Breve ricostruzione della disciplina nella giurisprudenza della Corte.

Il nuovo testo dell’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione (introdotto dalla l. cost. n. 3/2001) statuisce che lo Stato ha legislazione esclusiva nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Tale previsione è ripresa dall’art. 120, co. 2, che indica la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, quale presupposto dell’esercizio dei poteri sostitutivi del Governo.
Come è stato osservato [1], il fine della disposizione è quello di “assicurare uno standard minimo uniforme di tutela dei diritti, esigenza questa che appariva automaticamente soddisfatta in presenza di un apparato amministrativo centralizzato e di una finanza “derivata”, ma che si è fatta pressante con il conferimento di autonomie sempre maggiori ed articolate alle regioni, tanto sul piano della gestione dei servizi, quanto su quello della potestà impositiva” [2].
I principali interrogativi che si pongono in materia sono cosa si intende per livello essenziale [3], e come si ripartisce la competenza tra Stato e Regioni [4].
In merito la Corte è intervenuta dapprima con la sentenza n. 282/2002, in cui ha affermato che i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, co. 2, lett. m) Cost., “non costituiscono una “materia” in senso stretto, ma individuano una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che il legislatore regionale possa limitarle o condizionarle” [5].
Nella stessa sentenza la Corte affronta anche la ripartizione della competenza in materia di “tutela della salute” tra Stato e Regioni, chiarendo che la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, Cost. esprime rispetto a quella previgente “l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare nelle materie di competenza concorrente e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ciò non significa, tuttavia, che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo, in quanto, specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenza, la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla disciplina statale già in vigore”.
La Corte ha poi ripetutamente evidenziato (sentenze n. 307 del 2005 e 407 del 2002), che l’art. 117, co. 2, lett. m), più che individuare una specifica materia, prevede l’assunzione, da parte dello Stato, di un particolare compito di carattere trasversale, nel cui esercizio esso ha il potere di dettare uno standard di protezione uniforme valido in tutte le Regioni e da queste non derogabile.
Il potere di predeterminare eventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materie che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione può essere invocato solo «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso non è utilizzabile «al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali» (cfr. le sentenze n. 285 e 383 del 2005).
Il titolo di legittimazione legislativa di cui all’art. 117, co. 2, lettera m), non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione, risultando viceversa del tutto improprio e inconferente il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali (cfr. le sentenze n. 181 del 2006, n. 285 e 120 del 2005, n. 423 e 16 del 2004 e n. 282 del 2002).
Con la sentenza n. 88/2003, la Corte Costituzionale si è soffermata sulla descrizione delle caratteristiche della competenza statale ex art. 117, co. 2, lett. m), affermando che “la determinazione, da parte del legislatore statale, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale comporta una forte incidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regioni e Province autonome, e pertanto queste scelte debbono avvenire, almeno nelle linee generali, con legge dello Stato, con la possibilità di ulteriori articolazioni e specificazioni ad opera di atti formali ben individuati ed adottati con procedure previamente determinate a livello legislativo” [6].
La Corte è altresì intervenuta con sentenza n. 270 del 2005, per affermare che nel nuovo quadro costituzionale, caratterizzato dall’inserimento nell’ambito della legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. della materia “tutela della salute”, essa risulta assai più ampia rispetto alla precedente materia relativa “all’assistenza ospedaliera”.
Con riferimento poi all’art. 120, secondo comma, Cost., che attribuisce al Governo il potere di sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali», la Corte ha evidenziato come detta disposizione deriva dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché il mantenimento dell’unità giuridica ed economica del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione hanno dunque carattere “straordinario” ed “aggiuntivo”, come risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali (sentenza n. 69 del 2004 e 70 del 2004).
L’art. 120 Cost. non esaurisce, secondo la Corte (sentenza n. 43 del 2004), concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri enti territoriali. Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza della Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
La disposizione è posta a presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l’illegittimo esercizio delle competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali, potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia insomma, con tratti di assoluta chiarezza  si pensi alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che forma oggetto della competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) , un legame indissolubile fra il conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi l’unità e la coerenza dell’ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della “clausola di favore”, nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti. È quindi da respingere la tesi secondo la quale i principî dell’art. 120 Cost. non sarebbero in astratto applicabili alle Regioni speciali. Al contrario deve concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare applicazione anche nei loro confronti, e che, riguardo alle competenze già disciplinate dai rispettivi statuti, continueranno nel frattempo ad operare le specifiche tipologie di potere sostitutivo in essi (o nelle norme di attuazione) disciplinate (sentenza n. 236 del 2004).

In merito alla fonte con cui lo Stato può disciplinare la materia di cui all’art. 117, co. 2, lett. m) Cost., è intervenuto anche il Consiglio di Stato [7], che dopo aver chiarito che “La fissazione dei livelli di assistenza sanitaria [8] afferisce, prima ancora che alla tutela operativa della salute, all’individuazione del contenuto stesso del diritto alla salute che l’ordinamento generale deve garantire a chiunque ed ovunque sul territorio, prevale sulla legislazione concorrente regionale in materia sanitaria. Di conseguenza alle regioni è attribuita la potestà di provvedere, ed in concorso con lo Stato, all’approntamento delle misure occorrenti che attualizzano l’obbligo assunto con i cittadini, tenendo conto delle proprie specificità territoriali e locali”, aggiunge poi che alla luce del nuovo Titolo V, parte II, della Costituzione, “lo Stato può adottare regolamenti nelle materie, nelle quali conservi la legislazione esclusiva (art. 117, co. 6 Cost.), salva la possibilità di delega alle regioni, compresa dunque la materia attinente alla definizione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria”.
Già il TAR Lazio Roma [9] si era espresso in tal senso affermando che “la determinazione dei livelli essenziali d’assistenza (L.e.a.) stabilita…con un atto a contenuto generale e d’indirizzo che non soggiace né all’obbligo di motivazione, né alle modalità partecipative del procedimento amministrativo, afferisce, ancor prima che alla tutela operativa della salute, che l’ordinamento generale deve garantire a chicchessia ed ovunque sul territorio ed è perciò ascrivibile alla competenza delle Stato, che prevale sulla legislazione concorrente delle Regioni in materia sanitaria, mentre alle Regioni – cui è riservata la relativa competenza anche regolamentare – è attribuita la potestà di provvedere, non già alla minima uniformità garantita, ma (ed in concorso con lo Stato) all’approntamento delle misure che attualizzano detto obbligo, tenendo conto delle proprie specificità territoriali e locali”.
Secondo il giudice amministrativo pugliese [10] poi “il diritto alla salute, costituzionalmente protetto, assume la specifica dimensione che, rispetto alle varie prestazioni, gli è imposta dal legislatore attraverso il necessario bilanciamento con gli altri interessi costituzionalmente rilevanti attinenti alla definizione della misura delle risorse finanziarie e delle condizioni organizzative nel più ampio quadro del riparto della spesa pubblica salva la fissazione, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost.,…di livelli essenziali ed omogenei di assistenza sanitaria, ivi compresa quella farmaceutica, di competenza statale, che definiscono i limiti inviolabili del diritto alla salute medesimo e garantiscono l’eguaglianza degli utenti del Servizio sanitario nazionale nelle diverse Regioni, in virtù dell’accollo al detto servizio sanitario del costo dei farmaci essenziali di classe A… La competenza regionale concorrente relativa alla tutela della salute, di cui all’art. 117, co. 3 della Costit., impone al legislatore statale di riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e Bolzano una sfera di attribuzioni in ordine all’adozione di provvedimenti (legislativi, regolamentari, amministrativi, secondo le forme più idonee e rispettose dell’autonomia regionale) idonei a modulare le forme di compartecipazione alla spesa sanitaria e farmaceutica degli utenti del servizio sanitario regionale)…”.
Ancora il TAR Puglia [11], nell’ammettere la possibilità per la Regione di erogare gratuitamente un farmaco (il cui commercio è stato autorizzato dallo Stato) non contemplato nella fascia A, ribadisce che “l’ambito dell’assistenza sanitaria è interamente contemplato nella materia della tutela della salute e pertanto oggetto del potere legislativo concorrente dello Stato e della Regione, salvo la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare sull’intero territorio nazionale…”.
Il TAR Lazio [12], ha chiarito che la competenza di cui all’art. 117, co. 2 lett. m), “riguarda anche i LEA sanitari (livelli essenziali ed uniformi d’assistenza), ancorché ciò possa toccare eventuali competenze concorrenti regionali, non essendovi conflitto tra la competenza statale sui cd. LEA sanitari e quella regionale in tema di tutela della salute”.
Il TAR Lazio [13], specifica che “la qualificazione dell’essenzialità…di un certo farmaco è cosa diversa e non biunivoca ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA) in quanto l’accertamento svolto dalla Commissione unica del farmaco muove da una valutazione autonoma sulla natura e la qualità dei medicinali mentre la determinazione dei LEA è rivolta al complesso di prestazioni inderogabili che il SSN deve erogare in relazione ad obiettivi e risorse dati”.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dinanzi alla Corte.

Nella sentenza che qui si annota la Corte ritorna sui livelli essenziali di assistenza, argomento che nel caso di specie è però ulteriormente complicato dal rapporto tra le norme degli Statuti speciali delle Regioni autonome e le rilevanti norme costituzionali così come risultanti dopo la nuova ripartizione di competenze.

Il giudizio di legittimità costituzionale ha ad oggetto l’art. 1, co. 169 [14] della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005).
In particolare la suddetta disposizione è stata impugnata dalla Provincia autonoma di Trento per violazione dell’art. 8, n. 1 [15] e dell’art. 9, n. 10 [16] del D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’art. 117, co. 4 e 6 [17], della Costituzione, in relazione all’art. 10 [18] della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), del D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), con particolare riferimento all’art. 2 [19], dell’art. 2 del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento) ed infine, per violazione dei principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione.
L’art. 1, co. 169 della legge finanziaria 2005 è stato altresì impugnato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, che ha basato le proprie censure sugli articoli 4, n. 1 e 5, n. 16 [20], della legge costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e sull’art. 117, co. 4 e 6 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3, nonché i principi di legalità e di leale collaborazione.
Le ricorrenti affermano che la norma impugnata, laddove affida ad un regolamento del Ministro della salute la determinazione degli “standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo…e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza sanitaria esorbiterebbe dalla competenza statale in punto di LEA”. Ciò in quanto in materia di assistenza sanitaria, la Regione Friuli Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento sarebbero titolari, in forza dei rispettivi statuti speciali, di competenza legislativa divenuta “piena” al pari della “competenza primaria in materia di ordinamento degli uffici provinciali” (cfr. gli articoli 8, n. 1 e 9, n. 10 dello Statuto Trentino Alto Adige e gli articoli 4, n. 1 e 5, n. 16 dello Statuto del Friuli Venezia Giulia).
La norma impugnata violerebbe inoltre sia il principio di leale collaborazione, perché prevede per la fissazione dei livelli di assistenza il solo parere della Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome, anziché l’intesa (prevista invece dall’art. 54 della legge 289 del 2002 [21]), sia il principio di legalità sostanziale, perché demanda ad una fonte secondaria la suddetta fissazione.

La Corte esclude in via preliminare un conflitto di competenze in materia, in ragione della natura stessa dei LEA, che “riflettendo tutele necessariamente uniformi del bene della salute, impone di riferirne la disciplina normativa anche ai soggetti ad autonomia speciale, che infatti hanno sempre partecipato agli atti di intesa in questa materia stipulati in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni”.
Inoltre la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni demandata dall’art. 117, co. 2, lett. m) alla legislazione esclusiva dello Stato si confronta non già con la competenza primaria delle ricorrenti in materia di “ordinamento degli uffici”, ma bensì con quella concorrente assegnata dai rispettivi statuti in materia di “igiene e sanità”, perché quest’ultima risponde alle evidenti finalità di tutela della salute cui fa riferimento al disciplina in esame.
La Corte richiamando poi alcune sue pronunce in cui afferma da una parte che “la competenza legislativa concorrente concernente la tutela della salute (art. 117, co. 3, Costituzione) è assai più ampia rispetto alla precedente relativa all’assistenza ospedaliera” (sentenza n. 270 del 2005), e dall’altra che la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, Costituzione, introdotta dall’art. 3 della legge costituzionale n. 3/2001 “esprime, rispetto a quella previgente dell’art. 117, co. 1, l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare nelle materie di competenza concorrente e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina” (sentenza n. 282/2002), ritiene che l’applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (cd. “clausola di maggior favore”, così come è stata definita da A. Anzon [22]), si fonda nella “maggiore estensione della tutela della salute rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria di cui questa Corte ha in più occasioni sottolineato il carattere contenuto”.
La riconduzione delle attribuzioni in materia sanitaria dei soggetti ad autonomia speciale all’ambito di applicazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione, comporta anche l’assoggettamento delle stesse ai limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione ed in particolare all’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
La Corte affronta poi la questione che ha ad oggetto la misura in cui lo Stato ex art. 117, co. 2, lett. m) può comprimere l’autonomia regionale nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. In una precedente sentenza (n. 88/2003) aveva affermato che l’attribuzione al legislatore statale di siffatta competenza rappresenta un “fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto”, questa rilevante compressione dell’autonomia regionale “esige che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie”.
La disposizione legislativa impugnata “individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore sanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione. Non può essere negata la possibilità del legislatore statale di giungere ad una più analitica ed effettiva tutela dei LEA, non è definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle prestazioni che faccia venire meno il requisito della loro essenzialità, essendo questo tipo di valutazioni costituzionalmente affidato proprio al legislatore statale…Non può pertanto dubitarsi che anche la fissazione degli standard costituisca esercizio della competenza assegnata allo Stato dall’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione…Se la individuazione degli standard – la quale determina indubbiamente una compressione dell’autonomia legislativa ed amministrativa delle Regioni garantita dal Titolo V della Costituzione – non può trovare legittimazione costituzionale che nella…lett. m) del co. 2 dell’art. 117 della Costituzione, la relativa disciplina deve essere omogenea a quella prevista espressamente per i LEA, ove si ipotizzi, come nel caso della norma impugnata (comma 169 della legge n. 311 del 2004), che la loro adozione avvenga tramite una procedura legislativa”.
Il relativo potere normativo ben può essere attribuito ad un regolamento ministeriale, in ragione del co. 6, dell’art. 117 della Costituzione che nelle materie di competenza esclusiva statale, dispone la potestà regolamentare in capo allo Stato [23].
Osserva la Corte che ciò che invece rileva è “la ingiustificata riduzione delle modalità di coinvolgimento in questo procedimento delle Regioni (la mera richiesta di un parere alla Conferenza unificata)”, in questo modo infatti viene meno per la determinazione degli standard “la più incisiva forma di leale collaborazione fra Stato e Regioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA mediante procedure non legislative”.
La sentenza in commento dichiara pertanto illegittimo costituzionalmente l’art. 1, co. 169, della legge n. 311 del 2004, sia nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute ivi contemplato sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa”, sia nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministero della salute ivi contemplato, con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” anziché “previa intesa”.
“Alla luce di ciò, la determinazione degli standard e dei LEA è delimitata dai principi generali del d.lgs n. 502 del 1992 [24] e dalle determinazione del Piano sanitario nazionale, mentre sul piano procedurale resta prevista in ogni caso, anche per effetto dell’odierna pronuncia, l’intesa in sede di Conferenza permanente. Tenendo presente che si opera nell’ambito di una materia altamente tecnica come quella della individuazione delle prestazioni relative all’assistenza sanitaria, le pur limitate predeterminazioni legislative di criteri e di limiti al potere normativo secondario appaiono sufficienti per escludere il vizio denunciato”.

Peraltro la Corte precisa che i ragionamenti sin qui svolti in materia li livelli essenziali di assistenza riguardano più in generale i rapporti tra la competenza statale e quella regionale, anche a prescindere dalla specialità che contraddistingue gli statuti delle Regioni autonome.

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[1] V. G. Scaccia, Legge e diritti fondamentali nell’art. 117 della Costituzione, in Quaderni Costituzionali, 1/2003.
[2] V. anche M. Lucani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione, in Politica del diritto, 2002, p. 349, secondo cui ciò che la norma vuole esprimere “è la volontà di porre al riparo dalla discrezionale determinazione delle Regioni alcuni diritti, che non possono essere ridotti ad un livello inferiore a quello stabilito dal legislatore statale”; C. Pinelli, op. cit., pag. 892, il quale osserva che “Ogni volta che siano in gioco “livelli essenziali delle prestazioni”, sappiamo che è all’esclusiva potestà, e quindi responsabilità, del Parlamento della Repubblica che dobbiamo far riferimento per accertare se e come sono determinati, onde garantire condizioni egualitarie nella fruizione dei diritti dei cittadini…l’art. 117, co. 2, lett. m, costituisce poi un punto fermo per la salvaguardia delle condizioni di eguaglianza dei diritti dei cittadini da ogni tendenza discriminatoria e quindi disgregatrice che in proposito si possa affacciare”.
[3] V. R. Tosi, Cittadini, Stato e Regioni di fronte ai “Livelli essenziali delle prestazioni…”, in Quaderni Costituzionali, 1/2003, p. 629, che osserva come “i livelli essenziali indichino non il massimo che le Regioni non possono superare nella conformazione delle prestazioni, quanto – al contrario – il minimo che esse sono tenute ad assicurare, potendo – se lo vogliano – prevedere livelli superiori e prestazioni ulteriori…Il livello essenziale costituisce il livello minimo, quando guardato dal punto di vista delle Regioni cui si impone, ma non coincide con il livello minimo, quando considerato dal punto di vista dello Stato che lo determina: non delimita quindi la competenza dello Stato, il quale è libero di innalzare quanto ritiene il livello delle prestazioni che devono essere garantite in modo uniforme…”.
[4] Cfr. A. Anzon, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, p. 1167, che in merito al problema dell’inquadramento dei “rapporti di questa competenza statale con quella regionale, nelle sue varie esplicazioni”, l’ipotesi che all’autrice pare più convincente è quella secondo cui “la potestà statale, essendo circoscritta alla determinazione dei soli “livelli essenziali” delle prestazioni, si distingue da – e però convive condizionandola, con – la competenza regionale – che non sia esclusa da altre espresse indicazioni costituzionali – su tutto quanto esorbiti dai livelli medesimi e tocchi da latri punti di vista tali prestazioni e in genere i diritti civili e sociali”.
[5] V. D. Morana, La tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del Titolo V. A Proposito della sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p. 2037, che osserva che la Corte ha in questo modo riconosciuto che la competenza statale di cui all’art. 117, co. 2, lett. m), “è potenzialmente idonea ad attraversare anche la tutela della salute”.
Per un commento alla sentenza 282/2002, v. anche A. D’Atena, La Consulta parla…e la riforma del titolo V entra in vigore, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p. 2027.
[6] Cfr. E. Balboni, I livelli essenziali e i procedimento per la loro determinazione, in Le Regioni, 5/2003, p. 1192, che fa notare come allo Stato spetta “solamente la determinazione dei livelli essenziali: la determinazione, quindi non l’organizzazione delle strutture di erogazione né la predisposizione e la gestione diretta dei mezzi necessari allo scopo”.
Per un commento alla sentenza n. 88/2003, v. anche A. Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e “livelli essenziali” nelle materie regionali, in Le Regioni, 5/2003, p. 1199; A. Corsini, Cautela della Corte sui “livelli essenziali delle prestazioni sanitarie”, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2/2003, p. 1237.
[7] Sentenza del Consiglio di Stato n. 398, del 4 febbraio 2004; per un commento v. F. Giglioni, Le procedure di determinazione dei livelli essenziali di assistenza, in Giornale di diritto amministrativo, 2004, p. 1105.
[8] Il TAR Lazio, con sentenza n. 10101 del 19/11/2002, stabilisce che “ai sensi dell’art. 1, co. 2 e 3 del D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, nel nuovo testo così come modificato dall’art. 1, comma 5, D.L. 18 settembre 2001, n. 347, convertito dalla L. 16 novembre 2001, n. 405, sono fissati cinque principi essenziali ai fini della determinazione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA): il principio della dignità della persona umana; il principio del bisogno di salute; il principio di equità nell’accesso all’assistenza sanitaria; il principio della qualità e dell’appropriatezza delle cure, con riguardo alle specifiche esigenze; il principio dell’economicità nell’impiego delle risorse”.
[9] Sentenza n. 6252 del 10/07/2002.
[10]TAR Puglia Bari, sentenza n. 1979 del 21/05/2003.
[11] TAR Puglia Lecce, sentenza n. 8696 del 29/11/2003.
[12] Sentenza n. 4690 del 26/05/2003.
[13] Sentenze n. 978 del 13/02/2003 e n.524 del 30/01/2003.
[14] Detta norma dispone che: “Al fine di garantire che l’obiettivo del raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario da parte delle regioni sia conseguito nel rispetto della garanzia della tutela della salute, ferma restando la disciplina dettata dall’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le prestazioni già definite dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001…e successive modificazioni, anche la fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale, coerentemente con le risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale, con regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, dal Ministro della salute, che si avvale della commissione di cui all’art. 4-bis, comma 10 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n.112, sono fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario…”.
[15] L’art. 8, n. 1 dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige prevede che “Le province hanno la potestà di emanare norme legislative…in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto”.
[16] Ai sensi della citata disposizione: “Le province emanano norme legislative in materia di…igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera”.
[17] L’art. 117 della Costituzione, al co. 4 prevede che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”, ed al co. 6 dispone che “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
[18] “Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”.
[19] L’art. 2 del D.P.R. n. 474/1975, prevede che “La regione Trentino Alto Adige disciplina il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari.
Alle province autonome competono le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari; nell’esercizio di tali potestà esse devono garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria…”.
[20] Secondo l’art. 4, n. 1) “In armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica…la Regione ha potestà legislativa in materia…di ordinamento degli uffici..”. L’art. 5, n.16) prevede che “…la Regione ha potestà legislativa in materia …di igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera…”.
[21] Si tratta delle “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2003”, che all’art. 54 disciplina i “Livelli essenziali di assistenza”.
[22] V. A. Anzon, op. cit., p. 1184. L’autrice a p. 1150, osserva come gli statuti speciali si trovano in una situazione di precarietà, in ragione della “necessità del loro adeguamento al nuovo – e per molti aspetti più favorevole – regime delle competenze introdotto per le regioni ordinarie dalla revisione degli artt. 117-120 Cost.”. A proposito poi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, constata che “un adeguato riassetto del regime di questi enti in considerazione del nuovo e di regola più vantaggioso trattamento introdotto dalla riforma costituzionale per le regioni ad autonomia ordinaria non possa certo avvenire mediante l’applicazione di quella clausola, ma richieda, se si vuole conservare un senso all’autonomia differenziata, distinti, appositi e urgenti interventi di modifica dei diversi statuti ora vigenti”.
[23] Cfr. A. Corsini, Cautela della Corte sui “livelli essenziali delle prestazioni sanitarie”, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2/2003, p. 1239, secondo cui la lettera m) dell’art. 117, co. 2 Cost., indica “una competenza trasversale dello Stato rispetto alle altre materie ivi indicate e, quindi, ben potrebbe ipotizzarsi quantomeno una limitazione nell’esercizio della relativa potestà regolamentare per evitare che una disciplina eccessivamente dettagliata determini un indebito restringimento o addirittura una vanificazione dell’autonomia legislativa regionale costituzionalmente riconosciuta”.
[24] Il decreto legislativo n. 502 del 1992 (“Riordino della disciplina in materia sanitaria”), all’art. 1 (“Tutela della salute, programmazione sanitaria e definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza”), come osserva C. Pinelli, Sui “Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, co. 2, lett. M, Costit.), in Diritto pubbl., 2002, p. 881, “distingue espressamente i livelli uniformi di assistenza sanitaria fissati in sede nazionale dagli eventuali livelli superiori determinati dalle Regioni, con relativa attribuzione di intervento sulle aliquote dei tributi regionali”.

(pubblicato il 22.5.2006)

Note

L'articolo Sui livelli essenziali di assistenza e la competenza delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale (in margine alla sentenza della Corte Costituzionale n. 134 del 31 marzo 2006) proviene da Giustamm.

I giudizi di legittimità costituzionale decisi dalla Corte con la sentenza del 23 dicembre 2005 n. 456, riguardano la legittimità costituzionale dell’art. 16, co. 1, secondo periodo, della legge della Regione Puglia 4 novembre 2004, n. 20 (Nuove norme in materia di riordino delle Comunità montane) in relazione agli artt. 65, 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e degli articoli 1 e 4 della legge Toscana 29 novembre 2004, n. 68, recante “Modifiche alla legge regionale 28 dicembre 2000, n. 82 (Norme in materia di Comunità montane)” in relazione agli articoli 3, 97, 114, e 117 della Costituzione.

La norma della legge della Regione Puglia di cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri denuncia l’incostituzionalità dispone l’incompatibilità della carica di Presidente dell’organo esecutivo della comunità montana con quella di parlamentare, consigliere regionale e sindaco. Il ricorrente lamenta la violazione del “principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali e le prerogative istituzionali dello Stato e e dei Comuni (art. 114 della Costituzione) oltre che l’invasione della sfera di competenza riservata allo Stato dall’art. 117, co. 2, letteta p) (legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane) operata dalla predetta legge regionale, rinvenendo invece nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), all’art. 27, la disciplina delle incompatibilità per gli organi delle comunità montane, che troverebbe conferma nell’art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3). La norma censurata violerebbe poi la riserva di legge statale in materia di incompatibilità parlamentari disposta dall’art. 65 della Costituzione

Per quanto riguarda invece le disposizioni della legge regionale toscana di cui la Presidenza del Consiglio denuncia l’incostituzionalità, l’una disciplina la composizione dell’organo rappresentativo delle comunità montane, l’altra detta “disposizioni transitorie per la Comunità montana Area Lucchese”, prevedendo che essa continui ad operare fino all’individuazione del nuovo ambito territoriale secondo le modalità stabilite dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 82 del 2000. La prima, secondo il ricorrente violerebbe “l’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, che riserva alla legge statale la materia dell’ordinamento degli enti locali; l’art. 114 della Costituzione, in quanto, incidendo indebitamente sulla specifica competenza statutaria delle Comunità montane – violerebbe il principio di equiordinazione tra gli enti contemplati dalla norma costituzionale; gli articoli 3 e 97 della Costituzione, nella misura in l’imposizione di parametri numerici più pesanti per la composizione dei consigli e per la validità delle sedute nei casi previsti, introduce irragionevoli disuguaglianze fra organismi della stessa natura e funzione e compromette l’efficienza, efficacia ed operatività delle loro funzioni”. La seconda disposizione violerebbe ancora una volta l’art. 114 della Costituzione e quindi il principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali da esso sancito e l’art. 117, secondo comma, lettera p), perché non spetta alla Regione disciplinare quella materia. Il ricorrente afferma in particolare che la disposizione censurata “violerebbe l’autonoma capacità dei comuni di decidere, alla luce dei principi sanciti dalla nuova formulazione del titolo V della Costituzione, sull’adesione o meno alla costituenda Comunità montana: dovrebbe spettare ai Comuni decidere in ordine sia alla determinazione sulla costituzione dell’ente che alla individuazione dei suoi ambiti territoriali”.

La Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale in relazione agli articoli 114 e 117, co. 2, lettera p) della Costituzione. Questa prima questione richiedeva di stabilire, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione, se rientrasse o meno nella potestà legislativa esclusiva dello Stato la disciplina delle Comunità montane. La Corte, in linea con quanto precedentemente affermato nella sentenza 244 del 2005, ha in primo luogo ritenuto “non conferente il richiamo” all’art. 117, co. 2, let. p), “nella parte in cui prevede, tra l’altro, che rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia relativa alla “legislazione elettorale” e agli “organi di governo” degli enti territoriali subregionali. Ciò in quanto in essa si fa espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la conseguenza che la disciplina delle comunità montane, pur in presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nella competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma della Costituzione”.
La Corte aveva già affermato (sentenza n. 229/2001, richiamata sia dalla sentenza n. 244/2005, che dalla 456/2005) che la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale delle Regioni ai sensi dell’art. 117, co. 4 della Costituzione. Nella stessa sentenza aveva poi chiarito quale natura giuridica avessero, affermando che esse, definite dal decreto legislativo n. 267 del 2000 quale “unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani”, “rappresentano un caso speciale di <> (art. 32 del decreto legislativo n. 267 del 2000), create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani, <>, <> e <>”.
Da ciò ne consegue una sostanziale autonomia delle comunità montane sia dalle Regioni che dai Comuni, confermata dalla legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, che all’art. 4, co. 5 attribuisce alle stesse potestà statutaria e regolamentare (v. sentenza della Corte Costituzionale n. 244 del 2005; al riguardo anche il seminario Competenza regionale sull’ordinamento delle comunità montane: riflessioni dopo la sentenza della Corte Costituzionale, Roma, 29 settembre 2005, su www.uncem.net).
In linea con questo orientamento della Corte, che attribuisce alla potestà legislativa delle Regioni la disciplina delle comunità montane, la giurisprudenza (sentenza del TAR Puglia Bari, sez. II, 21/10/2002, n. 4621, in Foro Amm. TAR, 2002, 3378) ha sottolineato che trattandosi di “ente (locale) politico comunitario – rappresentativo di una determinata collettività insediata su un territorio anche interprovinciale – di creazione regionale….non può farsi rientrare tra le istituzioni territoriali di cui all’art. 117, co. 2, lett. p) Cost. (per le quali la Carta ha devoluto al legislatore ordinario la potestà legislativa esclusiva in materia elettorale). Ne consegue, che la materia…rientra nella potestà legislativa attribuita alle regioni dal successivo comma 4, cit. art. 117 trattandosi di materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato né rientrante tra quelle di legislazione concorrente”.

La Corte ha dichiarato infondata la questione anche con riferimento all’articolo 114 della Costituzione, poiché le Comunità montane non sono annoverate tra i soggetti destinatari della disposizione.
In conseguenza delle considerazioni che precedono non possono trovare applicazione i principi fondamentali di cui al decreto legislativo n. 267/2000: la materia rientra infatti nella potestà legislativa esclusiva delle Regioni ex art. 117, co. 4 della Costituzione e non quindi nella potestà legislativa concorrente di cui al medesimo articolo, co. 3, ultima parte.

Le disposizioni della legge della Regione Toscana si sottraggono alle censure di incostituzionalità sia in relazione ai parametri costituzionali ex articoli 114 e 117, ma anche rispetto agli articoli 3 e 97, in quanto come spiega la Corte “non è dato ravvisare alcuna violazione di tali parametri con riferimento a disposizioni normative che, nell’esercizio di una competenza legislativa caratterizzata da un elevato grado di autonomia, la Regione ha inteso adottare per la composizione dei consigli e la validità delle sedute dell’organo di governo delle Comunità montane insediate nel suo territorio”.

Per quanto riguarda l’articolo 16, co. 1 della legge della Regione Puglia n. 20 del 2004, mentre è costituzionalmente legittimo in relazione agli articoli 114 e 117, co. 2, let. p), è illegittimo con riferimento all’art. 65 della Costituzione, che al comma 1 riserva alla legge statale di determinare i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’Ufficio di deputato o di senatore. La Corte aveva già avuto modo di affermare che solo al legislatore statale spetta di stabilire le cause di incompatibilità ed ineleggibilità all’ufficio di deputato o senatore (sentenza n. 127/1987). In un’altra pronuncia (sentenza n. 60/1966) aveva poi precisato che “una fonte diversa da quella statale non può vietare il cumulo di due cariche, delle quali una sia quella di membro del Parlamento, in quanto solo allo Stato spetta la competenza a stabilire casi di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore”.
Nel caso di specie è precluso al legislatore regionale, anche nell’esercizio della potestà legislativa residuale in materia di comunità montane di determinare le cause di incompatibilità e di ineleggibilità con l’ufficio di deputato o di senatore.
È dunque costituzionalmente illegittimo l’art. 16, co. 1, secondo periodo, della legge della Regione Puglia n. 20 del 2004, nella parte in cui stabilisce che “la carica di presidente dell’organo esecutivo è incompatibile con quella di parlamentare”.

Note

L'articolo L’ordinamento delle Comunità montane spetta alla potestà legislativa esclusiva delle regioni proviene da Giustamm.

Con la sentenza in commento la Corte decide un conflitto di attribuzioni tra i poteri dello Stato, promosso dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano, a seguito di una deliberazione della Camera dei deputati del 12 aprile 2005, che aveva dichiarato l’insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, co. 1, delle opinioni espresse dal deputato Marcello Dell’Utri nei confronti del dott. Giancarlo Caselli, nelle dichiarazioni contenute in due interviste pubblicate sul quotidiano “La Stampa” e relative alle richieste di autorizzazione all’esecuzione della misura della custodia cautelare in carcere e di utilizzazione dei tabulati telefonici avanzate nei suoi confronti dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palermo [1].
La Corte è dunque chiamata a risolvere l’ennesimo conflitto di attribuzione sorto tra Magistratura e Parlamento, riguardante l’estensione della prerogativa dell’insindacabilità parlamentare.
Al fine di risolvere il suddetto conflitto, La Corte richiama una sua precedente pronuncia (n. 223 del 2005), rilevando che “le dichiarazioni extra moenia oggetto della delibera di insindacabilità impugnata si pongono in stretta correlazione con quelle già scrutinate da questa Corte con nella sentenza n. 223 del 2005, traendo origine dalla stessa vicenda processuale”.
In particolare, secondo la predetta pronuncia, spetta alla Camera dei deputati affermare che le dichiarazioni rese dal deputato Marcello Dell’Utri[2], oggetto del procedimento penale pendente davanti al giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma, concernono opinioni espresse da un parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’art. 68 Cost., primo comma, in quanto collegate alla pendenza del procedimento parlamentare di autorizzazione all’esecuzione di una ordinanza limitativa della libertà personale di un deputato o senatore, procedimento che si apre con l’arrivo alla camera di appartenenza dell’ordinanza stessa. EAd è comprovato, ad avviso della Corte, dalla sostanziale corrispondenza delle contenuto delle suddette dichiarazioni, con quanto dallo stesso deputato affermato nell’ulteriore corso del procedimento, in sede di audizione avanti la Giunta per le autorizzazioni [3].
Ad avviso della Corte, potendosi fare lo stesso discorso anche con riferimento alle dichiarazioni oggetto del presente giudizio [4], ha dichiarato la legittimità della delibera di insindacabilità della Camera dei deputati, in quanto dette dichiarazioni concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell’art. 68, comma 1 della Costituzione.
L’istituto dell’insindacabilità parlamentare trova la sua principale fonte di disciplina nell’art. 68 della Costituzione, che al comma 1 prevede che “I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni” [5].
Nel tentativo di specificarne il contenuto è intervenuta la L. del 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato) [6], che al fine di delimitare l’ambito di applicazione delle immunità, all’art.3, comma 1, prevede che “L’articolo 68, primo comma, della Costituzione si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento”.
Sulla legittimità costituzionale della suddetta legge, è intervenuta la Corte Costituzionale (sentenza n. 120 del 2004), che dichiarando non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della L. 20 giugno 2003, n. 140, afferma che le attività di “ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica” che l’art. 3, comma 1, della denunciata legge riferisce all’ambito di applicazione dell’art. 68, comma 1, Cost., non rappresentano, di per sé, un’ipotesi di indebito allargamento della garanzia parlamentare dell’insindacabilità apprestata dalla norma costituzionale, proprio perché esse, anche se non manifestate in atti “tipizzati”, debbono comunque, secondo la previsione legislativa ed in conformità con il dettato costituzionale, risultare in connessione con l’esercizio di funzioni parlamentari. È appunto questo “nesso” il presiedio delle prerogative parlamentari e, insieme, del principio di eguaglianza e dei diritti fondamentali dei terzi lesi [7].
Sulla legittimità costituzionale della L. n. 140/2003 è di nuovo intervenuta di recente la Corte costituzionale con l’Ordinanza n. 37 del 2006, ritenendo manifestamente inammissibile, per difetto di rilevanza, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, 7° comma, legge 20 giugno 2003, n. 140, nella parte in cui consente al parlamentare di sottoporre direttamente la questione di insindacabilità alla camera di appartenenza, anticipando, prevenendo o più semplicemente ignorando gli sviluppi del procedimento civile in corso, in riferimento agli artt. 3, 24, 102 e 111 Cost.. Successivamente all’ordinanza di rimessione, infatti, è intervenuta la sentenza n. 120 del 2004, con la quale la Corte ha dichiarato non fondate identiche questioni, e l’odierno rimettente non ha svolto argomenti ulteriori né prospettato censure diverse rispetto a quelle già esaminate. Secondo la stessa Ordinanza manifestamente inammissibile, per difetto di rilevanza, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, 7° comma, legge 20 giugno 2003, n. 140, nella parte in cui consente al parlamentare di sottoporre direttamente la questione di insindacabilità alla camera di appartenenza, anticipando, prevenendo o più semplicemente ignorando gli sviluppi del procedimento civile in corso, in riferimento agli artt. 3, 24, 102 e 111 Cost..
La Consulta ha altresì contribuito a precisare, in altre decisioni, quale sia Ai fini dell’individuazione dell’ambito di applicazione dell’art. 68, comma 1 della Costituzione, ha avuto grande importanza l’interpretazione data dalla Consulta, chiamata a giudicare nei conflitti di attribuzione sorti tra magistratura e Parlamento.
In particolare, a partire dalle sentenze nn. 10 e 11 del 2000, la Corte ha adottato un giudizio di tipo più rigoroso, in quanto ha previsto la possibilità di un controllo di merito sulle delibere parlamentari [8].
Nella sentenza n. 10 del 2000 ha affermato che con riguardo ial precetto contenuto nell’articolo 68, primo comma, circa l’insindacabilità di opinioni espresse di cui i parlamentari siano stati chiamati a rispondere davanti all’autorità giudiziaria, la linea di confine fra la tutela dell’autonomia e della libertà delle Camere, e, quindia tal fine, della libertà dei loro membri – da un lato – e la tutela dei diritti e degli interessi, costituzionalmente protetti, suscettibili di essere lesi – dall’altro lato – è fissata attraverso la delimitazione «funzionale» dell’ambito della prerogativa, senza la quale – come più volte affermato dalla Corte – l’applicazione della prerogativa si trasformerebbe in un privilegio personale, con possibili distorsioni anche del principio di eguaglianza e di parità di opportunità fra cittadini nella dialettica politica. E poiché lLa regola per cui, nel linguaggio e nel sistema della Costituzione, le «funzioni» riferite agli organi non indicano generiche finalità, ma riguardano ambiti e modi giuridicamente definiti, vale anche per la funzione parlamentare, ancorché essa si connoti per il suo carattere non «specializzato»., Più in particolare, mentre è pacifico che costituiscono opinioni espresse nell’esercizio della funzione quelle manifestate nel corso dei lavori della Camera di appartenenza e dei suoi vari organi, in occasione di una qualsiasi fra le funzioni svolte dalla Camera, o manifestate in atti, anche individuali, costituenti estrinsecazione delle facoltà proprie del parlamentare in quanto membro dell’assemblea, l’attività politica svolta dal parlamentare al di fuori di questo ambito non può dirsi, invece, di per séè esplicazione della funzione parlamentare. Nel normale svolgimento della vita democratica e del dibattito politico, le opinioni che il parlamentare esprima fuori dai compiti e dalle attività propri delle assemblee rappresentano infatti l’esercizio della libertà di espressione comune a tutti i consociati, cosicché, a precisazione della precedente giurisprudenza della Corte, se ne deve concludere che il nesso funzionale da riscontrarsi, per poter ritenere l’insindacabilità, tra la dichiarazione e l’attività parlamentare, non può esser visto come un semplice collegamento di argomento o contesto fra l’una e l’altra, ma come identificabilità della dichiarazione quale espressione dell’attività parlamentare.
Secondo la successiva pronuncia n. 11 del 2000, non spetta alla camera dei deputati dichiarare l’insindacabilità, ai sensi dell’art. 68 comma 1 cost., delle opinioni espresse da un deputato (nella specie, l’on. Sgarbi) allorché queste siano pronunciate fuori del Parlamento e del contesto di iniziative parlamentari tipiche e non possano essere considerate connesse con alcuna forma di esercizio di funzioni parlamentari.
La stessa pronuncia afferma poi, che riguardo ai criteri da osservarsi per distinguere in concreto, tra le dichiarazioni rese da parlamentari, quelle a cui può, da quelle a cui non può, estendersi l’insindacabilità prevista dall’art. 68, primo comma, Cost., deve considerarsi ormai superata, in ragione dei fattori di trasformazione della comunicazione politica nella società contemporanea, la tradizionale interpretazione che considerava compiuti nell’esercizio delle funzioni parlamentari, e quindi coperti dall’immunità, i soli atti svolti all’interno dei vari organi parlamentari o anche paraparlamentari (quali, ad esempio, i “gruppi” o le “deputazioni”).
L’estensione del regime di insindacabilità anche agli atti compiuti al di fuori dell’ambito dei lavori di tali organi non può essere automatica, atteso che l’interpretazione del primo comma dell’art. 68 Cost. non soltanto porta ad escludere, per non trasformare la prerogativa in un privilegio personale – come più volte si è affermato nella giurisprudenza costituzionale (cfr. da ultimo, sent. n. 329 del 1999 e sent. n. 289 del 1998) – che sia compresa nell’insindacabilità tutta la complessiva attività politica che il singolo membro del Parlamento pone in essere, ma porta altresì ad affermare – come anche la Corte ha anche di recente statuito (vedi sent. n. 10 del 2000) – che lo stretto nesso tra le opinioni espresse dal parlamentare e l’esercizio delle relative funzioni, costantemente considerato come indefettibile presupposto di legittimità della deliberazione di insindacabilità, deve qualificarsi non come “semplice collegamento di argomento o di contesto fra attività parlamentare e dichiarazione, ma come identificabilità della dichiarazione stessa quale espressione di attività parlamentare”. Alla luce di tale interpretazione, pertanto, non possono ritenersi insindacabili quelle dichiarazioni che, fuoriuscendo dal campo applicativo del “diritto parlamentare”, non siano immediatamente collegabili con specifiche forme di esercizio di funzioni parlamentari anche se siano caratterizzate da un asserito “contesto politico”, o ritenute, per il contenuto delle espressioni o per il destinatario o la sede in cui sono state rese, manifestazioni di sindacato ispettivo, giacché tale forma di controllo politico rimessa al singolo parlamentare può aver rilievo solo se si esplica come funzione parlamentare, attraverso atti e procedure specificamente previste dai regolamenti parlamentari. A sua volta, quindi, il problema specifico della riproduzione, all’esterno degli organi parlamentari, di dichiarazioni già rese nell’esercizio di funzioni parlamentari, si può risolvere nel senso dell’insindacabilità solo ove sia riscontrabile una corrispondenza sostanziale di contenuti con l’atto parlamentare, non essendo sufficiente a questo riguardo una mera comunanza di tematiche [9].
Ciò che rileva non è la configurazione nominalistica degli atti che il singolo parlamentare compie quale componente di una determinata Commissione, ma la loro riconducibilità allo svolgimento dei relativi lavori, dal momento che la «tipizzazione», rilevante ai fini della garanzia di insindacabilità, non è quella determinata dal nomen (valido solo sul piano meramente ricognitivo), ma è quella che, “secondo un paradigma di effettività, deriva dalla riconducibilità degli atti all’esercizio delle attribuzioni proprie, anche se attuate in forma «innominata» sul piano regolamentare, dei componenti i due rami del Parlamento”. Cosicché è l’atto del parlamentare, in sé e per sé considerato, e non necessariamente la sua riconducibilità agli schemi del regolamento parlamentare, a dover presentare quegli indici di riconoscimento che valgono a qualificarlo come opinione manifestata nell’esercizio delle funzioni di membro del Parlamento (sentenza n. 219 del 2003) [10].
Con la sentenza n. 235 del 2005, la Consulta ritorna sul “nesso funzionale”, affermando che le opinioni espresse da un parlamentare al di fuori del Parlamento sono coperte da immunità ex art. 68 Cost., in quanto espresse nell’esercizio delle proprie funzioni, soltanto se sostanzialmente identiche, o, comunque, legate da un nesso funzionale, ad opinioni già manifestate dallo stesso soggetto in ambito parlamentare. Le opinioni espresse al di fuori di tale ambito non sono quindi coperte da immunità se quelle rese in tale ambito ed alle quali le prime sono legate da un nesso funzionale sono di altri senatori o deputati, né sono coperte se vengono espresse bensì dallo stesso soggetto, ma prima di essere manifestate nell’ambito parlamentare [11].
Il “nesso funzionale” tra la dichiarazione resa extra moenia dal parlamentare e l’espletamento delle sue funzioni di membro del Parlamento esiste se ed in quanto la dichiarazione possa essere identificata come “divulgativa all’esterno di attività parlamentari”, cioè solo sussiste una sostanziale corrispondenza di significato con opinioni espresse nell’esercizio di funzioni parlamentari, non potendosi ritenere sufficiente una mera comunanza di argomenti (sentenza n. 347 del 2004) [12].
Al fine di ritenere una dichiarazione coperta dall’immunità prevista dall’art. 68, 1° comma, Cost. per le opinioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni, il luogo dove le dichiarazioni sono state rese, non può, di per sé solo, conferire carattere di funzione parlamentare ad un’intervista privata concessa da un parlamentare ad un giornalista (sentenza n. 348 del 2004).
Le opinioni espresse dai parlamentari, se manifestate al di fuori dell’ambito parlamentare, sono coperte da immunità soltanto se funzionalmente legate ad opinioni già da essi stessi espresse nell’ambito parlamentare. Le opinioni rese al di fuori di detto ambito non sono coperte da immunità ex art. 68 Cost. se vengono espresse prima di essere state manifestate in Parlamento (sentenza n. 193 del 2005).
Con sentenza n. 249 del 2006 la Consulta ha anche chiarito che l’art. 68, primo comma, della Costituzione non configura una sorta di insindacabilità di gruppo, per cui un atto o intervento parlamentare di un appartenente ad un gruppo fornirebbe copertura costituzionale per tutti gli altri iscritti al gruppo medesimo. La Corte ricorda che gli stessi regolamenti parlamentari, in coerenza con l’art. 67 Cost., consentono al singolo parlamentare di dissentire dalle posizioni del gruppo cui appartiene e di manifestare pubblicamente tale dissenso. In caso contrario si andrebbe incontro all’irragionevole conseguenza che la cd. insindacabilità “trasferita” opererebbe solo a favore degli appartenenti allo stesso gruppo e non invece a favore di altri parlamentari, che, al di fuori della disciplina di gruppo e di partito, condividessero le medesime opinioni. Inoltre considerando che i regolamenti parlamentari non consentono l’ingresso nei lavori delle Camere agli scritti o alle espressioni «sconvenienti». L’utilizzo del turpiloquio non può far parte del modo di esercizio delle funzioni parlamentari, di conseguenza le stesse espressioni non possono essere ritenute esercizio della funzione parlamentare quando usate al di fuori delle Camere stesse.

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[1] La Camera dei deputati ha dichiarato che i fatti per I quali era in corso il procedimento penale nei confronti del deputato Dell’Utri per il reato di diffamazione a mezzo stampa, concernevano opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni e ricadevano, pertanto, nella previsione dell’art. 68, primo comma, della Costituzione.
[2] In particolare “il deputato, a seguito della richiesta di applicazione di misura cautelare avanzata nei suoi confronti da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palermo, e pervenuta alla Camera dei deputati il 9 marzo 1999, rilasciava il giorno successivo due interviste, una al quotidiano “Il Messaggero”, l’altra, al quotidiano “La Stampa”. Entrambe le interviste avevano ad oggetto la suddetta richiesta di applicazione di misura cautelare e, in particolare, la gestione delle indagini da parte della citata Procura della Repubblica”.
La sentenza n. 223 del 2005, aveva ad oggetto le dichiarazioni rilasciate dal deputato al quotidiano “Il Messaggero”.
[3] Per un commento alla sentenza v. V. Tallini, Insindacabilità parlamentare, in Cass. Penale, 2005, p. 2961 e ss. Secondo l’autore la pronuncia presenta “un aspetto di ulteriore affinamento della discussione nell’ambito della vicenda dell’insindacabilità: la Corte sostiene che – data la pendenza in parlamento di una richiesta di autorizzazione ex art. 68 comma 2 Cost. – il deputato è facoltizzato a tentare di indurre la camera a ravvisare un intento persecutorio e quindi a rigettare la richiesta di arresto. Le dichiarazioni dell’on. Dell’Utri (10 marzo) erano per la verità successive alla trasmissione – da parte del g.i.p. ricorrente – della richiesta di autorizzazione a procedere (9 marzo) ma precedenti rispetto alla seduta in cui la camera di appartenenza ha discusso la predetta richiesta (13 aprile). La Consulta attraverso un’interpretazione…troppo estesa si è avvalsa con una certa fretta argomenattiva della contestualità tra dichiarazioni diffamatorie e pendenza del procedimento parlamentare de libertate, asserendo che le dichiarazioni stesse sarebbero in tal caso per ciò solo connesse al suo mandato”.
[4] Si tratta delle dichiarazioni rese alla “Stampa” il 10 marzo 1999, che hanno peraltro contenuto analogo e “si collocano nello stesso lasso temporale (in pendenza del procedimento di autorizzazione, da parte della Camera dei deputati, all’applicazione della misura cautelare richiesta dalla Procura della Repubblica) rispetto a quelle oggetto della sentenza n. 223 del 2005”.
Ciò vale anche per le dichiarazioni rese nell’intervista pubblicata il 15 luglio 1999. Anche esse infatti riguardano il procedimento penale richiamato ed hanno ad oggetto “la presunta strumentalità con la quale la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Palermo avrebbe condotto le indagini nei confronti del deputato.
[5] L’art. 68 della Costituzione deve la sua attuale formulazione alla L. Costituzionale 29 ottobre del 1993, n. 3, che oltre ad aver ridimensionato l’istituto dell’immunità parlamentare, ha sostituito, al comma 1 l’espressione “non possono essere perseguiti”, con quella “non possono essere chiamati rispondere”.
[6] V. in proposito, A. F. Morone, L’insindacabilità dei membri del Parlamento ex art. 68, 1° comma, Cost. dopo la L. 20 giugno 2003, n. 140, in Giurisprudenza italiana, 2005, p. 1040; G. Dimitri, In materia di insindacabilità ex art. 68 della Costituzione, in Studium iuris, p. 1423.
[7] La decisione è stata commentata da R. Romboli, Pregiudizialità parlamentare, effetto inibente della delibera delle Camere e una lettura più morbida del “nesso funzionale” da parte della Corte costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale, 2004, p. 1228 e ss.; P. Ridola, Le “parole della politica” e l’insindacabilità parlamentare, in Giurisprudenza Costituzionale, 2004, p. 1220 e ss. Secondo quest’ultimo autore “la Corte sembra chiudere, con una vera e propria “svolta” giurisprudenziale , la stagione aperta dalle sentenze nn. 10 e 11 del 2000, autorevolmente salutate al loro apparire come espressione di un’interpretazione finalmente più rigorosa della prerogativa dell’art. 68, comma 1 Cost., per recuperare, in sostanza, alcuni punti fermi della giurisprudenza anteriore a quelle decisioni. Questa poggiava su due pilastri. Il primo riguardava la configurazione della funzione del parlamentare, che la Corte ritenne, in ragione della sua dimensione peculiare nel sistema, non suscettibile di tipizzazione, in quanto essa ha natura generale ed è libera nel fine: muovendo da questa premessa, la Corte pervenne ad estendere l’area dell’insindacabilità anche ad opinioni che, benché non espresse attraverso atti tipici della funzione parlamentare, erano tuttavia a questa legate da un nesso funzionale, di volta in volta ravvisato in un legame di successione cronologica o di consequenzialità. Il secondo pilastro riguardava le guarentigie delle assemblee parlamentari nel loro complesso, che la Corte ritenne non più configurabili come dotate di assolutezza, ma soggette ad operazioni di bilanciamento, i cui termini erano rappresentanti, da un lato, dalla garanzia dell’autonomia delle funzioni delle Camere e della libertà politica delle Assemblee rappresentative, e dall’altro dalla protezione dell’eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge, del diritto all’eguale tutela giurisdizionale e di quello a difendersi in giudizio.
Questi pilastri, che costituivano in realtà sviluppo di indirizzi risalenti che avevano riservato alla Corte il sindacato sul corretto uso delle loro prerogative costituzionali da parte delle Camere, erano stati parzialmente demoliti dalle sentenze nn. 10 e 11 del 2000, pur nell’apprezzabile intento di porre all’abuso delle prerogative ex art. 68, comma 1 Cost. argini più sicuri di quelli affidati alle operazioni di bilanciamento e al controllo sulla non arbitrarietà dell’esercizio del potere da parte delle Camere. Quando infatti la Corte aveva richiamato i criteri della identificabilità della dichiarazione quale espressione dell’attività parlamentare e della corrispondenza sostanziale di contenuti con l’atto parlamentare come indici esclusivi della sussistenza del nesso funzionale, essa aveva di fatto tentato di sostituire al sindacato sulal congruità delle delibere di insindacabilità un controllo di natura essenzialmente formale sulla corrispondenza oggettiva tra le dichiarazioni rese dal parlamentare e l’estrinsecazione dell’attività svolta in qualità di membro della Camera…”.
[8] V. A. F. Morone, in op. cit., p. 1040.
[9] Come osserva G. Dimitri, op. cit., p. 1423, la Corte “valorizza, ai fini della delimitazione delle opinioni espresse dai parlamentari e coperte da insindacabilità, il cd. “nesso funzionale” tra le dichiarazioni e le funzioni proprie dei parlamentari, allo scopo di evitare che la garanzia prevista dall’art. 68, si trasformi in un “privilegio per sonale””.
[10] V. D. Piccioni, I paradossi dell’insindacabilità parlamentare, in Giurisprudenza Italiana, 2005, p. 466, che a commento della sentenza n. 219 del 2003, osserva che “La novità sta nel fatto che nel ragionamento della Consulta appaiono due categorie di atti: atti cui è preclusa la tipizzazione (che rimarranno sempre fuori della garanzia ex art. 68); e atti, che, godranno sempre della garanzia di insindacabilità, divisibili in formalmente tipici e sostanzialmente tipici”. La Corte ha introdotto un nuovo criterio rappresentato dall’effettività. Secondo l’autore, però, per risolvere la questione occorrerebbe un criterio formale consistente in una normativa stabilita attraverso un regolamento parlamentare che detti la disciplina degli atti tipici individuando con esattezza quali siano e connotandoli come tali.
[11] Secondo P. Ridola, op. cit., p. 1222, il filo conduttore della giurisprudenza della Consulta degli ultimi anni è rappresentato dallo “sforzo di far leva sul criterio della corrispondenza oggettiva per escludere che contesto politico o affinità tematiche delle dichiarazioni oggetto del conflitto possano assumere autonomo rilievo al fine di riconoscere il nesso funzionale, e per radicare l’insindacabilità nella localizzazione delle dichiarazioni stesse”.
[12] A commento della sentenza n. 347 del 2004, v. L. Elia, Continuità giurisprudenziale in tema di insindacabilità parlamentare, in Giurisprudenza Costituzionale, 2004, p. 3888 e ss., che osserva come “nella presente decisione la Corte costituzionale ribadisce il consolidato orientamento secondo il quale l’atto parlamentare tipico, di contenuto corrispondente alla dichiarazione resa extra moenia e dunque valutabile allo scopo di accertare il nesso funzionale, deve essere compiuto precedentemente o, al più, contestualmente, a tale dichiarazione”; v. anche M. Vigiani, In tema di conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, in Giurisprudenza italiana, 2005, p. 1802 e ss., secondo cui con la sentenza n. 347/2005, la Corte ha voluto stabilire che “le dichiarazioni rese extra moenia da un parlamentare e ritenute da un cittadino lesive della propria reputazione, sono coperte da insindacabilità solo laddove siano divulgative all’esterno di precedenti atti parlamentari posti in essere dall’autore delle dichiarazioni”.

(pubblicato il 14.2.2007)

Note

L'articolo La Corte ritorna sulla insindacabilità parlamentare (in margine alla sentenza della Corte Costituzionale del 26 gennaio 2007, n. 13) proviene da Giustamm.

Con la sentenza n. 80 la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni regionali in materia di servizi pubblici locali:
1. .Art. 2, co. 2, della legge della Regione Liguria n. 17 del 2003, aggiuntivo del comma 2-bis all’art. 8 della legge della Regione Liguria 9 Settembre 1998, n. 31 (“Norme in materia di trasporto pubblico locale”);
2. 2.Art. 3, co. 1 della legge della Regione Veneto n. 30 del 2004 (“Disposizioni di interpretazione autentica e di modifica in materia di trasporto pubblico locale di cui alla legge regionale 30 Ottobre 1998, n. 25 <> e successive modificazioni”);
3. 3.Art. 1, co. 11, lettere b) e f) della legge della Regione Calabria n. 36 del 2004 (“Modifiche alla legge regionale 7 Agosto 1999 n. 23 recante “Norme per il trasporto pubblico locale”);Art. 25 della legge della Regione Veneto n. 8 del 2005, modificativo dell’art. 3 della legge della Regione Veneto 26 novembre 2004, n. 30 (“Disposizioni di interpretazione autentica e di modifica in materia di trasporto pubblico locale di cui alla legge regionale 30 ottobre 1998, n. 25 <> e successive modificazioni”).Le suddette disposizioni, che introducono, in vario modo, proroghe degli affidamenti preesistenti rispetto al termine, previsto dal legislatore statale, per l’entrata in vigore del nuovo regime di affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica dei servizi di trasporto pubblico locale, sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte per avere illegittimamente invaso la sfera di competenza esclusiva riservata allo Stato in materia di “tutela della concorrenza” dalla Costituzione (art. 117, co. 2, lettera e).La Corte richiama la disciplina statale sui trasporti pubblici locali, illegittimamente derogata dalle disposizioni regionali impugnate. In particolare, precisa che essa trova la sua fonte nel Decreto legislativo n. 422 del 1997 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’art. 4, co. 4, della legge 15 Marzo 1997, n. 59), così come modificato dal Decreto legislativo n. 400 del 1999 e non invece nel d.lgs n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Ciò sia perché lo stesso T.U. degli enti locali all’art. 113, co. 15-bis, esclude la propria applicabilità nel caso in cui siano previsti per i singoli settori congrui periodi di transizione (ciò che fa l’art. 18, co. 3-bis del d.lgs n. 422 del 1997), sia perché all’art. 1, stabilisce che il settore dei trasporti pubblici locali continua ad essere disciplinato dal d.lgs. n. 422 del 1997. Il principio ispiratore del riassetto dell’intera disciplina è dato dal conferimento alle Regioni ed agli altri enti locali della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative in materia di servizi pubblici di trasporto. Come ha osservato un autore[1]: “Nell’esercizio delle competenze conferite…le Regioni e gli Enti locali dovranno adottare tutti gli strumenti atti ad assicurare ai servizi di competenza regionale e locale gestioni economiche ed efficienti, facendo leva su criteri di concorrenzialità e trasparenza. Il decreto 422/97 non intende affermare la necessità di una “privatizzazione”…, ma introdurre in tale settore una necessità di riorganizzazione che porti al superamento della struttura monopolistica (attraverso l’eliminazione dei privilegi legati alla figura del concessionario e mediante la stipulazione di un contratto di servizio in luogo della concessione) ed all’affermazione del principio concorrenziale (attraverso gli incentivi e/o gli obblighi relativi alle procedure concorsuali per i conferimenti degli incarichi)…Le modificazioni proposte confermano la necessità di attuare il programma di riforma del settore in modo tale che le aziende locali si sono potute organizzare adeguatamente al nuovo regime di affidamento concorrenziale recuperando nel breve periodo efficienza ed economicità, migliorando la qualità dei servizi erogati, qualificando il personale e rafforzando la struttura aziendale anche procedendo a integrazioni con altre aziende” [2].Il d.lgs n. 422/1997, dispone all’art. 18, co. 3-bis (introdotto dall’art. 1, co. 6, del d.lgs n. 400/1999), che le regioni prevedano un periodo transitorio nel corso del quale possono mantenere gli affidamenti agli attuali concessionari di servizi di trasporto pubblico locale, con l’obbligo però per tale periodo transitorio di affidare quote di servizio o servizi speciali mediante procedure concorsuali. Terminato il periodo transitorio tutti i servizi vengono affidati esclusivamente mediante procedure concorsuali.Il termine ultimo del periodo transitorio suddetto, dapprima fissato al 31 Dicembre 2003, è stato portato al 31 Dicembre 2006, con la facoltà per le Regioni di prevedere, a determinate condizioni, alcuni tipi di ulteriore proroga dell’affidamento, fino ad un massimo di altri dodici mesi.La Corte individua la ratio dell’inserimento di un termine ultimo per il periodo di transizione nell’art. 4, co. 4 lettera b), della legge 15 marzo 1997, n. 59: “secondo il quale il decreto delegato in materia di trasporto pubblico locale avrebbe dovuto anche definire le modalità per incentivare il superamento degli assetti monopolistici nella gestione di servizi di trasporto urbano ed extraurbano…l’art. 18, co. 2 del d.lgs. n. 422/1997, esplicitamente, finalizza il conferimento dei poteri a Regioni ed enti locali in tema di affidamento dei servizi di trasporto locale allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre regole di concorrenzialità nella gestione dei servizi di trasporto regionale e locale. / In questo quadro, la fissazione di un termine massimo entro il quale deve concludersi la fase transitoria e quindi generalizzarsi l’affidamento mediante procedure concorsuali dei servizi di trasporto locale assume un valore determinante, poiché garantisce che si possa giungere davvero in termini certi all’effettiva apertura alla concorrenza di questo particolare settore, così dando attuazione alla normativa europea in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi di trasporto locale”.Dal riconoscimento del “valore di garanzia dell’assetto concorrenziale” attribuito all’art. 18, co. 3-bis del d.lgs. n. 422 del 1997, formulato, come chiarisce la Corte, in forma chiaramente inderogabile, se ne trae che esso rientra nell’ambito della competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, co. 2, let. e) della Costituzione (tutela della concorrenza). La Corte richiama poi la sentenza n. 272 del 2004, in cui afferma che “la configurazione della tutela della concorrenza ha una portata così ampia da legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere l’assetto concorrenziale del mercato”.Sul tema della ripartizione di competenza tra Stato e Regioni, sebbene non specificamente per quel che riguarda il trasporto pubblico locale, ma più in generale in tema di servizi pubblici locali, per i profili che attengono alla tutela della concorrenza, la Corte è già intervenuta oltre che con la già citata sentenza 272/2004, anche con le sentenze n. 14 del 2004, n. 345 del 2004 e infine da ultimo con la n. 29 del 2006.

__________________________

[1] ) V. A. Spadetta, L’organizzazione del trasporto pubblico locale, in www.servizilocali.com.
[2] ) V. anche G. Baldassarri, Il trasporto pubblico locale di fronte al processo di liberalizzazione, in Proteo, n. 2001 – 1, La riforma del trasporto pubblico locale, in Proteo, n. 1998 – 3. Secondo l’autore la ratio “della riforma del trasporto pubblico locale si basa principalmente su tre aspetti generali, ancora meglio evidenziati nel decreto legislativo 19 Novembre 1997, n. 422 attuativo dell’art. 4 della legge 59/1997: trasferimento delle competenze di settore dal Governo agli Enti Locali (principio del “chi ordina paga”), separazione delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo da quelle di gestione (principio dell’autonomia imprenditoriale), trasformazione di un mercato di servizi caratterizzato da una offerta di tipo monopolistico, con una forte presenza del pubblico nella produzione degli stessi, in un mercato concorrenziale ove la gestione possa essere affidata anche ad imprese private, meglio a capitale privato (principio della competitività).

Note

L'articolo Sulla proroga del preesistente regime di affidamento del servizio di trasporto pubblico locale. proviene da Giustamm.

1. Oggetto del giudizio di legittimità costituzionale è l’art. 1, comma 3 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2005, n. 8 (Modifiche di leggi provinciali in materia di lavori pubblici,viabilità, industria, commercio, artigianato e turismo e altre disposizioni), di cui si denuncia il contrasto con l’art. 8 del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e con l’art. 117, secondo comma, della Costituzione.
In particolare, la legge provinciale ha introdotto l’istituto della revisione dei prezzi in materia di appalti di lavori pubblici, riproducendo sostanzialmente il contenuto dell’art. 1664 del cod. civ., istituto escluso invece dalla attuale legislazione statale in materia [1].
La norma denunciata, da una parte invaderebbe la competenza legislativa dello Stato in materia di ordinamento civile, riservatagli dall’art. 117, secondo comma, della Costituzione [2], dall’altra si porrebbe in contrasto con l’art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino – Alto Adige, in quanto lederebbe un principio fondamentale di riforma economico-sociale contenuto nella legislazione statale in materia [3].

2. La materia della revisione dei prezzi [4] ha da sempre rappresentato un problema molto delicato per il legislatore, che nel disciplinarla deve cercare di “bilanciare gli interessi contrapposti delle parti che stipulano un contratto d’appalto, cercando di lasciare inalterato l’equilibrio contrattuale tra le reciproche prestazioni” [5].
L’istituto, originariamente previsto per tutelare l’appaltatore contro i rischi di variazioni di mercato idonee ad alterare l’equilibrio sussistente al momento della conclusione del contratto, ha cominciato ad essere circoscritto nel suo ambito d’applicazione dall’art. 33, co. della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 1986). L’art. 33, in particolare non ammetteva la facoltà di procedere alla revisione dei prezzi contrattuali dell’appalto, per i lavori relativi ad opere pubbliche, di durata inferiore all’anno. Viceversa per i lavori di durata superiore all’anno, ne consentiva la revisione “a decorrere dal secondo anno successivo alla aggiudicazione e con esclusione dei lavori già eseguiti nel primo anno e dell’intera anticipazione ricevuta, quando l’Amministrazione riconosca che l’importo complessivo della prestazione è aumentato o diminuito in misura superiore al 10 per cento per effetto di variazioni dei prezzi correnti intervenute successivamente ala aggiudicazione stessa (comma 3)”. L’art. 33 infine prevedeva la possibilità per le amministrazioni di “ricorrere al prezzo chiuso, consistente nel prezzo del lavoro al netto del ribasso di asta, aumentato del 5 per cento per ogni anno intero previsto per l’ultimazione dei lavori. Nel caso di contratto a prezzo chiuso non è ammesso il ricorso alla revisione prezzi (comma 4)” [6].
In seguito il legislatore, con D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito con legge 8 agosto 1992, n. 359, ha soppresso la facoltà per l’amministrazione committente di procedere alla revisione dei prezzi per tutti i contratti, indipendentemente dalla loro durata. La ragione di tale ultimo intervento legislativo è dato dalla necessità “di contenimento della spesa pubblica e di stabilità dei bilanci delle amministrazioni appaltanti, abilitando il solo sistema possibile di affidamento degli appalti pubblici al prezzo chiuso, che consente il riconoscimento automatico, all’impresa appaltatrice, di un incremento del 5% dell’importo dell’opera per ogni anno previsto per l’ultimazione dei lavori” [7].
Con l’art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in materia di finanza pubblica), abrogando il comma 4 dell’art. 33, della legge del 1986 n. 41, ha eliminato “anche la facoltà dell’affidamento degli appalti con il sistema del prezzo chiuso ad aumento fisso, così cancellando definitivamente, l’istituto della revisione dei prezzi” [8].
Al fine poi di fugare ogni dubbio interpretativo, l’art. 26, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), ha sancito l’inammissibilità della revisione dei prezzi, oltre che l’inapplicabilità dell’art. 1664 del c.c., prevedendo invece che per i lavori pubblici si applica “il prezzo chiuso, consistente nel prezzo dei lavori al netto del ribasso d’asta, aumentato di una percentuale da applicarsi, nel caso in cui la differenza tra il tasso d’inflazione reale e il tasso di inflazione programmato nell’anno precedente sia superiore al 2 per cento, all’importo dei lavori ancora da eseguire per ogni anno intero previsto per l’ultimazione dei lavori stessi” [9].
Infine, l’art. 1, comma 550, della legge 30 dicembre 2004 n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), ha aggiunto il comma 4-bis al sopra citato art. 26, che stabilendo “in deroga a quanto previsto dal comma 3, qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta…si fa luogo a compensazioni, in aumento o in diminuzione, per la percentuale eccedente il 10 per cento…”, ha forse riaperto “l’ingresso nel nostro ordinamento, dell’istituto della revisione dei prezzi in materia di appalti di opere pubbliche” [10]. L’art. 133 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), ha sostanzialmente recepito il contenuto dell’ultima versione dell’art. 26 della legge n. 109 del 1994.
La Cassazione è intervenuta sull’istituto della revisione prezzi negli appalti di lavori [11], affermando che lo stesso è stato concepito come lo strumento diretto a limitare l’alea contrattuale legata alla lievitazione dei prezzi dei materiali e della mano d’opera nello sviluppo esecutivo del rapporto e dunque deve essere calcolato con riferimento ai mutamenti dei costi intervenuti al momento della esecuzione dei lavori e dovuti perciò sopportare dall’appaltatore.
Ancora secondo la Cassazione [12], negli appalti di opere pubbliche a prezzo chiuso non sussiste il diritto alla revisione prezzi in capo all’appaltatore in difetto di una delibera o di un atto interno degli organi legittimati dell’amministrazione appaltante che accerti la sussistenza delle condizioni di legge per concedere all’appaltatore la revisione dei prezzi e riconosca il relativo credito allo stesso, a mezzo dell’organo che rappresenti la stazione appaltante. Quando manchi la ricognizione del credito al compenso revisionale, espressa o tacita, della P.A., e il contratto di appalto vieti la revisione, non sussiste un diritto soggettivo in tal senso in capo all’impresa appaltatrice, che resta titolare del solo interesse legittimo il cui accertamento rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, con difetto di ogni potere per il giudice ordinario di emettere decreto ingiuntivo di pagamento per il predetto titolo.
Secondo il TAR Calabria [13], la disciplina contenuta nell’art. 33 della legge n. 41/1986, nel testo novellato dall’art. 3 del D.L. n. 333/1992 convertito in L. n. 359/1992, che ha abolito l’istituto della revisione dei prezzi nei pubblici appalti, si applica agli appalti aggiudicati dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina, ossia nei contratti e trattativa privata stipulati dopo detta data; pertanto, nell’ipotesi in cui, dopo la stipulazione dell’originario contratto nel vigore della normativa che consentiva la revisione prezzi, vengono stipulati ulteriori “atti aggiuntivi”, nel vigore della nuova disciplina che vieta la revisione, gli atti aggiuntivi configurabili come contratti autonomi rispetto a quello originario soggiacciono alla legge vigente al momento della loro stipulazione, e dunque al divieto di revisione prezzi, mentre quelli non autonomi seguono il regime dell’originario contratto, ed è pertanto ammessa, in relazione ad essi, la revisione prezzi [14].
Per quanto riguarda la posizione dell’appaltatore, con riferimento alla revisione del prezzo, il TAR Sicilia [15], ha affermato essa è di norma, tutelabile davanti al giudice amministrativo, in quanto si configura come interesse legittimo, acquistando invece natura e sostanza di diritto soggettivo, come tale tutelabile davanti al giudice ordinario, quando l’amministrazione abbia espressamente o implicitamente già riconosciuto l’esistenza del diritto alla revisione, ovvero il diritto alla revisione dei prezzi sia già stato previsto nel contratto di appalto e la contestazione abbia ad oggetto il criterio con il quale operarne la quantificazione.

3. Alla luce del travagliato svolgimento del quadro normativo riguardante l’istituto, indubbiamente di grande rilevanza nella materia in questione, e sulla scorta della sua precedente giurisprudenza, secondo cui l’istituto della revisione prezzi risponde ad un interesse unitario, “afferendo a scelte legislative di carattere generale che implicano valutazioni politiche e riflessi finanziari, che non tollerano discipline differenziate nel territorio” (sentenza n. 308 del 1993) ed inoltre possedendo la sopra descritta disciplina statale (ed in particolare, l’art. 26 della legge n. 109 del 1994, come modificato dalla legge n. 311 del 2004), “i caratteri sostanziali identificativi delle norme fondamentali di riforma economico sociale, al di là della autoqualificazione effettuata dall’art. 1 della stessa legge n. 109 del 1994, secondo il quale i principi desumibili dalle disposizioni contenuti nella predetta legge costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale” (sentenza n. 482 del 1995), la Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge provinciale denunciata, “che introducendo l’istituto della revisione prezzi mediante il recepimento del contenuto dell’art. 1664 cod. civ. viola una norma fondamentale di riforma economico-sociale posta dalla disciplina statale di settore”.
Risulta infatti evidente la difformità della disciplina provinciale rispetto a quella statale: mentre quest’ultima in sostanza vieta la revisione dei prezzi, con conseguente inapplicabilità dell’art. 1664 del c.c., il legislatore provinciale, introduce la revisione del prezzo “proprio secondo le modalità stabilite dall’art. 1664 cod. civ., di cui viene riprodotto pressoché testualmente il contenuto”.

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[1] Nella Provincia di Bolzano la materia dei lavori pubblici è disciplinata dalla legge provinciale 17 giugno 1998, n. 6 (Norme per l’appalto e l’esecuzione di lavori pubblici). L’art. 1, co. 3, della denunciata legge provinciale, ha sostituito l’art. 66 della predetta Legge, che vietava la possibilità del ricorso alla revisione dei prezzi, prevedendo invece, in linea con la legislazione nazionale, l’applicazione del cd. prezzo chiuso; la nuova norma dispone che: “Qualora per effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera tali da determinare un aumento o una diminuzione superiore al decimo del prezzo complessivo convenuto ovvero superiore al quinto del prezzo per categoria di lavoro convenuto, l’appaltatore interessato o il committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione può essere accordata a fine lavori solo per quella differenza che eccede il decimo”.
[2] L’art. 117, comma 2, lettera l) prevede che lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia dell’ “ordinamento civile”.
[3] L’art. 8 dello Statuto prevede che le province hanno la potestà di emanare norme legislative entro i limiti indicati dall’art. 4, in materia di lavori pubblici di interesse provinciale (n. 17). L’art. 4 prevede che la potestà normativa del Trentino – Alto Adige deve esercitarsi “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali – tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali – nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica…”.
[4] V. A. Stillo, Contratti pubblici: la revisione dei prezzi, in I Contratti, 2/2004, p. 207, che richiamando la nozione civilistici della revisione del prezzo, di cui all’art. 1664 del c.c., che recita: “Qualora per effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, tali da determinare un aumento o una diminuzione superiori al decimo del prezzo complessivo convenuto, l’appaltatore o il committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione può essere accordata solo per quella differenza che eccede il decimo”, afferma che l’istituto della revisione dei prezzi “è una particolare applicazione del più ampio istituto della risoluzione per eccessiva onerosità disciplinato dall’art. 1467 Codice civile, ai quali è comune il fondamento giuridico, rappresentato dal turbamento dell’equilibrio di valore tra le prestazioni, verificatosi in modo oggettivo ed imprevedibile nel corso del rapporto contrattuale. La revisione ha la finalità di ovviare alla risoluzione di un contratto (di regola, di appalto), che, per la sua particolare natura, merita di essere mantenuto in vita, tanto nell’interesse dei contraenti, quanto in quello economico generale. La norma dell’art. 1664 Codice civile relativa alla revisione dei prezzi dell’appalto non ha carattere vincolante per le parti, le quali pertanto possono derogarvi fissando convenzionalmente un diverso limite di aumento ovvero rimuovendo quello legale o escludendo dalla revisione l’aumento del costo di talune prestazioni…”.
[5] V. F. Martinotti, Revisione dei prezzi: ritorno al passato?, in Urbanistica e appalti, 5/2005, p. 520.
[6] V. F. Martinetti, in op. cit., secondo cui “tale normativa aveva un duplice fine. Da un lato era stata istituita nell’interesse pubblico affinché le opere non rimanessero incompiute, evitando così di modificare il rapporto contrattuale originario e garantendo la partecipazione alle gare di imprese professionalmente valide, e dall’altro, nell’interesse privato che era soddisfatto in quanto rimanevano inalterate le condizioni di equità contrattuale esistenti al momento della conclusione delle trattative, anche in considerazione del fatto che non sempre è possibile prevedere ex ante tutte le eventuali circostanze che possono incidere sul prezzo”.
[7] V. A Stillo, in op. cit., p. 208.
[8] V. A Stillo, in op. cit., p. 208.
[9] Cfr. M. Montanari, La revisione dei prezzi nell’appalto, in Riv. Trim. di dir. e proc. civ., 2004, p. 594, secondo cui “concepita per rimediare ad eventi straordinari ed imprevedibili, la disciplina revisionale per le opere pubbliche era stata molte volte modificata a partire dal secondo dopoguerra, divenendo un meccanismo automatico d’adeguamento all’inflazione che prescindeva completamente dalle sopravvenienze. Il meccanismo complicatissimo, le frequentissime liti giudiziarie, lo stimolo che essa dava alla dilatazione dei tempi dei lavori pubblici, e all’espansione incontrollata del loro costo, indussero il legislatore dapprima a circoscrivere la portata, infine ad abrogarla espressamente (art. 26, comma 3, l. 11 febbraio 1994, n. 109, cd. l. Merloni).
[10] V. F. Arcadio, Brevi considerazioni sull’art. 1, comma 550 della novella legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005), in L’Amministrazione italiana, n. 10/2005, p. 1343. L’autore osserva che “la presente nuova normativa è intesa al ripristino sia pure in modo timido e discreto dell’istituto della revisione dei prezzi in materia di lavori pubblici, è stata suggerita e proposta dalle categorie degli imprenditori, a seguito di una anomalia verificatasi nel settore dei materiali da costruzione e in particolare per il prezzo dell’acciaio che lo scorso anno si è raddoppiato, creando non pochi motivi di disagio nel campo dell’imprenditoria, legata all’uso di acciaio nelle costruzioni”.
Per un commento alla suddetta norma v. anche A. Varlaro Sinisi, La revisione prezzi: luci e ombre, in Comuni d’Italia, 3/2005, p. 60.
[11] Sentenza del 19/4/2005, n. 8198.
[12] Sentenza del 27/10/2006, n. 23072.
[13] Sentenza del TAR Calabria Catanzaro, del 12/6/2006, n. 629.
[14] In questo senso, v. anche Consiglio di Stato n. 350 del 27/2/1998 e n. 2076 del 10/4/2000, oltre il TAR Campania Salerno, del 15/6/2005 n. 904.
[15] Sentenza del TAR Sicilia Palermo, del 3/11/2005, n. 4574.

(pubblicato il 26.1.2007)

Note

L'articolo La revisione prezzi negli appalti di lavori pubblici (a margine della sentenza della Corte Costituzionale n. 447 del 28.12.2006) proviene da Giustamm.

Le questioni di legittimità costituzionale affrontate dalla Corte.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri lamentava l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, contenente “Norme sui servizi pubblici locali a rilevanza economica” [1].

Il ricorrente sosteneva che il legislatore regionale disciplina un settore, i servizi pubblici locali a rilevanza economica, che per i profili concernenti la tutela della concorrenza, materia oggetto di competenza legislativa esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettera e, Cost.), secondo l’art. 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), norma di principio, non derogabile dalla legislazione regionale.

In particolare le questioni sottoposte al vaglio della Corte sono le seguenti:

a) La prima questione ha ad oggetto l’articolo 4, co. 4 della sopra citata legge regionale, che vieta alle società a capitale interamente pubblico e alle società controllate o collegate con queste ultime, cui gli enti locali abbiano conferito la proprietà di reti, impianti, dotazioni patrimoniali e di beni essenziali all’espletamento di un servizio pubblico locale, di partecipare alle gare disciplinate dall’art. 113, co. 5, del T.U. degli enti locali, per la scelta del soggetto gestore del servizio, ovvero per la scelta del socio privato delle società a capitale misto pubblico/privato.
Il ricorrente lamenta che la norma impugnata, impedendo l’esercizio di un’attività economica sul territorio abruzzese e contrastando con l’unicità del mercato, violerebbe l’art. 117, co. 2, lett. e) della Costituzione, che riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza.

b) La seconda questione attiene all’art. 7, co. 4, lett. b) della legge della Regione Abruzzo, che vieta alle società a capitale interamente pubblico, affidatarie dirette della gestione del servizio pubblico locale, di partecipare alle gare, per la scelta del soggetto gestore del servizio e per la scelta del socio privato delle società a capitale misto.
Detta norma, nel riprodurre quanto stabilito dall’art. 113, co. 6 del T:U. degli enti locali, omette la previsione del regime transitorio previsto in relazione alla fattispecie di cui al comma 6, dal successivo comma 15-quater del T.U. Quest’ultima disposizione prevede infatti che il divieto ex comma 6, di partecipare alle gare per l’erogazione del servizio, disposto per le società che gestiscono servizi pubblici locali in virtù di un affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica, nonché per le società a capitale interamente pubblico affidatarie dirette della gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali, ovvero per le imprese titolari della gestione a seguito di procedure ad evidenza pubblica, operi solo a partire dal 1° gennaio 2007.
La disposizione impugnata non prevedendo analoga disciplina transitoria, lederebbe l’art. 3 della Costituzione.

c) La terza questione riguarda l’art. 7, co. 1, lett. b) della legge della regione Abruzzo, che fissa una quota azionaria minima (40% del capitale sociale), per la partecipazione del socio privato alle società miste, cui può essere affidata la gestione del servizio pubblico locale a rilevanza economica. Tale limitazione violerebbe gli articoli 3 e 117, co. 2, lett. e) (perché invade la sfera di competenza esclusiva dello Stato nella otaria della tutela della concorrenza) e co. 3 (lesione della competenza statale in ordine alla determinazione dei principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica) della Costituzione.

d) L’art. 7 della legge della regione Abruzzo è censurato anche al comma 4, lett. d), che vieta alle società a capitale interamente pubblico di conferire incarichi professionali, di collaborazione e di qualsiasi altro genere in favore di persone e/o società legate da rapporti di dipendenza e/o di collaborazione con l’ente o gli enti titolari del capitale sociale, in quanto tali obbligati all’esercizio sulle società di un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi. Tale norma contrasterebbe con l’art. 117, co. 2, lett. l) della Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile.
Il Governo ipotizza un contrasto anche con gli articoli da 52 a 66 (ora da 43 a 55) del Trattato dell’Unione europea, che sanciscono i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, con conseguente violazione dell’art. 117, co. 1 della Costituzione (che sancisce l’obbligo sia per lo Stato che per le Regioni di esercitare la potestà legislativa rispettando i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario).

e) Un’ulteriore questione riguarda l’art. 7, co. 4, lettera f), della legge regionale, che obbliga le società a capitale interamente pubblico, cui è affidata la gestione del servizio pubblico locale, a rispettare le procedure di evidenza pubblica imposte agli enti locali per l’assunzione di personale dipendente. Anche questa norma si presume in contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. l, della Costituzione, perché invasiva della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

f) Infine è dedotta l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, co. 4, lett. g, della legge regionale in esame, che sancendo per i legali rappresentanti ed i componenti degli organi esecutivi delle società affidatarie della gestione del servizio pubblico locale, l’ineleggibilità a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale dei comuni e delle province titolari del capitale sociale delle stesse società, si porrebbe in contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. p), della Costituzione, che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia degli “organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane”.

La disciplina dei servizi pubblici locali.

La disciplina dei servizi pubblici locali [2] è contenuta nel Titolo V (articoli 112 e seguenti)del decreto legislativo n. 267 del 2000 (T.U. enti locali). La disciplina ha subito nel corso del tempo varie modifiche, in particolare a seguito dell’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002), e poi da ultimo con l’art. 14 del decreto legislativo n. 269 del 2003.
L’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ha profondamente innovato, attraverso una integrale modifica dell’art. 113 del T.U. e l’inserimento dell’art. 113-bis. In particolare, l’art. 35 ha distinto i servizi di rilevanza industriale (disciplinati dal 113) e i servizi privi di rilevanza industriale (113-bis). Per quanto riguarda i primi [3], l’art. 35, co. 5, disponeva che “L’erogazione del servizio, da svolgere in regime di concorrenza, avviene secondo le discipline di settore, con conferimento della titolarità del servizio a società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica” [4]. L’art. 35, co. 5 (che ha introdotto l’art. 113-bis), prevedeva invece per la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale, l’affidamento diretto a istituzioni, aziende speciali anche consortili, società di capitali costituite o partecipate dagli enti locali, regolate dal codice civile.
La disciplina dei servizi pubblici locali ha subito un’ulteriore modifica con l’art. 14 del d.l. 30 settembre 2003, n, 269, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326 e con l’art. 4, co. 234 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Finanziaria per il 2004) [5]. Quest’ultimo intervento legislativo, causato dalla necessità di evitare allo Stato italiano una procedura di infrazione [6], ha per prima cosa introdotto una nuova classificazione dei servizi pubblici locali, distinguendo tra servizi “a rilevanza economica” e servizi “privi di rilevanza economica”. Al fine poi di scongiurare dubbi di legittimità costituzionale sulla competenza dello Stato a legiferare in materia di servizi pubblici locali [7], il testo vigente dell’art. 113, co. 1, prevede che: “Le disposizioni del presente articolo che disciplinano le modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali concernono la tutela della concorrenza e sono inderogabili ed integrative delle discipline di settore…”. Il legislatore ha voluto così chiarire che la disciplina della gestione e dell’affidamento dei servizi pubblici locali concerne la tutela della concorrenza, ed in quanto tale spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, co. 2, let. e) della Costituzione. Le Regioni potranno ugualmente legiferare in materia, dovendo però rispettare le disposizioni inderogabili di cui all’art. 113 del T.U. enti locali, per quanto riguarda la gestione e l’affidamento dei servizi pubblici locali.

La Corte Costituzionale nella sentenza in commento ha ricostruito la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica così come risulta dalle diverse modifiche apportate, spiegando che la stessa risulta caratterizzata “dalla separazione tra la proprietà di reti, impianti ed altre dotazioni patrimoniali, riservata all’ente locale (o trasferita da quest’ultimo a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile), e la gestione del servizio pubblico; da un tendenziale accorpamento della gestione delle reti all’erogazione del servizio pubblico locale, prevedendosi la tipizzazione, ad opera della normativa di settore, dei casi in cui le suddette attività possono, invece, essere eccezionalmente disgiunte”.
In detto sistema, si possono distinguere tre profili oggetto di regolamentazione: proprietà di reti, impianti e dotazioni patrimoniali; gestione della rete; erogazione del servizio.
Dall’esame del contenuto del citato art. 113, in combinato disposto con altre norme nel medesimo articolo richiamate, sono desumibili, secondo la Corte, i seguenti principi:
la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali spetta agli enti locali (art. 113, co.2), che possono conferirla però a società a capitale interamente pubblico (art. 113, co. 13);
le discipline di settore possono stabilire i casi in cui l’attività di gestione delle reti e degli impianti può essere separata dalla erogazione del servizio (art. 113, co. 3); qualora sia stata prevista detta separazione, per la gestione delle infrastrutture gli enti locali si avvalgono, con affidamento diretto, delle società proprietarie delle reti, di società a capitale interamente pubblico costituite allo scopo [8], oppure, scelta mediante procedure di evidenza pubblica, di imprese idonee (art. 113, commi 13 e 4);
il conferimento della titolarità del servizio pubblico, per l’erogazione dello stesso, è affidato (art. 113, co. 5): a) a società di capitali individuate mediante l’espletamento di gare ad evidenza pubblica; b) a società di capitale misto pubblico/privato, nelle quali il socio privato sia scelto attraverso gare; c) a società a capitale interamente pubblico [9], a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulle società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano;
le società che in Italia o all’estero gestiscono a qualsiasi titolo servizi pubblici locali in virtù di un affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica o a seguito dei relativi rinnovi, nonché le società controllate o collegate alle medesime ovvero i soggetti titolari della gestione delle reti (quando sia disgiunta dall’erogazione del servizio) non possono partecipare alle gare ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione del servizio pubblico di cui al comma 5 (art. 113, co. 6);
il divieto da ultimo richiamato opera per entrambe le categorie di soggetti ivi indicate soltanto a partire dal 1° gennaio 2007, a meno che non si tratti “dell’espletamento delle prime gare aventi ad oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla gara stessa” (comma 15-quater, aggiunto all’art. 113 dall’art. 4, comma 234 della legge n. 350 del 2003)”.

Per quanto riguarda invece i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, l’art. 113-bis prevede la gestione mediante affidamento diretto a istituzioni, aziende speciali, anche consortili, e società di capitali costituite o partecipate dagli enti locali.

A questo impianto la Corte è intervenuta anche sulla scorta di propria precedente giurisprudenza. Infatti, con la sentenza n. 272 del 2004 [10], la Consulta aveva chiarito i rapporti di competenza tra Stato e Regioni in materia di servizi pubblici locali. Riguardo ai servizi di rilevanza economica aveva stabilito che “la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell’ente locale. Viceversa, in relazione ai riferimenti testuali e soprattutto ai caratteri funzionali e strutturali della regolazione prevista, la medesima disciplina può essere agevolmente ricondotta nell’ambito della materia “tutela della concorrenza”, riservata dall’art. 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato…la tutela della concorrenza riguarda nel loro complesso i rapporti concorrenziali sul mercato e non esclude perciò anche intereventi promozionali dello Stato…la configurazione della tutela della concorrenza ha una portata così ampia da legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia proteggere l’assetto concorrenziale del mercato”.
Sul punto la Corte si era già espressa con la sentenza n. 14 del 2004 [11] affermando che “la tutela della concorrenza non deve essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in senso dinamico, quale fondamento di misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali”. Secondo questa giurisprudenza l’intervento dello Stato si giustifica per la sua rilevanza macroeconomica, in ragione dell’attribuzione in capo allo Stato degli strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero paese (v. art. 117, co. 2), lett. e), mentre alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni sono riservati gli interventi sintonizzanti sulla realtà produttiva regionale.
Con sentenza n. 345 del 2004, la Corte ha ritenuto che le procedure di evidenza pubblica hanno un rilievo fondamentale per la tutela della concorrenza e pertanto spetta allo Stato legiferare in via esclusiva in tema di tutela della concorrenza, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. e) della Costituzione.
Nella sentenza 272/2004, ha poi ritenuto che il primo comma dell’art. 113 (secondo cui le disposizioni sulle modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica concernono la tutela della concorrenza e sono inderogabili e d integrative delle discipline di settore), “costituisce una norma di principio della materia, alla cui luce è possibile interpretare il complesso delle disposizioni in esame nonché il rapporto con le altre normative di settore…l’accoglimento di questa interpretazione comporta, da un alto, che l’indicato titolo di legittimazione statale è riferibile solo alle disposizioni di carattere generale che disciplinano le modalità di gestione e l’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e dall’altro che solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme regionali”. Secondo questa giurisprudenza l’intervento legislativo statale è legittimo purché garantisca in forme adeguate e proporzionate la più ampia libertà di concorrenza. Alle stesse finalità garantistiche della concorrenza appare ispirata anche la disciplina transitoria che, in modo non irragionevole, stabilisce i casi di cessazione delle concessioni già assentite in relazione all’effettuazione di procedure ad evidenza pubblica e al tipo di società affidataria del servizio.
Secondo la Corte si tratta di una “cosiddetta materia-funzione, riservata alla competenza esclusiva dello Stato, la quale non ha un’estensione rigorosamente circoscritta e determinata ma, …trasversale poiché si intreccia con una pluralità di interessi alcuni dei quali rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale delle Regioni”.
La sentenza 272/2004, ha dichiarato però illegittimo l’art. 113, co. 7, secondo e terzo periodo, in relazione all’art. 117 della Costituzione, perché in contrasto con i principi di adeguatezza e proporzionalità, non limitandosi la norma a dettare i criteri generali, ma fissando invece in modo dettagliato le regole per lo svolgimento delle gare, con ciò comprimendo illegittimamente l’autonomia regionale.
La stessa sentenza ha ritenuto illegittimo anche l’art. 113-bis sui servizi privi di rilevanza economica, in quanto questi servizi non attengono alla tutela della concorrenza e perciò la relativa disciplina non spetta alla competenza statale ex art. 117 della Costituzione.

La “soluzione” della Corte.

Anche con la sentenza in commento la Corte ha chiarito i rapporti di competenza tra Stato e Regioni in materia di servizi pubblici locali [12].

Le questioni sottoposte alla Corte sono state risolte come segue:

La prima questione, avente ad oggetto la legittimità costituzionale dell’art. 4, co. 4 della Legge della Regione Abruzzo (che esclude le società a capitale interamente pubblico, cui gli enti locali abbiano conferito la proprietà di reti, impianti e dotazioni patrimoniali, destinati all’esercizio del servizio, dalla partecipazione alle gare ad evidenza pubblica indette per la scelta del soggetto gestore del servizio o del socio privato delle società a capitale misto) è stata giudicata infondata, perché trattandosi di una materia riservata alla competenza residuale delle Regioni, nel silenzio del legislatore statale (art. 113 del T.U. enti locali), il legislatore regionale può senz’altro introdurre questo divieto (peraltro rispondente al principio generale di separazione tra soggetti proprietari delle reti e soggetti erogatori del servizio).
L’art. 7, co. 4, lett. b) (che vieta alle società a capitale interamente pubblico, già affidatarie in via diretta della gestione di un servizio pubblico, di partecipare alle gare ad evidenza pubblica per la scelta del soggetto gestore del servizio) è invece dichiarato incostituzionale, per contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. e), nella parte in cui non prevede che il divieto decorra dal 1° gennaio 2007 (così come è stabilito dall’art. 113, co. 15 quater). La mancata previsione nella legge regionale del regime transitorio è stata dalla Corte giudicata incostituzionale, perché un regime transitorio efficacemente previsto dal T.U. degli enti locali, consente “un complessivo riequilibrio e un progressivo adeguamento del mercato”.
La terza questione riguardante la presunta illegittimità costituzionale dell’art. 7, co. 1, lett. b) della legge regionale (che stabilisce nel 40%, il limite alla partecipazione azionaria del socio privato alla società mista, affidataria della gestione del servizio), è ritenuta infondata in quanto non viola né la competenza statale di determinare i principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica (art. 117, co. 3, Cost.), né la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Il silenzio dell’art. 113 del T.U. enti locali al riguardo consente senz’altro al legislatore regionale di stabilire quote minime di partecipazione, rispondenti peraltro all’esigenza “di evitare che partecipazioni minime o addirittura simboliche si possano risolvere in una elusione delle modalità complessive di conferimento della gestione del servizio pubblico locale”.
E’ stata ugualmente giudicata infondata la questione riguardante l’art. 7, co. 4, lett. d), che vieta alle società a capitale interamente pubblico, affidatarie in via diretta della gestione di un servizio pubblico locale, di conferire incarichi di qualsiasi genere a persone e/o società legate da rapporti di dipendenza e/o collaborazione con l’ente titolare del capitale sociale. Secondo la Corte la norma non contrasta con l’art. 117, co. 2, lett. l) della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile, in quanto “la prospettata nullità del contratto d’opera professionale è meramente ipotetica, né è prevista dalla norma impugnata…neppure può ritenersi che si versi in una ipotesi di non consentite limitazioni all’esercizio di attività professionali, giacché non vi è alcun divieto imposto al professionista in quanto tale, ma alla società, sulla quale ricadono le conseguenze della violazione del divieto”. Inammissibili sono poi le censure inerenti alla presunta violazione dei principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, perché ritenute prive di “elementi minimi argomentativi”.
La Corte ha poi ritenuto infondata l’ulteriore questione riguardante l’art. 7, co. 4, lett. f) (che obbliga le società a capitale interamente pubblico affidatarie del servizio, di rispettare le stesse procedure di evidenza pubblica cui sono tenuti gli enti locali per l’instaurazione di dei rapporti lavoro), in quanto non invade la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, co. 2, lett. l) della Costituzione). La Corte motiva questa decisione, affermando che la disposizione regionale non è diretta a limitare la capacità di agire delle persone giuridiche private, bensì ad applicare il principio di cui all’art. 97 della Costituzione (buon andamento e imparzialità) “ad una società che per essere a capitale interamente pubblico, ancorché formalmente privata, può essere assimilata, in relazione al regime giuridico, ad enti pubblici”. La Corte richiama la propria sentenza ( n. 466 del 1993), che conferma la legittimità del controllo della Corte dei conti sugli enti pubblici trasformati in società per azioni a capitale interamente pubblico [13].
Infine la Corte ha dichiarato illegittimo l’art. 7, co. 4, lett. g) della legge regionale (che prevede l’ineleggibilità a sindaco, presidente della Provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale dei Comuni e delle Province titolari del capitale sociale delle società affidatarie della gestione del servizio pubblico, per i legali rappresentanti ed i componenti degli organi esecutivi delle stesse società), in quanto invade indebitamente la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, co. 2, lett. p) della Costituzione) a nulla rilevando la coincidenza in parte della norma impugnata con la disciplina statale (artt. 60, 61 e 63 del T.U. enti locali). Come afferma la Corte “vertendosi in materia riservata in modo esclusivo allo Stato, la Regione non è legittimata ad adottare nella materia stessa alcuna disciplina, ancorché in parte coincidente con quella statale”.

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[1] ) In particolare detta legge disciplina i seguenti servizi pubblici locali a rilevanza economica: il servizio di gestione dei rifiuti urbani, il servizio idrico integrato ed il servizio di trasporto pubblico locale di persone (art. 2 della Legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23). In particolare oggetto di censura sono state le norme contenute nell’articolo 4, comma 4 e nell’articolo 7, comma 1, lettera b), e comma 4, lettere b), d), f) e g) della predetta legge per presunta violazione degli articoli 3, 117, primo comma – anche in relazione agli articoli da 52 a 66 (ora articoli da 43 a 55) del Trattato dell’Unione europea -, secondo comma, lettere e), l) e p), nonché terzo comma, della Costituzione;
[2] ) Per un’attente analisi degli aspetti gestionali dei servizi pubblici locali, cfr. F. Spiezia – P. Monea – E. Iorio, I servizi pubblici locali, Milano, 2004;
[3] ) Cfr. Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 2155 del 2004, in Foro Amm. CDS, 2004, 1123, secondo cui “i servizi a rilevanza industriale di cui tratta l’art. 113, T.U. enti locali (D.Lgs. 18 agosto 200, n. 267), non sono quelli diretti a produrre beni, atteso che la rilevanza industriale si riduce al carattere imprenditoriale, ossia economico, definito dall’art. 2082 c.c., che definisce imprenditore che esercita professionalmente un’attività economica organizzata ai fini della produzione o dello scambio di beni e servizi”;
[4] ) Come ha osservato F. Caringella, Corso di diritto Amministrativo, Milano, 2004, pag. 731 e ss., “La regola generale della gara, posta dal novellato art. 113, co. 5, era diretta ovviamente a tutelare il dispiegarsi della libera concorrenza nel settore…Alla gara potevano partecipare le società di capitali, ad esclusione delle seguenti: società che in Italia o all’estero si trovavano a gestire, a qualunque titolo, servizi pubblici locali, in virtù di un affidamento senza gara (affidamento diretto, con procedura non ad evidenza pubblica, con rinnovo), società controllate, collegate, o controllanti di quelle precedenti; società miste a partecipazione maggioritaria degli enti locali, cui era stata affidata la gestione separata delle reti e degli impianti, a seguito di procedura ad evidenza pubblica…Il principio generale dell’evidenza pubblica, in quanto manifestamente di corposa ed indubbia novità, faceva assumere particolare significato alle modalità di svolgimento delle gare…”;
[5] ) Tra i tanti contributi sulla riforma della disciplina sui servizi pubblici locali, cfr. A. Graziano, La riforma e la controriforma dei servizi pubblici locali, in Urbanistica e Appalti, 12/2005, pag. 1369 e ss.; M. Dugato, La disciplina dei servizi pubblici locali, in Giornale di diritto amministrativo, 2/2004, pag. 121 e ss.
[6] ) La Commissione UE, il 27 giugno 2002, ha inviato allo Stato italiano una lettera di costituzione in mora, per incompatibilità della disciplina sui servizi pubblici locali con le direttive sugli appalti di servizi (92/50/Cee) e sui s4ettori esclusi 893/38/Cee). Come ha osservato F. Caringella, op. cit., pag. 733, “lo scopo avuto di mira è stato, principalmente, quello di consentire la gestione comunale diretta in ossequio agli spiragli concessi dalla normativa e dai principi comunitari in materia di tutela della concorrenza, accogliendo nel tessuto della legge le indicazioni offerte dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di in house providing”; cfr. E. Rolando, Servizi locali in continuo movimento e novità in tema di riparto di competenze fra Stato e Regioni nella “materia trasversale” della tutela della concorrenza, in Giur. It., 2005, p. 838, secondo cui l’art. 35 prevedendo un ampio spazio agli affidamenti diretti “nonostante questi ultimi non siano conformi ai principi di diritto comunitario, in base ai quali l’amministrazione è legittimata ad occupare (direttamente, o mediante proprie articolazioni organizzative) spazi di mercato che, altrimenti, rimarrebbero aperti all’iniziativa privata, solo se si dimostra che l’interevento, che si attua nei moduli amministrativi, è più efficiente o efficace a realizzare gli obiettivi di interesse pubblico che ci si propongono, rispetto ad alternative più liberiste, o a modelli più intrusivi o limitativi delle libertà economiche. Ciò era quanto affermato dalla giurisprudenza comunitaria più avanzata (Corte giust. CE, 23 aprile 1991, causa C-41/90, Klaus Hofner e Fritz Elser c. Macroton GMBH, in Racc., 1991, I-1979; Id. 11 dicembre 1997, causa C-55/96, Job Centre Coop a r.l., ivi 1997, I-7140, con le quali la Corte ha esaminato la legittimità o meno delle diverse occupazioni del mercato di matrice pubblicistica), ma anche l’art. 86 del Trattato Ce recita: <<…le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale, sono sottoposte alle norme del presenet Trattato, ed in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata>>…”.
[7] ) Secondo M. Dugato, La disciplina dei servizi pubblici locali, in op. cit., pag. 122, la riforma dell’art. 113 è stata “suggerita…dall’intento di chiarire a quale titolo lo Stato sia legittimato a dettare norme nel settore dei servizi pubblici locali, che l’art. 117 della Costituzione, non menziona espressamente né tra le materie riservate alla competenza legislativa statale, né tra quelle a competenza legislativa concorrente”.
[8]) Il modello (v. art. 113, co. 4, lett. a), che prevede l’affidamento diretto di tale attività a queste società, a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano) cui la norma si riferisce è quello di matrice comunitaria dell’affidamento in house providing, previsto in materia di appalti di servizi; per un approfondimento vedi M. Galesi, In house providing: verso una concreta definizione del controllo analogo?, in Urbanistica e appalti, 8/2004, pag. 930 e ss; F. Caringella, in op. cit., pag. 737 e ss.
[9] ) Sul punto è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 679 del 2004, affermando che siffatta disciplina ha efficacia retroattiva.
[10] ) Per un’approfondita analisi della sentenza n. 272/2004, cfr. E. Rolando, Servizi pubblici locali in continuo movimento e novità in tema di riparto di competenze fra Stato e Regioni nella materia trasversale della tutela della concorrenza, in Giur. It., 2005, 838; G. Marchi, I servizi pubblici locali tra potestà legislativa statale e regionale, in Giornale di diritto Amministrativo, 1/2005, p. 25.
[11] ) Per un commento alla sentenza n. 14/2004, cfr. V. Talienti, Le politiche statali di sostegno del mercato alla luce del diritto comunitario e delle competenza legislative regionali nel nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, con particolare riferimento alla tutela della concorrenza, in Giur. It., 2004, 2235; R. Caranta, La tutela della concorrenza, le competenze legislative e la difficile applicazione del Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 4/2004, p. 978.
[12]) v. A. Caroselli, Nota alla sentenza della Corte Costituzionale del 1 febbraio 2006, in www.dirittodeiservizipubblici.it.
[13] ) Secondo questa sentenza “il controllo esercitato dalla Corte dei conti…permane anche dopo la trasformazione degli enti pubblici economici…in società per azioni…fin quando rimane inalterato l’apporto finanziario dello Stato. Invero il mutamento della veste giuridica di tali organismi non importa una modifica sostanziale nell’imputazione del patrimonio, tale da sottrarre la gestione finanziaria degli enti trasformati alla disponibilità dello Stato”.

Note

L'articolo Servizi pubblici locali e tutela della concorrenza (in margine alla sent. n. 29 del 2006 della Corte costituzionale) proviene da Giustamm.