1. Nel salutare e ringraziare vivamente tutti i partecipanti a questa quarta cerimonia di apertura dell’anno giudiziario del T.A.R. della Liguria, e nel ringraziare in via preliminare il Presidente Prof. Avv. Renato Vivenzio che mi ha delegato a questo importante compito, vorrei sottolineare come l’incontro della magistratura amministrativa con tutte le personalità che ci onorano oggi con la loro presenza ed in particolare: le Autorità religiose, politiche, militari e civili, le altre Autorità giudiziarie, gli Amministratori pubblici, i rappresentanti del libero Foro, delle Avvocature sia dello Stato, sia degli altri Enti pubblici, nonché i docenti e gli studiosi dell’Università di Genova, stia a significare l’esigenza di un contatto sempre più diretto e intenso della giustizia amministrativa con tutta la società civile, anche al fine di valutare insieme l’andamento ed i risultati del nostro lavoro.
Uno speciale ringraziamento va, come sempre, al Sindaco di Genova, Prof. Giuseppe Pericu, che ci ha offerto una rinnovata ospitalità in questa stupenda sala del Maggior Consiglio nel Palazzo Ducale.
E’ presente, in rappresentanza del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, il Consigliere Gerardo Mastrandrea, al quale rivolgo un cordialissimo saluto.
Così come rivolgo un cordialissimo saluto al Dott. Luca Morbelli, presente nella duplice veste di magistrato di questo Tribunale e di rappresentante dell’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi.

2. Non vorrei discostarmi, metodologicamente, dall’impostazione seguita negli scorsi anni che prevede che la relazione si articoli in quattro momenti:
il primo, introduttivo, volto ad illustrare, con brevissimi cenni, alcune delle novità legislative più significative intervenute durante lo scorso anno nel nostro settore;
il secondo, diretto a fornire un resoconto statistico dell’attività svolta dal nostro Tribunale nel 2005;
il terzo momento che comporterà un breve riferimento all’organico del Tribunale ed alla sua situazione logistica;
il quarto momento, infine, sarà dedicato alla segnalazione degli indirizzi giurisprudenziali più interessanti introdotti o confermati nel corso del 2005.

3. Soltanto un cenno (perché sono già stati ricordati nelle relazioni degli scorsi anni) ai profondi mutamenti intervenuti nell’ambito della P.A. a partire dall’inizio degli anni ’90 (e tuttora in via di svolgimento) che hanno portato ad una trasformazione del processo amministrativo culminata nella legge 21 luglio 2000, n. 205.
Soltanto una semplice, doverosa citazione all’ampia riforma della Costituzione in senso accentuatamente federale, tale da investire sia la forma dello Stato sia la forma del Governo, approvata lo scorso anno dai due rami del Parlamento, ma non ancora promulgata, dovendo essere sottoposta a referendum popolare.
Un discorso a parte meritano le due importanti modificazioni normative intervenute nel 2005 e che hanno dato luogo ad un ricchissimo dibattito dottrinale, nonché ai primi sviluppi giurisprudenziali.
Mi riferisco alle due leggi n. 15 e n. 80 del 2005 che hanno apportato significative modifiche ed anche vere e proprie innovazioni alla fondamentale legge n. 241 del 1990.
Non è certamente questa la sede per fare una disamina approfondita delle novità introdotte dalle citate norme, che sono state al centro di numerosi convegni.
Basterà ricordare le modifiche in tema di silenzio-inadempimento dove, da un lato, scompare l’obbligo della previa diffida, semplificando l’azione del ricorrente, e, dall’altro lato, si introduce la possibilità di una più ampia sfera di tutela, prevedendo che il giudice possa “conoscere della fondatezza dell’istanza”.
E’ una norma che muove nella direzione di una sempre maggiore incisività dell’azione del giudice amministrativo (al cui prudente apprezzamento viene rimessa la determinazione dei limiti dell’intervento) nell’ambito della sfera di operatività della pubblica amministrazione.
Parimenti importanti sono altre due norme che hanno già fatto molto discutere, e cioé l’art. 10 bis e l’art. 21 octies, che sono state inserite nel tronco dell’originaria legge n. 241 del 1990.
L’art. 10 bis introduce una nuova tutela per chi ha proposto un’istanza all’amministrazione, dal momento che questa, “prima della formale adozione di un provvedimento negativo”, deve comunicare “agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda”. La norma, che non si applica alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale, crea, da un lato, una nuova fase di partecipazione del cittadino al procedimento ad istanza di parte e, dall’altro lato, impone all’amministrazione ulteriori oneri procedimentali.
In direzione diametralmente opposta sembra muoversi, invece, il secondo comma dell’art. 21 octies.
La sua prima parte dispone che “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Questa disposizione si applica solo ai provvedimenti vincolati per i quali non sussiste un potere discrezionale e si propone di evitare l’annullamento per vizi formali di quegli atti amministrativi che, una volta annullati, dovrebbero essere necessariamente riadottati col medesimo contenuto.
Il secondo alinea del citato comma secondo esclude poi l’annullabilità del provvedimento “per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Questa seconda norma, che si riferisce a tutti i provvedimenti (siano o non siano essi vincolati) attenua il valore del momento partecipativo di cui all’art. 7 dell’originaria legge n. 241 del 1990 e, nel contempo, assegna al giudice (sempre nel solco della già richiamata incidenza nell’ambito della sfera di operatività della pubblica amministrazione) un compito assai delicato e difficile chiedendogli di stabilire se, nella fattispecie in esame, la decisione dell’amministrazione avrebbe potuto essere diversa o meno.
Si aprono, quindi, nuovi spazi di intervento per il giudice amministrativo al quale la riforma sembra attribuire momenti di “sostituzione” dell’amministrazione nella svolgimento della sua attività e nasce l’esigenza di un’attenta riconsiderazione del nostro ruolo.
E’ un compito al quale il Tribunale non si sottrarrà, potendo contare sull’apporto e sulla collaborazione di un Foro particolarmente qualificato ed in grado di offrire importanti spunti di riflessione.

4. Un paragrafo a parte concerne l’attività svolta dal T.A.R. nel 2005, che è possibile riassumere attraverso alcuni dati statistici accompagnati da brevi osservazioni.
Nell’anno scorso sono pervenuti al T.A.R. 1340 ricorsi (rispetto ai 1754 del 2004).
Vi è stata, quindi, una significativa diminuzione dei ricorsi (compensata solo in parte da quelli introdotti con la tecnica dei motivi aggiunti e che non vengono computati nel calcolo dei nuovi ricorsi).
Va osservato, peraltro, che anche a livello nazionale si è registrato nel corso del 2005 un calo percentuale di ricorsi di circa il 22%.
E’ probabile che tale decremento sia ricollegabile a fattori di carattere generale, quale la perdita della materia del pubblico impiego (pur con un moderato recupero in tema di concorsi interni), nonché agli effetti della sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale che, riformulando gli artt. 33 e 34 d.lgs. 80/98 (già rivisitati dalla l. 205/2000), ha restituito al giudice ordinario numerose controversie che erano passate alla nostra giurisdizione.
A ciò va aggiunto l’ovvio rilievo che l’entità del contenzioso è legata ai “flussi” dei provvedimenti che in determinate materie subiscono ciclicamente rallentamenti od accelerazioni, come è avvenuto in materia edilizia a fronte dei vari intervenuti condoni e come è avvenuto in materia di immigrazione. Qui, pur essendo trascorsi più di tre anni dall’ultima regolarizzazione, permangono ancora significativi strascichi di detta sanatoria, insieme al normale contenzioso concernente i dinieghi in tema di rinnovo dei permessi di soggiorno nonché, in parte più modesta, in tema di rilascio della carta di soggiorno e di concessione della cittadinanza italiana.
Nonostante il dato numerico, il c. d. tasso di litigiosità della Regione Liguria (valore che si ottiene dividendo il numero dei ricorsi per il numero degli abitanti), pur essendo significativamente diminuito (0,08% rispetto allo 0,12% dello scorso anno), permane il più alto dell’Italia del Nord.
Volendo ora offrire un quadro, seppur sintetico, delle varie materie trattate, secondo i dati fornitici dal Nuovo Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa è possibile classificarle, in questo modo:
a) Edilizia ed Urbanistica 378 ricorsi (pari al 28,20%);
b) Sicurezza Pubblica e Stranieri 301 (pari al 22,46%);
c) Appalti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture 105 (pari al 7,83%);
d) Autorizzazioni e Concessioni 86 (pari al 6,41 %);
e) Pubblico Impiego 65 (pari al 4,85%);
f) Commercio e Artigianato 50 (pari al 3,73%);
g) Ambiente 49 (pari al 3,65).
Si può, infine, individuare una voce residua che chiameremo “Varie” (in cui sono comprese tutte le restanti materie) con un numero di ricorsi complessivo di 306 (pari al 22,83%).
Venendo al processo cautelare che occupa da sempre un posto di rilievo nell’ambito delle attività espletate dal Tribunale, va osservato che se risulta in lieve aumento il numero dei decreti presidenziali adottati su richiesta di misure cautelari provvisorie (n. 83 rispetto a n. 73 dello scorso anno) è invece notevolmente diminuito il numero complessivo delle istanze cautelari presentate nel 2005 (n. 921) rispetto a quello (n. 1290) del 2004.
Questa diminuzione, da un lato, è l’ovvio corollario della diminuzione dei ricorsi ai quali le istanze cautelari naturalmente accedono, ma, dall’altro lato, evidenzia come sia stato, almeno in parte, accolto l’auspicio (che era anche un invito), formulato nella relazione dello scorso anno dal Presidente Vivenzio, a fare un uso appropriato delle istanze cautelari, utilizzandole esclusivamente nei confronti di atti che palesemente ledano in modo grave e attuale la posizione dei ricorrenti.
Va infatti sottolineato che la percentuale di ricorsi muniti di istanza cautelare è scesa dal 73% del 2004 al 68% del 2005.
Sono ancora valori decisamente alti, se si considera che (per fare un esempio) al T.A.R. Toscana, che ha pubblicato recentemente la sua documentata relazione, questa percentuale, negli ultimi 10 anni, oscilla tra un minimo del 45% ed un massimo del 59%.
E’ del tutto pacifico che la presentazione dell’istanza cautelare consente al ricorrente di accedere immediatamente al collegio, essendo le relative udienze fissate con estrema celerità e che, quindi, è anche un modo di dare visibilità al proprio ricorso.
Tuttavia, bisogna evitare i rischi dai quali ci metteva in guardia l’umorismo manzoniano quando, nel descrivere la scena della folla che si accalcava per veder meglio l’arrivo del gran cancelliere Antonio Ferrer, è scritto:
“E tutti alzandosi in punta di piedi, si voltano a guardare da quella parte donde s’annunziava l’inaspettato arrivo. Alzandosi tutti, vedevano né più né meno che se fossero stati tutti con le piante in terra; ma tant’è tutti s’alzavano”.
Resta, quindi, attuale anche l’altro auspicio del Presidente Vivenzio di far sì che negli altri casi urgenti, per ottenere la fissazione dell’udienza di merito si faccia ricorso, più correttamente, allo strumento dell’istanza di prelievo adeguatamente motivata.
Tornando all’indicazione dei dati numerici va sottolineato che sono state pronunciate n. 496 ordinanze cautelari (oltre a n. 274 ordinanze istruttorie adottate nella fase cautelare).
La differenza tra le istanze cautelari presentate (n. 921) e le ordinanze adottate (alle quali va aggiunto anche il numero delle istanze rinunciate in udienza in vista di un sollecito merito) è colmata dal cospicuo numero di sentenze in forma abbreviata che sono state pronunciate (n. 343), per cui si può constatare che più di un terzo delle istanze cautelari ha dato luogo a sentenze in forma abbreviata.
E’ appena il caso di evidenziare che questo numero sta anche a significare che 343 ricorsi nel 2005 hanno avuto una sentenza di primo grado nel giro di circa un mese di tempo dalla presentazione del ricorso.
Infine va sottolineato come nel 2005 il numero dei ricorsi decisi è risultato di 1874 (comprensivi di sentenze, pari a 1302, e di decreti decisori, pari a 572).
Le decisioni complessive, quindi, oltre a segnare un netto incremento rispetto a quelle dell’anno scorso (1763), superano di gran lunga quello dei ricorsi depositati (1340) con una conseguente diminuzione dell’arretrato pari a 534 ricorsi.
Purtroppo, nonostante questa diminuzione, l’arretrato ha ancora dimensioni impressionanti consistendo in ben 26.177 ricorsi ancora da decidere, a fronte dei quali appare inadeguato l’organico dei magistrati e del personale di segreteria.
A mero titolo di curiosità (dal momento che il dato è solo marginalmente significativo) va infine osservato che la percentuale dei ricorsi accolti nel merito è stata lievemente superiore a quella dei ricorsi respinti (52,37% rispetto al 47,63%). Anche lo scorso anno prevalevano le sentenze di accoglimento su quelle di reiezione (51,59% e 48,41%).

5. Nel corso del 2005 l’organico dei Magistrati è rimasto invariato per un totale di dieci unità (cinque per sezione), cioè il minimo previsto dalla legge.
Anche se può sembrare un vezzo superfluo, vorrei elencarli ad uno ad uno a partire dal Presidente, Prof. Avv. Renato Vivenzio e dagli altri componenti della Prima Sezione: i Consiglieri Dott. Antonio Bianchi, Dott. Raffaele Prosperi e Avv. Mario Oreste Caputo, nonché il Primo Referendario Dott. Davide Ponte.
La Seconda Sezione, da me presieduta, è composta dal Consigliere Dott. Paolo Peruggia, nonché dai Referendari Dott. Luca Morbelli, Avv. Angelo Vitali e Dott. Pierpaolo Grauso.
Il personale di Segreteria, che conta al 31 dicembre 2005 n. 18 dipendenti, compreso il Segretario Generale, (essendo andato in pensione il 1° dicembre 2005 il sig. Romeo Zanella, Responsabile dell’Ufficio Economato) presenta un rapporto numerico (1,8) che è ancora molto lontano da quel rapporto di un magistrato ogni tre dipendenti che
sussiste nella magistratura ordinaria (e che dovrebbe essere applicato anche alla nostra magistratura) come ha osservato in un recente articolo su “Italia Oggi” il collega Avv. Roberto Pupilella, consigliere delegato per i T.A.R. e a lungo magistrato di questo Tribunale.
Permane, quindi, la situazione di precarietà e di rischio per i livelli operativi dell’ufficio già segnalata negli scorsi anni, cosicché anche eventi del tutto fisiologici, quali l’assenza prolungata per malattia di singole unità, rischiano di mettere in estrema difficoltà il corretto svolgimento del lavoro.
Sulla base di queste considerazioni, i risultati complessivi dell’ufficio possono essere considerati anche per il 2005 soddisfacenti, e di ciò devono essere ringraziati pubblicamente, oltre ai magistrati ed oltre al personale di Segreteria al gran completo, tutti gli avvocati che quotidianamente forniscono un essenziale contributo al buon funzionamento del Tribunale nel tradizionale quadro di grande correttezza e di elevata professionalità.
E a questo punto, mi pare doveroso elencare nominalmente tutti i componenti del personale di Segreteria di questo Tribunale a partire dal suo Segretario Generale Eugenio Marcenaro e dei due Direttori di Segreteria le Dott.sse Angela Calcagno e Carmenzita Savino.
Abbiamo poi il Tecnico Informatico Simona Rossi, nonché gli Assistenti Amministrativi Dott.ssa Maria Vittoria Legrottaglie, Paola Borghini e Liliana Mazzoni.
Sono invece inquadrate nella qualifica di Operatore Esperto: Simona Allegri, Adriana Ciuffetti, Cristina Cresta, Sandra Fanelli, Antonella Giacoppo, Rosella Maria e Angela Scibilia.
Ha un rapporto a tempo determinato l’Operatore di base Giuseppe Bonsignore.
Infine vi sono tre ausiliari: Giovanni Benvenuto, Liliana Berardi e Bianca Maria Crovetto.

6. Una rivoluzionaria innovazione che ha investito, a partire dall’ottobre 2005, l’organizzazione del Tribunale è consistita nell’introduzione del nuovo sistema informativo della giustizia amministrativa NSIGA.
Gli operatori del diritto ne hanno avuto immediata percezione dalla mutata veste esteriore, sul piano tipografico, dei provvedimenti del Tribunale.
Questa novità costituisce il primo passo per l’adeguamento della giustizia amministrativa alle disposizioni di cui al D.P.R. 13 febbraio 2001 n. 123 (regolamento recante disciplina sull’uso degli strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti) che consentirà, una volta a regime, a tutti gli utenti professionali della giustizia di interloquire direttamente mediante strumenti informatici.
Il principio cardine del processo telematico è introdotto dall’art. 2 del d.p.r. citato che stabilisce: “è ammessa la formazione, la comunicazione e la notificazione di atti del processo civile” (ed anche “del processo amministrativo” in forza dell’estensione prevista dall’art. 18 del d.p.r. stesso) “mediante documenti informatici nei modi previsti dal presente regolamento”.
In altre e più semplici parole, in un futuro che non dovrebbe essere lontano, potrà avvenire il deposito in giudizio di atti e documenti predisposti in formato elettronico, senza la necessità di produrre il supporto cartaceo degli stessi.
Inoltre i magistrati potranno depositare sentenze attraverso lo strumento informatico. In definitiva tutte le attività, che oggi richiedono la presenza materiale dei protagonisti del processo ed il deposito materiale di atti, potranno realizzarsi mediante procedure elettroniche.
Tutti i predetti atti avranno lo stesso valore giuridico di quelli cartacei.
Si tratta di una innovazione che consentirà indubbi vantaggi in termini di speditezza, anche se, allo stato è difficile fare previsioni sui tempi della effettiva introduzione di questo nuovo processo telematico.
Per quello che riguarda il breve periodo e con riferimento specifico al nostro Tribunale che, ha ricevuto il non lieve compito (insieme al T.A.R. per le Marche e al T.A.R. della Valle d’Aosta) di fare da “T.A.R. pilota” in questa materia, non possono sottacersi le difficoltà che l’introduzione del nuovo sistema, non adeguatamente preparata e concertata, ha comportato.
In particolare l’abbandono del precedente, collaudato sistema ha determinato un indubbio aggravio del lavoro sia da parte dei magistrati, sia da parte del personale di segreteria, per l’elaborazione e la stampa dei provvedimenti e, quindi, per il loro deposito.
Non va sottaciuto che, nella fase di prima introduzione, il nuovo sistema si è contraddistinto per una pesante macchinosità che, moltiplicando i passaggi, ha assorbito la maggior parte delle energie degli operatori nello sforzo di immettere i dati nel sistema e trarne, quindi, la versione cartacea dei provvedimenti.
I successivi adeguamenti del sistema lo hanno reso più gestibile e più spedito, permanendo, tuttavia, aspetti di forte perplessità riconducibili essenzialmente alla circostanza che il sistema è pensato e realizzato per il processo informatico “puro”, e non per l’attuale “sistema misto”.
A titolo di esempio può evidenziarsi come il deposito del provvedimento in formato cartaceo, attualmente, possa avvenire soltanto ad esito dell’immissione della versione elettronica dello stesso nel sistema.
Ciò è perfettamente coerente con un processo telematico, ma lo é indubbiamente assai di meno nella vigenza del tradizionale sistema normativo di pubblicazione cartacea dei provvedimenti.
In definitiva occorre dare atto che l’attuale sperimentazione implica un grande impegno aggiunto, da parte di tutti gli operatori, in vista di una futura maggiore efficienza ed operatività del sistema.

7. Secondo quanto preannunciato all’inizio, vorrei ora segnalare gli indirizzi giurisprudenziali più interessanti elaborati per la prima volta o, comunque, ribaditi da questo Tribunale in relazione al contenzioso trattato nel 2005.

Una tematica che spesso ricorre in più di una decisione è quella attinente all’esatta delimitazione dei confini esistenti tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione del giudice amministrativo.
Sul punto il T.A.R. per la Liguria ha avuto modo di sottolineare che quando sia in discussione l’organizzazione del servizio pubblico attuata con atti o provvedimenti amministrativi, e con essa sia in discussione la legittimità del sistema di gestione, come nel caso dell’organizzazione del servizio idrico integrato, entrano in gioco interessi devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (sez. I, 27 gennaio 2005, n. 113).
E’ stata data applicazione al criterio generale secondo cui la distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi va correttamente effettuata con riferimento alla finalità perseguita dalla norma alla quale l’atto si collega, pertanto a fronte della tutela accordata dall’ordinamento all’interesse pubblico, consegue che alle posizioni sostanziali dei privati non può che essere riconosciuta una protezione indiretta che passa necessariamente attraverso l’attività dell’amministrazione, siccome ontologicamente preposta alla cura di detto interesse.
Da tali premesse discende che rientra nella giurisdizione amministrativa la controversia vertente sulla designazione dei soggetti che debbono attuare gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, per realizzare il programma Quadriennale Regionale per l’edilizia convenzionata-agevolata.
Va osservato, infatti, che la normativa applicabile nel caso di specie non pone a carico dell’amministrazione obblighi rivolti a tutelare in via diretta ed esclusiva singoli interessi individuali, ma persegue finalità di ordine generale volte a dare effettività ai principi costituzionali della pari dignità e dell’eguaglianza sostanziale, consentendo l’accesso alla prima casa da parte dei cittadini che versino in particolari situazioni economico-sociali (sez. I, 16 febbraio 2005, n. 220).
In tema di gare di appalto è stato affermato che le controversie concernenti la validità e l’efficacia di un contratto stipulato a seguito di aggiudicazione di una gara d’appalto, che sia stata poi annullata, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, così come prevista dall’art. 6 l. n. 205 del 2000, con la conseguente possibilità di pronunciare le relative statuizioni costitutive, restando escluse le sole controversie aventi per oggetto la fase di mera esecuzione del contratto (sez. II, 23 giugno 2005 n. 940).
Un’importante incidenza in tema di determinazione dell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha avuto, come si è già osservato, la sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 che, riscrivendo gli artt. 33 e 34 d.lgs. 80/98 come sostituiti dalla l. 205/2000, ha significativamente ristretto l’ambito della nostra giurisdizione esclusiva.
Sulla base di tale nuovo assetto il Tribunale ha escluso la giurisdizione del giudice amministrativo relativamente a rapporti patrimoniali derivanti da convenzione tra ente pubblico e gestore di pubblico servizio, mentre ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo ogni qual volta il rapporto fosse mediato da un provvedimento concessorio, restando escluse le sole controversie relativi ai canoni indennità ed altri corrispettivi secondo quanto statuito dalla Corte Costituzionale.
In particolare é stato affermato, sotto un profilo meramente processuale, che il principio della perpetuatio iurisdictionis enunciato dall’art 5 c.p.c. non opera quando la norma che detta i criteri determinativi della giurisdizione venga successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto l’efficacia retroattiva che assiste tale tipo di pronunce della Corte costituzionale preclude che la norma dichiarata illegittima possa essere assunta a canone di validazione di situazioni o di rapporti anteriori alla pubblicazione della pronuncia di incostituzionalità, salvo il limite dei rapporti esauriti al momento della pubblicazione della sentenza (sez. II, 10 gennaio 2005 n. 2).
Con riferimento alla determinazione del nuovo ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a seguito alla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, di particolare interesse appare la pronuncia (sez. II, 27 maggio 2005 n. 737) che chiarisce la natura eccezionale e conseguentemente il divieto di analogia nell’individuazione delle ipotesi derogatorie (canoni, indennità ed altri corrispettivi) alla giurisdizione esclusiva del g.a. in materia di concessioni.
In essa è precisato che, nel contesto della generale attribuzione delle controversie relative alle concessioni di pubblici servizi al giudice amministrativo, l’esclusione delle controversie per indennità canoni o altri corrispettivi e la loro conseguente attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario costituisce una norma che facendo eccezione ad un’altra non può, ai sensi dell’art. 14 disp. prel. c.c., trovare applicazione fuori dei casi espressamente considerati.
Sulla base di tali presupposti è stato affermato che sussiste la giurisdizione amministrativa relativamente alla controversia concernente l’accertamento dell’eventuale inadempimento dell’amministrazione ad una convenzione attuativa di una concessione di servizi pubblici (sez. II, 27 maggio 2005 n. 737).
Nel merito è stato rilevato che a fronte di obblighi facenti capo all’amministrazione sulla base di una concessione di pubblici servizi, in assenza di positivi riscontri da parte dell’amministrazione stessa, il soggetto interessato è tenuto ad agire alternativamente con lo strumento del silenzio inadempimento ovvero dell’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di contrarre ex art. 2932 c.c. ma in assenza di tale tempestiva attivazione non può dopo dolersi e pretendere il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata realizzazione di opere che non sono mai state approvate (sez. II, 27 maggio 2005 n. 737).
Ancora in tema di giurisdizione il Tribunale ha escluso che l’azione di indebito arricchimento possa rientrare nella giurisdizione amministrativa esclusiva come risultante dalla già citata pronuncia della Corte costituzionale.
La domanda di azione di arricchimento senza causa ai sensi dell’art. 2041 c.c., in assenza di un rapporto concessorio tra i due soggetti, ed anzi in dichiarata assenza di qualsivoglia rapporto tra gli stessi, non può essere devoluta alla giurisdizione esclusiva del g.a. ma deve essere devoluta alla giurisdizione ordinaria secondo il normale criterio di riparto fondato sulla posizione giuridica fatta valere in giudizio (sez. II, 10 giugno 2005 n. 883).
Appartiene alla cognizione del giudice amministrativo l’impugnazione della serie procedimentale culminata con l’autorizzazione ministeriale alla vendita dei beni dell’impresa insolvente, le posizioni soggettive ivi coinvolte non potendo essere qualificate che in termini di interesse legittimo (sez. II, 25 maggio 2005 n. 215).
Questo principio è stato enucleato all’interno di una vicenda in cui si aveva la vendita di beni di un’impresa in crisi, vendita disciplinata dal d.lgs. n. 270 del 1999, in questo caso è stato ritenuto che, pur riconoscendo all’azione della p. a., la necessaria flessibilità, ove la stessa prescelga un modello comunque ispirato alle regole della gara ad evidenza pubblica, questa opzione procedurale comporta che siano poi osservati i fondamentali principi di trasparenza e di par condicio fra i concorrenti, ai quali la p.a. deve ritenersi autovincolata (sez. II, 25 maggio 2005 n. 215).
Un discorso a parte merita il problema della giurisdizione con riferimento alla materia del pubblico impiego.
Qui, conformandosi all’indirizzo delle Sezioni Unite della Cassazione del 15 ottobre 2003, n. 15403 si è ribadito che sussiste la giurisdizione amministrativa, in base al comma 4 dell’art. 63, d.lg. n. 165 del 2001 non solo in tema di procedure concorsuali strumentali alla costituzione iniziale del rapporto di lavoro, ma anche in tema di concorsi interni cioè di prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area funzionale superiore, con la conseguenza che dette controversie devono seguire la regola della giurisdizione amministrativa (sez. I, 17 maggio 2005, n. 674).
Si è, inoltre, confermata la sussistenza della giurisdizione ordinaria in tema di conferimenti di incarichi dirigenziali, riaffermando l’estraneità alla giurisdizione amministrativa delle controversie in tema di conferimento di incarichi dirigenziali al personale medico, trattandosi di materia appartenente alla giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 63, d.lgs. n. 29 del 1993, come successivamente modificato, ed ora riprodotto dall’art. 68, d.lgs. n. 165 del 2001.
Questo indirizzo si basa sul rilievo che il conferimento di incarico dirigenziale costituisce esercizio di un potere privato, perché presuppone già compiute a monte dai competenti organi di indirizzo le scelte organizzative di tipo strutturale, identificative dell’ufficio alla cui copertura il conferimento stesso è destinato.
Inoltre l’attuale sistema consente di realizzare il risultato che sia un solo giudice ad occuparsi dell’intera e unitaria controversia che può coinvolgere, insieme, l’atto amministrativo presupposto e l’atto applicativo di organizzazione e gestione dei rapporti di lavoro; a tal fine il controllo è stato accentrato presso il giudice ordinario, utilizzando lo strumento processuale della cognizione incidentale, senza effetti di giudicato, dell’atto amministrativo (per le tre massime: sez. II, 21 marzo 2005 n. 378).
Sempre in tema di pubblico impiego, si è affermato che per radicare la giurisdizione ordinaria, il giudizio deve riguardare il contratto ed il rapporto che ne è nato, dal momento che, ove la controversia non assumesse a suo oggetto il contratto e le fonti che disciplinano il rapporto di lavoro, bensì, in via diretta, l’organizzazione amministrativa o il potere provvedimentale, essa rientrerebbe nella giurisdizione amministrativa.
In altre parole la giurisdizione del giudice ordinario sussiste ogniqualvolta la domanda introduttiva del giudizio rechi un petitum sostanziale che si identifichi col rapporto di lavoro, non rilevando in contrario che la prospettazione del ricorso sia espressa in termini impugnatori nei confronti di atti presupposti, (d’altro canto è lo stesso comma primo del citato art. 63 d.lgs. n. 29 del 1993 a prevedere espressamente che la giurisdizione ordinaria non sia impedita dalla circostanza che “vengano in questione atti amministrativi presupposti”) (sez. II, 17 marzo 2005 n. 361).
Ancora in tema di giurisdizione in relazione al pubblico impiego, una questione interessante è quella riferita alle domande di risarcimento.
Il discrimen è stato individuato nella sussistenza, da un lato, di una responsabilità extracontrattuale della p.a.(che comporta la giurisdizione del g.o.) ovvero, dall’altro lato, nella sussistenza di una responsabilità contrattuale (che comporta la giurisdizione del g.a.).
Si è così specificato che tutte le volte in cui la richiesta risarcitoria del pubblico dipendente non si riconnetta ad una specifica inosservanza di una obbligazione contrattuale, ma si riferisca alla violazione di norme di prudenza, diligenza e perizia in rapporto alla tutela di diritti assoluti come quelli alla vita e all’integrità fisica e, dunque, assume il carattere proprio della fattispecie aquiliana, invocandosi la responsabilità extracontrattuale della p.a. sussiste la giurisdizione ordinaria (sez. II, 21 febbraio 2005 n. 272).
Sulla linea di confine temporale, riferita al momento in cui la giurisdizione in relazione al pubblico impiego è passata dal giudice amministrativo al giudice ordinario, è stato rilevato che va dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il ricorso relativo ad una controversia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni depositato presso la segreteria del g.a. oltre il termine di decadenza per la proposizione fissato dall’art. 45 comma 17 d.lg. n. 80 del 1998 (ora trasposto nell’art. 69 comma 7 d.lg. n. 165 del 2001) nella data del 15 settembre 2000, dovendo considerarsi instaurato il rapporto processuale solo all’esito dell’adempimento dell’onere del deposito, ed invero, non è sufficiente il completamento entro detto termine della sola procedura di notifica perché tale norma ha natura meramente processuale e non comporta alcuna decadenza della suddetta tutela, incidendo solo sulla ripartizione delle attribuzioni giurisdizionali, come emerge evidente dallo stesso tenore letterale del secondo inciso dell’art. 69 comma 7 in esame (sez. II, 14 gennaio 2005 n. 43).
Una questione peculiare in cui è stata negata la giurisdizione si è avuta a fronte di un ricorso proposto da un Comitato promotore di un referendum, al quale è stata riconosciuta la posizione diritto soggettivo pubblico.
Infatti il Comitato promotore di un referendum agisce nell’ambito del relativo procedimento in una posizione di perfetta parità con l’organo dell’ente territoriale (Regione, Comune, Provincia) costituito per il controllo della legittimità (e, quindi, dell’ammissibilità) della richiesta abrogativa. In tal modo l’organo di controllo opera non a tutela di uno specifico interesse dell’amministrazione pubblica, ma (al pari dello stesso Comitato promotore) per l’attuazione dell’ordinamento.
Poiché il diritto soggettivo pubblico dei promotori può essere affermato o negato, ma non degradato né inciso da un atto amministrativo adottato dall’organo preposto al controllo, la cognizione della domanda diretta alla tutela della posizione soggettiva del Comitato (ed anche della controversia relativa all’ammissibilità di un quesito referendario) appartiene alla giurisdizione del g.o. (sez. II, 27 maggio 2005 n. 723).
Sempre in materia processuale un’interessante sentenza in tema di interesse a ricorrere in materia edilizia è quella con cui è stato affermato che i ricorrenti proprietari di un compendio immobiliare posto a confine con il fabbricato della parte alla quale è stata rilasciata una concessione edilizia per la ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso, ed aumento di unità immobiliari destinate alla residenza in una zona sottoposta a vincolo ambientale, sono pienamente legittimati a sindacare la validità della concessione stessa, atteso che il relativo intervento incide in modo apprezzabile sull’assetto edilizio, urbanistico ed ambientale della zona, e quindi implicitamente anche sugli interessi dei soggetti a questa collegati in modo stabile e concreto. (sez. I, 17 maggio 2005, n. 670).
Un tema processuale molto trattato è quello della natura del ricorso incidentale (istituto di frequente applicazione nelle controversie in materia di appalti).
Sul punto si è ribadito che, nel caso in cui venga proposto un ricorso incidentale tendente a paralizzare l’azione principale per ragioni di ordine processuale, il giudice è tenuto a dare la precedenza alle questioni sollevate dal ricorrente incidentale nella misura in cui le stesse abbiano priorità logica su quelle sollevate dal ricorrente principale, e tali sono le questioni che si riverberano sull’esistenza dell’interesse a ricorrere del ricorrente principale perché esse, pur profilandosi come questioni di merito, producono effetti sull’esistenza di una condizione dell’azione e quindi su una questione di rito (sez. II, 4 febbraio 2005 n. 157; sez. I, 29 aprile 2005, n. 562 e n. 563; sez. II, 25 maggio 2005 n. 215).
Inoltre è stato chiarito che la deroga alla regola del dimezzamento dei termini prevista dall’art. 23 bis l. n. 1034 del 1971 per la proposizione del ricorso principale trova applicazione, pena in caso diverso la sua incostituzionalità, anche per il ricorso incidentale, trattandosi nell’uno e nell’altro caso di posizioni di contestazione del provvedimento, o in secondo grado della sentenza, che vanno tutelate in maniera omogenea (sez. I, 29 aprile 2005, n. 563).
Ancora in campo processuale va segnalato il frequente ricorso all’istituto dei motivi aggiunti in corso di causa, proponibili, ai sensi della l. 21 luglio 2000 n. 205, contro atti diversi da quello originariamente gravato, soluzione che risponde ad evidenti ragioni di economia processuale. (sez. I, 29 aprile 2005, n. 562) e proponibili anche nei confronti dei provvedimenti inizialmente impugnati, purché ovviamente sia rispettato il termine per ricorrere. E’ stato, infatti, rilevato che il principio della immutabilità del “thema decidendum”, connesso a quello della perentorietà del termine per l’impugnazione degli atti amministrativi, non esclude che, dopo la notifica del ricorso avverso un provvedimento, sia possibile proporre nuovi motivi, che, costituendo semplicemente un’ulteriore manifestazione del potere di ricorso originario, sono deducibili entro il termine decadenziale originario (sez. II, 23 giugno 2005 n. 940).
E’ appena il caso di rilevare che l’uso dell’istituto dei motivi aggiunti in corso di causa, contro atti diversi da quelli originariamente gravati produce un significativo aumento del dato del contenzioso, non riscontrabile attraverso il mero esame del numero complessivo dei ricorsi proposti.

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Dopo questo, necessariamente incompleto excursus su di alcuni casi peculiari concernenti norme processuali, passiamo ora ad alcuni cenni relativi alle questioni di merito delle principali materie di cui si è occupato il Tribunale, vedremo subito (ed in parte l’abbiamo già visto) che non sempre è agevole tracciare la linea di confine tra procedura e merito, dal momento che le questioni naturalmente si intrecciano.

Il primo posto per importanza e complessità va assegnato alla materia degli appalti che, a partire dal 1° febbraio 2005 è divisa tra la prima (appalti di servizi e di forniture) e la seconda sezione (appalti di lavori).
Una prima tematica affrontata da entrambe le sezioni è stata quella dei rapporti tra aggiudicazione provvisoria ed aggiudicazione definitiva.
Del tutto condiviso è il principio che l’impugnazione proposta avverso l’aggiudicazione provvisoria non può considerarsi estesa all’aggiudicazione definitiva in virtù della formulazione delle conclusioni dell’atto introduttivo (ipoteticamente riferite anche alla “eventuale aggiudicazione definitiva”), quando trattasi di atto giuridicamente inesistente al momento della proposizione del ricorso, che per tale aspetto deve essere dichiarato inammissibile (sez. II, 14 aprile 2005 n. 497).
Pertanto la sopravvenienza dell’aggiudicazione definitiva determina, in assenza di una sua espressa impugnazione, l’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse, quanto all’impugnativa del provvedimento di esclusione della società ricorrente e di contestuale aggiudicazione provvisoria dell’appalto alla controinteressata (sez. II, 14 aprile 2005 n. 497).
In senso sostanzialmente identico si è affermato che in tema di impugnativa delle gare d’appalto il soggetto non aggiudicatario di un contratto della p.a. non ha l’onere ma la mera facoltà di impugnare immediatamente l’aggiudicazione provvisoria; infatti l’aggiudicazione definitiva non è atto meramente confermativo o esecutivo, ma provvedimento che, anche quando recepisce integralmente i risultati dell’aggiudicazione provvisoria, comporta comunque una nuova e autonoma valutazione rispetto alla stessa, pur facendo parte della medesima sequenza procedimentale, l’aggiudicazione definitiva necessita sempre di impugnazione autonoma, anche se è già stata impugnata quella provvisoria (sez. I, 29 aprile 2005, n. 562).
In tema di modalità di svolgimento delle gare d’appalto, è stato affermato che le eventuali carenze di natura meramente formale non possono portare all’esclusione in assenza di specifica ed espressa previsione della lex specialis di gara o di norme inderogabili, o comunque laddove non rispondano (secondo il prudente apprezzamento del giudice) ad un particolare interesse dell’amministrazione e non siano dirette a garantire la parità dei concorrenti, dovendo tra l’altro prevalere al riguardo il principio generale del favor partecipationis (sez. I, 29 aprile 2005, n. 562).
E’ stato inoltre precisato che le operazioni delle commissioni di gara di appalto devono essere svolte dal “plenum” e non possono essere delegate a singoli membri o a sottocommissioni per quel che riguarda le attività propriamente valutative (quale la valutazione delle offerte), potendosi consentire la deroga al principio di collegialità per le attività preparatorie, istruttorie o strumentali vincolate, fermo restando che restano riservate all’intero collegio le attività implicanti valutazioni di carattere tecnico-discrezionale (sez. I, 29 aprile 2005, n. 562).
Il tema dell’onere di impugnare (o meno) immediatamente il bando è stato risolto nel senso di precisare, conformemente alle statuizioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio Stato 29 gennaio 2003, n. 1, che detto onere sussiste solo per le clausole che comportano l’automatica esclusione dalla gara, mentre tutte le altre vanno impugnate insieme con l’aggiudicazione, dal momento che, solo in caso d’aggiudicazione ad altro concorrente, sorge l’interesse del concorrente non aggiudicatario ad impugnare il bando nonché gli altri atti della procedura (sez. I, 29 aprile 2005, n. 562).
Interessante per avere tratteggiato i confini tra appalto di forniture e appalto di servizi è la decisione sez. I, 29 aprile 2005, n. 563, secondo cui costituisce contratto di somministrazione ai sensi dell’art. 1559 del codice civile (e, quindi, appalto di forniture) e non appalto di servizi, la richiesta, da parte di un comune ad un’impresa di fornire un determinato numero di pasti (con prezzo a base d’asta ragguagliato al costo unitario per pasto) preparati quotidianamente presso le cucine dell’appaltatore e consegnati ai diversi plessi scolastici per sopperire alle esigenze della refezione scolastica.
Nella medesima sentenza è altresì chiarito che l’obbligo, in caso di offerta congiunta per l’aggiudicazione di un servizio o di una fornitura, di indicare quale parte del servizio o della fornitura debba essere svolto da ciascuna delle imprese associate, comporta che sia definito il ruolo operativo di ciascuna di esse, all’evidente scopo di evitare che esse si avvalgano del raggruppamento non per unire le rispettive disponibilità tecniche e finanziarie, ma per aggirare le norme di ammissione stabilite nel bando in modo da consentire la partecipazione di imprese non qualificate, con evidenti effetti negativi sull’interesse pubblico (sez. I, 29 aprile 2005, n. 563).
In materia di accesso ai documenti, è stato precisato che la società precedente titolare del contratto di fornitura del sistema informativo di gestione dei laboratori dell’azienda sanitaria resistente e partecipante alla gara indetta per il rinnovo della medesima fornitura, è senz’altro titolare di un interesse qualificato all’accesso a tutta la documentazione relativa al procedimento di gara.
Il presupposto indefettibile del diritto di accesso è che vi sia un interesse personale concreto, direttamente riconducibile al soggetto che avanza la pretesa e che la documentazione richiesta sia direttamente riferibile a tale interesse (in tal caso può parlarsi di “tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”).
Da tale premessa discende che il diritto di accesso non può essere utilizzato come uno strumento per esaminare l’efficacia e la congruità dell’attività amministrativa, al solo scopo di sottoporre l’operato dell’amministrazione ad un’analisi diffusa di tipo essenzialmente ispettivo, sul comportamento e sulle scelte operate nell’azione amministrativa.
In tema di appalti è stato precisato che sussiste il diritto di accesso dell’impresa partecipante alla gara rispetto al contratto di appalto stipulato dall’amministrazione appaltante con la società aggiudicataria all’esito della gara (vedasi su tutti e quattro i punti sopra indicati, sez. II, 2 marzo 2005 n. 312).
Il procedimento amministrativo, ovviamente, è stato oggetto di numerose pronunce. Tra le più significative, quelle relative all’avviso dell’avvio del procedimento amministrativo, anche alla luce dell’innovazione apportata dall’art. 21 octies comma secondo, che ha modificato la legge 7 agosto 1990 n. 241.
Prima di detta innovazione è stato precisato che l’avviso dell’avvio del procedimento deve adempiere in concreto alla finalità di consentire alla parte interessata di partecipare al procedimento stesso fin dal momento del suo avvio, o quantomeno di potersi inserire in una fase che non sia troppo avanzata; in caso contrario risulterebbero del tutto eluse le finalità di partecipazione e di trasparenza dell’azione amministrativa insite nella stessa norma, finalità che debbono consentire all’interessato non solo di conoscere per tempo chi sia il responsabile del procedimento e quale l’ufficio presso cui prendere visione degli atti, ma anche e soprattutto di conoscere con sufficiente compiutezza quale sia esattamente l’oggetto del procedimento stesso, allo scopo di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’espresso obbligo di valutare in quanto pertinenti (sez. I, 16 febbraio 2005, n. 220).
Dopo l’introduzione dell’art. 21 octies comma secondo, è stato affermato che il principio introdotto dal legislatore attraverso detta norma è immediatamente applicabile nelle controversie pendenti, essendo pacifica la sua natura processuale (sez. I, 29 aprile 2005, n. 562: sez. I, 27 ottobre 2005, n. 1407).
Conseguentemente in tema di procedimento amministrativo sono da considerare irrilevanti le eventuali omissioni in rapporto al pieno rispetto formale delle garanzie partecipative nei casi in cui l’omissione si riveli, in concreto, non determinante, giacché il procedimento non potrebbe avere esito diverso anche con l’intervento ulteriore dell’interessato (sez. I, 1 aprile 2005, n. 413).
Sempre in merito all’art. 21-octies, nel ribadire la sua applicabilità ai processi in corso ed ai provvedimenti emanati anteriormente all’entrata in vigore della predetta legge 15/05, trattandosi di norma che opera sul piano della sanatoria in sede processuale dell’atto annullabile, si è sottolineato che una lettura di detta norma, conforme ai principi generali dell’ordinamento in materia processuale, ed in particolare a quelli di rango costituzionale, impone peraltro che l’operatività della sanatoria sia condizionata alla preventiva instaurazione del contraddittorio fra le parti in ordine ai presupposti fattuali e giuridici che giustificano la non annullabilità dell’atto impugnato (sez. II, n. 976 del 25 giugno 2005).

Si è affermato poi che alla locuzione “sia palese”, contenuta nell’art. 21-octies co. 2 della legge 241/90, non può essere attribuito altro significato, se non quello che, con riferimento agli atti vincolati, la verifica circa l’incidenza rivestita dai vizi procedimentali dedotti dal ricorrente debba essere svolta dal giudice anche d’ufficio e in assenza di eccezioni processuali da parte dell’amministrazione, con la conseguenza che in tali casi le violazioni formali in cui l’amministrazione sia incorsa, non giustificano l’annullamento dell’atto impugnato ove, trattandosi di atto vincolato, risulti palese che, nonostante i vizi del procedimento, il contenuto dispositivo del provvedimento non poteva essere differente (sez. II, n. 1106 del 29 luglio 2005).

Con una recentissima sentenza (sez. II, n. 93 del 6 febbraio 2006) si è escluso che nel caso di un provvedimento di natura indiscutibilmente discrezionale (rigetto di istanza volta ad ottenere la cittadinanza italiana) illegittimo per violazione dell’art. 10-bis L. 241/1990, si potesse applicare l’art. 21-octies comma 2 secondo periodo L. 241/1990 secondo cui “il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Si è ritenuto, infatti, che detta disposizione rechi una norma eccezionale, che deroga alla regola generale sull’annullabilità dei provvedimenti amministrativi adottati in violazione di legge (art. 26 R.D. 26.6.1924, n. 1054; art. 21-octies comma 1 L. 241/1990), limitando di fatto la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione (art. 113 Cost.).
Pertanto, in applicazione del precetto di cui all’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, è stata adottata un’interpretazione restrittiva, che limiti l’applicazione della norma all’unico caso ivi specificamente considerato, cioè la mancata comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990 (sez. II, n. 93 del 6 febbraio 2006).
Sempre in tema di partecipazione al procedimento amministrativo, si è osservato che l’art. 21 bis della legge n. 241 del 1990, nel testo novellato dalla l. 11 febbraio 2005 n. 15, disciplina il rapporto fra comunicazione ed efficacia del procedimento; esso, superando lo schema concettuale compendiato dalla categoria degli atti recettizi, per i provvedimenti limitativi della sfera dei privati condiziona l’efficacia alla comunicazione all’interessato (sez. I, 28 giugno 2005, n. 985).

Abbiamo visto prima che la materia che ha il maggior dato quantitativo (e che comporta significative questioni interpretative) è costituita dalla “Edilizia ed Urbanistica”.

In tema di piani regolatori generali è stato chiarito che, in ordine all’obbligo di ripubblicazione del piano dopo le modifiche apportate dalla Regione, vanno distinte le modifiche in obbligatorie e facoltative. Le prime (intese ad assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse statale, la tutela del paesaggio e l’adozione di standards urbanistici minimi) non danno luogo alla ripubblicazione; tutte le altre, facoltative, se superano il limite del rispetto dei canoni del piano adottato, obbligano all’opposto il comune alla ripubblicazione (sez. I, 14 gennaio 2005, n. 35).
E’ stato poi precisato che il piano urbanistico comunale, nello specificare la disciplina dell’ambito di conservazione e riqualificazione, deve indicare le destinazioni d’uso principali e complementari articolate e quantificate per categorie funzionali.
Conseguentemente lo strumento urbanistico dovrà riportare per ogni singolo ambito le categorie di destinazione d’uso consentite al fine di preservare e migliorare il tessuto urbanistico ed edilizio esistente, ma non potrà disciplinare la destinazione d’uso dei singoli immobili individualmente specificati, imponendo categorie funzionali non previste dalla vigente legislazione regionale (sez. I, 7 aprile 2005, n. 448).
Nel caso concreto è stato dichiarato illegittimo un vincolo di destinazione (che comportava il divieto di trasformazione di destinazione d’uso in commerciale di una porzione immobiliare di un fabbricato adibito a sala da spettacoli, congressi ed uffici dell’azienda di promozione turistica), in quanto si sarebbe risolto in un vincolo di piano che, senza indennizzo, avrebbe sottratto al proprietario le facoltà di godimento di un immobile privato, senza operare il naturale passaggio del procedimento ablatorio (sez. I, 7 aprile 2005, n. 448).
Si è inoltre affermato, conformemente alla giurisprudenza della Corte Costituzionale, che la reiterazione di strumenti urbanistici di vincoli preordinati all’espropriazione deve essere in ogni caso motivata ed accompagnata da indennizzo o comunque da misure compensative (sez. I, 21 novembre 2005 n. 1492).
In tema di sanatoria edilizia è stato precisato che, ove l’amministrazione voglia fare applicazione della c. d. sanatoria impropria (cioè dell’istituto giurisprudenziale che consente di legittimare a posteriori gli interventi edilizi, in origine abusivi, ma conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento della pronunzia sulla domanda), occorre che tale carattere della sanatoria sia chiaramente evidenziato nel titolo edilizio e che sia fornita adeguata ragione sul piano giuridico di tale scelta (sez. I, 17 maggio 2005, n. 670).
Una questione di incompatibilità che si è concretizzata in sede di pianificazione urbanistica è stata risolta nel senso di escludere che il consigliere che versi in conflitto di interessi, possa astenersi dall’esame sulla singola valutazione e, nondimeno, partecipare alla deliberazione finale che le approva tutte complessivamente.
E’ stato, infatti, rilevato che vi è un nesso di intrinseca inscindibilità fra le singole opzioni relative all’assetto complessivo del territorio urbano in sede di adozione della pianificazione urbanistica: per cui non può si ammettere che, nel medesimo tempo, il consigliere che versi in conflitto di interessi (in quanto sia proprietario di terreni inclusi nello strumento urbanistico adottato) possa, da un lato, astenersi dall’esame sulla singola valutazione, ma, al contrario, partecipare alla deliberazione finale che le approva tutte complessivamente. Conseguentemente è stata riscontrata la sussistenza del conflitto di interessi di cui all’art. 78 d.lgs. n. 267 del 2000 (sez. I, 3 giugno 2005, n. 798).
Parimenti è stato ribadito il dovere di astensione degli amministratori locali, in tutti i casi in cui questi ultimi versino in situazioni che, avuto riguardo al particolare oggetto della decisione da assumere, appaiano potenzialmente idonee a porre in pericolo l’assoluta imparzialità e la serenità di giudizio dei titolari dell’ente, in quanto alla base di detto dovere vi è l’esigenza di assicurare che gli amministratori possano operare senza condizionamenti di sorta e che sia garantita agli utenti la trasparenza dell’azione amministrativa (sez. I, 30 ottobre 2005, n. 1344).
In tema di progetti di opera pubblica è stato evidenziato che detti progetti vanno obbligatoriamente articolati in tre distinti momenti: preliminare, definitivo ed esecutivo e che l’eliminazione di una di queste fasi costituisce evento del tutto peculiare, che deve essere giustificato dalla logica e da adeguata motivazione (sez. I, n. 327 del 9 marzo 2005; detta sentenza è stata citata nella recentissima circolare dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici, pubblicata sulla G. U. del 30/12/05, emessa a proposito dell’ammissibilità del c. d. “salto progettuale”).
Con riferimento al nuovo sistema di cui al codice dei beni culturali è stato affermato che i beni sono “culturali” non tanto in forza di una presunzione “juris tantum”, ma lo diventano definitivamente se e quando ne sia stata accertata la rilevanza culturale, sulla base di una lettura coordinata delle varie disposizioni ed in particolare delle norme generali di cui agli art. 10 e 12 dello stesso codice. È stato poi asserito che é manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della disciplina in tema di verifica della rilevanza culturale ex art. 10 e 12 d.lgs. n. 42 del 2004 per eccesso di delega, in quanto essa integra pienamente quel criterio di delega indicato dalla norma di delega di cui all’art. 10 comma 2 lett. d), l. n. 137 del 2002, il quale richiedeva di “aggiornare gli strumenti di individuazione, conservazione e protezione dei beni culturali e ambientali” (sez. I, 1 giugno 2005, n. 791).
In tema di determinazione delle tariffe del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani è stato precisato che la natura dell’attività esercitata (da valutare come proiezione soggettiva della destinazione d’uso dei locali) può essere assunta quale criterio per differenziare le tariffe stesse, ma in tale eventualità sussiste l’obbligo per l’autorità comunale di fornire adeguata motivazione delle operazioni compiute ed in particolare della congruenza tra la natura dell’attività economica considerata e le finalità di copertura dei costi del servizio che il provvedimento intende perseguire. A tal fine, è stato osservato che, mentre le abitazioni sono usualmente abitate nel corso dell’anno, gli alberghi (soprattutto di una località di mare) sono caratterizzati da una frequenza tipicamente stagionale che copre mediamente circa la metà dell’anno e per il resto da una frequentazione del tutto breve e provvisoria e comunque da ospiti generalmente assenti nelle ore del giorno; da ciò discende che una presenza umana di tal fatta comporta una produzione media di rifiuti inferiore rispetto alle abitazioni (sez. I, 23 febbraio 2005, n. 286).
In tema di bellezze naturali è stato ribadito che l’autorizzazione paesaggistica deve contenere l’analitica indicazione dei criteri di compatibilità come emerge anche dal disposto di cui all’art. 146 commi 4 e 5 d.lgs. n. 42 del 2004; sul piano giuridico la relativa omissione si traduce in un radicale vizio di legittimità dell’autorizzazione in termini eccesso di potere per difetto di motivazione e sviamento della causa tipica, poiché, nel caso di specie, invece di gestione del vincolo, si verifica di fatto la deroga alla sua efficacia (sez. I, 27 ottobre 2005, n. 1407).
In tema di violazione di norme a tutela dell’ambiente è stato, ancora una volta affermato che la sanzione pecuniaria collegata a detta violazione ha carattere formale, ovverosia non è collegata ad un reale danno ambientale, ma consegue alla realizzazione di un’opera senza titolo (sez I, 4 giugno 2005 n. 854; sez. I, 14 ottobre 2005 n. 1373).
In tema di attività marittima, è stato precisato che l’amministrazione marittima deve comparare gli interessi pubblici alla sicurezza, connessi all’imposizione dell’obbligo del pilotaggio (cioè del particolare servizio offerto dai piloti all’ingresso dei porti), con gli interessi privati, individuati nel risparmio del costo del servizio. A tal fine, deve fare perspicuo riferimento ad una serie di criteri oggettivi, quali: le specifiche esigenze di sicurezza, le caratteristiche dei luoghi e del traffico navale ed ogni altra circostanza, requisito o soluzione tecnica che consenta l’espletamento di un servizio ad esso alternativo (sez. I, 8 aprile 2005, n. 459).
In tema di inquinamento è stato affermato che la normativa di cui all’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 (che si riferisce alla bonifica ed al ripristino ambientale dei siti inquinati) appare conforme al diritto comunitario, in quanto il concetto di azione preventiva, connesso alle primarie esigenze di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, va inteso in termini di natura prioritaria della bonifica, anche con l’adozione di misure specifiche tra cui quelle a carico del mero detentore, come desumibili espressamente dalla stessa normativa comunitaria vigente (sez. I, 12 ottobre 2005, n. 1348).

Un’altra materia che ha impegnato, in modo significativo, l’attività del Tribunale è data dal contenzioso in materia di immigrazione degli stranieri o, per usare un termine di uso giornalistico, degli extracomunitari.
Ci soffermeremo brevemente su alcuni dei temi trattati.
Si è preso atto della sentenza n. 78/05 della Corte Costituzionale, con cui sono stati dichiarati l’illegittimi sia l’art. 33 comma 7 lett. c) della legge 189/02, sia l’omologo art. 1 comma 8 lett. c) della legge 222/02, nella parte in cui facevano derivare automaticamente il rigetto dell’istanza di regolarizzazione dalla mera presentazione di una denuncia per uno dei reati in ordine ai quali fosse previsto l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza.
Si è, quindi, affermato che a seguito della stessa, anche all’emersione dal lavoro irregolare si applica la disciplina generale delle condizioni ostative all’ingresso e alla permanenza in Italia, di cui gli artt. 4 terzo comma e 5 comma quarto del D.Lgs. 286/98 (fra le altre, sez. II, 29 novembre 2005, n. 1613).
Con riferimento alle condizioni ostative all’ingresso e permanenza sul territorio dello Stato, il tribunale ha avuto modo di precisare che la riabilitazione ex art. 178 c.p. non elimina la condanna, ma le sole pene accessorie e gli altri effetti penali della condanna stessa, ed opera ex nunc, vale a dire con efficacia in ordine ai soli rapporti giuridici ad essa posteriori: ne discende che, a prescindere dalla dubbia configurabilità del divieto di accesso e permanenza in Italia come “effetto penale” rilevante ai sensi dell’art. 178 citato, il provvedimento riabilitativo posteriore al diniego di rinnovo del permesso di soggiorno costituisce un fatto sopravvenuto che non inficia la validità del diniego stesso (fra le altre, sez. II, 7 maggio 2005, n. 728).
Si è poi ribadito che la perdita del lavoro non determina l’automatica perdita del permesso di soggiorno, ma dà diritto all’iscrizione nelle liste di collocamento per l’intero periodo di validità residua del permesso, e comunque per almeno sei mesi. Se, pertanto, al momento della cessazione del lavoro il permesso abbia validità residua inferiore a sei mesi, lo straniero ha diritto ad un rinnovo per motivi di “attesa occupazione” di durata corrispondente al periodo ancora occorrente per completare il semestre (fra le numerose pronunce, sez. II, 29 aprile 2005, n. 550).
E’ stato affermato il principio che la costituzione in capo allo straniero di un nuovo rapporto di lavoro, in epoca posteriore alla scadenza del permesso, integra circostanza idonea a giustificare il rilascio o il rinnovo del permesso, ai sensi dell’art. 5 comma quinto, ultima parte, del D.Lgs. 286/98, qualora il rapporto di lavoro sia costituito anche successivamente alla presentazione dell’istanza di rinnovo, purché prima che l’amministrazione si pronunci su detta istanza (fra le altre, cfr. sez. II, 17 marzo 2005, n. 360).

E’ stato ribadito che nelle controversie dinanzi al giudice amministrativo in materia di diritto al rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro, è inammissibile ogni questione circa l’applicabilità delle norme stabilite dal D.Lgs. 286/98 in tema di unità familiare, trattandosi di materia riservata alla giurisdizione ordinaria (fra le molte, cfr. da ultimo sez. II, 19 gennaio 2006, n. 30).
E’ noto che l’art. 1 comma primo del D.L. 195/02 (convertito nella legge n.222/02) limita la possibilità di beneficiare della sanatoria ai lavoratori extracomunitari che siano stati occupati in forma irregolare nei tre mesi antecedenti l’entrata in vigore del decreto stesso.
Il Tribunale ha ritenuto che la locuzione “nei tre mesi antecedenti” non postuli tuttavia la vigenza del rapporto di lavoro per l’intero periodo temporale indicato, essendo sufficiente l’esistenza di un rapporto di lavoro di qualsiasi durata, purché svoltosi all’interno del trimestre (da ultimo, cfr. sez. II, 2 febbraio 2006, n. 78).
Va, comunque, notato che detta questione è stata rimessa all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con due ordinanze della sesta sezione (22 novembre 2005, n. 6518 e 15 novembre 2005, n. 6364) che, peraltro, aderiscono all’indirizzo seguito dal nostro Tribunale.
L’unica condizione cui l’art. 46 comma quarto del D.P.R. 394/99 subordina il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio universitario è il superamento del numero minimo di verifiche previsto per ciascun anno accademico, di talché non può considerarsi in via di principio precluso allo studente extracomunitario il cambiamento di facoltà.
Ai fini del computo del numero minimo di esami da sostenere annualmente per ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno, il Tribunale ha affermato che l’amministrazione deve comunque tenere conto di tutti gli anni di iscrizione all’università, compresi quelli trascorsi nella frequenza del corso di studio prescelto in origine, e questo per evitare che il cambio di facoltà venga utilizzato al fine di ripetere più volte il primo anno e così conseguire il rinnovo del permesso grazie a un numero ridotto di esami (fra le altre, cfr. sez. II, 9 giugno 2005, n. 878).
In tema di revoca del permesso di soggiorno si è affermato che la condanna penale in ordine ad uno dei reati per i quali l’art. 380 c.p.p. prevede l’arresto obbligatorio in flagranza, facendo venire meno le condizioni per l’ingresso nel territorio dello Stato, giustifica la revoca del permesso di soggiorno eventualmente rilasciato allo straniero extracomunitario (sez. II, 10 giugno 2005 n. 886).
Si è, inoltre, chiarito che l’espulsione amministrativa di cui all’art. 13 comma 2 l. n. 198 del 2002 e l’espulsione come misura di sicurezza di cui all’art. 15, stessa legge, pur presentando identità di contenuto, erano e rimangono due misure non sovrapponibili sul piano della natura intrinseca (amministrativa da un lato, giurisdizionale dall’altro), dei presupposti e dei rimedi, fermo restando che anche la prima è soggetta a controllo giurisdizionale, sia nel momento della convalida del provvedimento con cui è disposto l’accompagnamento alla frontiera (la cui esecutività è ora sospesa nelle more della convalida, ai sensi delle modifiche apportate all’art. 13 d.l. n. 241 del 2004, cit.), sia nel momento dell’impugnazione (sez. II, 10 giugno 2005 n. 886).
E’ stata, poi, più volte ribadita l’insufficienza della motivazione di un provvedimento di revoca di un permesso di soggiorno (ovvero di un diniego del suo rinnovo) che si fondi esclusivamente sulla impossibilità di rintracciare lo straniero, che non avrebbe lasciato un suo recapito all’autorità di polizia (cosiddetta mancanza del requisito alloggiativo) (tra le molte, sez. II, 27 maggio 2005 n. 718).
In tal caso è stato ritenuto non è applicabile l’art. 21 octies, l. 7 agosto 1990 n. 241 in caso di impugnazione di revoca permesso di soggiorno privo di adeguata motivazione, laddove non sia stato dedotto da parte dell’amministrazione alcun comportamento dell’interessato che le norme di legge prevedano come ostativo alla presenza dello straniero sul territorio dello Stato, e non è stato, quindi, possibile ammettere l’amministrazione a fornire la relativa prova (sez. II, 27 maggio 2005 n. 718).
In tema di pubblico impiego è stato affrontato il tema della rettifica dell’inquadramento del dipendente nell’ambito del ruolo nominativo regionale, quale forma di autotutela.
E’ stato così precisato che l’esercizio dell’autotutela decisoria della p.a. è subordinato alle comuni e rigorose regole concernenti, fra l’altro: a) l’obbligo della motivazione; b) la presenza di concrete ragioni di pubblico interesse, non riducibili alla mera esigenza di ripristino della legalità; c) la valutazione dell’affidamento delle parti private destinatarie del provvedimento oggetto di riesame, tenuto conto del tempo trascorso dalla sua adozione; d) il rispetto delle regole del contraddittorio procedimentale; e) l’adeguata istruttoria; f) l’obbligo della previa comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo (sez. II, 27 maggio 2005 n. 747).
Come si è visto, l’obbligo della previa comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, sancito dall’art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, è preordinato a consentire una reale opportunità di partecipazione democratica allo svolgimento dell’attività amministrativa, attraverso l’instaurazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti che possano prevedibilmente subire gli effetti diretti e pregiudizievoli di un provvedimento in corso di emanazione, al precipuo scopo di offrire a tutti gli interessati, individuati o facilmente individuabili, la concreta possibilità di esprimere le rispettive ragioni e di sollecitarne la collaborazione, nonché l’eventuale opposizione, su tutti i profili dell’azione intrapresa dall’amministrazione procedente (sez. II, 27 maggio 2005 n. 747).
Un altro tema ricorrente è stato quello delle autorizzazioni di polizia.
In particolare il Tribunale si è trovato più volte a dover decidere in ordine al diniego di rinnovo di autorizzazioni di polizia per il porto delle armi da fuoco, a soggetti che fruivano da tempo del relativo titolo. Le censure hanno avuto riguardo all’allegata illogicità del mutato avviso da parte dell’amministrazione, che per anni aveva ritenuto ammissibile il porto delle armi da fuoco per taluni soggetti, per i quali è stata poi ravvisata l’assenza dei necessari presupposti.
In diverse fattispecie è stato ritenuto che la dedotta necessità di trasportare notevoli somme di denaro in contanti non costituisca più un requisito in base al quale la questura deve motivare con maggiore accuratezza un eventuale diniego. E’ stato infatti osservato che nella prassi contemporanea il maneggio di denaro contante é divenuto una scelta, più che una necessità, potendosi avvalere i cittadini, nella maggioranza dei casi, di altri mezzi di pagamento che non comportano il materiale trasporto della banconote. Il Tribunale ha condiviso l’orientamento assunto in tal senso dall’amministrazione, ed ha considerato rilevante ai fini della legittimità del diniego di autorizzazione solo la prova di un’eventuale situazione di pericolo effettivo in cui versi il richiedente, che può derivare soprattutto dalla documentazione certa delle aggressioni da lui subite in precedenza (sez. II; n. 127 del 1° febbraio 2005; idem n. 368 del 21 marzo 2005).
In materia di gare di appalto e, più esattamente, in tema di disciplina delle obbligazioni pecuniarie scaturenti a carico delle amministrazioni pubbliche che bandiscono gare di appalto per la fornitura di beni o di servizi, è stato affermato un principio già da tempo introdotto dalla normativa comunitaria. La fattispecie concerneva il contrasto esistente, da un lato, tra l’art. 5 comma 2 del d. lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 che ha recepito la direttiva 2000/35/CE adottata per eliminare i ritardi nei pagamenti delle transazioni commerciali e, dall’altro lato, una disposizione regolamentare dell’ASL banditrice, che aveva inserito nel testo della legge di gara dei termini di pagamento delle forniture assai più favorevoli per il committente, rispetto a quanto ammessi dalla norma citata.
Con questa sentenza il collegio ha ritenuto direttamente applicabile la disposizione normativa alla gara in questione, senza che ciò potesse comportare un’ipotesi di violazione della parità di condizioni tra i concorrenti, dal momento che tutti avrebbero dovuto considerare inapplicabile la previsione regolamentare, in quanto contrastante con la norma di ordine pubblico denunciata dalla ricorrente (sez. II, n. 126 del 1° febbraio 2005).
In tema di appalti di servizi si è verificato un caso in cui un’amministrazione comunale aveva bandito una gara, che prefigurava la stipulazione di un contratto, in forza del quale il soggetto aggiudicatario avrebbe assunto l’obbligazione di installare numerose infrastrutture (pensiline per l’attesa dei mezzi di trasporto pubblico, cestini portarifiuti, cartelloni per manifesti…) in cambio della possibilità di sfruttarli come mezzi pubblicitari per un tempo assai lungo.
L’esito della gara era stato impugnato da un soggetto risultato soccombente, che aveva denunciato tra l’altro l’indebita applicazione della norme sull’appalto di servizi, dal momento che l’eterogeneità delle obbligazioni assunte dall’aggiudicatario avrebbe dovuto impedire la qualificazione della gara come appalto-concorso, dovendosi invece fare applicazione delle norme sulla concessione di lavori.
Il Tribunale ha invece ritenuto che le obbligazioni delle parti fossero riconducibili alla nozione di contratto misto, disattendendo le censure dedotte dal ricorrente (sez. II, n. 155 del 4 febbraio 2005).
In materia di risarcimento del danno per attività illegittima della pubblica amministrazione, il Tribunale ha esaminato il caso di una cittadina extracomunitaria a cui era stato negato il richiesto rinnovo del permesso di soggiorno, sul presupposto che l’interessata non avesse lavorato per il termine previsto dalla legge, dopo la scadenza del titolo che ne aveva legittimato la permanenza in Italia.
Il collegio ha ritenuto illegittima la determinazione della Questura, considerando che dall’esame delle date di scadenza del permesso e della fine del periodo di lavoro della straniera risultava che questa, al momento dell’impugnato diniego, avrebbe potuto fruire ancora di tre mesi di tempo per reperire un’altra idonea occupazione.
E’ risultato ancora che nelle more del primo giudizio da lei instaurato, la straniera aveva fatto ritorno al luogo di origine, tanto che dopo aver appreso del vittorioso esito del primo ricorso proposto, aveva provveduto a chiedere un nuovo permesso di soggiorno alla locale ambasciata d’Italia.
Il permesso le era stato invece negato, sul presupposto che il termine di tre mesi (individuato dal tribunale a favore della straniera) era nel frattempo decorso, per cui si era comunque verificato il presupposto ostativo, che la p.a. aveva posto a fondamento del primo diniego impugnato.
Sulla nuova impugnazione il Tribunale ha ritenuto illegittima l’attività amministrativa, in quanto l’atto che avrebbe dovuto dare esecuzione alla prima pronuncia del T.A.R. non risultava essere stato adottato, e tanto meno comunicato all’interessata.
All’annullamento del reiterato diniego ha poi fatto seguito l’accoglimento della domanda per la condanna della p.a. al risarcimento del danno morale, sussistendo una connotazione colposa nella condotta dell’autorità di polizia, derivante dall’assenza di un qualsivoglia atto di adeguamento alla prima pronuncia del giudice (sez. II, 6 dicembre 2005 n. 1632).
Un settore che dà luogo ad un contenzioso spesso interessante è quello delle farmacie. Tra l’altro è stato rilevato che la norma di cui all’art. 2, l. n. 475 del 1968 individua la pianta organica delle farmacie alla stregua di un atto di pianificazione, per il quale nessuna norma prevede un obbligo di comunicazione o notificazione da parte dell’amministrazione procedente. Ciò risponde al principio generale secondo cui l’atto di pianificazione deve essere notificato al soggetto inciso, solo allorché il pregiudizio sia immediato e diretto. Poiché, in caso di pianta organica delle farmacie, non si tratta dell’ablazione di una qualsivoglia utilità direttamente collegabile all’interessata, quanto piuttosto della differente conformazione del territorio a fini commerciali, non risulta necessaria la notificazione dell’atto terminale del procedimento (sez. II, 2 maggio 2005 n. 573).
Sempre con riferimento all’iter procedimentale relativo alla modificazione di una pianta organica è stato affermato considerato non perentorio un termine di legge, che la ricorrente riteneva invece tale, perché posto a garanzia della situazione giuridica dedotta in causa.
Si trattava nella fattispecie (sez.II, n. 574 del 2 maggio 2005) della doglianza esposta dalla titolare di una farmacia di una città ligure, che lamentava che la Regione avesse modificato la pianta organica degli esercizi senza rispettare la cadenza biennale stabilita al riguardo dall’art. 2 della legge 2 aprile 1968 n. 475; la modificazione apportata all’atto generale aveva consentito l’autorizzazione all’apertura di un nuovo esercizio sanitario, e tale atto era considerato direttamente lesivo dalla domanda proposta al tribunale.
La cadenza temporale di modificazione della pianta organica era rilevante ai fini della decisione, posto che l’impugnazione degli atti lesivi poteva essere considerata tempestiva solo ritenendo vincolante il termine biennale previsto dalla legge statale ricordata.
Il Tribunale ha invece ritenuto che l’ampia pubblicità data dalla Regione alla fase procedimentale che portò alla modifica della pianta organica nel comune interessato ebbe l’effetto di porre la ricorrente a conoscenza della natura degli atti che si stavano preparando, sì che il ritardo nell’impugnazione non è stato ritenuto scusabile, non ostante il letterale tenore della legge denunciata (sez.II, n. 574 del 2 maggio 2005).

Recentissima è la decisione con cui il Tribunale ha respinto l’impugnazione proposta avverso la delibera presa dalla Giunta di un Comune, con cui era stato disposto che in tutte le farmacie comunali venisse applicato lo sconto del 20%, sul prezzo dei farmaci senza obbligo di prescrizione medica e di quelli di automedicazione, in applicazione di quanto previsto dall’art. 1 co. 4 del D.L. 27 maggio 2005, n. 87, convertito in legge 26 luglio 2005, n. 149 (secondo cui le farmacie pubbliche e private possono vendere i farmaci senza obbligo di prescrizione medica e i farmaci di automedicazione, operando uno sconto fino al 20% sul prezzo massimo stabilito dall’azienda titolare del farmaco). La pronuncia si segnala, da un lato, per aver affermato che l’applicazione indiscriminata dello sconto massimo consentito su tutti i farmaci senza obbligo di prescrizione e di automedicazione, da parte non di tutte le farmacie, ma delle sole farmacie comunali, non contrasta con i principi in materia di concorrenza, poiché innesca un meccanismo volto non a comprimere, bensì a massimizzare gli effetti della concorrenza stessa, comportando il miglioramento delle condizioni di offerta sul mercato e, con esso, un innegabile beneficio per i consumatori; dall’altro, per aver escluso che la facoltà di applicare lo sconto fino al 20% sui farmaci SOP e di automedicazione presenti profili di illegittimità costituzionale, in relazione sia al rispetto della sfera di potestà legislativa riservata alla Regioni dall’art. 117 Cost., sia alla tutela della salute pubblica, della sicurezza e dell’utilità sociale presidiate dagli artt. 32 e 41 Cost. (sez.II, n. 46 del 20 gennaio 2006).

8. Siamo giunti al termine di questa carrellata di dati numerici e di massime giuridiche alle quali si è cercato di dare, nei limiti del possibile, un tono discorsivo ed un approccio piano ed accessibile.
Nel volgere alla conclusione non posso non fare mio il forte appello, contenuto nelle scorse relazioni del Presidente Vivenzio, al rispetto e al ripristino del senso della legalità, quale già scaturiva dal famoso testo di Rudolf Jehring del 1872 intitolato (nella traduzione di Benedetto Croce) “Lotta per il diritto”.
Si tratta di un richiamo rivolto a tutti i cittadini, siano essi investiti di cariche o di funzioni pubbliche, siano essi semplici cittadini privati, per tutelare la legalità intesa non come una forma vuota o come una sovrastruttura burocratica, ma come il fondamento etico, politico e giuridico dello Stato democratico e della stessa azione amministrativa.
In questo contesto si inserisce il nostro ruolo di giudici “super partes” assolutamente indipendenti dal potere politico e da ogni altro potere o forma di condizionamento: in questo contesto si inserisce il ruolo del T.A.R., inteso, per la sua natura, quale istituto di garanzia.
A questi alti e fondamentali richiami vorrei tuttavia aggiungere alcune considerazioni, per così dire, minimaliste.
Non sono il solo a ritenere che ai fini di perseguire un più efficiente e produttivo esercizio dell’attività giurisdizionale possano offrire un valido contributo sempre più frequenti e proficue occasioni di incontro tra giudici, avvocati e cittadini in modo da confrontare e conoscere le rispettive esigenze.
Per questo, sono personalmente molto favorevole all’odierna occasione di incontro, che non deve essere vissuta come una sorta di rito autocelebrativo, ma come una forma di reciproco scambio di punti di vista, anche critici, sui problemi organizzativi della giustizia, in modo da stimolare una sempre maggiore capacità operativa di tutto l’apparato nel suo complesso.
In questi giorni, nel preparare questa relazione, ho avuto modo di leggere varie relazioni di altri Tribunali che hanno già tenuto la loro cerimonia di inaugurazione.
Ebbene il dato dominante è stato quello, insieme alla costante richiesta di un ampliamento degli organici del personale sia magistratuale, sia amministrativo (richiesta che, secondo un sano e concreto realismo, ben sappiamo che trova e troverà ostacoli difficilmente superabili nelle scarse risorse economiche assegnateci) di ricercare sempre più validi sistemi organizzativi in modo da aumentare la produttività con un più razionale impiego dell’esistente.
E’ facilmente rilevabile che già da tempo ci siamo avviati su quella strada, sfruttando gli strumenti offertici dalla legge 205 del 2000 ed i risultati di quest’anno, con una diminuzione dell’arretrato di più di 500 ricorsi, lo stanno a dimostrare.
Tuttavia, tutti abbiamo la consapevolezza che si possa fare ancora di più, analizzando tutti i problemi e confrontandoci, non solo tra di noi, ma anche con gli altri operatori del diritto.
In questa prospettiva ritengo che sarebbe assai opportuna la regolare promozione, anche presso il nostro Tribunale, di incontri tra magistrati e avvocati (incontri aperti anche ai cittadini) così come avviene presso numerosi T.A.R. d’Italia.
Sinora la cosa è stata fatta solo sporadicamente su temi specifici (come è avvenuto, qualche tempo fa, in tema di nuove norme in materia di appalti), spero che possa essere ripetuta su altri temi e che possa costituire, come l’incontro di oggi, un’importante occasione di reciproca conoscenza e di stimolo per operare in modo sempre più efficace e produttivo.

* * *

Vi ringrazio per la Vostra attenzione e cedo la parola al Presidente Renato Vivenzio per dichiarare aperto l’anno giudiziario 2006.

Note

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