono dei provvedimenti particolari, nei quali un’eventuale irregolarità può avere effetti sconvolgenti, alterando l’impostazione del bilancio e la stessa politica finanziaria dell’ente. Ponendosi in un sistema di generalizzato controllo sulla gestione, eseguito per assicurare una maggiore efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, la verifica sulla regolarità degli atti contabili, e quindi sulla gestione di coloro che hanno maneggio di denaro o beni pubblici, costituisce il necessario completamento del sistema. Tale accertamento avviene con il giudizio di conto che, assieme a quello di responsabilità per danno, costituisce la materia attribuita alla giurisdizione della Corte dei conti.

La giurisprudenza costituzionale ha affermato, per ultimo con la sentenza 292 del 25 luglio 2001, che il giudizio di conto si configura essenzialmente come una procedura giudiziale, a carattere necessario, volta a verificare se chi ha avuto maneggio di denaro pubblico, e dunque ha avuto in carico risorse finanziarie provenienti da bilanci pubblici, è in grado di rendere conto del modo legale in cui lo ha speso, e pertanto non risulta gravato da obbligazioni di restituzione (in ciò consiste la pronuncia di discarico).

Non ignoriamo che molti sono contrari a tale giudizio, definito un venerando avanzo di antiche procedure inquisitorie, e qualcuno ne auspica addirittura l’abrogazione.

Anche su questo punto bisogna essere chiari: un conto è l’inadeguatezza della disciplina legislativa alla mutata realtà, che pure in questa sede è stata più volte denunziata, altro è mettere in dubbio un principio fondamentale di qualsiasi ordinamento democratico.

A quanti ritengono superato il giudizio di conto ci sia consentito ricordare, ancora una volta, le parole pronunziate dal Presidente Staderini nel suo discorso d’insediamento: “Questo antico strumento di controllo contabile è inadeguato rispetto alle esigenze di funzionalità di un moderno Stato che sta sperimentando forme articolate di autonomismo e di federalismo, e che aspira a raggiungere traguardi sempre più elevati di efficienza ed economicità. Impregiudicata la regola di civiltà giuridica secondo cui ogni soggetto che abbia maneggio di denaro o di valori di pertinenza pubblica deve presentare il conto della gestione, per consentire all’amministrazione (e, quindi, alla collettività) una tempestiva e costante verifica sulla legalità dell’operato gestorio, appare, peraltro opportuno un ponderato ripensamento sulla vigente disciplina del giudizio di conto, attraverso un approccio organico ed attento a tutte le implicazioni anche di ordine costituzionale”.

Nella relazione dello scorso anno era stata evidenziata la necessità di un intervento del legislatore per la disciplina del giudizio di conto, la cui procedura, essendo di tipo puramente inquisitorio, contrasta con il principio costituzionale del giusto processo. Si era anche auspicata una riforma coerente con il nuovo sistema, rivedendo il principio dell’obbligatorietà e della necessarietà del giudizio. Nulla è stato fatto, lasciando nel sistema dei controlli sulla finanza pubblica una crepa, che la riforma costituzionale ha allargato rendendola una vera e propria falla.

§3 La situazione della giurisdizione contabile

In disparte gli effetti della riforma costituzionale, un intervento del legislatore statale sulla giurisdizione contabile è necessario anche per quanto riguarda la responsabilità amministrativa ed il suo processo. Rispetto allo scorso anno la situazione è rimasta immutata, sicché, per evitare una tediosa ripetizione, faccio riferimento, a quanto allora detto sui problemi che sono in attesa di soluzione.

Per la verità, secondo alcuni, l’articolo sette della legge 27 marzo 2001 n 97 conterrebbe una prima timida apertura verso un ampliamento della giurisdizione contabile. La disposizione prevede che la sentenza irrevocabile di condanna, per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione commessi dai soggetti indicati nell’articolo 3 – che sono i dipendenti di amministrazioni o enti pubblici, ovvero enti a prevalente partecipazione pubblica -, sia comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti. L’organo requirente, entro trenta giorni dalla comunicazione, dovrà avviare l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.

Si sostiene che, con la novella in esame, il legislatore ha voluto ampliare l’ambito soggettivo della giurisdizione contabile, ponendo in essere l’interpositio legislatoris richiesta dalla giurisprudenza costituzionale e della corte di cassazione.

Secondo altri, invece, il riferimento all’articolo 3 dovrebbe intendersi limitato ai soli enti nei confronti dei quali sussiste la giurisdizione, non essendo riscontrabile nei lavori preparatori nessuna volontà di ampliare la competenza della magistratura contabile.

A prescindere dalla validità delle ipotesi interpretative, va rilevato come in tema di giurisdizione siano auspicabili interventi legislativi chiari che non diano luogo a dubbi, poiché le incertezze nell’individuazione del giudice competente si traducono, di fatto, in inutili lungaggini sui tempi del processo.

Va riaffermata, pertanto, la necessità di un intervento del legislatore statale per ampliare la giurisdizione, sostituendo il criterio formale della soggezione alle regole della contabilità pubblica, con quello sostanziale, più aderente alla mutata realtà dell’amministrazione, dell’effettiva gestione di denaro pubblico.

Per quanto riguarda il concorso tra la giurisdizione contabile e quella civile, si era segnalato il rischio per il pubblico dipendente di essere giudicato per gli stessi fatti due volte da giudici diversi e con regole differenti, e precisamente secondo le norme della responsabilità amministrativa se agisce il pubblico ministero contabile, o sulla base delle più severe disposizioni che disciplinano la responsabilità civile qualora ad agire sia l’amministrazione.

In un caso il rischio si è trasformato in preoccupante realtà. Una recente pronunzia della corte d’appello di Torino, infatti, ha annullato la sentenza del tribunale che dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sull’azione intentata da un’amministrazione contro un dipendente. Ciò costringerà il tribunale a pronunziarsi sugli identici fatti per i quali lo stesso dipendente è stato già giudicato in primo grado da questa sezione giurisdizionale.

Tale situazione paradossale, che non risponde ad alcun principio di civiltà, è purtroppo destinata a ripetersi, se non si afferma l’esclusività della giurisdizione contabile, consentendo anche all’amministrazione di partecipare attivamente al giudizio di responsabilità.

Procedimenti alternativi, disciplina dell’attività istruttoria ed esecuzione delle sentenze sono le altre urgenze evidenziate anche lo scorso anno sulle quali non vi è nulla da aggiungere. L’ufficio ha continuato il monitoraggio sull’esecuzione delle sentenze ed i dati statistici evidenziano una percentuale di recupero superiore a quella dello scorso anno, ma ancora, a mio parere, troppo bassa.

Per quanto riguarda la necessità di un controllo giudiziale sulle archiviazioni nei casi in cui il pubblico ministero ha valutato i comportamenti non gravemente colposi, i dati statistici allegati evidenziano che sono state disposte archiviazioni per un importo di oltre quattro milioni di euro.

§4 Le novità del 2001

§4.1 Le novità legislative

Nel 2001 vi sono stati due interventi del legislatore riguardanti la giurisdizione contabile: mi riferisco in particolare alla legge 24 marzo 2001 n 89, dettante norme per un’equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e meglio nota come legge Pinto, ed alla legge 27 marzo 2001 n 97, cui si è fatto cenno sopra per l’asserito ampliamento della giurisdizione che avrebbe disposto.

Completando l’esame di questo testo legislativo va evidenziato il termine irrisorio di trenta giorni concesso dall’articolo sette, per promuovere l’eventuale procedimento di responsabilità. È semplicemente impossibile, soprattutto per i casi più complessi che non di rado danno luogo a sentenze lunghe centinaia di pagine, ipotizzare che in trenta giorni un magistrato svolga l’attività istruttoria necessaria per accertare e quantificare il pregiudizio erariale.

Ancora più illogica appare la disposizione, contenuta nell’articolo sei, secondo comma, della legge in esame, secondo la quale “nel caso di condanna per delitti di cui al capo primo del titolo secondo del libro secondo del codice penale commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al Procuratore Generale della Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato”.

La disposizione, infatti, va collegata con il successivo articolo sette che fa espressamente riferimento al procuratore regionale come titolare dell’azione di responsabilità conseguente ad una sentenza irrevocabile di condanna. Da ciò consegue la mancanza di qualsiasi finalità per questi accertamenti patrimoniali, agganciati ad una sentenza di condanna, che può non essere irrevocabile.

Se a ciò si aggiunge la problematica individuazione dei poteri necessari per eseguire tali accertamenti, traspare un’intrinseca ed insanabile irragionevolezza della disposizione, che ne rende difficoltosa l’interpretazione.

Analoghi problemi interpretativi, che fanno correre il rischio di una sua impossibile applicazione, presenta l’articolo 5 della cd legge Pinto, del quale va apprezzato il lodevole intendimento di riaffermare il principio generale di responsabilità amministrativa, al quale nessun dipendente pubblico può essere sottratto.

La norma prevede la trasmissione al Procuratore Generale della Corte dei conti, ai fini dell’eventuale avvio del procedimento di responsabilità, del decreto con il quale la corte d’appello accoglie la domanda di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del processo.

Una prima osservazione riguarda il destinatario della disposizione, individuato, ancora una volta, nel procuratore generale: il legislatore sembra ignorare sistematicamente l’assetto organizzativo della giurisdizione contabile che, sin dal 1994, prevede i procuratori regionali quali unici titolari dell’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa.

Una seconda questione riguarda il rapporto della norma con la legge 13 aprile 1988 n 117, che prevede come fonte di responsabilità la denegata o ritardata giustizia. In pratica, il cittadino che si ritiene danneggiato dalla lunga durata del processo, può scegliere tra due strade: citare personalmente il giudice alla cui inerzia ritiene addebitabile il ritardo, per denegata o ritardata giustizia, ai sensi della legge 117 del 1988, oppure chiedere l’equa riparazione ai sensi della legge Pinto. A queste due strade sono correlati due differenti regimi per l’esercizio dell’azione di rivalsa. Nel primo caso è prevista la giurisdizione ordinaria, attivata dall’amministrazione entro un termine di decadenza annuale. Nell’ipotesi della legge Pinto, invece, è prevista la responsabilità amministrativa, attribuita alla giurisdizione contabile, con la titolarità dell’azione in capo ad un pubblico ministero.

Una terza questione riguarda l’attualità del danno al momento della comunicazione: il decreto della Corte d’appello, infatti, pur essendo immediatamente esecutivo, è ricorribile per cassazione ed il giudice di legittimità potrebbe annullarlo, vanificando tutta l’attività svolta medio tempore.

Vi sono altri aspetti, altrettanto e forse più problematici, ma credo che quanto detto sia sufficiente per giustificare fondate perplessità sulla concreta applicazione della norma.

Sarebbero ancora da esaminare numerose leggi, ma la proroga intervenuta all’ultimo momento sull’entrata in vigore dei testi unici in materia di espropriazioni per pubblica utilità e di edilizia, mi offre il pretesto, giustificato anche da ragioni di spazio e di tempo, per ometterne l’esame.

Desidero, soltanto, richiamare l’attenzione sul decreto del Ministro per la funzione pubblica 28 novembre 2000, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 10 aprile 2001, che contiene il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Il provvedimento esplicita in modo chiaro i punti essenziali ai quali i dipendenti pubblici devono attenersi nello svolgimento delle funzioni e dei compiti loro assegnati. È vero che il decreto si riferisce ad alcune categorie di dipendenti pubblici, ma nessuno può dubitare che i principi di comportamento descritti devono essere osservati da tutti, amministratori compresi.

Particolare attenzione meritano, gli articoli 3 e seguenti che prevedono, tra l’altro, il divieto di accettare doni o altre utilità, la mancanza di trasparenza negli interessi finanziari e nella stipulazione dei contratti, il divieto di partecipare ad attività o decisioni amministrative in cui siano coinvolti interessi propri o di svolgere attività, rientranti nei compiti d’ufficio, dietro compenso o altra utilità da parte di soggetti diversi dall’amministrazione.

Va anche citato, il decreto legge 18 maggio 2001, n. 179 contenente disposizioni per la giustizia amministrativa, non convertito in legge per mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza. L’articolo tre del provvedimento d’urgenza conteneva norme relative alla corte dei conti, ed in particolare l’aumento della dotazione organica del personale di magistratura di trenta unità e la possibilità di far partecipare al concorso per l’assunzione non solo i dipendenti statali ma quelli di tutte le amministrazioni pubbliche indicate dall’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

Il decreto non è stato convertito, e ad oggi il sostitutivo disegno di legge non è stato approvato dal Consiglio dei Ministri; per quanto è dato sapere, l’articolo 31 dello schema del disegno di legge, in fase di redazione, si limita a prevedere per la Corte dei conti soltanto un’autorizzazione al Consiglio di presidenza a disporre trasferimenti d’ufficio di durata biennale, per assicurare la piena funzionalità degli uffici regionali. Ogni commento è superfluo. Ricordo soltanto che analoga disposizione, mai attuata, era stata già emanata nel 1994 all’indomani della riforma: non si comprende per quale motivo, sei anni dopo, lo stesso strumento dovrebbe essere idoneo a risolvere i problemi delle sezioni regionali.

§4.2 Le novità giurisprudenziali

Tra le pronunce giurisprudenziali del 2001 va segnalata, innanzi tutto, la sentenza della corte costituzionale n 340 alla quale si è già fatto riferimento per l’affermazione relativa alla competenza legislativa regionale sul regime sostanziale della responsabilità amministrativa.

La sentenza, emessa quando non era ancora entrata in vigore la riforma costituzionale, fissa alcuni principi che è opportuno ricordare. In primo luogo è stata riconosciuto non conforme a costituzione l’art. 2, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano, che conteneva una tipizzazione dei casi di colpa grave. La corte ha ritenuto che non fosse conforme ai principi dell’ordinamento, attenuare ulteriormente, in via generale, le ipotesi di colpa grave, riducendo la portata della responsabilità amministrativa, senza alcun riferimento al contenuto delle funzioni dei dipendenti ed alle attribuzioni degli uffici.

È stato dichiarato illegittimo, inoltre, l’articolo 4 comma 1 della stessa legge provinciale che limitava il risarcimento dei danni arrecati dal pubblico dipendente, rapportandolo al compenso o allo stipendio anziché al danno effettivamente cagionato. La disposizione prevedeva, in caso di condanna, la corresponsione di una somma, “non superiore alla metà di un’annualità del compenso o stipendio complessivo al netto delle trattenute previste per legge, percepito al tempo in cui l’azione di responsabilità è proposta”.

Il giudice delle leggi ha ritenuto assolutamente irragionevole ed in contrasto con i principi dell’ordinamento giuridico, la riduzione, predeterminata ed automatica, sotto il profilo quantitativo patrimoniale, della responsabilità amministrativa. Tale riduzione, infatti, non prevede alcuna valutazione sul comportamento complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte che, invece, è rimessa al potere riduttivo affidato al giudice contabile.

Altrettanto importante è la sentenza n 292 del 25 luglio 2001 in materia di giudizio di conto, anch’essa ricordata per le considerazioni di carattere generale che contiene. Il giudice delle leggi, risolvendo un conflitto di attribuzione, ha affermato che spetta alla competente sezione giurisdizionale della Corte, fissare all’agente contabile del Consiglio della Regione Trentino-Alto Adige e a quello del Consiglio della Provincia autonoma di Trento, il termine per la presentazione dei conti, necessari per instaurare i relativi giudizi. Ha anche precisato che l’obbligo di resa del conto e le eventuali responsabilità connesse, concernendo semplici operazioni finanziarie e contabili, non si sostanziano nell’espressione di voti e di opinioni, e quindi, anche se facessero capo a componenti del Consiglio, non ricadrebbero nell’ambito della prerogativa dell’insindacabilità.

La circostanza che nei giudizi di conto possano innestarsi, ovvero dalle risultanze di essi prendere spunto, eventuali giudizi di responsabilità amministrativa, ha precisato il giudice delle leggi, è evenienza ulteriore ed eventuale. Solo nel momento in cui dovessero attivarsi tali responsabilità in sede giudiziale, si porrebbe il problema di distinguere tra atti che, per essere frutto di voti ed opinioni espresse dai componenti del Consiglio nell’esercizio delle loro funzioni, possano risultare coperti dall’insindacabilità, ed atti (od omissioni) estranei a tale prerogativa.

Particolare rilievo assumono anche due sentenze della corte di cassazione: la 123 del 13 gennaio 2001 e la 12367 del 9 ottobre.

Con la prima sentenza le sezioni unite della Suprema Corte hanno affermato che le novelle del 1994 e del 1996 hanno delineato la responsabilità affidata alla giurisdizione contabile in maniera sui generis, attribuendole elementi oggettivi di peculiarità, i cui prodromi sono rinvenibili in alcune rilevanti sentenze della Corte costituzionale. Osserva il giudice della giurisdizione che la concorrente duplicità di elementi risarcitori ed afflittivi contrassegna perfino la nascita della giurisdizione contabile, avendo il Cavour, nel lontano 1852, innanzi al Parlamento subalpino, parlato di castigo in denaro da determinarsi dalla Camera dei conti.

La riaffermata natura speciale della responsabilità amministrativa, adesso riconosciuta anche dalla Cassazione, dovrebbe far riflettere quanti vogliono l’abolizione della giurisdizione contabile.

La seconda pronunzia riguarda il giudizio di conto. Riaffermando una consolidata giurisprudenza, le sezioni unite hanno affermato che la qualità di agente contabile è assolutamente indipendente dal titolo giuridico in forza del quale il soggetto, privato o pubblico, ha maneggio del pubblico denaro. Essenziale è invece che vi sia una relazione tra l’ente e tale soggetto, a seguito della quale la percezione del denaro avvenga in funzione della sua pertinenza all’amministrazione, essendo ciò in perfetta armonia con l’articolo 103 della costituzione.

La decisione si allinea con la tendenza prevalente che è orientata verso una definizione sostanziale, e non meramente formale, di finanza pubblica.

§5 L’attività degli uffici

§5.1 Premessa

Prima di riferire sull’attività svolta, sono indispensabili due premesse. La prima consiste in un ringraziamento formale e doveroso, ma soprattutto sincero, a quanti ci hanno consentito di operare: personale amministrativo, Guardia di Finanza, Arma dei carabinieri. La seconda riguarda le condizioni in cui si è svolta l’attività lavorativa.

La situazione è rimasta inalterata rispetto a quella grave segnalata lo scorso anno, e soltanto da poco abbiamo appreso della futura assegnazione di due magistrati alla sezione giurisdizionale, uno in Procura, ed uno al controllo. Nonostante il ritardo, non imputabile al nostro organo di autogoverno, dobbiamo dare atto al Consiglio di presidenza di essere stato sensibile alle esigenze degli uffici piemontesi.

Altrettanto non può dirsi sul versante del personale amministrativo. Per quanto riguarda la procura, non si è avuto alcun potenziamento, ed addirittura, è stata proposta una riduzione della pianta organica. Non resta che prendere tristemente atto che, per gli organi centrali della Corte, il Piemonte ha la stessa importanza del Molise e della Basilicata.

§5.2 Attività della procura

Nel corso del 2001, l’ufficio di procura ha emesso 32 citazioni nei confronti di 81 convenuti, con richieste di condanna per oltre 8 milioni di euro. Sono stati depositati due appelli, un giudizio per interpretazione di sentenza e tre richieste di sequestro conservativo per complessivi 1.300.000 euro.

Le fattispecie portate a giudizio hanno riguardato, come per gli anni passati, fatti già oggetto d’indagini penali ed illeciti gestionali veri e propri.

Per quanto riguarda i fatti penalmente rilevanti, si segnalano, per il rilievo economico e sociale del fatto, l’appropriazione da parte di alcuni ufficiali dell’Esercito di oltre 1.800.000 euro, emettendo titoli di spesa per fatture rilasciate da varie ditte, relative a materiali non consegnati, od a servizi non effettuati. Si segnala anche il concorso nell’organizzazione di una rapina di un dipendente pubblico con un danno per l’ente poste di quasi 400.000 euro

Sempre per la rilevanza sociale va segnalata la richiesta di risarcimento per lesione del danno all’immagine, formulata da quest’ufficio nei confronti di appartenenti alla polizia municipale, alla polizia stradale, ed all’arma dei carabinieri, già condannati per i delitti di corruzione e/o concussione.

Vanno segnalati anche casi di truffa ai danni dell’amministrazione riscuotendo indebitamente l’indennità di malattia in periodi coperti da falsi certificati medici, durante i quali veniva svolta attività privata, o chiedendo il rimborso per spese di missione e trasloco non sostenute, o ricevendo lo stipendio mediante false attestazioni di presenza. Sono stati trattati pure casi di peculato per appropriazione illecita di somme versate dagli alunni per gite scolastiche, e di somme del CONI.

Relativamente agli illeciti gestionali, si segnala, per il rilievo economico e sociale, il danno subito dal comune di Limone Piemonte, quantificato in oltre 5 milioni di euro, per la travagliata vicenda della costruzione del palazzo del ghiaccio.

Vanno segnalati anche diversi illeciti in materia contrattuale, dall’errata determinazione della superficie in un appalto di pulizia, alla soprastima di terreni privati in una permuta, dall’errata determinazione dell’indennità di espropriazione, maggiorata pur in assenza dei prescritti requisiti, all’illegittima protrazione dei tempi per eseguire le operazioni di collaudo di un’opera.

Altri illeciti gestionali riguardano il rimborso di spese legali a dipendenti, e, al contrario, il rifiuto nell’eseguire un rimborso di spese legali chiaramente spettanti, l’artificiosa instaurazione di una causa civile in materia rientrante nella giurisdizione della Corte dei conti, al solo fine di far dichiarare l’ineleggibilità di un consigliere di minoranza, e numerose irregolarità nella gestione di uno spaccio militare.

Le impugnazioni riguardano, una diversa valutazione dell’elemento psicologico, non condividendo quest’ufficio la qualificazione come colpa lieve della condotta contestata al convenuto.

Per quanto riguarda l’attività istruttoria sono stati emessi 103 inviti a dedurre, 8 richieste di proroga del termine per emettere l’atto di citazione, 22 audizioni personali e 336 richieste istruttorie.

Le archiviazioni sono state 1.884 di cui 20 per avvenuto risarcimento del danno, 5 in seguito a controdeduzioni e 29 per mancanza di colpa grave; la produttività media è stata di 958 istruttorie per magistrato e di 20 atti depositati.

Il numero complessivo delle istruttorie pendenti al 30 novembre è di 1149 fascicoli, in notevole diminuzione rispetto al carico iniziale di 2162.

Quest’ultimo dato esige una spiegazione.

All’inizio del 2001 l’ufficio si è posto l’obiettivo di azzerare l’arretrato relativo alle istruttorie aperte sino al 1997, e ciò al duplice scopo di eliminare i fascicoli riguardanti fatti ormai prescritti o comunque non più perseguibili, e di evitare, per l’avvenire, il maturare della prescrizione. Il risultato è stato raggiunto atteso che, più la metà delle istruttorie pendenti si riferisce a denunzie pervenute nel biennio 2000/2001.

Il limitato numero di fascicoli costituisce il punto di partenza per valutare in concreto la bontà della riforma del 1996. La procura, adesso priva del pesante fardello dell’arretrato, potrà finalmente concentrare la propria attenzione sui fatti dannosi più recenti e più rilevanti. È anche intenzione dell’ufficio cercare di concentrare l’esame su settori specifici, al fine di potenziare anche l’effetto di prevenzione implicitamente connesso allo svolgimento dell’attività istruttoria.

Tale obiettivo comporterà probabilmente una diminuzione quantitativa della produttività, ma dovrebbe determinare anche una maggiore incisività ed efficacia dell’azione repressiva, della quale si avverte il bisogno per stroncare sul nascere fenomeni di illiceità nella gestione del denaro pubblico, che sono lungi dall’essere spariti.

§5.3 Attività della sezione giurisdizionale

I dati forniti dal sig. Presidente, e riportati in calce alla relazione, si commentano da soli: sono stati complessivamente definiti, a vario titolo ben 3.761 giudizi in materia di contenzioso pensionistico, portando i ricorsi pendenti a 2.287 contro i 4.570 in carico all’inizio del periodo statistico considerato. Va evidenziato che la giacenza finale poteva essere notevolmente inferiore se non vi fosse stata la sopravvenienza di 1190 ricorsi in materia di pensioni di guerra.

In ogni caso, si può affermare che l’arretrato pensionistico, che sino al 31 dicembre 1999 ammontava a circa diecimila fascicoli, è stato di fatto smaltito, e di quest’importante risultato va dato pubblicamente merito al Presidente De Filippis, a tutti i magistrati che hanno prestato servizio presso la sezione giurisdizionale ed al personale amministrativo.

Le sentenze emesse dalla sezione in materia di responsabilità sono state 31, di cui 7 di assoluzione, 19 di condanna e 5 processuali.

Le sentenze di assoluzione sono motivate per la maggior parte con riferimento alla mancanza dell’elemento psicologico: in diversi casi la sezione ha ritenuto che il comportamento contestato ai convenuti, pur essendo connotato da colpa, tuttavia non si colorava della gravità richiesta per giungere alla condanna. Si tratta di un difforme giudizio sui comportamenti contestati che rientra nei limiti di una fisiologica diversa valutazione dei fatti. Peraltro la particolarità delle singole fattispecie non consente di elaborare dei principi generali.

Le sentenze di condanna riguardano, in prevalenza, fatti penalmente rilevanti ed in particolare i delitti di peculato, concussione e corruzione. La sezione ha confermato il proprio orientamento in materia di danno all’immagine e danno cd da tangente. Di particolare rilevanza è la sentenza pronunziata nei confronti di ex amministratori del comune di Grugliasco per illeciti connessi al rilascio delle autorizzazioni amministrative relative alla realizzazione del centro commerciale “Le Grù”, anche per l’elevato importo della condanna, 729 milioni di lire. Va evidenziata anche la condanna emessa nei confronti di un ex magistrato, già condannato per il delitto di concussione, per lesione del danno all’immagine dello Stato.

Particolare rilievo ha, dal punto di vista giuridico la sentenza n 84, resa in un giudizio d’interpretazione, che ha affermato il principio secondo il quale nelle obbligazioni risarcitorie per danni causati all’erario il danno deve essere rivalutato sin dall’inizio, attraverso l’applicazione del tasso d’inflazione calcolato secondo gli indici ISTAT oppure, se più remunerativo, con il saggio di rendimento medio di BOT e CCT, escludendo in ogni caso la contemporanea applicazione degli interessi, che invece decorrono dalla data di liquidazione giudiziale del danno.

Le sezioni centrali hanno emesso 17 sentenze su appelli in materia di responsabilità, riguardanti le pronunzie della sezione giurisdizionale. Il giudice di secondo grado ha sostanzialmente confermato le statuizioni della sezione piemontese, respingendo 11 impugnazioni, modificando parzialmente l’importo del danno in altre 4 ed accogliendone solo due. In particolare sono state annullate la sentenza 1061del 1999, trasformando l’assoluzione di due professionisti incaricati della direzione dei lavori di un’opera pubblica in condanna, e la sentenza n 245/98, assolvendo alcuni dipendenti statali condannati in primo grado per danno da tangente.

§6 Conclusioni

Il processo di riforma costituzionale per una nuova organizzazione della Repubblica è stato avviato: si tratta adesso di darvi attuazione e di completarlo. Non è certamente un compito facile, ma è indispensabile per il futuro del Paese.

In questa riforma va necessariamente prevista una magistratura contabile, per il controllo dei conti e della gestione economica della finanza pubblica. I magistrati contabili devono avere la stessa indipendenza e inamovibilità dei giudici, ed ovviamente essere soggetti agli stessi doveri.

Tale necessità deriva da quei diritti inviolabili dell’uomo e del cittadino, approvati a Parigi nel lontano 1789 dai rivoluzionari francesi per abbattere l’assolutismo monarchico: “Tutti i cittadini hanno il diritto di constatare, da loro stessi o mediante i loro rappresentanti, la necessità del contributo pubblico, di approvarlo liberamente, di controllarne l’impiego e di determinarne la quantità, la ripartizione e la durata. La società ha il diritto di chieder conto a ogni agente pubblico della sua amministrazione”.

Abbiamo anche visto che gli uffici piemontesi della Corte dei conti, pur tra obiettive difficoltà, hanno svolto il proprio lavoro con il massimo impegno, ottenendo gli ottimi risultati che ho appena illustrato. Siamo consapevoli che se molto è stato fatto, ancor di più c’è da fare, ed il nostro impegno per l’anno appena iniziato è rivolto al raggiungimento di un unico obiettivo: garantire un tempestivo ed efficace svolgimento delle nostre funzioni. Nel far questo avremo sempre presente quanto sia arduo il nostro compito, giacché, come scriveva Calamandrei, nel lontano 1935, il pubblico ministero, come sostenitore dell’accusa, deve essere parziale al pari di un avvocato e, come custode della legge, deve essere imparziale al pari di un giudice.

Potrei chiudere qui la mia relazione, ma essa sarebbe monca perché non tiene conto dei recenti fatti, che hanno interessato il più importante ospedale del Piemonte: mi riferisco alle tangenti che sarebbero state riscosse da due funzionari pubblici.

La speranza è che si tratti di un caso isolato e di modesta entità, anche se la ragione induce ad un notevole pessimismo: i segnali d’allarme lanciati da più parti, anche nel corso di queste cerimonie, sono rimasti inascoltati. La prosecuzione delle indagini ci dirà se ha ragione il cuore, come speriamo, o la mente, come temiamo.

In ogni caso posso assicurare, che la procura regionale della Corte dei conti tutta, sino all’ultimo dipendente, s’impegnerà, anche al di là delle proprie esigue forze, perché coloro che intendono arricchirsi a spese della collettività e i dissipatori delle finanze pubbliche non riescano nel loro intento.

Nell’assumere formalmente quest’impegno, ringrazio le Autorità e tutti i presenti per l’attenzione prestata, e le chiedo, sig. Presidente, di voler dichiarare ufficialmente aperto, in nome del popolo italiano, l’anno giudiziario 2002 della Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per il Piemonte.

— *** —

V. anche:
Relazione del Procuratore generale V. APICELLA.
Relazione del Procuratore regionale G. PALUMBI.

Note

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Sommario: Saluti ed introduzione; La giurisdizione contabile e le sue problematiche; Il giudizio di conto; Il giudizio di responsabilità; Novità legislative e giurisprudenziali; Attività della Sezione giurisdizionale; Contenzioso pensionistico; Contenzioso contabile; Attività della procura; Conclusione.

Saluti ed introduzione

Sig. Presidente, illustrissime Autorità, Signore e Signori, prima di iniziare la lettura della relazione predisposta per questa solenne cerimonia, desidero porgere, a nome dei magistrati e del personale di tutti gli uffici della Corte, il più deferente e sentito ringraziamento a tutte le autorità presenti, che, accogliendo l’invito, onorano con la loro partecipazione la magistratura contabile.

Desidero anche formulare, a nome della procura regionale un rispettoso saluto al nostro organo di autogoverno, ai rappresentati delle amministrazioni locali, ai colleghi delle altre magistrature, ordinaria, militare ed amministrativa, ed agli esponenti dell’avvocatura che svolgono la loro attività innanzi alla nostra giurisdizione ed appartenenti sia al libero foro, sia agli uffici legali operanti presso le pubbliche amministrazioni, in primis l’avvocatura dello Stato.

Porgo, anche, il più sincero benvenuto ai colleghi consiglieri Gianfranco Battelli e Romano Di Giacomo, che sono stati assegnati alla sezione regionale di controllo, ai referendari. Tommaso Parisi e Luigi Gili, assegnati alla sezione giurisdizionale ed Antonio Trocino, in servizio presso l’ufficio di Procura.

Desidero anche salutare con affetto ed amicizia i colleghi Paolo Maddalena e Massimo Vari: il primo eletto giudice della Corte costituzionale, in sostituzione del secondo, rientrato nei ruoli della Corte, dove svolge importanti compiti di coordinamento nel settore del controllo.

Infine, desidero salutare e ringraziare tutti coloro che ci consentono di operare al meglio nell’arduo compito di amministrare la giustizia nello specifico settore di nostra competenza: innanzi tutto, il personale amministrativo la cui collaborazione è preziosa ed indispensabile. Non è superfluo ricordare come senza personale l’attività dei magistrati sarebbe impossibile, e ciò è più evidente nell’ufficio di procura dove, oltre all’attività tipicamente amministrativa, il personale svolge anche un’intensa e qualificata opera di collaborazione diretta con i magistrati.

Preziosa ed insostituibile è stata la collaborazione della Guardia di Finanza ed in specie del nucleo accertamento danni erariali. Nel corso del 2002 i militari del nucleo hanno brillantemente portato a termine complesse indagini che hanno determinato l’accertamento di danni erariali d’importo rilevante, con la conseguente emissione di inviti a dedurre.

Altrettanto preziosa è stata la collaborazione offerta dall’Arma dei Carabinieri, tramite i singoli Comandi Provinciali, attivamente impegnati nello svolgimento di indagini, supporto indispensabile per un ufficio di procura con competenza estesa a tutto il territorio regionale.

Un sentito ringraziamento, infine, anche agli insigni cattedratici di materie giuridiche ed economiche, per l’attenzione che dedicano, soprattutto nella didattica, al nostro istituto, consentendone così una maggiore conoscenza tra i giovani.

* * *

Nella relazione di quest’anno mi asterrò, volutamente, dall’esaminare problemi diversi da quelli inerenti la giurisdizione contabile. Tale decisione è stata determinata dalla circostanza che a breve il Parlamento sarà chiamato a decidere il futuro assetto della Corte dei conti, relativamente all’esercizio della funzione di controllo.

Mi riferisco in particolare al disegno di legge AS n 1545, meglio noto come disegno di legge La Loggia, contenente disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n 3, il cui articolo 6, almeno nella versione approvata dalla commissione, contiene disposizioni che interessano la Corte, e precisamente [1]:

La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, anche in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, secondo i principi del controllo successivo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni (comma 4).

Ciascuna Regione può richiedere ulteriori forme di collaborazione alla sezione regionale di controllo ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri nelle materie di cui all’articolo 88 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (comma 5).

Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono essere integrate da due componenti designati, rispettivamente, dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali, salvo diversa previsione dello statuto della Regione, scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili; i medesimi durano in carica 5 anni e non sono riconfermabili. Il loro status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell’incarico, a quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della Regione. La nomina è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, con le modalità previste dal secondo comma dell’articolo unico del decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 1977, n. 385. Nella prima applicazione delle disposizioni di cui al presente comma e ai commi 4 e 5, ciascuna sezione regionale di controllo, previe intese con la Regione, può avvalersi di personale della Regione sino ad un massimo di dieci unità, il cui trattamento economico resta a carico dell’amministrazione di appartenenza (comma 6).

A sua volta l’articolo 13 del disegno di legge AS 776, cd legge di semplificazione 2001, oltre a contenere disposizioni che modificano in parte il sistema di accesso alla magistratura contabile, al secondo comma prevede che la Corte riferisce, inoltre, su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti nelle modalità previste dai Regolamenti parlamentari, sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie dei decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.

Ritengo che in questo frangente il silenzio costituisca da un lato manifestazione di rispetto nei confronti del legislatore e della stessa Corte dei conti, dall’altro un comportamento dovuto per evitare che eventuali e sempre possibili fraintendimenti possano turbare il clima di serenità, necessario ed indispensabile per affrontare temi così delicati.

Derogando alla regola del silenzio che mi sono appena imposto, sebbene più che di una deroga si tratti di una doverosa precisazione, desidero soltanto evidenziare che l’esigenza di rendicontare la gestione di beni non propri ha origini antichissime: è sufficiente ricordare la parabola, contenuta nel Vangelo di Luca (16, 1), dell’amministratore infedele, chiamato dal padrone a render conto della propria gestione perché accusato di sperperare i suoi averi.

In termini più laici si può dire che il controllo sulla finanza pubblica, svolto da un organo terzo ed imparziale, costituisce un principio fondamentale ed irrinunciabile della democrazia e come tale non può essere vanificato. È sempre utile ricordare che tra i diritti inviolabili dell’uomo e del cittadino, approvati nel lontano 1789 dai rivoluzionari francesi per abbattere l’assolutismo monarchico, ve n’è uno che così recita: “Tutti i cittadini hanno il diritto di constatare, da loro stessi o mediante i loro rappresentanti, la necessità del contributo pubblico, di approvarlo liberamente, di controllarne l’impiego e di determinarne la quantità, la ripartizione e la durata. La società ha il diritto di chieder conto a ogni agente pubblico della sua amministrazione”.

La giurisdizione contabile e le sue problematiche

Passando all’esame dei problemi riguardanti la giurisdizione contabile, si può senz’altro affermare che la sua riforma costituisce un’opera incompiuta.

Dopo le modifiche legislative apportate dalla legge 639 del 1996, vi è stato un lungo periodo di stasi, sicuramente influenzato dal dibattito avvenuto in seno alla commissione bicamerale, che ha bloccato il difficile compito di adattare questa delicata funzione al mutato assetto dell’amministrazione pubblica. Si tratta di una situazione di stallo dalla quale la giurisdizione contabile non può uscire da sola per la mancanza di punti di riferimento certi, che solo il legislatore può fornire.

Prima di qualsiasi intervento, tuttavia, è necessario che vengano chiariti il ruolo e la funzione del pubblico ministero contabile: si deve scegliere se esso deve essere soltanto una parte, alla quale è semplicemente attribuito il potere di azione, o se deve essere un promotore di giustizia, che non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale a tutela dell’interesse generale, rappresentando un interesse direttamente riconducibile all’osservanza della legge ed al rispetto dell’ordinamento giuridico, come affermato dalla costante e consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze 190 del 1970, 96 del 1975, 104 del 1989, 88 del 1991).

Si tratta della stessa questione attualmente al centro del dibattito politico, sotto il profilo della separazione delle funzioni e delle carriere dei magistrati, questione che nel processo contabile diviene particolarmente rilevante perché ne condiziona pesantemente la struttura e la stessa esistenza. Ed infatti, se il pubblico ministero contabile dovesse essere allontanato dai valori dell’imparzialità, dell’obiettività e dell’indipendenza, non sarebbe giustificata in alcun modo la permanenza in capo allo stesso della titolarità dell’azione di responsabilità, che ben potrebbe essere esercitata dalla stessa amministrazione danneggiata.

Fatta questa doverosa precisazione, mi limiterò ad indicare i problemi di carattere generale che sono stati evidenziati dall’attività svolta, precisando che le questioni segnalate non hanno carattere esaustivo dei problemi che, inutile nasconderlo, affliggono la giurisdizione contabile.

Il giudizio di conto

In primo luogo viene in rilievo il giudizio di conto. Quest’affermazione, probabilmente, non riscuoterà l’approvazione di molti: è convinzione diffusa, infatti, che il giudizio di conto costituisce una fastidiosa appendice della giurisdizione, un reperto di archeologia giuridica del quale liberarsi al più presto, un venerando avanzo delle antiche procedure inquisitorie. Personalmente ritengo che tale opinione non possa essere condivisa.

Va ricordato, infatti, che la prima attività giurisdizionale della Corte dei conti, talmente importante da dare la propria denominazione all’Istituto, è stata proprio il giudizio di conto. Inizialmente limitato ad un mero riscontro tra partite di entrata e di spesa e caratterizzato dai requisiti della necessarietà, della continuità e della sindacatorietà, questo giudizio nel corso degli anni si è trasformato in un controllo giurisdizionale dell’attività gestoria esercitato su quanti, per avere maneggio di denaro, di materie o di valori di pertinenza pubblica, rivestono la qualifica di agenti contabili.

A differenza del giudizio di responsabilità, che termina con l’accertamento della stessa e con la conseguente condanna, quello di conto è finalizzato ad accertare la regolarità della gestione, sicché esso si può concludere con la dichiarazione di regolarità o meno della gestione, o con la correzione dei resti, e può comportare, sempre che sia stata formulata apposita domanda dal pubblico ministero, l’accertamento della sola responsabilità contabile.

In altre parole, il giudizio di conto si configura essenzialmente come una procedura giudiziale, a carattere necessario, volta a verificare se chi ha avuto maneggio di denaro pubblico, e dunque ha avuto in carico risorse finanziarie provenienti da bilanci pubblici, è in grado di rendere conto del modo legale in cui lo ha speso, e pertanto non risulta gravato da obbligazioni di restituzione ed in ciò consiste la pronuncia di discarico (Corte costituzionale 292/2001).

La riforma del sistema dei controlli, spostando l’accento sull’intera gestione, ha comportato lo smantellamento del preesistente sistema di verifica sulla gestione degli agenti contabili. Si cita come esempio, la vicenda dei funzionari delegati dello Stato i cui rendiconti, prima obbligatoriamente sottoposti a controllo successivo sulla regolarità, adesso sono esaminati solo se, ed in quanto, confluiscono nelle gestioni inserite nel programma annuale di attività.

Da ciò discende che il giudizio di conto dovrebbe essere rivitalizzato, esaltandone la funzione di garanzia ed applicandolo a tutte le gestioni di denaro o di beni pubblici, per le quali non sono previste altre adeguate forme di verifica.

Senza dubbio, così com’è attualmente disciplinato, questo giudizio appare incomprensibile, oltre che in contrasto con i principi costituzionali.

Dal punto di vista sostanziale il crescere delle dimensioni dell’economia pubblica e l’estensione del giudizio a tutte le gestioni rendono difficoltoso l’esercizio di tale funzione, a causa dell’elevato numero di agenti contabili e della conseguente valanga di documenti che dovrebbe investire la Corte. Non è utile, né conforme ad alcun criterio di efficienza, che vengano sottoposte a controllo gestioni realmente minime (si pensi alle contabilità che spesso si risolvono nella gestione di poche centinaia di euro, quali ad esempio i proventi per il rilascio di fotocopie o per la vendita di modelli obbligatori). La modifica delle norme sostanziali, ivi comprese le regole costituzionali dell’obbligatorietà e della necessarietà, appare pertanto indispensabile per rendere effettiva questa fondamentale attività giurisdizionale.

Anche l’aspetto procedurale necessita di radicali interventi: basti dire che si tratta di un giudizio che si svolge d’ufficio, senza domanda e senza la partecipazione delle parti, che intervengono soltanto alla fine dell’istruttoria. Il pubblico ministero interviene, unicamente per esprimere il proprio parere sulle conclusioni del magistrato relatore, mentre il contabile ha notizia del processo soltanto con la comunicazione del decreto presidenziale di discarico, o con quello di fissazione dell’udienza, che solo per prassi gli viene notificato.

Il potere sindacatorio che caratterizza questo processo, l’automatica costituzione in giudizio del contabile, che avviene tramite la mera presentazione del conto, la stessa figura del magistrato relatore, dotato di ampi poteri di iniziativa, e più in generale l’intera disciplina processuale suscitano notevoli dubbi di costituzionalità, dubbi resi più marcati dai principi del giusto processo introdotti dalla riforma dell’articolo 111 della Costituzione.

Va infine rilevato che la giurisprudenza della Corte costituzionale e quella della Corte di Cassazione sono da sempre favorevoli al giudizio di conto.

Ancora di recente, confermando principi consolidati, la Corte costituzionale (sentenza 292 del 2001) ha ribadito l’applicabilità in linea di principio del giudizio di conto ad ogni gestione pubblica. Il giudice delle leggi, risolvendo un conflitto di attribuzione, ha affermato che spetta alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, il potere di fissare all’agente contabile del Consiglio Regionale, un termine per la presentazione del conto, presupposto indispensabile per instaurare il relativo giudizio. In particolare la Corte costituzionale ha precisato che l’obbligo di resa del conto e le eventuali responsabilità connesse, riguardano semplici operazioni finanziarie e contabili, e quindi, anche se facessero capo a componenti del Consiglio, non ricadrebbero nell’ambito della prerogativa dell’insindacabilità, non sostanziandosi nell’espressione di voti e di opinioni.

La circostanza che nei giudizi di conto possano innestarsi, ovvero dalle risultanze di essi prendere spunto, eventuali giudizi di responsabilità amministrativa, ha precisato il giudice delle leggi, è evenienza ulteriore ed eventuale. Solo nel momento in cui dovessero attivarsi tali responsabilità in sede giudiziale, si porrebbe il problema di distinguere tra atti che, per essere frutto di voti ed opinioni espresse dai componenti del Consiglio nell’esercizio delle loro funzioni, possano risultare coperti dall’insindacabilità, ed atti (od omissioni) estranei a tale prerogativa.

La Cassazione, a sua volta, ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti anche nelle ipotesi in cui il maneggio di denaro pubblico avviene da parte di banche o di S.p.A. private (sentenza n 12367 del 2001). Ribadendo una consolidata giurisprudenza, le sezioni unite hanno affermato che la qualità di agente contabile è assolutamente indipendente dal titolo giuridico in forza del quale il soggetto, privato o pubblico, ha maneggio del pubblico denaro. Essenziale è invece che vi sia una relazione tra l’ente e tale soggetto, a seguito della quale la percezione del denaro avvenga in funzione della sua pertinenza all’amministrazione, essendo ciò in perfetta armonia con l’articolo 103 della costituzione.

Queste sentenze mostrano la profonda differenza esistente tra il giudizio di responsabilità e quello di conto. Il favore che il giudice delle leggi e quello della giurisdizione mostrano verso quest’ultimo, accogliendo una definizione non meramente formale, ma sostanziale di finanza pubblica, evidenzia l’importanza di questo giudizio che chiude il sistema delle garanzie di diritto obiettivo, volte a verificare la destinazione a fini pubblici dei mezzi finanziari coattivamente sottratti ai cittadini contribuenti.

Si può affermare, pertanto, che il mancato adeguamento del giudizio di conto alla nuova struttura amministrativa della Repubblica, anche in seguito alla modifica del titolo quinto della costituzione, crea una vera e propria falla nel sistema di controllo sulla finanza pubblica, rendendo lacunosa la verifica sulla corretta gestione delle risorse finanziarie.

Il giudizio di responsabilità

Se il giudizio di conto richiede interventi radicali, il settore della responsabilità amministrativa non è meno bisognoso di cure. Anche in questo settore della giurisdizione contabile la riforma, che deve assicurare un giudizio compatibile con i principi costituzionali del giusto processo e della sua ragionevole durata, comporta l’adozione di precise scelte che, per la loro natura essenzialmente politica, sono di esclusiva competenza degli organi che esercitano la sovranità popolare.

In primo luogo viene in evidenza l’estensione della giurisdizione.

Com’è noto la giurisprudenza della Corte di Cassazione, limita l’operatività della nostra giurisdizione in materia di responsabilità entro i ristretti confini della natura pubblica dei soggetti e dell’osservanza delle regole di contabilità pubblica. Viene così negata la possibilità di agire nei confronti di funzionari e amministratori degli enti pubblici economici, ed a maggior ragione nei confronti di quelli appartenenti alle società a totale o prevalente partecipazione pubblica, per ottenere il risarcimento dei danni causati nell’ambito di gestioni che, pur essendo di tipo imprenditoriale e svolte applicando il diritto privato, utilizzano comunque denaro pubblico.

Peraltro, la crescente privatizzazione dell’amministrazione, nella quale si opera sempre di più attraverso società, estende continuamente l’area di attività pubblica sottratta alla giurisdizione di responsabilità. La questione, che ha assunto dimensioni preoccupanti, interessa in maniera estesa comuni, province e regioni, che istituiscono innumerevoli enti strumentali sotto forma di società per azioni: si pensi, tanto per restare a Torino, all’AEM, alla Satti, all’AAM, all’ATM, per non parlare degli enti strumentali regionali e via dicendo.

Un particolare richiamo va fatto all’agenzia per lo svolgimento dei giochi olimpici invernali Torino 2006, istituita dalla legge 9 ottobre 2000 n 285. L’articolo due di questa legge, pur riconoscendo espressamente la personalità giuridica di diritto pubblico dell’Agenzia, prevede che la sua attività sia disciplinata dal diritto privato: ciò comporta, l’esistenza di forti dubbi sulla soggezione alla giurisdizione contabile di un organismo deputato a gestire ingenti risorse finanziare. Né costituisce valido rimedio l’espressa previsione dell’assoggettamento al controllo della Corte, atteso che l’aspetto collaborativo distingue nettamente tale attività dalla funzione repressiva affidata all’accertamento delle responsabilità.

La situazione di stallo nella quale versa la giurisprudenza richiede un intervento correttivo del legislatore per bloccare un fenomeno che, come ha rilevato la stessa Corte di Cassazione nella sentenza 9780 del 1998, si risolve in un sostanziale esonero di responsabilità per un rilevante segmento della pubblica amministrazione.

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Altra questione rimessa alle decisioni del legislatore è l’esclusività della giurisdizione contabile.

Accade spesso che l’azione di responsabilità sia autonomamente attivata dall’amministrazione davanti al giudice civile, o davanti a quello penale mediante la costituzione di parte civile. L’inevitabile conflitto tra le due giurisdizioni è stato tradizionalmente risolto con l’improcedibilità di una delle due azioni, una volta formatosi il giudicato sulla liquidazione del danno.

Tale soluzione, elaborata sotto la vigenza del vecchio codice di procedura penale, era ancora ammissibile prima delle riforme del 1994 e del 1996, anche se dava luogo ad un’affannosa, quanto inutile, gara tra processi. Questa duplicità adesso non appare più conforme alla razionalità del sistema. Il mutato regime sostanziale della responsabilità amministrativa, regolamentata in maniera differente da quella comune, esige, infatti, che la diversa disciplina debba essere sempre rispettata, qualunque sia la sede processuale nella quale si faccia valere. È irrazionale, nonché manifestamente iniquo, che alla stessa vicenda si possano applicare regole diverse, secondo il giudice che è stato attivato, e precisamente le norme della responsabilità amministrativa se agisce il pubblico ministero contabile, o le più severe disposizioni che disciplinano la responsabilità civile qualora ad agire sia l’amministrazione. In questo modo il pubblico dipendente corre il rischio di essere giudicato due volte per gli stessi fatti.

Da quest’aberrante situazione si può uscire o prevedendo che il giudice ordinario, quando conosce della responsabilità amministrativa degli agenti pubblici, applichi le regole sostanziali che ad essa sono proprie, o attribuendo il potere di accertare questa responsabilità soltanto al giudice contabile. In entrambi i casi, è indispensabile un intervento legislativo, o per attribuire al giudice ordinario il potere riduttivo che attualmente fa capo solo alla Corte dei conti, o per attribuire all’amministrazione danneggiata il potere di partecipare attivamente al giudizio contabile.

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Notevole importanza riveste pure l’esecuzione delle sentenze. I dati statistici allegati evidenziano un leggero miglioramento negli importi recuperati, ed il monitoraggio avviato da quest’ufficio ha contribuito a far attivare gli enti danneggiati, sicché ad oggi tutti i procedimenti di recupero sono iniziati. Tuttavia, la situazione complessiva, con un’incidenza di recupero pari al 26 per cento, non è soddisfacente. Ciò è dovuto, in parte alle modalità del recupero, che molto spesso avviene ratealmente, ed in parte alla difficoltà per l’amministrazione di individuare i cespiti da aggredire. È noto a tutti, infatti, che esistono svariati modi, anche abbastanza semplici, per occultare o rendere difficilmente rintracciabile il proprio patrimonio. L’unico rimedio possibile per ovviare al depauperamento fraudolento consiste nell’esercizio dell’azione revocatoria, proponibile solo dall’amministrazione, innanzi al competente giudice civile.

Anche il sequestro conservativo dei beni, che dovrebbe garantire l’esecuzione della sentenza, risulta spesso inefficace: è dubbio, infatti, in base all’attuale legislazione se la procura contabile possa compiere indagini bancarie nei confronti dell’autore del danno, sicché le misure cautelari generalmente vengono eseguite solo sugli immobili, sempre che siano intestati al responsabile, e, nei ristretti limiti di legge, sulle competenze dovute dall’amministrazione.

Il problema dell’esecuzione delle sentenze di condanna emesse dalla magistratura contabile ha attirato l’attenzione di alcuni parlamentari, che hanno presentato un disegno di legge per risolvere il problema di un arretrato di credito erariale che può dirsi assai notevole. Mi riferisco al disegno di legge n 1709 presentato al Senato il 19 settembre, che, prevede la possibilità di un accordo transattivo tra l’Amministrazione creditrice ed il debitore, per i crediti per danno erariale vantati dallo Stato o dagli enti pubblici e derivanti da sentenze della Corte dei conti, anche se passate in giudicato. L’ammontare dell’accordo è determinato in misura non inferiore al 30 e non superiore al 50 per cento dell’importo per sorte capitale indicato nella sentenza, con esclusione degli interessi e di qualsiasi altra somma accessoria. È previsto, inoltre, che anche il contenzioso pendente possa essere estinto mediante un identico accordo, applicando le stesse percentuali al 60 per cento dell’importo indicato dal procuratore regionale nell’atto di citazione o nell’atto d’appello avverso la sentenza di assoluzione del convenuto.

Si tratta di una proposta alla quale va sicuramente attribuito il merito di aver affrontato la questione, ma le soluzioni prospettate non sono, in alcun modo, condivisibili. Non accompagnate da nessuna disciplina migliorativa per i casi futuri, queste proposte, che ben possono paragonarsi ad un condono, privano di efficacia la funzione giurisdizionale della Corte dei conti e rendono inutile l’attività istruttoria della Procura contabile volta a quantificare esattamente il danno.

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Vi è infine la necessità di riscrivere le norme che regolano il giudizio di responsabilità: il rinvio alla procedura civile non costituisce idonea integrazione, tenuto conto delle forti connotazioni pubblicistiche, che caratterizzano la nostra giurisdizione.

L’attuale disciplina del processo, che si svolge per impulso e con la presenza del pubblico ministero, titolare di un’azione obbligatoria ed indisponibile, ma con le forme del giudizio civile, fondamentalmente creato per azionare diritti disponibili, può dar luogo a situazioni talvolta veramente incomprensibili per i soggetti sottoposti alla giurisdizione contabile.

Si pensi, per esempio, alla vexata quaestio dell’interruzione dei termini di prescrizione, che sta creando un interminabile contrasto giurisprudenziale tra quanti ritengono che possa essere fatta dal pubblico ministero e quanti invece affermano che competa esclusivamente all’amministrazione. Si pensi ancora alla duplicità di giudizi cui si è fatto cenno prima, ovvero al problema della valenza della transazione stipulata con l’amministrazione danneggiata. In quest’ultimo caso il dipendente, convinto di aver definito la vicenda pagando una certa somma, può vedersi citato innanzi al giudice contabile per ottenere l’integrale risarcimento del danno.

Gli esempi sarebbero tanti, ma in questa sede preme rilevare che la concorrente duplicità di elementi risarcitori ed afflittivi, che contrassegna la giurisdizione contabile sin dal suo nascere, avendo lo stesso Cavour, nel lontano 1852, parlato di castigo in denaro da determinarsi dalla Camera dei conti, può far scaturire un tertium genus solo se tra i due elementi si realizza un giusto equilibrio, correttamente e compiutamente disciplinato; in caso contrario, si corre il rischio di creare un ibrido incomprensibile, e come tale sempre a rischio estinzione.

Nel nuovo regolamento di procedura andrebbero affrontati ancora numerosi problemi, che, per la loro complessità, possono essere sommariamente indicati.

In primo luogo va prevista e disciplinata la posizione processuale dell’amministrazione danneggiata, che deve poter partecipare al giudizio, sia nella fase processuale, sia in quella istruttoria. La partecipazione attiva dell’amministrazione al processo consentirebbe di eliminare il concorso tra la giurisdizione contabile e quella ordinaria, al quale si è fatto prima riferimento.

Va poi affrontata la questione riguardante il controllo giudiziale sulle archiviazioni.

Il provvedimento di archiviazione, com’è noto, esprime il convincimento del pubblico ministero sull’assenza dei presupposti per esercitare l’azione. Nel giudizio contabile, non essendo previsto alcun controllo del giudice, tale provvedimento costituisce prerogativa insindacabile del pubblico ministero.

In tal modo, però, si corre il rischio di eludere il principio dell’obbligatorietà dell’azione. La più attenta dottrina ha osservato, infatti, che conferire al destinatario di un obbligo il potere di valutare la sussistenza dei presupposti da cui l’obbligo scaturisce vuol dire, di fatto, esonerarlo dalla sua osservanza. Va poi considerato che il controllo sull’attività del pubblico ministero, consente al giudice di contrastare eventuali inerzie e lacune investigative di quest’ultimo, evitando che le sue scelte si traducano in esercizio discriminatorio dell’azione o dell’inazione (Corte costituzionale sentenza 88/91), giacché, in mancanza di qualsiasi forma di controllo e di riesame l’esercizio di ogni potere rischia di tradursi in abuso e la discrezionalità in arbitrio (Corte costituzionale sentenza n 117/68).

Se è vero, come ebbe a dire il Presidente Pertini, che il magistrato non solo deve essere indipendente, ma deve apparire tale agli occhi della gente, l’introduzione di un controllo giudiziale sulle archiviazioni, eseguito da un giudice terzo ed imparziale, in contraddittorio con l’amministrazione danneggiata e con il presunto responsabile, appare necessario per fugare qualsiasi sospetto di colpevoli inerzie nell’esercizio obbligatorio dell’azione. Tale necessità si evidenzia in particolar modo in quei casi nei quali, a fronte dell’accertamento di un danno erariale e di un comportamento colposo causativo dello stesso, il pubblico ministero non ritiene di esercitare l’azione di responsabilità, valutando la condotta non gravemente colpevole. I dati statistici evidenziano che in Piemonte le archiviazioni disposte per mancanza di colpa grave, in presenza di un danno accertato, ammontano ad un importo quasi analogo a quello delle citazioni in giudizio.

Non va, infine, sottovalutato che il regime del rimborso delle spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte, come attualmente interpretato ed applicato, potrebbe indurre il pubblico ministero ad utilizzare con maggiore facilità il potere di archiviazione, per evitare di arrecare all’amministrazione un pregiudizio, che può essere anche maggiore del danno che s’intende recuperare.

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A causa della maggiore rilevanza attribuita all’elemento psicologico vi sono ipotesi dove vi è una condotta gravemente colpevole, od addirittura dolosa, che costringe il pubblico ministero ad esercitare l’azione, pur essendo stato cagionato un danno di minima entità (si pensi per esempio ai danneggiamenti, all’uso del telefono per fini personali, alle piccole truffe sulle indennità di missione).

Sarebbe auspicabile, in questi casi, un procedimento abbreviato, giacché l’unico rito attualmente previsto, il così detto procedimento monitorio, non ha dato risultati apprezzabili.

Si tratta, infatti, di una procedura, applicabile ai danni d’importo inferiore a cinque milioni di vecchie lire, che consiste nella determinazione, da parte del Presidente, quando ritenga di poter ridurre l’addebito, di un importo minore di quello contestato, la cui accettazione da parte del responsabile impedisce di celebrare il giudizio. La valutazione presidenziale riguarda soltanto l’ammontare del danno, e non produce alcun effetto nel successivo giudizio in caso di una sua mancata accettazione. Nel conseguente giudizio, pertanto,il responsabile può essere condannato ad un importo maggiore o minore, ma può anche essere assolto.

Andrebbero previsti, invece, procedimenti abbreviati che abbiano un effettivo carattere premiale, analoghi al patteggiamento o al rito abbreviato, da applicare ai casi nei quali la celebrazione del dibattimento diviene un’inutile ostentatio ad pompam, sia per il modico importo del danno, sia per la presenza di una piena confessione o di altre prove inoppugnabili.

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Il nuovo regolamento di procedura dovrebbe disciplinare anche l’attività istruttoria del collegio e del pubblico ministero, per adattarla ai nuovi principi costituzionali della terzietà del giudice e della parità tra le parti. Sarebbe opportuno, infine, introdurre la possibilità di azionare provvedimenti d’urgenza, per evitare che il danno si realizzi od abbia conseguenze ulteriori, e prevedere procedimenti di istruzione preventiva, per evitare che i tempi dell’attività istruttoria interferiscano con quelli dell’azione amministrativa, come avviene quando i danni riguardano la cattiva esecuzione di opere pubbliche.

Come si vede l’intervento legislativo per completare la riforma della giurisdizione contabile, nel duplice aspetto del giudizio di conto e di quello di responsabilità, è al tempo stesso complesso ed urgente, e non può essere ulteriormente rinviato, perché altrimenti si svilisce la giurisdizione contabile che, costretta a lavorare male e senza strumenti, corre il rischio di essere delegittimata e considerata un inutile orpello. Senza interventi correttivi, vi è il rischio di assistere ad un inaridimento graduale e costante della giurisdizione contabile, il cui mantenimento in vita non avrebbe più ragione d’essere, venendo meno la sua collocazione nel contesto generale del servizio giustizia.

Novità legislative e giurisprudenziali

Le novità legislative relative alla giurisdizione contabile sono intervenute soltanto alla fine dell’anno e sono contenute nella legge finanziaria. Esse, pur essendo espressione di un interessamento del legislatore, destano parecchie perplessità quanto alla loro applicazione pratica.

Viene in evidenza in primo luogo l’articolo 30, comma 15, il quale prevede la nullità degli atti e dei contratti qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle d’investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione. Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, continua la disposizione, possono irrogare agli amministratori che hanno assunto la relativa delibera la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento della violazione.

La non felice formulazione della norma crea diversi problemi interpretativi. In primo luogo occorre rendere la disposizione coerente con i principi fondamentali dell’ordinamento giuridico giacché, non essendo stato fatto riferimento ad alcuna domanda ed essendo prevista una facoltà di sanzione (possono irrogare recita testualmente la legge), sembra che sia stato introdotto il monstrum giuridico di una sanzione applicabile dal giudice discrezionalmente e d’ufficio. La disposizione va pertanto correttamente interpretata, nel senso che occorre necessariamente una domanda, formulata dalla competente procura regionale e che l’applicazione della sanzione, sussistendone i requisiti, è obbligatoria, essendo discrezionale per il giudice soltanto la determinazione del quantum.

La norma, tuttavia, anche così interpretata, è poco coerente con il sistema della giurisdizione contabile. Sembra, infatti, che la sanzione introdotta debba essere irrogata agli amministratori che hanno adottato la delibera di contrazione del mutuo, senza alcun riferimento all’elemento psicologico, alla partecipazione di altri soggetti ed a prescindere dall’esistenza di un danno causato dalla violazione. In questo modo, però, ci si pone al di fuori della responsabilità amministrativa atteso che la consolidata giurisprudenza della Corte dei conti, avallata dalla Corte costituzionale (ordinanza n 72 del 1983), ha da tempo agganciato questa responsabilità all’esistenza di un pregiudizio per l’amministrazione, espungendo dal nostro ordinamento ogni ipotesi di responsabilità formale.

Peraltro, ove si voglia ricondurre la fattispecie nell’alveo della responsabilità amministrativa, agganciandola ai requisiti del danno e della colpa grave, la norma suscita fondati dubbi di legittimità costituzionale. La Corte costituzionale (sentenza 340 del 2001) ha recentemente dichiarato costituzionalmente illegittima una disposizione regionale che limitava il risarcimento dei danni arrecati dal pubblico dipendente, alla corresponsione di una somma rapportata al compenso o allo stipendio in godimento, anziché al danno effettivamente cagionato. Il giudice delle leggi ha ritenuto assolutamente irragionevole una riduzione predeterminata ed automatica della responsabilità amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo patrimoniale, senza alcuna valutazione sulla rilevanza del comportamento e delle funzioni effettivamente svolte, nella produzione del danno.

Né sono da sottovalutare, infine, i dubbi che sorgono sulla competenza statale a disciplinare gli aspetti sostanziali della responsabilità amministrativa degli amministratori comunali e regionali. Si tratta, infatti, di una materia che, rientrando nella nozione di ordinamento degli uffici, per la diretta connessione esistente tra la responsabilità e la determinazione delle sfere di competenza degli uffici e dei relativi funzionari, sembra essere di competenza esclusiva del legislatore regionale.

Altrettanto di difficile comprensione, è il quarto comma dell’articolo 24, il quale prevede la nullità dei contratti stipulati in violazione delle procedure dettate per l’aggiudicazione delle pubbliche forniture e degli appalti di servizi, ovvero in violazione dell’obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite da CONSIP S.p.A. La norma dispone la nullità dei relativi contratti, delle cui eventuali obbligazioni risponde a titolo personale il dipendente che ha sottoscritto il contratto. La stipula dei predetti contratti è considerata, inoltre, causa di responsabilità amministrativa, ed ai fini della determinazione del danno si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle suddette convenzioni e quello indicato nel contratto.

In relazione a tale norma si pongono tutti i problemi interpretativi ed attuativi che hanno accompagnato l’analoga disposizione, introdotta nel 1989 per i soli comuni, ed adesso prevista dall’articolo 191 comma 4 del TU sull’ordinamento degli enti locali. Quest’ultima disposizione non ha dato risultati apprezzabili in termini di responsabilità amministrativa, non essendo possibile ipotizzare un qualsiasi danno causato all’amministrazione dal comportamento illegittimo del funzionario, se questo risponde a titolo personale degli eventuali contratti stipulati. Al contrario, è facilmente ravvisabile un problema di indebito arricchimento dell’amministrazione che abbia comunque utilizzato i beni illegittimamente acquistati.

Ultima disposizione introdotta dalla legge finanziaria in materia di giurisdizione contabile, è l’articolo 23, comma quinto, che prevede la trasmissione agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte, dei provvedimenti di riconoscimento di debito adottati dalle amministrazioni pubbliche indicate nell’articolo 1, comma due, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n 165. Obbligate a tale comunicazione sono, pertanto: tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale.

La disposizione costituisce uno specifico obbligo di denunzia a carico dell’amministrazione, la quale non dovrà effettuare alcuna valutazione sull’esistenza del danno e dell’elemento psicologico. Essa sembra giustificarsi con la violazione delle norme sulle procedure di spesa che il riconoscimento di debito presuppone, e può contribuire ad incrementare la scarsa conoscenza di fatti illeciti da parte delle procure regionali. Ovviamente occorrerà verificare caso per caso la sussistenza dei requisiti per l’esercizio dell’azione di responsabilità, mediante un’oculata ed attenta attività istruttoria.

Per quanto riguarda le pronunce giurisprudenziali va ricordata la sentenza della Corte costituzionale n 513 del 4 dicembre, che ha dichiarato non fondata la questione di legittimità sollevata per la mancata previsione normativa dell’obbligo di notifica, da parte del pubblico ministero, dell’istanza di proroga del termine per emettere l’atto di citazione.

Ha osservato la corte costituzionale che, sia l’introduzione in via giurisprudenziale del reclamo ai sensi dell’articolo 739 cpc, sia la possibilità di far valere eventuali doglianze nella fase processuale eventualmente introdotta con l’atto di citazione, escludono qualsiasi violazione del principio del contraddittorio, che è solo differito. Peraltro, la posizione del presunto responsabile non sarebbe compromessa nemmeno sotto il profilo della certezza rispetto all’iniziativa del pubblico ministero, poiché, scaduto il termine, egli può sempre verificare se è stata disposta l’archiviazione, o è stata concessa una proroga.

Attività della Sezione giurisdizionale

Contenzioso pensionistico

L’arretrato pensionistico presso la sezione giurisdizionale per il Piemonte è solo un ricordo. Al 30 novembre 2002 risultano giacenti, in base ai dati forniti dal Sig Presidente ed allegati alla presente relazione, 1.193 ricorsi, a fronte dei 2.287 dello scorso anno. Se si tiene conto che nello stesso periodo sono pervenuti ben 939 ricorsi, dei quali 581 per pensioni civili, 169 per pensioni militari e 189 per pensioni di guerra, si evince che il ritardo nella trattazione è di circa un anno, e pertanto, se paragonato ai trentennali ritardi che si registravano prima, la trattazione dei ricorsi può definirsi in tempo reale.

Già lo scorso anno ho dato pubblicamente merito al Presidente, a tutti i magistrati che hanno prestato servizio presso la sezione giurisdizionale ed al personale amministrativo, dell’impegno profuso per raggiungere questo brillante e storico risultato, sicché non resta che ripetermi. Vorrei soltanto aggiungere un particolare ringraziamento ai due giovani colleghi, i referendari dott. Gili e dott. Parisi, che, sebbene entrati nel ruolo della magistratura contabile soltanto lo scorso anno, a fine marzo, si sono subito integrati nel nuovo lavoro, non rallentando in alcun modo il trend dell’attività giurisdizionale: come si vede dalle statistiche per il contenzioso pensionistico, non vi sono sentenze od ordinanze in corso di deposito.

Contenzioso contabile

Le sentenze emesse dalla sezione in materia di responsabilità sono state 31, delle quali 8 di assoluzione, 16 di condanna, 5 processuali e 2 su giudizi di conto; devono essere ancora depositati altri 15 provvedimenti.

Le sentenze di assoluzione sono motivate per la maggior parte con riferimento alla mancanza dell’elemento psicologico: in diversi casi la sezione ha ritenuto che il comportamento contestato ai convenuti, pur essendo connotato da colpa, tuttavia non si colorava della gravità richiesta per giungere alla condanna. Si tratta di un difforme giudizio sui comportamenti contestati che rientra nei limiti di una fisiologica diversa valutazione dei fatti.

Alcune pronunce non sono condivise da questa procura, che tuttavia, dopo un più approfondito esame, ha deciso di non interporre appello, nella considerazione che, pur con una diversa motivazione, il dispositivo sarebbe rimasto sostanzialmente identico. In altri casi l’ufficio ha ritenuto opportuno rimettere la decisione su un’eventuale impugnazione al sig. Procuratore Generale, avendo ravvisato la presenza di un contrasto giurisprudenziale tra le sezioni centrali.

Tra le sentenze di assoluzione vengono in rilievo quelle relative al danno all’immagine. In un caso è stata dichiarata la prescrizione, facendola decorrere dal momento del clamor fori, indipendentemente dall’esito del procedimento penale: si è così modificato il precedente orientamento della sezione che individuava il dies a quo nel momento del rinvio a giudizio da parte della procura penale. In altri casi si è affermato che la semplice pubblicazione di articoli sulla stampa, ed in specie sui quotidiani più diffusi a Torino, non era sufficiente ad integrare la prova dell’esistenza di un pregiudizio all’immagine dell’amministrazione.

Altra ipotesi di assoluzione riguarda l’esecuzione di un’opera pubblica non utilizzata: la sezione ha ritenuto di dover compensare il danno causato dalle somme spese inutilmente con il valore economico dell’opera comunque realizzata che, almeno teoricamente, è sembrata utilizzabile.

Le sentenze di condanna ammontano a complessivi 1.178.756,26 euro.

Vanno citate la condanna, per oltre 360.000 euro, di una dipendente dell’INPS che, intervenendo sugli archivi informatici, consentiva l’erogazione di trattamenti pensionistici non spettanti. Condanne di importo rilevante, oltre 600.000 euro, riguardano casi di corruzione e peculato commessi da militari. Altra sentenza di condanna, per oltre 100.000 euro, è stata pronunziata nei confronti di un collaudatore per i danni causati in seguito all’illegittima protrazione dei tempi necessari per eseguire le operazioni di collaudo.

Tra le sentenze di rito va citata quella che ha dichiarato l’inammissibilità della domanda, non ritenendo applicabile la sospensione feriale al termine per l’emissione dell’atto di citazione.

Sono intervenute anche sentenze delle sezioni centrali d’appello, delle quali 3 di conferma integrale della pronunzia di primo grado, 2 di modifica parziale ed 8 di modifica completa. Di quest’ultime 6 hanno trasformato le condanne in assoluzione, 1 ha trasformato in condanna l’assoluzione ed 1 ha annullato la sentenza per violazione del principio del contraddittorio, con rinvio al giudice di primo grado.

Le modifiche sono motivate per la quasi prevalenza con esclusivo riferimento all’elemento psicologico, a conferma della difficoltà esistente nella valutazione della condotta; mentre le modifiche parziali sono state motivate con un diverso uso del potere riduttivo.

Attività della procura

Nel corso del 2002, l’ufficio di procura ha accertato danni per complessi 9.138.487 euro. Sono stati emessi 28 atti di citazione, con richieste di condanna per oltre 5 milioni di euro. Le fattispecie portate a giudizio hanno riguardato, come per gli anni passati, fatti già oggetto d’indagini penali ed illeciti gestionali veri e propri.

Per quanto riguarda i fatti penalmente rilevanti, intendendo con tale espressione quelli già sanzionati con una sentenza emessa dal giudice penale, si segnalano diverse ipotesi di peculato. Le fattispecie esaminate, pur essendo differenti, sono tutte accomunate da una sorprendente facilità nell’impossessarsi del denaro pubblico, sfruttando l’assenza di controlli o aggirando, con falsi anche grossolani, quelli esistenti. Tale circostanza conferma quanto si è detto circa la necessità di potenziare il giudizio di conto, atteso che in quasi tutte le ipotesi i responsabili sono agenti contabili, di fatto o di diritto.

I casi trattati riguardano l’impossessamento dei proventi per diritti di segreteria, delle tasse di concessione comunale, di buoni pasto e di altri tributi comunali. Casi di particolare gravità sono quello della titolare di una ricevitoria del lotto che si è impossessata dell’importo delle giocate per oltre 1.300.000 euro e quello di alcuni ufficiali dell’esercito che si sono impossessati di ingenti importi, quantificati in oltre 400.000 euro, emettendo titoli di spesa per fatture rilasciate da ditte compiacenti e relative a forniture e servizi mai effettuati: si tratta dei fatti già oggetto d’indagine da parte della procura militare, per la quale la stampa aveva coniato il termine di militaropoli. Altro caso particolare riguarda la truffa perpetrata da una dipendente a danno del comune di Alessandria, che faceva erogare, previa restituzione di una congrua parte, contributi per ristoro di danni alluvionali inesistenti.

Sono da segnalare anche casi di truffa all’amministrazione in materia di indennità di missione e trasporto di masserizie, la presentazione di certificati medici falsi redatti da professionisti compiacenti, per giustificare prolungate assenze dal lavoro, di doloso danneggiamento da parte di militari di leva di mezzi appartenenti all’amministrazione, di uso abusivo delle linee telefoniche sia per telefonate personali, sia per navigare su internet visitando siti pornografici: in quest’ultimo caso è stato contestato come danno anche l’erogazione della retribuzione, non essendo stata svolta alcuna attività lavorativa.

Relativamente agli illeciti gestionali, si segnala, per il rilievo economico e sociale, il danno subito dal comune di Novara, quantificato in oltre 1.500.000 euro, per l’errata valutazione di beni conferiti in natura per aderire all’aumento di capitale sociale di una S.p.A. a capitale misto. Il caso, che sarà discusso alla prossima udienza, merita di essere segnalato per la tempestività dell’intervento di quest’ufficio, che ha dato risultati utili anche per il parallelo procedimento penale. Il competente Tribunale, infatti, ha rimesso gli atti al pubblico ministero, disponendo ulteriori indagini anche sulla base delle risultanze istruttorie eseguite da questa procura. La vicenda dimostra che, se l’intervenuto della procura contabile è tempestivo, si possono instaurare sinergie istruttorie con le procure ordinarie.

Altre ipotesi riguardano l’amministrazione scolastica: un caso è relativo al danno subito in conseguenza della condanna al risarcimento disposto dal giudice civile a favore di alcuni dipendenti che avevano subito soprusi, violenze morali e condotte gravemente moleste da parte del loro dirigente scolastico. La questione merita di essere segnalata, perché quest’ufficio ha individuato il pregiudizio erariale nell’intera somma erogata dall’amministrazione a causa dell’illecito comportamento del dirigente. Sempre nell’ambito scolastico una diversa fattispecie riguarda il mancato ed immotivato conferimento di una supplenza all’avente diritto, nonostante i richiami dell’ispettrice, appositamente inviata.

È stata inoltre esercitata l’azione di responsabilità contabile in due ipotesi di ingiustificata mancanza di beni in carico ai consegnatari e risultanti nel verbale di passaggio delle consegne. Quest’ufficio, applicando una giurisprudenza consolidata, ha ritenuto che l’assenza di giustificazioni sul mancato rinvenimento di beni presi in consegna è sufficiente per affermare la sussistenza dell’obbligo di restituzione in capo al contabile, al quale compete provare che la perdita dei beni è dipesa da caso fortuito, forza maggiore o altra causa a lui non imputabile.

Sono state depositate 20 istanze per resa di conto, un giudizio per interpretazione di sentenza, una richiesta di sequestro conservativo per complessivi 1.395.000 euro ed altri 27 atti tra richieste di proroghe, riassunzioni e memorie d’udienza.

Per quanto riguarda l’attività istruttoria sono stati emessi 52 inviti a dedurre, 10 richieste di proroga del termine per emettere l’atto di citazione, 296 richieste istruttorie e sono state eseguite 37 audizioni personali.

Non tutti gli inviti a dedurre si sono trasformati in atti di citazione, sicché appare doveroso, per avere un quadro completo dell’attività svolta dalla Procura, riferire anche su queste ipotesi che, pur non essendo state portate all’esame del giudice, hanno impegnato l’ufficio in indagini talora complesse.

Dopo l’emissione dell’invito, l’archiviazione è stata disposta a volte per intervenuto risarcimento del danno, in altri casi perché, in seguito alle deduzioni fornite dai presunti responsabili, si è ritenuto di non poter esercitare l’azione di responsabilità, ciò a riprova della validità generale di questo istituto.

Le archiviazioni disposte per intervenuto risarcimento del danno ammontano a complessivi 105.402 euro, che sono stati definitivamente acquisiti all’erario.

Tra le vicende che non sono state portate all’esame del giudice, merita di essere ricordata l’indagine svolta con l’ausilio della guardia di finanza sull’acquisizione da parte della Regione Piemonte dell’immobile dove ha sede il presidio ospedaliero “V. Valletta”. L’ipotesi di danno riguardava la mancata contabilizzazione nel prezzo d’acquisto dei contributi corrisposti dall’amministrazione regionale, con un danno quantificato in oltre 3 milioni di euro. L’archiviazione è stata disposta per mancanza di colpa grave nei confronti dei presunti responsabili. Al riguardo va precisato che, attesa la rilevanza della fattispecie, quest’ufficio aveva chiesto il controllo giudiziale del provvedimento di archiviazione, sollevando anche alcune questioni di costituzionalità, ma la relativa udienza non è stata fissata dal sig Presidente, che ha emesso un decreto di non luogo a provvedere.

Altre vicende concluse con archiviazione sono relative a presunti errori nella realizzazione del pavimento della cucina di un presidio ospedaliero, alla ripetizione delle prove concorsuali per errori procedurali, al danno da disservizio ed all’immagine per tentata concussione da parte di alcuni funzionari statali.

Ancora in corso sono invece altre ipotesi relative a peculati, a truffe, all’uso indebito di linee telefoniche, al pagamento di spese di giustizia per un illecito rifiuto di concedere l’accesso agli atti, a casi di assenteismo. Una vicenda di rilevo riguarda la cattiva gestione di un’iniziativa promozionale da parte di una Camera di Commercio che avrebbe causato un danno di circa 200.000 euro.

Un ultimo aspetto riguarda la mancanza di denunce da parte delle amministrazioni.

Un’analisi spettrale, per tipologia del denunziante, dei fascicoli aperti nel periodo 1 gennaio 30 novembre 2002 (l’esclusione del mese di dicembre 2001 è dettata da motivi informatici) evidenzia che delle 757 denunzie complessivamente pervenute, 524 provengono da organi dello Stato e riguardano prevalentemente fatti minimali (450 tra incidenti stradali, revoche di provvidenze economiche e furti), 79 da enti locali, 64 da privati, 23 da esposti di consiglieri comunali, provinciali e regionali e 31 sono stati aperti per iniziativa autonoma di questa Procura in seguito a notizie apprese dalla stampa. Sono invece del tutto assenti, salvo casi sporadici, le denunzie dei collegi di revisione e quelle riguardanti enti pubblici diversi.

Se si considera il numero di comuni, consorzi, enti pubblici, aziende sanitarie ed ospedaliere, si può affermare che, in Piemonte, l’obbligo di denunzia da parte dei competenti organi delle amministrazioni è sostanzialmente omesso. Questo comportamento, che getta ombre sulla trasparenza e legalità dell’azione amministrativa, indurrà l’ufficio ad attivare tutti i canali possibili, tra quelli previsti dal nostro sistema giudiziario, per avere notizia di fatti dannosi. Sarebbe anche opportuna una riflessione sulla scarsa efficacia della sanzione prevista per l’omissione di denunzia, e sui limitati poteri di accertamento attribuiti alle procure contabili.

Conclusione

Nella relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario tenutasi pochi giorni fa, il Procuratore generale della corte d’appello di Torino ha affermato che, in materia di delitti contro la pubblica amministrazione, l’indagine più rilevante dopo il caso Odasso, ha portato alla luce l’esistenza di vere e proprie cordate delittuose dedite da un lato alla turbativa delle gare e dall’altro alla corruzione dei pubblici funzionari.

Nella stessa relazione si legge che il quadro corruttivo che complessivamente emerge non può non destare la massima preoccupazione, posto che la sanità e la correttezza dell’apparato burocratico-amministrativo della pubblica amministrazione in tutti i suoi settori rappresentano il presupposto di una qualsiasi efficace opera di contrasto della criminalità di ogni livello.

L’autorevolezza e la chiarezza delle affermazioni mi esime da qualsiasi commento ed evidenzia ancora una volta l’importanza che riveste il controllo sulla finanza pubblica: sarebbe pertanto opportuno completare al più presto il processo di riforma per rendere efficiente il sistema.

Quando la minaccia diviene incombente persino nella fortezza, posta a guardia del deserto dei tartari, vengono inviati rinforzi: per la giurisdizione contabile di riforme nemmeno l’ombra!

* * *

Nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per l’attenzione prestata, Le chiedo, Sig. Presidente, di dichiarare ufficialmente aperto, nel nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2003 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Piemonte.

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[1] Nelle more della stampa della relazione il disegno di legge AS. 1545 – Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 – è stato approvato dal Senato nella seduta del 23 gennaio. Il testo riportato a pagina 3 della relazione è, pertanto, sostituito dal seguente:

La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, secondo i princìpi del controllo collaborativo, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. (comma 4)

Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane (comma 5).

Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono essere integrate da due componenti designati, salvo diversa previsione dello statuto della Regione, rispettivamente dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali oppure, ove tale organo non sia stato istituito, dal Presidente del Consiglio regionale su indicazione delle associazioni rappresentative dei Comuni e delle Province a livello regionale. I predetti componenti sono scelti tra persone che, per gli studi compiuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili; i medesimi durano in carica cinque anni e non sono riconfermabili. Il loro status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell’incarico, a quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della Regione. La nomina è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, con le modalità previste dal secondo comma dell’articolo unico del decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 1977, n. 385. Nella prima applicazione delle disposizioni di cui al presente comma e ai commi 4 e 5, ciascuna sezione regionale di controllo, previe intese con la Regione, può avvalersi di personale della Regione sino ad un massimo di dieci unità, il cui trattamento economico resta a carico dell’amministrazione di appartenenza. Possono essere utilizzati a tal fine, con oneri a carico della Regione, anche segretari comunali e provinciali del ruolo unico previsto dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, previe intese con l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali o con le sue sezioni regionali. Per assicurare professionalità adeguate alle esigenze tecniche del controllo collaborativo di cui alle precedenti disposizioni, i bandi di concorso previsti dall’articolo 12 della legge 20 dicembre 1961, n.1345, e successive modificazioni, riservano una percentuale non inferiore a un quinto dei posti messi a concorso a personale delle pubbliche amministrazioni appartenente alle ex carriere direttive, con cinque anni di anzianità, che sia dotato del diploma di laurea in scienze economico-aziendali o in scienze dell’economia o di altro titolo di studio equipollente. A tal fine i bandi di concorso stabiliscono anche una adeguata disciplina delle prove di esame. In seguito all’abrogazione dell’articolo 130 della Costituzione, è rimessa all’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali la disciplina, oltre che dei controlli interni, degli interventi sostitutivi in caso di inerzia dell’amministrazione, salvo il potere del Governo previsto dall’articolo 120, secondo comma, della Costituzione (comma 6).

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V. anche GIUSEPPE PALUMBI, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Abruzzo

C. GALTIERI, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Toscana.

N. LEONE, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Calabria.

Note

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La sentenza che si annota, contiene vizi di motivazione talmente evidenti da rendere necessario un breve commento.

Affermare che è stato sicuramente causato un danno patrimoniale all’Amministrazione finanziaria, e giungere all’assoluzione del convenuto perché nei termini esposti nella sentenza impugnata manca la prova dell’esistenza del danno e soprattutto manca un attendibile criterio di quantificazione del danno stesso ai sensi dell’art. 1226 c.c. lascia più che perplessi, sconcertati, facendo rimpiangere l’assenza nelle giurisdizioni speciali del giudizio di legittimità, che andrebbe rimesso alle Sezioni riunite, se non addirittura alla Corte di Cassazione.

Eguale stato d’animo lascia l’affermazione che, in mancanza di un attendibile criterio di quantificazione del danno stesso ai sensi dell’art. 1226 c.c., si deve procedere all’annullamento della sentenza di primo grado e conseguentemente all’assoluzione del convenuto. Risulta incomprensibile, infatti, come un giudice di merito (tali sono le sezioni d’appello della Corte dei conti) può affermare di non essere in grado di liquidare un danno in via equitativa, ove si tenga presente che questa valutazione del danno, alla quale il giudice può ricorrere indipendentemente dalla richiesta di parte, consiste in un giudizio ex bono et aequo.

Altrettanto perplessi lascia la parte riguardante il danno all’immagine.

Innanzi tutto sostenere che per la quantificazione di questo danno occorre far riferimento alla spesa sostenuta dall’amministrazione per il ripristino dell’immagine (quali la pubblicità da dare all’azione di contrasto dell’attività criminosa da parte dell’Amministrazione, ovvero la spesa occorrente per dare maggiore visibilità esterna, in positivo, all’attività dell’Amministrazione stessa) è alquanto discutibile, giacché non è ipotizzabile, e non risulta mai successo, che le pubbliche amministrazioni, a fronte di un illecito commesso dai propri appartenenti, intervengano, a proprie spese, sugli organi di stampa, illustrando le attività meritorie compiute dai dipendenti che si comportano correttamente.

Peraltro le Sezioni Riunite con la recentissima sentenza 28 maggio 1999, n. 16/99/QM hanno affermato che, non possono essere trascurate le difficoltà che sono legate, poi, alla determinazione del danno erariale derivato dalla lesione di beni immateriali dello Stato o di altra struttura pubblica soprattut­to date le caratteristiche del bene leso, che si colloca al di fuori dell’area della patrimonialità e, quindi, richiede il ricorso a strumenti valutativi del tutto particolari. Nella stessa pronuncia, le sezioni Riunite, dopo aver separato i due momenti d’individuazione del danno (an debeatur) e della sua quantificazione (quantum), hanno affermato che il primo è a carico del Procuratore regionale (il quale dovrà fornire un principio di prova della sussistenza del danno non patrimoniale e del pregiudizio arrecato all’erario dall’azione lesiva del convenuto), mentre il secondo è a carico del giudice, che dovrà provvedere alla quantificazione e liquidazione del danno con valutazione equitativa ai sensi dell’articolo 1226 cod. civ. Per quanto riguarda l’esistenza del danno, secondo il giudice d’appello, occorre dimostrare che nella concreta fattispecie in relazione alle modalità del fatto, all’eco avuto nell’opinione pubblica, al disvalore sociale attribuito in conseguenza dell’illecito all’attività dell’Amministrazione, questa abbia subito un danno alla propria immagine.

Tale assunto è di per sé esatto, perché l’esistenza del danno all’immagine di un’amministrazione non può essere provata per tabulas, ma va desunta da molteplici indizi, quali appunto le modalità dell’azione, l’eco dell’illecito nell’opinione pubblica o il clamor fori.

Alla luce di tale considerazione appare irragionevole ritenere non provato il danno, sulla base del “correr di voci sul comportamento degli appartenenti al Corpo e dell’eco sulla stampa ancorché locale”.

In sostanza la decisione che si annota costituisce una sentenza “da dimenticare”, con l’auspicio che débâcle così clamorose non si ripetano, perché esse non solo creano un ulteriore pregiudizio all’amministrazione (la quale subisce la beffa di dover rimborsare le spese legali ad un concussore) ma danno ragione a coloro che propugnano l’abrogazione della responsabilità amministrativa.

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V. CORTE DEI CONTI – SEZIONE I CENTRALE Sentenza 28 giugno 1999 n. 209

Note

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