Venerdì 25 settembre 2015, presso l’Istituto Luigi Sturzo di Roma si è tenuta una giornata di studi in onore del prof. avv. Mario Pilade Chiti nella quale sociologi, politologi, giuristi ed economisti hanno svolto i loro interventi sull’evoluzione del diritto amministrativo nell’ambito dello “spazio comune europeo”. Dalle varie relazioni sono emersi inoltre i tratti della personalità del prof. Chiti, stimato giurista, nonché precursore di una prospettiva europea del diritto amministrativo nazionale.
L’apertura dei lavori della giornata di studi è stata affidata al professore Andrea Bixio, ordinario di sociologia generale presso l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”.
Nel ringraziare l’Istituto Luigi Sturzo per l’ospitalità, il prof. Bixio ricorda che tale luogo è stato sempre un punto di riferimento per gli incontri di carattere culturale che hanno costituito un momento di crescita importante per la cultura giuridica.
Il prof. Bixio riconosce che proprio il diritto amministrativo rappresenta il segno dell’evoluzione dell’ordinamento giuridico e del sistema.
Egli assume che l’idea dello “spazio comune europeo” coniata dal prof. Chiti è rilevante per analizzare alcuni cambiamenti e per comprendere l’evoluzione delle strutture ordinamentali nel tempo anche in un contesto sovranazionale.
Lo Stato di diritto è una istituzione, o meglio una trasformazione dello Stato locale in Stato indipendente dalle classi sociali e dall’egemonia della borghesia che, attraverso i parlamenti e il primato della legge, va a monopolizzare il potere politico.  Al di sopra della legge c’è il diritto e lo Stato di diritto.
L’autonomia del diritto amministrativo rappresenta un tassello fondamentale per l’evoluzione dello Stato di diritto emancipato dalla magistratura e dal potere politico.
Analogamente l’ordinamento amministrativo europeo è indipendente dai singoli Stati e dall’ordinamento politico.
L’autonomia del diritto amministrativo europeo segna un limite ulteriore efficace rispetto all’elemento di sovranità che permane nei singoli Stati.
Tale tema è importante per comprendere la struttura e l’evoluzione dell’ordinamento europeo e indirettamente degli Stati che ne fanno parte.
Il prof. Bixio cede la parola al professor Claudio Franchini, ordinario di Diritto amministrativo e Prorettore vicario presso l’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”.
Il prof. Franchini illustra le tre ragioni del suo intervento.
La prima è di carattere istituzionale in quanto in questa sede intende portare i saluti del Rettore e di tutti i Docenti dell’Università di Tor Vergata che è un ateneo con vocazione internazionale.
La seconda ragione è di natura scientifica poiché concerne i temi oggetto di trattazione: le tre sessioni in cui si articola il convegno corrispondono alle linee essenziali dell’attività di ricerca del prof. Chiti.
In particolare, sul diritto amministrativo europeo il prof. Chiti ha scritto il manuale del 1999 ed il trattato di diritto amministrativo europeo del 2003.
Rilevantissima è del pari la sua produzione di diritto amministrativo comparato; valga richiamare a titolo esemplificativo, il saggio sulle procedure giurisdizionali speciali e quello sulle forme di risoluzione delle controversie alternative alla giurisdizione.
Ed è notevolissima infine anche la produzione che testimonia l’attenzione alle nuove frontiere del diritto amministrativo: valga al riguardo citare ad esempio gli scritti sulla tutela dei beni culturali.
Come risaputo, il prof. Chiti ha fondato nel 1991 e dirige (con il prof. G. Greco) la Rivista italiana di diritto pubblico comunitario (Giuffrè Editore), che ha seguito personalmente affiancandola all’attività di docente prima presso l’Università di Firenze, in seguito presso la Luiss Guido Carli di Roma e poi presso atenei all’estero. A tale operosità ha affiancato l’attività svolta quale membro dell’ufficio studi del Consiglio di Stato nonché la partecipazione ad associazioni scientifiche nazionali e internazionali.
La terza ed ultima ragione dell’intervento del prof. Franchini è di natura personale in quanto lo stesso dichiara di nutrire una grande stima nei confronti del collega Chiti nonché un profondo affetto alimentato da una condivisione nella carriera universitaria che nasce alcune generazioni addietro.
Il professor Roberto Caranta – ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Torino  manifesta innanzitutto l’affetto e la stima che nutre nei confronti del prof. Chiti. Il prof. Caranta afferma poi di essere riconoscente verso il prof. Chiti perché questi ha contributo alla sua crescita quale giurista facendogli scoprire che anche il diritto amministrativo è “comparato” ed il valore aggiunto della prospettiva europea del diritto amministrativo.
In questo, il prof. Caranta definisce il prof. Chiti un “costruttore di cattedrali” erette su aree nuove del diritto in contesti nazionali e sovranazionali.
Gli interventi proseguono e restando in ambito europeo prende la parola Carol Harlow, professoressa emerita di diritto presso la London School of Economics, la quale ricorda la conferenza organizzata a Firenze dal prof. Chiti sui “Principi universali di diritto amministrativo”. In tale occasione si presentava un nuovo punto di vista del principio di sussidiarietà e di proporzionalità per quanto riguarda l’accountability.
L’analisi costi – benefici insieme a questi principi è alla base dell’esperienza nazionale degli Stati e rappresenta una opportunità di dialogo per il futuro: non si può prescindere dal vedere il diritto amministrativo in una prospettiva di comparazione.
Prende la parola il professor Guido Corso, docente di diritto amministrativo presso l’Università europea di Roma, il quale riconosce al prof. Chiti il merito di avergli consentito di interpretare il diritto amministrativo nazionale sulla scorta del diritto amministrativo europeo.
Tale rivoluzione copernicana riguarda sia i soggetti chiamati ad esercitarlo sia l’ambito di applicazione dei criteri di proporzionalità, sussidiarietà ed indipendenza.
Il prof. Corso riconosce che oggi le Amministrazioni europee sono criticate perché l’ampliamento delle politiche europee ha comportato una riduzione dei poteri dello Stato.
Tuttavia le libertà economiche al centro della Costituzione Europea (libertà di circolazione dei prodotti, libertà di prestazione dei servizi, libertà di circolazione dei capitali e libertà di circolazione delle persone) sono state completate con il riconoscimento di una libertà del consumatore in materia di concorrenza.
In particolare, la normativa europea in materia di concorrenza è stata potenziata mediante l’introduzione di:

1. direttive verso le imprese (divieto di concorrenza e abuso di posizione dominante);
2.  vincoli verso le imprese pubbliche e correlate limitazioni ai poteri statali;
3. divieti di aiuti di Stato.

Di riflesso, nel nostro ordinamento il principio di concorrenza ha fatto venir meno l’utilità dell’istituzione di numerose imprese pubbliche, mentre il divieto di aiuti di Stato ha comportato una tendenziale riduzione dei poteri amministrativi che ha a sua volta determinato un mutamento della qualità di questi poteri.
Accanto a questa ridefinizione dei poteri amministrativi c’è stata l’emersione di interessi che erano ignorati all’epoca dell’istituzione dei Trattati sul funzionamento dell’Unione Europea (quali ad esempio l’ambiente, la sicurezza alimentare etc.), e che hanno contribuito ad alimentare un serbatoio di nuovi poteri in cui taluni sono stati ridotti, altri incrementati, altri ancora trasformati.
Prende quindi la parola il professor Guido Greco, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli Studi di Milano che dirige la Rivista di diritto amministrativo europeo insieme al prof. Chiti.
Il professor Greco ricorda che prima di fondare la rivista si è interrogato insieme al collega Chiti proprio sull’influenza del diritto europeo sul diritto nazionale.
Nello scritto del prof. Chiti “I Signori del diritto comunitario” del 1991, la responsabilità delle istituzioni comunitarie veniva riconosciuta in base ai principi comuni degli Stati membri, ma tale saggio terminava con una sollecitazione alla codificazione delle sentenze della Corte di Giustizia.
Questo è avvenuto (purtroppo) solo molti anni dopo: le Direttive sui contratti pubblici del 2014 sono la codificazione di elaborazioni di principi giurisprudenziali della Corte.
Il relatore ricorda inoltre che il prof. Chiti ha trattato ampiamente nei suoi lavori il tema delle Organizzazioni Europee e l’impatto delle Organizzazioni Europee sul diritto degli Stati.
In tale contesto, particolare attenzione ha rivestito il tema dell’ “In house Providing”. Invero, in materia di pubblici servizi si riteneva che l’autoproduzione dovesse essere un’eccezione e l’esternalizzazione la regola voluta dal diritto europeo perché si poteva accedere all’in house providing solo nei casi previsti dall’articolo 106 del TFUE, cioè solo nei casi in cui l’autoproduzione risultasse necessaria per raggiungere l’obiettivo di interesse economico generale
Questa impostazione è stata criticata dal prof. Chiti soprattutto nel fatto che si attribuisce al diritto europeo una scelta che al più è di diritto  nazionale.
Il prof. Greco ricorda inoltre il paper “Disciplina dell’atto amministrativo per violazione di disposizioni comunitarie” pubblicato nel 2003.
In tale contributo, il prof. Chiti afferma che l’atto amministrativo in contrasto con la disciplina europea deve essere disapplicato e non annullato.
Le questioni processuali rimangono quindi disciplinate dal diritto nazionale e nelle more dell’armonizzazione processuale europea questi principi nazionali sono da considerarsi relativi. Non può però sottolinearsi come questa concezione abbia inciso sulla stabilità di atti importanti.
Sul tema della “Giustizia” il professor Greco ricorda lo scritto del collega Chiti “La giustizia amministrativa serve ancora? La lezione degli altri” del 2006 in cui si passano in rassegna i sistemi dei vari Stati membri e si opta per il sistema dualistico di una giustizia amministrativa separata da quella generale.
Coerentemente il prof. Chiti guarda alla “giustizia” sotto una duplice prospettiva: quale giustizia delle Istituzioni Europee e come riflesso sugli Stati membri.
Per rafforzare le previsioni dell’articolo 19 paragrafo 2 TUE si impone agli Stati membri di dotarsi di organi giurisdizionali che forniscano effettività alla tutela giurisdizionale.
Conclude la prima sessione dei lavori il professor Aldo Sandulli, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università Suor Orsola Benincasa di Napoli.
L’intervento del prof. Sandulli è incentrato proprio sulla cultura del diritto amministrativo europeo che richiede non solo un approccio interdisciplinare per la particolare natura di questa branca del diritto, ma anche una pluralità metodologica nonché una concezione sistematica del diritto.
In Italia, lo studio del diritto amministrativo europeo si diffonde a partire dagli anni ‘80 e, a tal proposito, una pietra miliare è rappresentata dalla dottrina del professor Cassese fondata sul modello “dell’arena pubblica”.
Il professor Sandulli osserva che vi è stato uno sviluppo graduale del diritto amministrativo europeo per le divergenze esistenti tra ordinamenti che hanno richiesto preliminarmente di individuare quale modello adottare cercando di trovare un connubio tra elementi funzionali ed elementi garantistici.
Esiste un “unicum” del diritto amministrativo europeo che fa da pandant con la circostanza che il processo di integrazione si sia andato sviluppando mediante un crogiuolo di discipline e che deve dimostrarsi resistente anche se giovane.
La seconda parte della giornata di studi si apre con l’intervento del professor Giandomenico Falcon, ordinario di Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Trento.
Il prof. Falcon ripercorre la carriera del professor Chiti.
Il prof. Chiti ha iniziato a scrivere agli inizi degli anni ‘70 ma solo negli anni ‘77-‘78 scopre la “comparazione” e il Regno Unito.
Infatti, per decenni accanto alla leggenda secondo cui “il Regno Unito non si compara” vi è stata quella secondo cui “nel Regno Unito non c’era il diritto amministrativo”.
Per il prof. Chiti il Regno Unito è stato un punto di paragone continuo nella ricerca dell’identità della disciplina del diritto amministrativo europeo.
Negli studi di diritto comparato e nell’Inghilterra, il prof. Chiti ha trovato il suo primo baricentro.
Alla fine degli anni ‘80 scopre il diritto dell’Unione Europea: il “cappello” del diritto dell’Unione copre tutti i Paesi membri come un denominatore comune e diviene un punto di unità nel continente europeo.
Il prof. Falcon ricorda come per il collega Chiti il diritto dell’Unione Europea rappresenta un tentativo di dare una unità al Continente Europeo.
In tale ambito la comparazione non è mai vista come una disciplina asettica ma rappresenta una reazione dei giuristi alla constatazione di avere uno stesso diritto, una occasione di sentirsi parte di una comunità europea che ha una sua vita.
Coerentemente con il taglio internazionale della giornata di studi, prende la parola il professor Spyridon Flogatis, docente di diritto Amministrativo presso l’Università di Atene che considera il prof. Chiti un grande amico.
Il prof. Flogatis ricorda come il diritto amministrativo nasce in Francia e risponde alla necessità di trovare una soluzione ai problemi che derivavano dagli atti del re. Grazie a Napoleone il diritto amministrativo si è radicato nei vari continenti e ha trovato diffusione.
Invece, ad eccezione della Francia, in tutta Europa la comparazione nasce con il diritto amministrativo. In particolare, nel Regno Unito non vi era il diritto amministrativo ma solo il diritto comparato, pertanto i libri erano ispirati al diritto amministrativo francese.
Fino alla seconda guerra mondiale permane l’idea generale che il diritto amministrativo è un diritto domestico, cioè un diritto che lavora solo per lo Stato e serve allo Stato nazionale.
In tale contesto, si diffonde l’idea generale che il diritto amministrativo non è un diritto che potrebbe essere studiato nel modo del diritto europeo comparato.
Solamente dopo la seconda guerra mondiale si è ritornati ad un’idea di comparazione dell’anteguerra che si faceva cioè attraverso le scienze dell’amministrazione e non attraverso il diritto amministrativo.
Il professor Marco D’Alberti, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza”, traccia una panoramica sul sistema comparato e sul diritto amministrativo europeo.
Il prof. D’Alberti prende atto che la comparazione è basata sul raffronto tra sistemi giuridici diversi; ha favorito il cosmopolitismo; ha ridotto il provincialismo e la dimensione domestica del diritto; ha favorito la convergenza tra ordinamenti giuridici; ha contribuito a costruire il cd. diritto complicato.
Senza comparazione non vi sarebbe stata una circolazione orizzontale tra diritti e il diritto globale non avrebbe potuto svilupparsi.
Infatti, raggiunto il risultato della convergenza e della maggiore omogeneità si attenua il presupposto per la comparazione, ossia la diversità tra gli ordinamenti.
Il problema dell’omogeneizzazione e dell’approssimazione tra ordinamenti statali alimentata dal diritto comparato si è posto in particolare per il diritto amministrativo comparato che è nato tardi e si è trovato in contatto con il diritto cd. comunicante.
In tale scenario, il comparatista valuta come viene applicato il diritto nei vari Stati membri.
Il prof. D’Alberti evidenzia che la comparazione è stata ed è necessaria per inquadrare meglio la tutela dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
La tutela dei predetti diritti fondamentali è stata una conquista graduale dovuta soprattutto alla giurisprudenza comunitaria e alle modifiche progressive dei trattati europei, dall’introduzione dell’art. 6 del TFUE alla Carta di Nizza.
In particolare, il principio di proporzionalità nasce in Germania, prima nel diritto amministrativo poi nel diritto costituzionale e penetra nella Corte di giustizia che lo recepisce con molte varianti.
Dalla Corte di Giustizia viene irradiato dapprima in Lussemburgo e poi negli ordinamenti nazionali che all’inizio lo conoscevano poco.
Il ruolo dei comparatisti che studiano il diritto vivente e non quello apparente, è stato molto importante nella diffusione di questo principio che viene praticato in modi diversi negli Stati membri.
In Italia, ad esempio, è stato definito da Giuliano Amato poco più che “una bussola”.
Analoghe considerazioni valgono per il principio di precauzione.
Nelle materie in cui non c’è competenza esclusiva dell’Unione europea quali ad esempio, il trasporto, la sanità, la protezione dei consumatori, la radiotelevisione ecc., resta molta diversità tra gli Stati e molto spazio per il comparatista che ne studia il raffronto.
Infine, il prof. D’Alberti evidenzia come ci siano diversità anche nell’attuazione del diritto europeo all’interno degli Stati membri.
In particolare, rileva che c’è una dispersione e una disorganicità nel recepimento delle direttive a causa di modalità di incorporazione del diritto europeo spesso preoccupate solo di adattare le direttive a ciascun sistema interno.
Tuttavia, nell’ultimo disegno di delega italiano per l’attuazione delle direttive sugli appalti e sulle concessioni, l’art. 1 dispone che l’attuazione delle direttive comunitarie va compiuta tenendo conto delle migliori pratiche adottate negli altri Paesi dell’Unione europea.
Il prof. D’Alberti osserva come il diritto comparato sia importante anche negli istituti giuridici del diritto comunicante in cui al di là del raffronto c’è l’intesa tra diritti concepiti non solo come oggettivi ma come il frutto dell’intesa tra giuristi di foggia e formazione diversa ma viventi nella stessa comunità.
Interviene poi Giancarlo Coraggio, Giudice della Corte Costituzionale il quale
affronta il tema dell’impatto della normativa amministrativa dell’Unione europea sul diritto amministrativo nazionale, sul giudice amministrativo e sulla giustizia amministrativa.
Coraggio utilizza l’espressione “vincolo esterno” per dare bene il senso di quanto i Giudici amministrativi trovino un vincolo nel diritto comunitario, ed afferma di aver ripreso tale locuzione dal prof. Chiti il quale a sua volta l’ha tratta dall’economia ed in particolare dal prof. Guido Carli che l’ha impiegata per primo.
Coraggio assume anzitutto che nel settore della “giustizia” c’è spazio per la diversità degli Stati e che al fine di delineare i confini giurisdizionali è importante il ruolo del giudice comunitario ed il dialogo tra la Corte Costituzionale e la Corte di Giustizia.
L’egemonia del diritto europeo si è affermata negli anni ‘70 con la diffusione del principio della disapplicazione del diritto nazionale difforme da quello europeo e  quale sanzione di invalidità creata dal giudice comunitario. Questa preminenza si è imposta anche alla Corte Costituzionale.
A partire dagli anni ottanta si è acceso il dibattito sulla vincolatività del diritto europeo, dibattito che si è essenzialmente svolto tra la tesi dualista sostenuta dalla Corte Costituzionale e quella monista ribadita dalla Corte di Giustizia.
Altrettanto faticoso è stato il percorso della questione pregiudiziale.
In una prima fase si riteneva che la Corte nazionale potesse sollevare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea solo nelle questioni principali.
Da ultimo, si è riconosciuto che il giudice nazionale può interrogare la Corte di giustizia dell’Unione Europea sull’interpretazione o sulla validità del diritto europeo nell’ambito di un contenzioso in cui tale giurisdizione venga coinvolta.
Dopo la pausa i lavori riaprono presieduti da Sabino Cassese – professore emerito della Scuola Normale Superiore di Pisa e già giudice della Corte Costituzionale – sul tema dedicato a “Le nuove frontiere del diritto amministrativo”.
Il prof. Cassese afferma che la perdita della dimensione nazionale del diritto amministrativo è dovuta al deperimento della sovranità dei singoli Stati ed alla crescita del diritto amministrativo globale.
La perdita della dimensione nazionale del diritto amministrativo è riassunta con il termine “convergenza” che individua il fenomeno per cui gli ordinamenti nazionali perdono le proprie peculiarità e specificità. In sostanza, si sta verificando un fenomeno interessante per cui le diversità non sono tra istituti giuridici ma tra contesti in cui gli istituti giuridici reagiscono.
Il prof. Cassese ricorda come proprio il prof. Chiti nei suoi scritti del 1995 abbia affrontato il tema della comunanza che dà luogo ad altre divergenze di fronte alle quali  reagiscono gli ordinamenti nazionali riconoscendo che la “recessività della sovranità” a volte si atteggia come fatto volontario imposto dalla natura delle cose, mentre altre volte rappresenta un fatto imposto solo nelle materie riservate al dominio europeo.
Segue l’intervento di Jean-Bernard Auby, professore di diritto pubblico a Sciences Po.
Secondo il prof. Auby il punto di partenza per la procedimentalizzazione deve essere individuato nella riemergenza e nel nuovo ruolo delle città all’interno degli apparati pubblici nazionali. Le città globali infatti rappresentano spazi essenziali di solidarietà e luogo di partecipazione diretta all’interno dei quali collocare i principi di concorrenza e solidarietà.
Le città partecipano a schemi di “multilevel governace” in un sistema di organizzazione locale esistente in tutti i Paesi in cui il funzionamento reticolare e la governance richiede azione.
Il prof. Auby cede la parola al prof. Jeffrey Jowell – Emeritus Professor of Law, University College London – che incentra il suo intervento sulla crescita del diritto amministrativo e sui principi costituzionali del diritto.
Il prof. Jeffrey Jowell ricorda come il ruolo del diritto non sia discrezionale anche se la legalità può assumere differenti direzioni nell’ambito, però, del rispetto di determinati principi.
Tuttavia, non occorre tralasciare il ruolo centrale del diritto amministrativo anche nell’accountability e nell’implementazione degli strumenti di universality.
Interviene poi, il Presidente di sezione del Consiglio di Stato dottor. Alessandro Pajno, che si sofferma sul tema delle “Trasformazioni della giustizia amministrativa” sotto una duplice angolazione.
Infatti, un’analisi da lontano consente di avere una visione d’insieme, mentre un’analisi da vicino coglie le divergenze di valore che danno i diversi contesti.
Proprio analizzando la convergenza dei sistemi di diritto amministrativo occorre constatare come il processo amministrativo si sia inizialmente posto sullo stesso piano del processo civile quanto a rilevanza nella titolarità dei diritti e ad “ordinarietà” del diritto del cittadino verso il potere pubblico.
Il presidente Pajno rileva come in tale ambito diventa essenziale la necessità di ponderare l’interesse pubblico sotteso alle questioni sulle quali il giudice amministrativo è chiamato a decidere: ciò costituisce una sorta di leva che tende a ricondurre la giurisdizione nell’ambito della giustizia amministrativa.
Prende la parola Luciano Vandelli, professore ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Bologna, che si ripropone con il suo intervento di coniugare il ruolo svolto dal prof. Chiti con le nuove frontiere del diritto amministrativo.
Il prof. Vandelli, infatti, conferma che il collega Chiti ha contribuito ad allargare gli orizzonti del diritto ed a proiettare gli istituti verso nuove frontiere con una spiccata sensibilità verso i temi più attuali.
A tal proposito ricorda il contributo che il prof. Chiti ha fornito in materia di liberalizzazioni, di appalti, di servizi o ancora nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e imprese con un riferimento continuo e costante all’ordinamento europeo.
Al termine di una giornata di studi densa, trascorsa a ripercorrere la genesi e l’evoluzione del diritto amministrativo europeo avendo sempre da sfondo la figura professionale del prof. Chiti, è lo stesso giurista che, dopo aver assistito in sala agli interventi di amici e colleghi, prende la parola per i ringraziamenti.
Nel suo intervento, il prof. Chiti evidenzia poi che le nuove frontiere sono anche all’interno degli Stati e che occorre superare la classica tripartizione tra diritto nazionale, diritto sovranazionale e diritto internazionale.
Il diritto globale rappresenta una realtà e si caratterizza per essere un diritto economico in continua evoluzione.
Tuttavia, non bisogna tralasciare che i mutamenti epocali richiedono di riempire con principi nuovi prima inesistenti i vuoti del diritto amministrativo.
Il prof. Chiti conclude che il ruolo assegnato ai giuristi è proprio quello di influire sulla realtà e razionalizzarla.
La giornata di studi termina con l’intervento del professor Giacinto Della Cananea, ordinario di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Roma “Tor Vergata”.
Il prof. Della Cananea propone una variazione sul tema della uniformità e difformità nella formulazione dei principi di Governo ripercorrendo gli scritti del prof. Chiti. Vengono individuate tre stagioni della produzione scientifica del prof. Chiti: i) la prima sugli studi relativi al diritto nazionale in rapporto con i diritti delle regioni; ii) la seconda concernente il metodo giuridico (anni 70–80); iii) la terza focalizzata prevalentemente sul diritto comunitario e sul rapporto tra il diritto comunitario ed il diritto nazionale.
L’approccio agli scritti di queste stagioni può avvenire secondo il prof. Della Cananea attraverso due ipotesi. Una prima ipotesi c.d. “edificante” in cui non c’è semplice successione di metodi e temi ma una progressione tra le attività didattiche e di studio del prof. Chiti.
Una seconda ipotesi c.d. “problematica” invece si basa su una potenziale tensione che si traduce in atti.
Secondo il prof. Della Cananea il pensiero del prof. Chiti è riconducibile a questa seconda ipotesi non solo per questioni di metodo ma anche per considerazioni di valore.
Quanto detto consente di assimilare l’attività del prof. Chiti a quella di Smith che non si limitò allo studio degli interessi economici ma valutò anche i sentimenti morali ed evidenziò la distinzione tra principi generali ed altre norme constatando in fondo che le nazioni civili si conformavano al diritto delle genti.
Seguendo Aristotele ci giunge la conferma che gli uomini apprezzano la bellezza e preferiscono la varietà all’uniformità per cui “nulla può piacerci se non c’è un po’ di varietà” ed inoltre occorre ricordare che è “fondamentale ma naturalità dell’ordine”.
La conclusione raggiunta quindi nei lavori del prof. Chiti è che persino in un’area omogenea come lo spazio giuridico europeo l’unità si può perseguire salvaguardando il pluralismo. Non vi è solo successione di interessi nel tempo ma anche consapevolezza della problematicità di questi interessi.

Note

L'articolo “Il diritto che cambia”Resoconto della giornata di studi in onore di Mario Pilade Chiti25 settembre 2015 ore 9.30 – 17.00Istituto Luigi SturzoVia delle Coppelle 35, Roma proviene da Giustamm.

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, 24 febbraio 2015
Dottorato in Diritto Pubblico, Comparato e Internazionale
Lezione tenuta dal Prof. Francesco Merloni

Martedì 24 febbraio 2015, presso la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, si è tenuta una lezione del corso di Dottorato in Diritto Pubblico, Comparato e Internazionale, per il curriculum coordinato dal Prof. Angelo Clarizia.
Il Prof. Francesco Merloni, ordinario di Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Perugia e Componente del Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, ha illustrato il ruolo ed i poteri dell’ANAC, al fine di delineare la tematica dell’Anticorruzione nel nostro Paese.
Nell’affrontare la discussione, la scelta compiuta è stata quella di analizzare, preliminarmente, come nasce una organizzazione preposta alla prevenzione della corruzione. La prospettiva del relatore è stata quella di valorizzare i temi dell’organizzazione come snodo centrale degli studi giuridici e dell’applicazione delle norme riguardanti la materia.
Introducendo la materia dell’Anticorruzione, il Professore ha messo in evidenza che la corruzione è un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la società nel suo complesso, con una estensione trasversale. Le statistiche attestano che in Italia vi è una forte percezione di tale fenomeno.
Anche a livello sovranazionale, sono state sollecitate politiche pubbliche dirette a neutralizzare gli effetti di tale fenomeno o, almeno, a limitarne l’incidenza sulle economie dei Paesi.
Infatti, i risultati dello studio di Transparency International evidenziano che la corruzione compromette la fiducia dei mercati e delle imprese, determinando una perdita di competitività e portando gli operatori a preferire i Paesi che offrono migliori garanzie per gli investimenti.
Anche l’Unione Europea, sin dal 2011, ha promosso l’adozione di un pacchetto di misure di contrasto al fenomeno corruttivo mediante la sinergia di politiche adottate congiuntamente dal Consiglio d’Europa, dall’Organizzazione per il Consiglio d’Europa, dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e dall’Eurojust, Europol, dalla rete europea contro la corruzione, dagli Stati membri e dagli studi Eurobarometro.
La Commissione ha sollecitato più volte gli Stati membri e anche l’Italia a ratificare gli strumenti internazionali esistenti contro la corruzione: la Convenzione penale e la Convenzione civile sulla corruzione del Consiglio d’Europa, la Convenzione delle Nazioni Unite e la Convenzione dell’OCSE.
Il professore ha ricordato che nel 2009 è stato predisposto un monitoring molto forte verso l’Italia, al fine di sollecitare la costituzione di una Autorità Garante, quale punto di forza delle politiche per la prevenzione della corruzione. Sempre nello stesso anno, con la c.d. “Riforma Brunetta” (ossia decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150) è stata istituita la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (acronimo CiVIT) che, però, ha finito per occuparsi prevalentemente di meccanismi di gestione della Performance, finalizzati a promuovere la trasparenza e volti ad ostacolare l’uso distorto del potere come metodo per contrastare l’inefficienza nella Pubblica Amministrazione.
Una disciplina organica in materia di corruzione e illegalità nella Pubblica Amministrazione, attesta il relatore, viene introdotta dalla legge 6 novembre 2012 n. 190 (recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”) conosciuta anche come legge Severino (dal nome del Ministro della Giustizia, Paola Severino, che ha redatto il testo insieme al Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione Filippo Patroni Griffi), poi emanata dal Governo Monti. Con tale legge si interviene sul versante della repressione, ma anche della prevenzione, prevedendo un articolo composto di oltre ottanta commi, che sono perfezionamenti di discipline preesistenti o che introducono nuovi strumenti di prevenzione.
Il professore rileva che l’intervento delineato con la legge 190 ha preso come riferimento il modello vigente per le imprese ex d.lgs. 231/2001 e s.m.i. (recante “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica”). Tale norma ha introdotto nell’ordinamento giuridico italiano un regime di responsabilità amministrativa (assimilabile sostanzialmente alla responsabilità penale) a carico degli enti (da intendersi come società, associazioni, consorzi, etc.) per reati tassativamente elencati e commessi nel loro interesse o vantaggio dai c.d. “soggetti apicali”. In tale regime, qualora uno di tali soggetti ponga in essere uno dei reati previsti dal D.lgs. 231 agendo nell’interesse o a vantaggio dell’Ente (e non anche quando uno abbia agito nell’interesse proprio o di terzi), quest’ultimo, ferma la responsabilità penale personale del soggetto che ha materialmente commesso l’illecito, sarà passibile di una sanzione “amministrativa”. Tra le sanzioni comminabili, quelle sicuramente più onerose per l’Ente sono le misure interdittive, quali la sospensione o la revoca di licenze e concessioni, il divieto di contrarre con la Pubblica Amministrazione, l’interdizione dall’esercizio dell’attività, l’esclusione o la revoca di finanziamenti e contributi. Istituita la “responsabilità amministrativa” degli Enti, il Decreto 231 prevede che l’Ente non ne risponda nel caso in cui dimostri di aver adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, “modelli di organizzazione di gestione e controllo idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi”. La medesima norma prevede, inoltre, l’istituzione di un “organo di controllo”, l’Organismo di Vigilanza (anche OdV), con il compito di vigilare sul funzionamento, sull’efficacia e l’osservanza del Modello.
Il professore rileva come analoga articolazione di ruoli e responsabilità viene traslata, nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni, con la legge 190 che contempla le misure anticorruzione previste nell’ambito del Piano Nazionale Anticorruzione (in prosieguo, anche “PNA”), al fine di prevenire il rischio di commissione di tali reati ed individua il Responsabile per la prevenzione della corruzione quale soggetto che deve predisporre il PTPC (piano triennale per la prevenzione della corruzione) e vigilare sulla relativa attuazione.
Tuttavia, il prof. Merloni evidenzia come tale meccanismo si riveli “debole” perché il Responsabile per la prevenzione della Corruzione, in caso di commissione di reati o di omessa vigilanza, sarà passibile di responsabilità dirigenziale o disciplinare, ma non vi è in tali ipotesi un intervento del giudice penale (come nel caso della Legge 231 che condanna direttamente l’impresa).
Il successo delle misure di contrasto alla corruzione in una PA è condizionato da quanto riesce ad attecchire, nella discrezionalità delle procedure quotidiane, un meccanismo virtuoso, sistemico e sistematico, teso ad una costante prevenzione ed al contempo a promuovere l’efficienza, l’efficacia, e l’economicità dell’azione amministrativa.
Sicuramente, secondo il docente, un forte apporto al radicarsi di una tale cultura di prevenzione della corruzione viene fornito dalla “trasparenza”, intesa come accessibilità totale al fine di consentire un controllo diffuso. Tale accezione di trasparenza è mutuata dal Decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 50 (recante “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”).
La previsione dell’obbligo di pubblicazione delle informazioni concernenti le misurazioni e le valutazioni della performance sul sito web di ciascun Ente pubblico rappresenta, al contempo, uno strumento di comunicazione istituzionale ed un riferimento della customer satisfaction del cittadino.
Appare evidente che la ratio di tale trasparenza è diversa da quella della legge 241/90 e s.m.i., che introduceva un diritto di accesso del cittadino, subordinato alla tutela di specifiche situazioni soggettive tutelate nel procedimento.
Secondo l’opinione del professore, il cittadino oggi può reperire le informazioni che non riesce a ricevere “dal basso”, ossia mediante una richiesta di accesso, attraverso gli strumenti del c.d. “controllo diffuso” istituiti con il Decreto Legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (recante il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”). Il complesso degli obblighi di pubblicità definito nel D.Lgs.33 è articolato per materia organizzativa e prevede l’istituzione di un flusso informativo organizzato, gestito, promosso, veicolato all’esterno e realizzato mediante il sito web della P.A. Tale obbligo, che sfocia nella pubblicazione di taluni documenti, presuppone come antecedente logico e cronologico anche la formazione di determinati atti (esempio la pubblicazione di rappresentazioni del bilancio o di statistiche sul personale) che hanno un notevole effetto di trasparenza sull’uso delle risorse pubbliche.
Per quel che riguarda il bilanciamento degli obblighi di trasparenza con il rispetto della privacy, si ritiene che ciò sia già stato compiuto in sede di legge, prevedendo i casi in cui deve verificarsi; subordinare, quindi, la pubblicazione ad una valutazione da compiersi caso per caso (su prevalenza o meno della trasparenza sulla privacy) renderebbe tale obbligo ad esito incerto e discrezionale.
La trasparenza rappresenta uno strumento fondamentale di lotta alla corruzione, realizzato mediante il controllo diffuso, consentito in itinere o a decisione presa, ma in ogni caso finalizzato a palesare, all’organo che decide, che vi sarà una costante interlocuzione con il cittadino mediante la pubblicazione di documenti che diano conto dell’agire pubblico.
Nel delinearsi di un tale sistema di anticorruzione, un altro fronte su cui si è scelto di intervenire è quello dei “doveri dei pubblici dipendenti”, al fine di valorizzarne l’imparzialità della condotta a cui è connesso l’affidamento dei cittadini. L’accesso alla carriera pubblica per espressa previsione Costituzionale deve avvenire per concorso ed, inoltre, la prestazione del pubblico dipendente si deve sempre caratterizzare per un c.d. rapporto di esclusività verso la Nazione, da esplicarsi in conformità ai principi di buon andamento ed imparzialità.
Il decreto legislativo 8 aprile 2013 n. 39, a tal proposito, interviene sotto un duplice profilo “dell’essere” e dell’”apparire” imparziale: il funzionario, contestualmente al conferimento di un incarico ed in un periodo antecedente, non deve occuparsi di attività od avere interessi propri in conflitto con il ruolo attribuito e deve contraccambiare la fiducia curando gli interessi pubblici in aderenza al mandato. Sotto tale profilo, le disposizioni in materia di inconferibilità ed incompatibilità si trasfondono nei doveri previsti dai “Codici di comportamento” che ciascuna amministrazione pubblica è chiamata ad adottare e che, in base alle nuove norme, sono fonte di responsabilità disciplinare. Tali Codici sottintendono una tipizzazione di comportamenti leciti ed interdetti.
Il professore passa quindi a menzionare tre ipotesi, che inducono a dubitare di una possibile imparzialità: a) aver riportato una condanna penale anche non definitiva; tale inibizione agisce non in chiave sanzionatoria ma preventiva, al fine di impedire l’accesso alla carica; b) provenienza da interessi privati collegati all’esercizio di quella funzione e quindi nel caso di imprese collegate o finanziate dalla Pubblica Amministrazione; c) provenienza diretta dalla politica senza soluzione di continuità.
Appare evidente che il Decreto 39/2013 estende il suo intervento ad un panorama variegato di ipotesi di incarichi di responsabilità amministrativa, sia elettivi che di nomina, conferiti dalle pubbliche amministrazioni, dagli enti pubblici e da soggetti di diritto privato in controllo pubblico.
Il docente rileva che, in Italia, la responsabilità disciplinare è statisticamente inesistente e che occorre quindi sottrarre la pressione disciplinare a meccanismi interni, con un intervento finalizzato a riscrivere il Codice, a riadattarlo alle diverse realtà e a renderlo forte e giuridicamente rilevante.
Un ruolo diverso è quello svolto dai Codici Etici che si adattano a realtà in cui non c’è responsabilità disciplinare. Il professore riporta in proposito l’esempio del Codice Etico che hanno stilato i componenti dell’ANAC al loro interno.
Il relatore passa quindi ad esaminare il ruolo di tale Autorità anticorruzione, partendo dalla genesi. L’ANAC rappresenta il risultato di una trasformazione di un altro organismo pubblico prima menzionato, ossia la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità̀ delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), creata nel 2009, con l’obiettivo di controllo sull’ottimizzazione della produttività̀ del lavoro pubblico e sull’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. La legge 6 novembre 2012, n. 190 affidò a tale Commissione il compito di monitorare il rispetto delle disposizioni in tema di prevenzione della corruzione e della trasparenza. Tale funzione venne esercitata con il Dipartimento della funzione pubblica, cui pure erano assegnati significativi poteri in materia, in primo luogo quello di predisporre il piano nazionale della prevenzione, a cui tutte le amministrazioni pubbliche dovevano far riferimento per stilare i propri piani. Si veniva quindi a delineare un’Autorità̀ anticorruzione “zoppa”, ma che comunque segnava un passaggio di fondamentale importanza in quanto, finalmente, anche l’Italia si dotava di un organismo che si sarebbe dovuto occupare di prevenzione della corruzione, raccogliendo in questo senso anche le raccomandazioni provenienti dalle convenzioni internazionali. Con la legge n. 125 del 30 ottobre 2013 sono stati modificati i criteri della nomina dei componenti, aumentando significativamente il grado di indipendenza degli stessi; in tal modo la Commissione ha assunto la denominazione più appropriata di Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche.
Il percorso non poteva ritenersi concluso. Infatti, si addiviene alla soppressione dell’AVCP, che non era riuscita ad ottenere risultati “lusinghieri” in tema di controllo del sistema degli appalti pubblici.
Pertanto, con il decreto legge 24 giugno 2014 (convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, ed intitolato “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”) viene rinnovata l’Autorità nazionale anticorruzione, aumentandone competenze e poteri e dimostrando di voler estendere la prevenzione dei fenomeni corruttivi nella pubblica amministrazione al sistema degli appalti. E’ risaputo che la genesi ti tale decreto riguardante l’ANAC si ricollega ad alcune indagini per fatti corruttivi, riferite ad opere pubbliche di valore strategico per la Nazione (quelle in particolare dell’Expo 2015 e del MOSE di Venezia).
In questa prospettiva, l’ANAC viene liberata da compiti relativi alla perfomance (eredità della CIVIT), che vengono trasferiti al Dipartimento della funzione pubblica, prevedendo contestualmente che quest’ultimo ceda a favore dell’ANAC le competenze in materia di trasparenza ed anticorruzione.
Nella consapevolezza che la prevenzione e il contrasto dei fenomeni corruttivi passa soprattutto attraverso l’attività di segnalazione, il legislatore, inoltre, abilita l’ANAC a ricevere non solo le segnalazioni da parte dei cittadini, ma anche quelle dei dipendenti pubblici nelle forme di cui all’art. 54 bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (whistleblowers).
L’ANAC può intervenire inoltre con poteri sanzionatori amministrativi per il caso di omessa adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza e dei codici di comportamento.
Inoltre, è riconosciuto al Presidente dell’Autorità un potere di Commissariamento straordinario che ha esercitato in alcune vicende quali l’Expo mediante una vigilanza più stretta ed incisiva.
Tuttavia, nonostante tali interventi compiuti, il panorama in materia di anticorruzione va completato e ci si augura che migliori nel tempo mediante l’intervento propulsivo dei componenti dell’Autorità nei confronti dello stesso legislatore.
Il professor Merloni ha concluso l’incontro portando l’esempio di alcune realtà virtuose, in cui l’adozione delle misure di prevenzione della corruzione si è coniugata con l’efficienza e l’imparzialità, migliorando il buon andamento dell’amministrazione. In altri casi, invece, si è inteso recepire le misure anticorruzione come meri adempimenti formali.
In generale, si auspica un cambiamento di quella cultura organizzativa della Pubblica Amministrazione che si esplica quale strumento di prevenzione e repressione della Corruzione costante, completo, diffuso e radicato in ogni funzione ed esteso alle attribuzioni di poteri, ad oggi ancora non realizzato in Italia.

(pubblicato il 26.3.2015)

Note

L'articolo «La disciplina anticorruzione: ruolo e poteri dell’ANAC»<br><br> Resoconto della lezione tenuta dal Prof. Francesco Merloni proviene da Giustamm.