Il dialogo tra le Alte Corti: il caso della proprietà privata

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:22:36 +0000

SOMMARIO: 1. Premessa.- 2. Il diritto di proprietà nella nostra Carta costituzionale. – 3. Il diritto di proprietà visto dall’ Alta Corte di Strasburgo.- 4. Il dialogo tra le Alte Corti. – 5. La Corte costituzionale e la Corte europea dei diritti dell’uomo. – 6. La Corte di giustizia e il Trattato di Lisbona. – 7. Riferimenti bibliografici.

1. Premessa.

Oggi la tutela dei diritti della persona per i cittadini europei si svolge su differenti livelli. Tale considerazione è ormai un punto fermo della migliore dottrina costituzionalista che, non a caso, con una formula molto espressiva parla di “tutela multilivello dei diritti”[1].
Con l’espressione appena richiamata si sogliono indicare, appunto, le diverse protezioni che l’ordinamento nazionale e gli ordinamenti sopranazionali, nonché internazionali apprestano ad identiche situazioni giuridiche soggettive[2].
In altre parole, la tutela dei diritti e degli interessi legittimi impegna più ordinamenti, quello nazionale, quello comunitario, quello internazionale e vede quali garanti i giudici nazionali, e la Corte di giustizia delle Comunità Europee e la Corte europea dei diritti dell’uomo.[3]
In questa prospettiva, si è peraltro osservato che ai processi di “stratificazione” dei poteri a più livelli corrisponde una differenziazione del regime dei diritti, che deriva dai diversi principi e tecniche e dai differenti – appunto – livelli di tutela offerti. Del resto, l’affermazione in Europa di una tutela multilivello non è altro che la conseguenza, o per meglio dire l’effetto, della partecipazione degli Stati europei al processo di integrazione europea.
Un processo che in verità è ancora in atto e che è stato reso difficoltoso dagli ostacoli rappresentati dall’assenza di un popolo europeo omogeneo, non solo da un punto di vista linguistico ma soprattutto da quello sociale e culturale.[4]
Tuttavia, questo intersecarsi delle sfere ordinamentali tra Comunità europea, CEDU, e Stati ha comportato rilevanti problemi interpretativi e di armonizzazione, laddove un diritto viene “ad essere tradotto di volta in volta in diversi contenuti e significati in diversi livelli ordinamentali, con gli annessi rischi per gli standards di tutela”[5].
Ciò detto, proprio da questa differenziazione, soprattutto culturale e giuridica, dei Paesi europei si ricava il principio di relatività dei valori giuridici “sia nel senso ampio e generico che i medesimi fatti sono suscettibili di ricevere diversa e antitetica qualificazione, sia in quello più specifico che gli stessi valori sono assunti e interpretati in modo necessariamente diverso in ciascun ordinamento”[6].
E, sempre in un’ottica multilivello dei diritti, è necessario valutare il rapporto, diverso in ognuno, tra la garanzia della situazione soggettiva individuale e l’interesse pubblico.
In termini generali, ciascun ordinamento si preoccupa, accanto alla tutela dei diritti individuali dei cittadini, di assicurare e garantire un’adeguata tutela anche dagli interessi pubblici. Da qui poi la necessità di trovare un punto di equilibrio tra i due interessi che risulta spesso diverso tra ordinamenti nazionali e ordinamenti sovranazionali.[7]
Ed è proprio da queste diverse modulazioni di tutela tra diritti individuali ed interesse generale che si può innescare un punto di frizione tra il sistema giuridico del singolo Paese europeo ed il sistema sovranazionale/internazionale.
Nel nostro ordinamento, un importante paradigma di tali incontri/scontri con l’ordinamento sovranazionale ed in particolare con quello internazionale – ovvero con la CEDU e soprattutto con l’interpretazione giurisprudenziale che la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha dato di tale Carta – è rappresentato proprio dal diritto di proprietà.
Un diritto per il quale, ad un primo esame, emerge chiaro il differente livello di tutela ed estensione conferito dal nostro ordinamento rispetto a quello di cui gode nell’ordinamento comunitario e CEDU.
Basti pensare, a tal proposito, che il diritto di proprietà è sancito nella nostra Costituzione all’art. 42 e viene ricompreso tra i rapporti economici; diversamente, la Carta di Nizza prima ed ora il Trattato di Lisbona riconducono tale diritto tra quelli fondamentali delle persone. Senza dire della CEDU, che all’art.1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione del 1952 sancisce tra i diritti dell’uomo “il diritto al rispetto dei suoi beni”.
In sostanza, la proprietà rappresenta per il nostro ordinamento quel diritto per il quale, più che per ogni altro, la c.d. tutela multilivello ha, da un lato, migliorato l’estensione e la garanzia del diritto stesso, dall’altro, invece, ha mostrato la “debolezza” del nostro ordinamento rispetto a quello sovranazionale.

2. Il diritto di proprietà nella nostra Carta costituzionale.

Già nel 1971 Giannini poneva in luce come l’enunciazione costituzionale relativa alla proprietà privata dei cittadini fosse di “aspetto dimesso” rispetto a quella riguardanti altri diritti.[8]
Basti pensare, a tal proposito, alla posizione giuridica del lavoratore la quale trova nella Costituzione una tutela privilegiata,;ma gli esempi sarebbero molti di più[9].
La motivazione di questa scelta si fa comunemente risalire alla prevalenza nella Costituente delle correnti cattolica/marxista: la prima che privilegiava il c.d. “personalismo comunitario” sui rapporti economici; la seconda che era filosoficamente contraria alla stessa idea di proprietà privata. La risultante è stato il tentativo che Costituzione repubblicana ha immaginato per far coesistere, nel campo dell’economia, sia il pubblico che il privato. Ciò ha voluto dire il superamento degli schemi dell’economia liberale a favore di un sistema di assicurazione sociale (Welfare State), in cui i cittadini vantano nei confronti dello Stato pretese giuridiche di elargizioni patrimoniali[10].
La proprietà, abbandonata la sua concezione di diritto civile fondamentale, si afferma come un diritto non più assoluto ed illimitato ma sottoposto a dei vincoli ed è ricondotta nell’alveo dei rapporti economici[11].
Tali vincoli sono connessi, come noto, alla necessità che lo Stato debba e riesca ad intervenire nell’attività dei cittadini per armonizzarla con gli interessi generali della società.
Pertanto, con i limiti sopra accennati, la proprietà privata dei cittadini è “riconosciuta” e “garantita” dalla nostra Carta, in particolare, dall’art. 42.
Vero è che l’art. 42 detta una disciplina di carattere molto vago e generico la cui interpretazione ha, tuttavia, impegnato la nostra migliore dottrina giuridica[12].
Ed è proprio in questa prospettiva sociale e funzionalizzata che la Corte Costituzionale, almeno fino alle ultimissime sentenze del 2007/2008, ha tutelato la proprietà privata.
Basti pensare alle note pronunce in materia di espropriazione per pubblica utilità sia sotto il profilo dell’indennità di esproprio sia sotto quello relativo alla c.d. occupazione acquisitiva. Materia in cui, per effetto del terzo comma dell’art. 42 Cost., sia la dottrina, sia la giurisprudenza hanno costruito “un’altra gran piramide”.[13]
3. Il diritto di proprietà visto dall’Alta Corte di Strasburgo.

La giurisprudenza costituzionale in relazione alla misura dell’indennizzo di espropriazione si è mostrata, sin dalla prima sentenza del 1957 n. 61 e fino a quelle del luglio 2000, abbastanza costante, elaborando la formula secondo cui l’indennizzo deve corrispondere “al massimo di contributo e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di generale interesse, la pubblica amministrazione può garantire all’interesse privato”[14]. E sulla base di tale formula la Corte ha consentito misure molto ridotte di indennizzo a fronte del valore del bene ablato.
Sotto tale profilo già a partire da metà degli anni 90 la dottrina più avvertita ha posto in luce come il criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione (ex art. 5 – bis d.l. 11 luglio 1992, n. 333 , conv., con mod., nella l. 9 agosto 1992, n. 359, e poi sostanzialmente trascritto con carattere generale e definitivo nell’art. 37 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) fosse da definire “seriamente irrisorio”, auspicando un ripensamento da parte della Corte Costituzionale sulla misura dell’indennizzo[15].
Ebbene, nel nostro ordinamento tale ripensamento, se inteso come processo interno di maturazione e di sviluppo domestico di tutela di diritti costituzionalmente protetti, non vi è stato. Vi è stato, viceversa, un recepimento di garanzie e tutele elaborate in ambito sovranazionale[16].
L’intervento di un Giudice esterno allo Stato italiano nella materia dell’espropriazione per pubblica utilità a tutela della proprietà privata è stato salutato con favore da un’illustre dottrina al punto che “viene fatto di pensare che è realmente una fortuna per la realizzazione di un ordinamento equo, rispettoso dei diritti fondamentali, che sussista ed operi la Corte di Strasburgo; la quale dimostra una sensibilità che il Giudice delle leggi non ha dimostrato di avere; nonostante che la questione, sotto il profilo della legittimità costituzionale, gli sia stata prospettata a più riprese da molti giudici del merito”[17].
La Corte Costituzionale, con sentenze del 24 ottobre 2007 nn. 348 e 349, ha dichiarato finalmente la illegittimità costituzionale, rispettivamente, dell’art. 5 bis, 1 e 2 comma, d.l. 11 luglio 1992 n. 333, nella parte in cui stabilisce un criterio di calcolo dell’indennità di esproprio che non è “in ragionevole legame” con il valore di mercato dell’immobile espropriato; e dell’art. 5 bis, comma 7 bis, d.l. 11 luglio 1992 n. 333, nella parte in cui non prevede, per il caso di occupazione acquisitiva, il ristoro integrale del danno subito dal proprietario dell’immobile.
In ottemperanza a quanto deciso dalla Corte Costituzionale, la legge finanziaria per il 2008 (l. 24 dicembre 2007 n. 244) art. 2, comma 89, sostituendo l’art. 37, comma 1, del d.p.r. 327/2001, ha sancito che “ l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene”[18].
Alla luce di queste brevi considerazioni e richiami in ordine per nulla esaustivo excursus sulla garanzia della proprietà privata si può tranquillamente affermare che, grazie ad una tutela multilivello del diritto di proprietà, oggi i cittadini italiani godono di un maggior “rispetto dei beni (immobili) privati”[19].
Infine, è bene sottolineare come, sull’istituto della occupazione acquisitiva, la nostra Corte Costituzionale non abbia preso ancora una decisa ed auspicabile posizione, atteso che il Giudice delle leggi, con la sentenza n. 349/2007, si è limitato a valutare la questione di illegittimità costituzionale solo sotto il profilo indennitario. Viceversa, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte sottolineato l’incompatibilità con la CEDU non dei singoli casi di occupazione appropriativa ma dell’istituto in quanto tale.
In questa prospettiva, infatti, la Corte di Strasburgo (con sentenza del 6 marzo 2007, Affaire Scordino 43662/98 c. Italie n. 3), è arrivata ad affermare che, in caso di occupazione appropriativa, deve essere garantito al privato, in primo luogo, il diritto ad ottenere la restituzione dell’immobile, ivi compresa l’opera pubblica eventualmente realizzata su di esso: e che in mancanza di tale restituzione deve essere assicurato un risarcimento pari al valore attuale dell’immobile, comprensivo anche del valore aggiunto rappresentato dall’opera pubblica[20].
In sostanza, la Corte, partendo dal diritto di proprietà, ha voluto tutelare soprattutto il principio di legalità nell’azione dei pubblici poteri, ritenendo inconcepibile la stessa idea che, pur violando le regole che esso stesso si è dato, alla fine lo Stato riesce a sottrarre il suolo al legittimo proprietario pagandogli solamente lo stesso valore (venale) che avrebbe dovuto corrispondere in caso di procedura legittima. Con ciò è sembrato ai giudici della CEDU che per lo Stato Italiano l’osservanza della legge ai fini dell’acquisizione per pubblica utilità. di un suolo rappresenta solamente un “optional”.
Da qui l’affermazione dell’obbligo primario di restituzione di quanto illegalmente sottratto al proprietario. Oppure, in ultima analisi, ove ciò non si possa o non si voglia fare, l’irrogazione di una pesantissima sanzione (lo stesso valore dell’opera, che così viene pagata due volte) in funzione di deterrenza.
Si può, quindi, senza dubbio osservare che la tutela della proprietà privata dei cittadini non può ancora considerasi in pieno raggiunta. Da qui l’auspicio che la Corte costituzionale non continui a prolungare “nel tempo la vita (o l’agonia) di istituti giuridici italiani considerati non conformi alle tradizioni costituzionali comuni”[21].

4. Il dialogo tra le Alte Corti.

Come evidenziato in apertura del presente studio, la c.d. tutela multilivello dei diritti è servita, per quanto concerne la proprietà privata, a garantirne una migliore estensione ed intensità.
La dottrina si è molto interrogata sulle ragioni per le quali l’ordinamento CEDU e quello comunitario si mostrano, in generale, più sensibili e rispettosi dei diritti fondamentali dell’uomo, rispetto al nostro ordinamento.
Molteplici sono le ragioni. Senza dubbio il diverso posizionamento di alcuni diritti nel nostro ordinamento, per esempio, del diritto di proprietà, rispetto a quanto avviene nella CEDU e nella Carta europea dei diritti fondamentali[22]. In più si tenga conto delle “circostanze contingenti” e delle “esigenze” dei singoli Stati che non possono influenzare le Alte Corti europee, le quali sono nelle condizioni ideali “per ispirasi (e contribuire al consolidarsi) alle c.d. tradizioni costituzionali comuni all’area giuridica europea”[23].
Ma aldilà delle molteplici e giuste osservazioni sul tema, preme in questa sede evidenziare come la tutela multilivello del diritto di proprietà rappresenti proprio il paradigma attraverso il quale comprendere come l’ordinamento sovranazionale e quello comunitario dialoghino e, nella sostanza, influenzino il nostro ordinamento giuridico.
Si è visto come la nostra Corte costituzionale, fin dal 1957, abbia assunto un atteggiamento refrattario a riconoscere una maggiore tutela alla proprietà privata dei cittadini. E questo, in sostanza, è accaduto fino a quando non è intervenuta la CEDU, o meglio l’interpretazione che di essa ha dato la Corte europea dei diritti dell’uomo.
In tale prospettiva, “la storia” sembra ripetersi. È accaduto ugualmente per il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi. In tale occasione erano differenti sia la questione di cui si discuteva, sia soprattutto i protagonisti della vicenda: la Corte di Cassazione da una parte e la Corte di Giustizia della Comunità europea dall’altra (e quindi l’ordinamento comunitario) [24].
Ciò detto, bisogna però aggiungere che l’intervento del diritto comunitario ha aiutato la stessa Suprema Corte a superare la sua giurisprudenza, definita fino ad allora “pietrificata”, e che, come noto, non riconosceva la risarcibilità dell’interesse legittimo[25].
Ed ancora, in tema di durata eccessiva dei processi, dove le numerose condanne che l’Italia ha riportato per la violazione dell’art. 6 della CEDU,hanno originato la legge n. 89/2001 (la c.d. legge Pinto)[26].
Gli esempi fatti, ma altri se ne potrebbero fare, consentono di sostenere che dall’analisi della tutela dei diritti in ambito europeo è possibile rinvenire maggiormente i caratteri di una judicial globalization, inteso, come fenomeno di interazione e dialogo tra Corti europee e Corti interne[27].
In questa prospettiva, si è osservato come il campo più proficuo per sviluppare tale dialogo si trovi nell’ambito della protezione dei diritti fondamentali, attesa proprio l’universalità di quest’ultimi: con tutti i limiti e i problemi che tale carattere comporta.
Occorre ora verificare ed individuare le modalità con cui le Alte Corti dialogano tra di loro in materia, nello specifico, di diritti fondamentali e vedere se tale sia un dialogo tra giurisdizioni e ordinamenti oppure un “duplice monologo”[28].
In tal caso, come si è detto, la tutela giurisdizionale si svilupperà su almeno tre livelli, ovvero quello interno, quello comunitario e quello sovranazionale.

5. La Corte costituzionale e la Corte europea dei diritti dell’uomo.

Non vi è dubbio che la tutela del diritto di proprietà privata possa rappresentare un esempio di “monologo” che la Corte europea dei Diritti dell’uomo ha svolto nei confronti del nostro Paese; sebbene le pronunce della Corte, più che dirette alla generale tutela della proprietà privata, sono dirette a sanzionare i comportamenti illegittimi dello Stato Italiano.
Tuttavia, l’analisi circa l’esistenza di un sistema integrato di protezione di diritti fondamentali a livello europeo e conseguentemente di un eventuale dialogo (invece di un “monologo”) non può prescindere da una previa valutazione circa la posizione che nel sistema delle fonti interne occupano la CEDU, la Carta di Nizza ed il Trattato di Lisbona (quando quest’ultimo entrerà in vigore).
Il c.d. “sistema Strasburgo” è stato il primo a prevedere la giustiziabilità dei diritti sanciti in una Convenzione facendo derivare dalla loro lesione una serie di conseguenze, prima fra tutte l’equa riparazione in denaro.
Purtuttavia, la mancanza di un canale istituzionale di comunicazione tra la Corte di Strasburgo ed i Giudici nazionali, compresa anche la Corte costituzionale, è stata di ostacolo a che vi fosse un elevato grado di integrazione del sistema CEDU con il nostro ordinamento. Ciò ha reso difficile il processo di interazione tra la nostra Corte e la Corte europea[29].
Tale canale istituzionale di comunicazione è presente, per esempio, con la Corte di giustizia della comunità europea ed è rappresentato dall’art. 234 del Trattato CE ovvero dalla c.d. “pregiudiziale comunitaria”[30].
Tornando all’analisi del posto occupato dalla CEDU nel nostro sistema giuridico, giova subito evidenziare come, dal punto di vista della teoria delle fonti, la legge di ratifica della Convenzione europea sia una legge ordinaria per cui, per effetto del criterio cronologico, qualsiasi legge successiva e con essa confliggente dovrebbe risultare prevalente.
La maggioranza della dottrina, tuttavia, al fine di valorizzare il contenuto e la valenza costituzionale della CEDU ha, nel corso del tempo, elaborato una serie di teoriche che mirano tutte ad attribuire ad essa un valore superiore a quello della legge ordinaria[31].
Tra gli altri vi è chi, all’indomani della novella costituzionale introdotta con la legge cost. n. 3/2001, ha individuato nel comma 1 del nuovo art. 117 Cost. la disciplina di nuovi principi “di fortissima carica innovativa, che debbono indurre ad un ripensamento di tutto l’impianto concettuale che in questo settore era stato sino a ieri elaborato”[32].
Tale dottrina, partendo dal dato formale del nuovo art. 117 Cost., ovvero dal carattere di norme interposte che l’articolo in parola attribuisce a quelle interne di esecuzione degli accordi internazionali sulla tutela dei diritti umani, arriva ad individuare per queste delle nuove funzioni di carattere sostanziale. Quest’ultime, infatti, “interessano un fenomeno di formazione progressiva di un tessuto costituzionale europeo ed internazionale in materia di diritti umani”[33].
Peraltro, la suddetta dottrina prende atto del fatto che la Corte costituzionale sta procedendo ad una specie di incorporazione delle norme CEDU nel nostro tessuto costituzionale, attraverso l’interpretazione di questo in funzione di quelle.
In tale prospettiva si pone in luce come tale processo di incorporazione, sebbene importante, possa divenire tuttavia difficoltoso a causa “di una non perfetta omogeneità delle norme tra le quali viene operato il raffronto”[34].
Non a caso, infatti, tali difficoltà si sono incontrate, come già detto, nel caso della tutela del diritto di proprietà, attese le evidenti differenze (anche solo da un punto di vista formale) tra l’art. 42 Cost. e l’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU.
Quest’ultima impostazione parrebbe essere stata accolta dalla Corte costituzionale con le due già citate sentenze, le nn. 348 e 349 del 2007 in tema di espropriazione.
Tali pronunce, oltre ad aver segnato un punto di arrivo importante per la tutela del diritto di proprietà privata, evidenziano un indubbio passo in avanti verso l’apertura del nostro ordinamento, in particolare del nostro sistema di giustizia costituzionale, all’Europa, favorendo, altresì, l’istaurazione di un dialogo tra la nostra Corte e la Corte di Strasburgo[35].
Questo almeno è ciò che ha ritenuto gran parte della dottrina all’indomani delle due decisioni: considerazioni corrette e giuste nella misura in cui si apprezza l’entusiasmo di chi ritiene, ancora, la nostra Corte garante principale dei diritti fondamentali al punto da osservare come “la tutela dei diritti fondamentali passi ancora per Roma”[36].
Tuttavia e prima di provare a spiegare le ragioni per le quali non si ritiene di aderire a tali considerazioni, appare opportuno sottolineare alcune affermazioni che la Consulta enuncia nelle due decisioni.
In primo luogo, che i diritti fondamentali non possono considerarsi una “materia” in relazione alla quale sia prospettabile da parte del nostro ordinamento una cessione di sovranità, a differenza di quanto avviene, invece, nei confronti dell’ordinamento comunitario.
Sotto tale profilo, la Corte conferma la distinzione, già enunciata in precedenti decisioni, tra vincoli comunitari ed obblighi internazionali[37]. Di conseguenza, la Corte, mentre da un lato ribadisce la consolidata giurisprudenza costituzionale, che sancisce l’adattamento automatico del diritto nazionale all’ordinamento internazionale solo per il diritto internazionale generalmente riconosciuto, dall’altro esclude l’effetto di adattamento automatico per le norme pattizie, le quali, sarebbero immesse nell’ordinamento nazionale in forza del procedimento di esecuzione, e dunque con lo stesso grado di legge ordinaria che contiene l’ordine di esecuzione.
In secondo luogo – sempre la stessa Corte – che, in virtù della tecnica della c.d. “norma interposta”, è possibile ripensare ad una nuova collocazione della CEDU nel sistema delle fonti. In altre parole, per effetto del “nuovo” comma 1 dell’art. 117 Cost., che impone alla legge di rispettare gli obblighi internazionali, una legge può essere dichiarata incostituzionale anche quando direttamente contrasti con altra legge o atto avente forza di legge, ma comunque possa dirsi, dato lo stretto rapporto tra quest’ultima e un precetto costituzionale, che il contrasto si pone, sia pure indirettamente, con il suddetto precetto.
In tale prospettiva, la fonte che funge da norma interposta deve essere previamente sottoposta a verifica di costituzionalità.
Sotto tale angolatura, quindi, la Consulta introduce una significativa novità in ordine alla forza passiva rinforzata delle norme CEDU. Una volta affermata la natura generale dell’effetto di vincolo costituito dagli obblighi internazionali, la Corte afferma, altresì, che la struttura della norma costituzionale, introdotta dall’art. 117, 1 comma Cost., è tale da essere integrata da altre norme di rango subcostituzionale che occupano, nel sistema delle fonti, una collocazione intermedia tra la Costituzione e la legge ordinaria; si tratta delle norme CEDU che, quali norme interposte, andrebbero ad integrare il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, ed in particolare, a determinare quali siano gli “obblighi internazionali” che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni[38].
Infine, ed arrivando al punto di maggior interesse della pronuncia n. 348, le nostre Corti debbono esaminare le norme CEDU dando ad esse il significato attribuitole dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, atteso che quest’ultima svolge “una funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia”.
Ebbene, quest’ultimo inciso “funzione interpretativa eminente”, seppure di formula vaga ed ambigua, ci aiuta a comprendere come non si possa parlare né di posizione primaria della Consulta nella tutela dei diritti fondamentali, né tanto meno di dialogo tra la nostra Corte e quella di Strasburgo, ma solo di un arretramento della prima a favore della seconda.
Una perspicua dottrina ha evidenziato come la tesi sostenuta dalla Consulta, secondo la quale alla CEDU deve essere dato il significato che si desume dalle pronunce della Corte europea, può invero generare degli interrogativi[39].
Primo tra tutti, se siamo certi che per come “la Consulta ha ricostruito i rapporti tra CEDU e diritto interno non vi siano limitazioni della sovranità ormai connesse all’adesione alla Convenzione”[40]. Questo l’interrogativo di maggior rilievo se si considera che dall’esame delle decisioni nn. 348 e 349 della Corte Costituzionale, dal riferimento alla formula vaga “dell’interpretazione eminente” della Corte di Strasburgo e dagli ulteriori indici prescritti, si può agevolmente sostenere che queste limitazioni ci sono e sono anche vistose.
In altri termini, il richiamo operato dalla nostra Corte all’art. 32 della Convenzione, che affida, appunto, alla Corte europea tutte le questioni di interpretazione della CEDU stessa, non farebbe altro che confermare tali limitazioni. Una delle prerogative tipiche della sovranità è che lo Stato affida l’interpretazione delle sue leggi ai propri giudici; se, viceversa, tale interpretazione è affidata a dei giudici estranei al proprio ordinamento, allora la limitazione di sovranità è evidente. In questo modo verrebbe meno un principio fondamentale del nostro sistema ordinamentale, ovvero il libero convincimento del giudice. Questo perché, se anche la Consulta è vincolata all’interpretazione della Corte di Strasburgo, altrettanto vincolato “deve logicamente essere anche il giudice comune quando valuta la non manifesta infondatezza di una questione di costituzionalità in materia”[41].
In questa prospettiva, quindi, è facile individuare la sovrapposizione di una competenza giurisdizionale esterna a quella dei giudici nazionali; di modo che al diritto convenzionale, ovvero al sistema CEDU, siano riconosciute, di fatto, le stesse prerogative di cui gode da tempo il diritto comunitario.
A conferma di quanto fino ad ora detto, la stessa Corte Costituzionale è tornata sul punto e nella recente sentenza del 25 febbraio 2008, n. 39, ha finalmente utilizzato delle parole più chiare e meno vaghe riconoscendo come “le norme della CEDU devono essere considerate come interposte e che la loro peculiarità, nell’ambito di siffatta categoria, consiste nella soggezione all’interpretazione della Corte di Strasburgo, alla quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi”[42].
Per la prima volta, quindi, la Corte ha pronunciato le parole “soggezione” e “vincolo”; parole che non possono avere altro significato di quello che fin qui spiegato, e che sostengono ulteriormente il convincimento espresso.
Queste le ragioni, in sintesi, per cui si ritiene di non poter senz’altro aderire alla tesi dell’esistenza di un dialogo tra le due Alte Corti ed anzi di sentir di condividere le preoccupazioni di chi intravede, nelle tre pronunce del Giudice delle leggi cui si è fatto riferimento, il rischio che la nostra Corte si riduca in futuro (per la verità non troppo lontano) al rango di Corte “regionale”, chiamata a risolvere questioni di diritto domestico che poco hanno a che fare con la tutela dei diritti fondamentali[43].
Pur tuttavia, tali preoccupazioni verrebbero ad essere stemperate se si tiene conto che l’ideologia della tutela multilivello, anziché far correre rischi ai nostri diritti e principi democratici, ne garantisce una maggiore e migliore tutela a fronte, soprattutto, della poca sensibilità mostrata dalle nostre Corti in tema di diritti fondamentali dei cittadini[44].
In quest’ottica, si apprezza maggiormente chi ammette che, all’indomani dell’ennesima pronuncia da parte di Strasburgo sui comportamenti illegittimi del nostro Paese, “è realmente una fortuna per la realizzazione di un ordinamento equo, rispettoso dei diritti fondamentali, che sussista ed operi la Corte di Strasburgo”[45].

6. La Corte di giustizia e il Trattato di Lisbona.

Per quanto concerne, invece, il ruolo della Corte di Lussemburgo nella tutela dei diritti fondamentali, occorre partire necessariamente dal 7 dicembre 2000, giorno in cui a Nizza è stata approvata la Carta dei diritti dell’Unione Europea. Pur tuttavia, già prima di tale data il sistema comunitario conosceva e tutelava i diritti fondamentali dei cittadini quali risultanti dalle “tradizioni costituzionali comuni”.
In altri termini, in origine, l’ordinamento comunitario in tema di diritti fondamentali avrebbe dovuto coordinarsi con quello assicurato dalle Costituzioni nazionali secondo “coordinate precise e razionali”[46].
Ed in questa prospettiva, da un lato vi era la Corte di giustizia che garantiva tali diritti nei confronti degli atti delle istituzioni comunitarie utilizzando come parametri di giudizio i principi tratti dalle Costituzioni nazionali degli Stati membri e dalla CEDU; dall’altro, invece, vi erano le Costituzioni nazionali che continuavano a mantenere saldo il loro controllo sugli atti delle autorità interne, ad eccezione dei casi in cui questi si configurassero come diretta attuazione di norme comunitarie.
Il modello dualista di rapporti tra i due ordinamenti è stato protetto dalla nostra Corte costituzionale che per molto tempo ha tentato di salvaguardarlo con la tecnica dei “controlimiti”[47].
Tuttavia, tale modello dualista è stato ben presto superato laddove la Corte di Lussemburgo, seguendo la tesi della “incorporation” ha affermato che, nei casi in cui le normative statali entrano nel campo di applicazione del diritto comunitario, allora la stessa Corte aveva il potere di estendere su di esse la sua tutela.
Questa in estrema sintesi la situazione prima della Carta di Nizza. Subito dopo si è osservato che l’iniziale atteggiamento “prudente della Corte di giustizia si è fatto via via più ardito”, al punto che si è assistito “ad un sensibile irradiazione dei diritti fondamentali comunitari in molti ambiti degli ordinamenti nazionali”[48].
Sotto tale profilo, la Carta di Nizza ha contribuito ad esaltare il ruolo della Corte di Lussemburgo nella tutela dei diritti fondamentali al pari di una vera e propria Corte costituzionale dell’Unione Europea.
Non è questa però la sede per evocare la c.d. “filastrocca dei diritti fondamentali nella giurisprudenza della Corte di giustizia”[49]. Preme, invece, valutare i rapporti che oggi intercorrano tra la Corte costituzionale da un lato, e le Corti di Lussemburgo e di Strasburgo dall’altro, alla luce del Trattato di Lisbona.
Ed invero, il 13 dicembre 2007 è stato firmato il Trattato di Lisbona, la cui entrata in vigore era prevista per il 1 gennaio 2009[50].
Secondo le intenzioni degli Stati membri, il nuovo Trattato rafforzerà (qualora dovesse mai entrare in vigore) la capacità dell’Unione europea aumentando l’efficienza e l’efficacia delle istituzioni e dei meccanismi decisionali[51].
Per quanto qui interessa, il suddetto Trattato chiarisce importanti questioni attinenti alle modalità attraverso cui i diritti fondamentali vengono e verranno tutelati a livello comunitario.
In primo luogo, l’art. 6 par. 1, TUE recita testualmente che “l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”. In altri termini, alla Carta di Nizza, sebbene non faccia parte integrante del testo dei Trattati, è garantito carattere giuridicamente vincolante, assicurandole per di più lo stesso valore giuridico dei Trattati stessi.
In secondo luogo, il nuovo art. 6, par. 2, del Trattato in parola, sancendo l’adesione dell’Unione europea alla CEDU chiarisce che essa “non modifica le competenze dell’Unione definite nei Trattati”. Al successivo par. 3 è sancito che i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri “fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”[52].
Questo il nuovo dettato comunitario relativo alla tutela dei diritti fondamentali. Già dal dato di diritto positivo emerge la problematicità dei futuri rapporti tra le Alte Corti in tema di protezione dei diritti fondamentali. Ed invero basti pensare non solo all’adesione dell’Unione alla CEDU, ma anche all’espresso richiamo che il Trattato fa delle norme CEDU quali parti del diritto dell’Unione ed in quanto principi generali della stessa. Senza dire dell’efficacia vincolante della Carta di Nizza.
In questa prospettiva e tentando di immaginare dei possibili scenari, il primo profilo di problematicità riguarderà i rapporti tra la nostra Corte e quella di Strasburgo.
Si è detto come la Consulta, nelle due pronunce più volte citate, chiarisca che i giudici comuni non sono autorizzati a disapplicare la legge ordinaria allorché essi ritengano che la stessa si ponga in contrasto con una norma CEDU; al contrario di quanto avviene in caso di contrasto tra norme nazionali e norme comunitarie, munite di effetti diretti. Ciò in quanto le norme comunitarie, a differenza delle norme derivanti dalla CEDU, originano da Trattati che comportano speciali limitazioni di sovranità ai sensi dell’art. 11 Cost. e, quindi, godono di un regime affatto particolare nell’ordinamento interno, in forza del quale possono produrre “effetti diretti”[53].
Ebbene, questo almeno prima di Lisbona. Per effetto dell’art. 6 par. 3, la Convenzione fa parte del diritto dell’Unione e, quindi, potrebbe accadere che qualsiasi giudice, ritenendo una legge contraria alla CEDU, liberamente decida di non applicarla in quanto contraria in via diretta, alla Convenzione, ed in via indiretta al diritto comunitario in cui oggi, come si è detto, rientra a pieno titolo la CEDU. Sotto tale profilo, si potrebbe persino ritenere che la tecnica della norma interposta valga anche in questo caso allorché una norma nazionale sia in contrasto con la CEDU e per effetto dell’incorporazione della Convenzione al Trattato comunitario possa essere disapplicata. Ad onor del vero tuttavia la Consulta, con la sentenza n. 349 del 2007, in vista dell’adesione della Comunità al sistema Strasburgo, ha comunque escluso tale possibilità, atteso che “il Consiglio d’Europa, cui afferiscono il sistema di tutela dei diritti dell’uomo disciplinato dalla CEDU e l’attività interpretativa di quest’ultima da parte della Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo, è una realtà giuridica, funzionale e istituzionale, distinta dalla Comunità europea creata con i Trattati di Roma del 1957 e dall’Unione europea oggetto del Trattato di Maastricht del 1992”[54].
Ad ogni buon conto aldilà dei possibili “sofismi giuridici”, ciò che emerge è l’ulteriore emarginazione della Corte Costituzionale nel dialogo europeo sui diritti dell’uomo. Ed il ruolo della Corte Costituzionale, a questo punto, sarebbe veramente ridotto al rango di Corte regionale “chiamata a risolvere questioni di diritti solo nei (fatalmente sempre meno numerosi) interstizi nei quali il diritto convenzionale e quello comunitario non penetrano”[55].
Un secondo profilo di problematicità concerne proprio il rapporto tra le due Corti europee. Rapporto che a questo punto poteva assumere rilievo giuridico a seguito della prevista adesione della Comunità alla CEDU ex art. 6, par. 2, del Trattato di Lisbona.
Tale adesione, peraltro, è stata fortemente osteggiata dalla Corte di giustizia che, fin dal parere n. 2/1994, ha sottolineato come tale processo avrebbe realizzato “una modificazione sostanziale dell’attuale regime comunitario di tutela dei diritti dell’uomo, in quanto comporterebbe l’inserimento della Comunità in un sistema istituzionale distinto, nonché l’integrazione del complesso delle disposizioni della Convenzione nell’ordinamento giuridico comunitario”[56]. In tale ottica, quindi, “rivestirebbe rilevanza costituzionale ed esulerebbe, per sua propria natura, dai limiti dell’articolo 235”.
Come noto, la vera ragion d’essere alla base del rifiuto manifestato dalla Corte di Lussemburgo era la sua “scarsa propensione ad assoggettarsi a meccanismi di controllo esterno passibili di minare il suo ruolo di giudice supremo d’Europa”[57].
Ora che tali timori si potrebbero avverare uno dei possibili scenari prospettati da taluna parte della dottrina è quello di una soggezione di tutti gli atti della Comunità, comprese anche le decisioni della Corte di Lussemburgo, alla giurisdizione della Corte di Strasburgo in relazione a presunte lesioni dei diritti fondamentali[58].
E se questo è il futuro prossimo che ci attende allora agevolmente si può affermare che la tutela dei diritti fondamentali più che “multilivello” apparirà “piramidale”, poiché la Corte di Strasburgo rappresenterà il vertice delle garanzie offerte ai cittadini europei.

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Weiler, La costituzione dell’Europa, Bologna, 2003;

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[1] Cfr. F. Sorrentino, La tutela multilivello dei diritti, in Riv. It. Dir. Pubb. Comunitario., 2005, pag. 79 ss.. L’Autore pone in luce come, in realtà, ogni ordinamento rappresenti un sistema autonomo di valori giuridici e di beni tutelati cosicché l’integrazione e la cooperazione tra i vari ordinamenti delle diverse forme di tutela sono dirette ad assicurare, dove questa non sia prevista, o a migliorare, dove sia insufficiente, la garanzia dei diritti fondamentali.
[2] Il tema della “tutela multilivello” è stato rappresentato ed analizzato da I. Pernice, Multilevel costituzionalism in the European Union, in European Law Revew, 2002.
[3] Talvolta, l’intervento delle Alte Corti, in particolare quelle europee, non si limita a garantire l’effettività della tutela di quei diritti che sono enunciati in apposite Carte, ma arriva fino al punto di enucleare nuovi diritti che sono frutto di libere ricostruzioni giurisprudenziali. Questo è il caso della Corte di giustizia delle Comunità europee, che dalle “tradizioni costituzionali comuni” ha tentato di ricavare i diritti fondamentali da far valere nell’ambito dell’ordinamento comunitario. L’opera di elaborazione in sede comunitaria dei diritti fondamentali è ben descritta da F. Sorrentino, La Costituzione Europea, in Trattato di Diritto Amministrativo Europeo (diretto da M.P. Chiti e G. Greco), Milano, 2007, pag. 15 ss..
[4] S. Panunzio, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, in I diritti fondamentali e le Corti in Europa (a cura di S. Panunzio), Napoli, 2005. L’Autore pone l’accento nella valorizzazione delle diversità (dei popoli) come espressione appunto delle molteplici identità sociali e culturali presenti nei diversi Paesi europei utili, a suo dire, per lo sviluppo e per il progresso d’integrazione politica e costituzionale dell’Europa.
[5] R. Calvano, La Corte Costituzionale e il nuovo orizzonte della tutela multilivello dei diritti fondamentali alla luce della riflessione di S. Panunzio, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[6] Così, F. Sorrentino, La tutela multilivello dei diritti, op. cit., pag.
[7] Di regola, la definizione del punto di equilibrio tra interesse individuale ed interesse pubblico è rimessa alla legge, quale strumento di garanzia e di delimitazione dei diritti costituzionalmente rilevanti. Tuttavia, poiché la legge è espressione democratica della volontà popolare, allora la definizione del punto di equilibrio può essere frutto di scelte politiche, in tal senso F. Sorrentino, La tutela multilivello dei diritti, cit., pag. 81.
[8] M.S. Giannini, Basi costituzionali della proprietà privata, in Pol. Dir., 1971, pag. 443 ss..
[9] Così A.M. Sandulli, Profili costituzionali della proprietà privata, Riv. trim. dir. Proc. Civ., 1972, pag. 465, il quale osserva come “le posizioni soggettive dell’imprenditore e del proprietario si collocano a un livello diverso e meno protetto rispetto alla posizione giuridica del lavoratore. È tramontata ormai da un pezzo l’era liberale, caratterizzata da pari dignità, sul piano costituzionale, dei due elementi del binomio libertà e proprietà, propria del tempo della preminenza politica della borghesia, quando (secondo una concezione di nota derivazione calvinista) la proprietà veniva considerata quasi un’integrazione o addirittura una proiezione e un attributo della personalità, come estrinsecazione e a un tempo base della libertà individuale (era il tempo in cui la dignità sociale e la partecipazione del potere politico erano esse stesse condizionate dal censo)”.
[10] P. Perlingeri, Il diritto civile nella legalità costituzionale, Napoli, 2007; A. Baldassarre, Proprietà I) Diritto costituzionale, in Enc. Giur., XXV, Roma, 1990. A.M.Sandulli, Profili costituzionali della proprietà privata, cit.. Su tale punto si veda anche V. Caputi Jambrenghi “Proprietà privata (disciplina amministrativa)” in Dig. Disc. Pubbl. vol. XII, Torino, 1997, pag. 111, il quale, a sua volta, afferma che il lavoro, impresa e proprietà costituiscono per la nostra Carta costituzionale oggetti di tutela e di riconoscimento differenziata, in altri termini “diritto fondamentale il diritto al lavoro, libertà di attività e poteri di disposizione e uso la seconda, rapporto con un oggetto di cui il singolo si appropria in quanto res utile la proprietà privata”. P. Rescigno, Proprietà (dir. priv.), in Enc. dir. vol. XXXVII, Milano, 1988, pag. 254; L.V. Moscarini, Evoluzione della proprietà nella disciplina urbanistica, ora in Diritto privato e interessi pubblici, II, Milano, 2001, pag. 961.
[11] M. Comporti, Relazione introduttiva, in La proprietà nella Carta europea dei diritti fondamentali (a cura di M. Comporti), Milano, 2005, pag. 4.
[12] Si pensi, a tal proposito, alle molte teorie elaborate sul comma 2 dell’art. 42 Cost., in riferimento alla clausola della “funzione sociale” della proprietà. La letteratura in materia di funzione sociale di proprietà è ricchissima per tutti si veda: G. Alpa, Funzione sociale della proprietà e potere di destinazione dei beni , in Quaderni regionali, 1988, pag. 37, il quale afferma che la funzione sociale della proprietà consiste nel rapporto che intercorre tra potere di destinazione del bene, conformazione del bene e piano di utilizzazione del bene; S. Rodotà, Il terribile diritto, Bologna, 1982, che sottolinea come, grazie alla funzione sociale della proprietà, la proprietà stessa perde i suoi connotati tipici di diritto soggettivo assoluto presentendosi come “centro di imputazione di interessi diversi, grazie al collegamento, costituzionalmente operato, tra interesse proprietario ed una serie aperta di obiettivi in cui, storicamente e attraverso la mediazione legislativa, si concreta l’utilità sociale”.
[13] Cfr. M. S. Giannini, op cit. pag. 477. Per un’ampia analisi sul terzo comma dell’art. 42 si veda D. Sorace, Espropriazione della proprietà e misura dell’indennizzo, Milano, 1974, (in particolare cap.IV) pag. 339 ss.; D. Sorace, Espropriazione per pubblica utilità, in Digesto IV (disc. Pubbl.), IV, Torino, 1991, pag. 190; E. Casetta – G. Garrone, Espropriazione per pubblico interesse, in Enc. Giur., XIII, Roma, 1989; V. Caputi Jambrenghi, L’espropriazione per causa di pubblica utilità e gli altri procedimenti ablatori reali, in L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca, Diritto amministrativo, II, Parte speciale e giustizia amministrativa, Bologna, 2005, pag. 250; C. Cacciavillani, Le espropriazioni, in Diritto Amministrativo (a cura di F.G. Scoca), Torino, 2008; W. Gasparri, Il punto logico di partenza, Milano, 2004. Sulla legislazione in materia di opere pubbliche si veda A. Police, Legislazione delle opere pubbliche e dell’edilizia, Torino, 2004. Sul tema dell’istituto della retrocessione dei beni espropriati si veda F. Figorilli, Giurisdizione piena del giudice ordinario e attività della pubblica amministrazione, Torino, 2002, pag. 97.
[14] Cfr. Corte Cost., 25 maggio 1957, n. 61, in Giur. Cost., 1957, I, pag. 695. In relazione al criterio di determinazione della indennità, la Corte ribadisce il principio di fondo – secondo cui l’art. 42, 3 comma Cost. non garantisce la corresponsione di un risarcimento equivalente al valore del bene espropriato – anche in altre sentenze: si veda, per esempio, Corte Cost. n. 283 del 1993 in Giur. it., 1995, 1, pag. 40 ss., con nota di A. Police “L’indennità di espropriazione al vaglio della Corte costituzionale: problemi vecchi e nuovi”. L’Autore compie un puntuale ed interessante esame della costante giurisprudenza costituzionale in materia di indennizzo, evidenziando come “non esiste un indennizzo “quantitativamente serio”, ma soltanto un indennizzo congruo. La discrezionalità inevitabile che ha il legislatore nella determinazione incontra un unico limite nel principio di congruità e cioè di rispondenza e proporzione fra sacrificio dell’interesse privato e soddisfazione dell’interesse pubblico finale”.
[15] Il riferimento è a F. G. Scoca, Espropriazione: l’indennizzo seriamente irrisorio, in Dir. amm., 1994, pag. 423ss. L’Autore in seguito ha ripreso il suo convincimento circa l’inadeguatezza del criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione fissato dall’art. 5 –bis d.l.n.333/1992 ed ha sostanzialmente “esultato” quando, “finalmente” la Corte di Strasburgo ha ritenuto tale criterio in palese contrasto con l’art. 1 del Protocollo n.1 integrativo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali: v. F.G. Scoca, Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, in Riv. amm. Rep. Ital, 2006, pag. 231 e Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, in Dir. amm., 2006, 519.
[16] Ci si riferisce alla sentenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo del 29 marzo 2006 – Affaire Scordino c. Italie –n.1 in www.dirittiuomo.it, la quale dichiara incompatibile con l’art. 1 del Protocollo n. 1 integrativo della CEDU il criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione fissato dall’art. 5 –bis d.l. n.333/1992.
[17] Così F. G. Scoca, Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, cit.
[18] Sulle questioni legate alla determinazione dell’indennità di espropriazione si veda V. Mazzarelli, Il valore dell’indennità di esproprio, in Studi in onore di Leopoldo Mazzarolli, Padova, 2007.
[19] Cfr. F.G. Scoca, Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, cit.
[20] Corte eur. diritti dell’uomo, 6 marzo 2007 (Affaire Scordino c. Italie n. 3), in Urb. App., 2007, pag. 695, con nota di Conti.
[21] F.G. Scoca, cit. pag. 542. Sul tema delle “tradizioni costituzionali comuni” della proprietà privata si veda A. Moscarini, Proprietà privata e tradizioni costituzionali comuni, Milano, 2006.
[22] Per un’analisi comparata sulla diversa collocazione del diritto di proprietà nella Costituzione italiana e nella CEDU nonché nella Carta di Nizza si veda F. Lucarelli, Il diritto di proprietà. Valori costituzionali e valori condivisibili alla luce dei Trattati europei, in La proprietà nella carta europea dei diritti fondamentali, op cit. pag. 19 ss..
[23] F.G. Scoca, cit.
[24] Per una approfondita analisi sul tema dell’influenza del diritto comunitario sul risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo si veda A. Bartolini, Il risarcimento del danno tra Giudice comunitario e Giudice amministrativo. La nuova tutela del c.d. interesse legittimo, Torino, 2005. L’Autore analizza l’influenza del diritto comunitario sul tema della responsabilità per danni derivante da attività amministrativa, valutando, in particolare, lo standard europeo di responsabilità rispetto a quello italiano. Da qui la possibilità di applicare in via diretta la c.d. “situazione comunitaria risarcibile”; Weiler, La costituzione dell’Europa, Bologna, 2003.
[25] Le direttive ricorsi Dir. 89/665/CEE del 21 dicembre 1989 e n. 92/13/CEE del 25 febbraio 1992, hanno fatto da battistrada al principio di responsabilità per lesione di interesse legittimi. Entrambe impongono ai Paesi membri di prendere i provvedimenti necessari per garantire procedure di ricorso efficaci, in modo che i concorrenti abbiano la possibilità di esperire rimedi cautelari, risarcitori e d’annullamento, nelle forme più celeri possibili. Ora, nell’ ambito delle procedure per la scelta dei contraenti, l’amministrazione è di regola dotata di discrezionalità, pertanto la prima direttiva ricorsi ha creato nella dottrina italiana un forte entusiasmo ritenendo così sancito il principio della risarcibiltà degli interessi legittimi, al di là degli appalti pubblici di rilevanza comunitaria. In un primo momento, tuttavia, la Corte Costituzionale ha raffreddato questi entusiasmi dando una lettura di questa direttiva molto restrittiva.
[26] D. Terga, La CEDU e l’ordinamento italiano, in I diritti in azione. Universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee (a cura di M. Cartabia), Bologna, 2007 pag. 67.
[27] G. F. Ferrari, Rapporti tra giudici costituzionali d’Europa e Corti europee: dialogo o duplice monologo?, in Corti nazionali e Corti europee (a cura di G. F. Ferrari), Napoli, 2006, pag. VII.
[28]V. G.F. Ferrari, op. ult.cit. pag VII.
[29] Come noto, la Corte di Strasburgo presenta tutte le caratteristiche di una Corte internazionale, che ha il solo compito di accertare le eventuali violazioni da parte di uno degli Stati che hanno aderito a tale organizzazione. La Convenzione prevede una forma di tutela per così dire diretta. Ed invero, lo Stato è il convenuto in giudizio per atti, comportamenti od omissioni che costituiscono espressione dei suoi poteri; di modo che l’intervento sussidiario della Corte europea si giustifica solo dopo che il singolo cittadino ha esperito tutti i possibili rimedi previsti dagli ordinamenti nazionali volti a porre rimedio alla lesione del diritto in causa.
L’originalità, tuttavia, è data dal fatto che attore non è un altro Stato, ma un cittadino dello Stato membro. Si supera così la concezione classica per cui i soggetti di diritto dell’ordinamento internazionale possono essere solo gli Stati e non anche i singoli individui.
In tal senso si veda, P. Bilancia, Le nuove frontiere della tutela multilivello dei diritti, in www.associazionedeicostituzionalisti.it
[30] Così G.F. Ferrari, Rapporti tra giudici costituzionali d’Europa e Corti europee: dialogo o duplice monologo?, op.cit., pag. IX. L’Autore rileva, tuttavia, come l’assenza di tale “canale istituzionale di comunicazione” abbia favorito, in realtà, un aumento di riferimenti e richiami da parte dei giudici interni e della Corte Costituzionale alle pronunce della Corte di Strasburgo. Sotto tale profilo, mentre il richiamo alla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo comporta necessariamente la diretta conseguenza della “regola del primato di tutto il diritto comunitario su tutto il diritto interno (diritto costituzionale incluso)”; nel secondo caso, invece, i richiami operati dalla nostra Corte alle decisioni della Corte di Strasburgo avrebbero, a detta dell’Autore, un effetto “corroborante e legittimante” delle affermazioni in tema di diritti fondamentali, senza avere tuttavia alcun riflesso sul profilo della prevalenza del sistema CEDU su quello interno. In altri termini, non vi sarebbe alcuna cessione di “segmenti di sovranità nazionale ad un’organizzazione internazionale”.
[31] Sul punto si veda D. Tega, La CEDU e l’ordinamento italiano, op.cit., pag. 71. L’Autrice individua ben quattro teorie elaborate dalla dottrina costituzionalista sottolineando come le stesse anche se ben articolate risultano limitate nella misura in cui non tengono conto dell’influenza delle Carte dei diritti sulla giurisprudenza delle Corti costituzionali.
[32] Così F. Sorrentino, Nuovi profili costituzionali dei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale e comunitario, in Dir. pubbl. comprato ed europeo, 2002, pag. 1355.
[33] F. Sorrentino, cit., pag. 1360. L’Autore evidenzia come le norme di esecuzione degli accordi internazionali (che comprendono anche la CEDU) possono qualificarsi come fonti atipiche intermedie che pongono una resistenza rafforzata all’abrogazione rispetto a quella delle comune leggi ordinarie (statali o regionali).
La stessa Corte Costituzionale, nella sentenza del 19 gennaio 1993, n. 10, in un obiter dictum ha affermato che le disposizioni della CEDU sono “norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizione di legge ordinaria”, così Corte Cost. n. 10/1993 in Foro it., 1993, I, pag. 1374.
[34] F. Sorrentino, ivi, pag. 1360.
[35] Cfr. R. Romboli, (nota a) Corte Cost., 24 ottobre 2008 nn. 348 e 349, in Foro it, 2008, I, pag. 39.
[36] Così L. Cappuccio, La Corte costituzionale interviene sui rapporti tra convenzione europea dei diritti dell’uomo e Costituzione (nota a) Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 348 e 349, in Foro It, 2008, I, pag. 50. Sul tema del reciproco dialogo della Corte costituzionale con le Corti europee si veda V. Onida, Una nuova frontiera per la Corte costituzionale: istituzione di “confine” fra diritto nazionale e sovranazonale, in Le Corti dell’integrazioni europea e la Corte costituzionale italiana (a cura di N. Zanon), Napoli, 2006, pag. 533. L’Autore sottolinea l’originaria vocazione tendenzialmente universalistica dei principi costituzionali e quindi del diritto costituzionale, specie in tema di diritti fondamentali. E conclude il suo pensiero sostenendo che “anche per la Corte, potremmo dire, il futuro «ha un cuore antico».
[37] Per un’analisi approfondita della sentenza della Cort. Cost. n. 348/2007 si veda A. Moscarini, Indennità di espropriazione e valore di mercato del bene: un passo avanti ed uno indietro della Consulta nella costruzione del patrimonio costituzionale europeo, in www.federalismi.it.
[38] In tal senso A. Moscarini, op.ult. cit.. L’Autrice, volendo valutare la sentenza della Consulta n. 348/2007 dal punto di vista del costituzionalismo multilivello, individua nella stessa “luci ed ombre”. Ed infatti, la Corte da un lato, positivamente, delinea la subordinazione dell’ordinamento nazionale agli obblighi di diritto internazionale, dall’altro nega la “comunitarizzazione” delle norme CEDU, anche se ai fini della loro rilevanza ex art. 11 Cost. Quest’ultimo aspetto, secondo l’Autrice, costituisce “un passo indietro rispetto all’approvazione dell’art. 6 del Trattato di Maastricht e rispetto alla già nutrita giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha indicato nella CEDU il paramentro principale per la costruzione di una tutela comunitaria dei diritti fondamentali”.
[39] M. Luciani, Alcuni interrogativi sul nuovo corso della giurisprudenza costituzionale in ordine ai rapporti tra diritto italiano e diritto internazionale, in Corr. giuridico, n. 2, 2008, pag. 201.
[40] M. Luciani, op. cit. pag. 203.
[41] M. Luciani, op. ult. cit., ivi, l’Autore, peraltro, evidenzia come tale vincolo per il giudice comune sussista ogni qual volta si confronta con la CEDU.
[42] Corte Cost. 25 febbraio 2008, n. 39, in www.consultaonline.it. La Corte in tale sentenza ha dichiarato la illegittimità costituzionale degli articoli 50 e 142 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa), nel testo anteriore all’entrata in vigore del D.lgs. n. 5/2006, in quanto stabiliscono che le incapacità personali derivanti al fallito dalla dichiarazione di fallimento perdurano oltre la misura della procedura concorsuale. Anche in siffatta ipotesi la Corte di Strasburgo è intervenuta più volte ritenendo che la disciplina suddetta fosse incompatibile con l’art. 8 della CEDU. Da qui la declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa in parola da parte della Consulta.
[43] Cfr. M. Luciani, op.ul. cit., pag. 104.
[44] Contra si veda M. Luciani, pag. 104
[45] F.G. Scoca, Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, cit., pag. 231.
[46] Così M. Cartabia, L’ora dei diritti fondamentali nell’Unione Europea, in I diritti in azione, cit. pag. 22.
[47] Ancora oggi, infatti, la nostra Corte fa ancora espresso richiamo ai c.d. controlimiti, ma più come mera clausola di stile che per salvaguardare il ruolo di guardiani ultimi dei diritti fondamentali nel nostro ordinamento.
[48] M. Cartabia, op.ult. cit., pag. 28.
[49] Il riferimento è a G. Morbidelli, Corte costituzionale e Corti europee: la tutela dei diritti (dal punto di vista della Corte del Lussemburgo), in Dir. proc. amm., 2006, pag. 287.
[50] Come noto, la scelta operata dall’Irlanda, a seguito del referendum del giugno 2008, di “bocciare” il Trattato di Lisbona, dopo che quest’ultimo era stato già ratificato da 18 Paesi membri, ha determinato sostanzialmente l’arresto del procedimento di approvazione e ratifica. Tant’è che il Presidente della Commissione Europea ha evidenziato come la deisione irlandese dovese intendersi con lo stesso peso politico della bocciatura francese della bozza della Carta costituzionale europea del 2005. Pertanto, il cammino verso l’approvazione e la ratifica da parte di tutti gli Stati membri del Trattato di Lisbona appare ancora lungo e arduo.
[51] Il Trattato di Lisbona modifica il Trattato sull’unione europea, ovvero il trattato di Maastricht ed il Trattato che istituisce la Comunità economica europea, ovvero il Trattato di Roma, ed entrambi i Trattati avranno lo stesso valore giuridico. Pur non avendo più un carattere costituzionale, il nuovo trattato mantiene le principali realizzazioni del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, sottoscritto nel 2004 ma, come noto, mai ratificato da tutti gli Stati membri. Per un primo commento sul Trattato di Lisbona si veda: P. Passaglia, Il Trattato di Lisbona: qualche passo indietro per andare avanti, in Foro it, 2008, V, pag. 40; V. Pamio, Il Trattato di Lisbona: prima analisi, in www.giustamm.it. Ed invece per un approfondimento sul nuovo Trattato di Lisbona si veda J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007.
[52] E’ previsto che il Consiglio adotti all’unanimità la decisone di conclusione dell’accordo sull’adesione dell’Unione alla CEDU, previa approvazione del Parlamento europeo e degli Stati membri. Si veda sul punto, V. Pamio, op. cit.
[53] Cfr. Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 348, punti 3.2.-3.4, e n. 349, punti 6-6.1.1., cit.
[54] Cfr. Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349, cit., punto 6- 6.1
[55] Così M. Luciani, op.ult. cit. pag. 20. Del resto, proprio recentemente, si è assistito ad un’ulteriore evoluzione di rapporti questa volta tra ordinamento nazionale e quello comunitario. Ed anche questa volta l’evoluzione – come ovvio – vi è stata a favore della Corte di giustizia. Dapprima con sentenza n. 102 del 15 aprile 2008 e subito dopo – nell’arco della stessa giornata – con ordinanza n. 103 il Giudice delle leggi (adito in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri), ha richiesto, per la prima volta, alla Corte di Lussemburgo di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla compatibilità dell’imposta istituita dalla Regione Sardegna – c.d. “tassa sul lusso” – con le norme del Trattato CE, artt. 87 e 49
[55]. Per la prima volta, quindi, la Corte ha effettuato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia della Comunità europea, ai sensi dell’art. 234 del trattato CE.
Il rinvio è stato ammesso sull’assunto della “particolare natura” che contraddistingue il giudizio promosso in via principale rispetto a quello promosso in via incidentale dinanzi alla Consulta.
In tale prospettiva, sempre la Corte, ha ricordato dapprima che l’Italia ratificando i Trattati comunitari è entrata a far parte dell’ordinamento comunitario “cioè di un ordinamento giuridico autonomo, integrato e coordinato con quello interno, ed ha contestualmente trasferito, in base all’art. 11 Cost., l’esercizio di poteri anche normativi (statali, regionali e delle Province autonome) nei settori definiti dai Trattati medesimi”.
Un ordinamento che vincola in vario modo il nostro legislatore ed i giudici nazionali. In particolare, nel caso in cui si dubiti della compatibilità di una legge nazionale con il diritto comunitario ed il giudizio penda dinanzi al giudice comune, allora quest’ultimo dovrà, come noto, applicare le norme comunitarie e disapplicare quelle nazionali ritenute incompatibili; e tale ragionamento, del resto, si colloca perfettamente nel solco della precedente giurisprudenza iniziata con la sentenza n. 170 del 1984. Al contrario, qualora la valutazione di detta conformità si presenti in un giudizio dinanzi alla Corte costituzionale adita in via principale, allora le norme comunitarie fungendo da norme interposte ex art. 117, 1 comma, Cost. – idonee ad integrare il parametro di costituzionalità – saranno valutate dalla medesima Corte al fine di esprime un giudizio di legittimità costituzionale della legge nazionale valevole erga omnes.
Quindi, e venendo al profilo più importante della pronuncia in esame, attesa la “particolare natura” del ricorso in via principale e pur nella peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno, il Giudice delle leggi “costituisce una giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 234, terzo paragrafo del trattato CE; in particolare, una giurisdizione di unica istanza (in quanto contro le sue decisioni – per il disposto dell’art. 137, terzo comma, Cost. – non è ammessa alcuna impugnazione): essa, pertanto, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale è legittimata a proporre questione pregiudiziale davanti alla Corte di giustizia CE”, ricordando, inoltre, l’importanza di adire in via pregiudiziale ex art. 234 del Trattato CE al fine garantire l’uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE. Dunque, questo il punto di arrivo e la soluzione prospettata dalla Consulta circa i progressivi rapporti con l’ordinamento comunitario. Una soluzione che ad un primo esame, “scolora sempre di più il tradizionale tentativo della Corte Costituzionale di ricostruire comunque in chiave dualista i rapporti con l’ordinamento comunitario”, così A. Celotto, Crolla un altro baluardo (nota a Corte costituzionale – ordinanza 15 aprile 2008, n. 103), in www.giustamm.it.
[56] Parere n. 2/1994 del 28 marzo 1996, in Foro it., 1997, IV, pag. 13.
[57] Così M.E. Gennusa, La CEDU e l’Unione Europea, in I diritti in azione, cit. pag. 103.
[58] M.E. Gennusa, cit.

(pubblicato il 17.6.2009)

Note

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Maria Novella Di Giandomenico Archivi - Giustamm

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