Una recente sentenza della Corte costituzionale, la n. 279 del 2005, contiene alcune affermazioni circa il rapporto tra disciplina del rapporto di lavoro pubblico e disciplina dell’organizzazione degli uffici che sembrano riproporre l’orientamento a ricondurre all’ordinamento degli uffici la disciplina del lavoro pubblico, con conseguente netta differenziazione del lavoro pubblico rispetto al lavoro privato, e ispirarsi ad una linea di pensiero opposta a quella che ha caratterizzato la stagione delle riforme amministrative dell’ultimo decennio.La sentenza n.279 presenta, per la verità, più di un profilo interessante. Essa interviene in materia di istruzione, e rappresenta innanzi tutto un importante contributo di chiarificazione circa la complessa questione del riparto di competenze tra Stato e Regioni: in essa la Corte prende infatti esplicitamente posizione in merito alla discussa identificazione delle norme generali in materia di istruzione che l’art.117 c2 lett. n) Cost attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato, affermando la loro diversità rispetto ai principi fondamentali di cui all’art.117 c.3[1]. Vi sono peraltro ulteriori profili di interesse della sentenza, su cui si intende qui specificamente richiamare l’attenzione, i quali pur essendo strettamente intrecciati con la questione del riparto di competenze in materia di istruzione, sembrano avere una portata più ampia, investendo la questione più generale della regolazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni.In particolare vengono in considerazione al riguardo i punti 6.1 e 10.1 del cons. in diritto, dove si legge che “la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato”, così come la disciplina ”in via diretta” della sua utilizzazione attengono alla “materia del rapporto di lavoro del personale statale” e come tale “rientrano sicuramente nella competenza statale esclusiva di cui all’art.117 c.2 lett.g) della Costituzione ( organizzazione amministrativa dello Stato)”. Si tratta di affermazioni di notevole rilievo. La Corte rileva innanzi tutto che lo stato giuridico dei docenti attiene alla materia del rapporto di lavoro prima ancora che a quella dell’istruzione, e che la disciplina di alcuni ambiti di esso non mette perciò in discussione la sfera regionale di competenza in materia di istruzione. In secondo luogo essa afferma che la materia del rapporto di lavoro del personale statale rientra in quella dell’organizzazione amministrativa dello Stato.Le implicazioni di tali affermazioni riguardano in primo luogo la materia dell’istruzione. In conseguenza di esse, si delinea infatti un nuovo titolo per l’intervento legislativo dello Stato in materia di istruzione, a carattere esclusivo: accanto alla competenza statale esclusiva relativa alla definizione delle norme generali e alla determinazione dei l.e.p., e accanto alla competenza statale relativa all’individuazione dei principi fondamentali della materia di cui al c.3 dell’art.117, lo Stato interviene anche attraverso la disciplina del rapporto di lavoro del personale docente, in quanto ricompresa nella competenza statale esclusiva in materia di “ordinamento e organizzazione am ministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”. Non solo: il riferimento della Corte alla lett.g) del c.2 dell’art.117 sembra comportare la ricomprensione nell’ambito dell’organizzazione dello Stato degli istituti scolastici. Questi non possono dunque essere configurati come enti pubblici, ma solo come organi con personalità giuridica. La Corte, che già in precedenza ( nella sent. n.13 del 2004[2]) aveva dimostrato una notevole tiepidezza nei confronti di una concezione ampia dell’autonomia scolastica, sembra qui ancora più decisamente avallare un’interpretazione riduttiva di questa: se l’entificazione non comporta necessariamente un’autonomia di tipo istituzionale, e può sussistere pur in presenza di relazioni di stretta strumentalità, è certo che la qualificazione di organo con personalità giuridica è indice di un’autonomia meramente gestionale.Come si è prima accennato, le affermazioni di cui ai punti 6 e 10 della sentenza hanno anche implicazioni di portata più generale. Esse mettono infatti in discussione quella distinzione tra organizzazione degli uffici e rapporto di lavoro che a partire dal 1993 ha costituito una delle linee portanti della politica di riforma della p.a. e più in particolare del lavoro pubblico; al tempo stesso, esse sembrano contraddire la stessa giurisprudenza costituzionale che – da ultimo nella sent.n.2 del 2004 – riconduce la disciplina dei rapporti di lavoro – alle dipendenze da soggetti pubblici come da soggetti privati – alla materia dell’ordinamento civile. Riportando la disciplina del rapporto di lavoro nell’alveo dell’organizzazione degli uffici, la sentenza torna a ragionare nei termini tradizionali del impiego pubblico, come si deduce anche da quell’accento posto sul carattere statale del personale, che non avrebbe ragion d’essere nel quadro di una riconduzione dei rapporti di lavoro pubblico nell’ordinamento civile[3]. E’ possibile che l’affermazione si fondi su una interpretazione fortemente riduttiva della esclusiva competenza statale in materia di ordinamento civile, riferendola alla disciplina strettamente privatistica dei rapporti di lavoro ( una interpretazione propugnata qualche tempo fa anche dalla Corte dei conti, nella relazione al Parlamento per l’esercizio 2001). E’ possibile altresì che essa si riferisca soltanto al settore dell’istruzione e che la stringatezza del testo della sentenza non consenta di cogliere con immediatezza che essa fa riferimento al fatto che in questo settore l’intreccio tra aspetti organizzativi e aspetti lavoristici è così forte da rendere difficile ricomprendere questi ultimi – una volta scartata la loro riconducibilità all’istruzione – nella materia dell’ordinamento civile. Se questa fosse l’interpretazione da dare alla sentenza n.279, si prospetterebbe un ampliamento di quegli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro che sono assorbiti dalla disciplina dell’organizzazione, finora generalmente identificati nella definizione degli organici, nella disciplina dei rapporti tra politica e burocrazia ed in quella del rapporto di ufficio dei dirigenti[4] .Anche in questo caso, peraltro, l’affermazione susciterebbe perplessità. E’ vero che l’importanza dell’elemento personale nel servizio scolastico è particolarmente accentuata e determina un intreccio assai stretto tra aspetti lavoristici e aspetti organizzativi, ma tale intreccio non sembra influire tanto sull’organizzazione degli uffici, quanto piuttosto sulla disciplina della loro attività, sull’organizzazione del servizio insomma ( secondo quanto rilevato, del resto, dalle stesse regioni ricorrenti). Questa costituisce, peraltro, insieme alla programmazione, il quid proprium della competenza regionale in materia di istruzione, come ribadito dalla giurisprudenza costituzionale nella stessa sentenza n. 279 ( oltrechè in precedenti sentenze, in particolare la n.13/2004 e la n.120/2005). A seguire questo ordine di idee, il ricorso delle regioni, che lamentavano la lesione delle loro competenze in ragione del carattere dettagliato della disciplina statale, avrebbe dovuto essere riconosciuto come fondato.

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[1] Sul quadro costituzionale delle competenze in materia di isrtruzione cfr P. Milazzo, Il complesso riparto delle competenze legislative in materia di istruzione dopo la riforma del titolo V , in Osservatorio sulle fonti 2002, Giappichelli Torino 2003
[2] Un commento è in S.Pajno, Costruzione del sistema di istruzione e “primato” delle funzioni amministrative, in Giorn.dir.amm. 2004 p. 529 e P.Milazzo, La corte costituzionale interviene sul riparto di competenze legislative in materia di istruzione e “raffina” il principio di continuità, in Le Regioni, 2004 p. 1112.
[3] [3] S. Battini, Il personale, in S.Cassese ( a cura di), Trattato di diritto amministrativo, parte gen., vol. I, Giuffrè 2003, p. 408
L. Zoppoli, La riforma sdel titolo V della Costituzione e la regolazione del rapporto nelle pubbliche amministrazioni: come ricomporre i “pezzi” di un difficile puzzle? in Il lavoro nelle p.a. , suppl. al fasc.1, 2002, p. 149
[4] S. Battini, Il personale, in S.Cassese ( a cura di), Trattato di diritto amministrativo, parte gen., vol. I, Giuffrè 2003, p. 408

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