Maria Laura Caponigro [1]

Sommario: 1. Premessa; 2. I fatti di causa; 3. I settori speciali; 4. La ratio dell’evidenza pubblica; 5. L’organismo di diritto pubblico; 6. La valutazione del rischio per il bilancio europeo; 7. La qualificazione giuridica di ATM s.p.a; 8. Considerazioni finali.

1. Premessa

La sentenza n. 1876 del 9 marzo 2026 della Quarta Sezione del Consiglio di Stato si inserisce nell’ambito del contenzioso amministrativo relativo alla gestione e al controllo dei finanziamenti europei, affrontando una questione di particolare rilievo sistematico in materia di appalti pubblici e utilizzo delle risorse dell’Unione.

Il caso trae origine da un progetto di mobilità sostenibile promosso dal Comune di Milano, volto al potenziamento del servizio di bike sharing, la cui realizzazione è stata affidata ad ATM S.p.A., società interamente partecipata dall’ente locale e operante nel settore del trasporto pubblico urbano.

ATM S.p.A. ha proceduto all’affidamento del servizio nel 2008 mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando, all’esito di un precedente tentativo di gara andato deserto, e successivamente stipulando un contratto di lunga durata, destinato a regolare nel tempo il servizio di rilevanza pubblica.

Tale rapporto contrattuale, tuttavia, non è rimasto immutato, ma è stato oggetto, nel corso degli anni, di una serie di modifiche e integrazioni formalizzate mediante atti aggiuntivi, che hanno inciso su elementi essenziali dell’affidamento, quali la durata e l’estensione delle prestazioni.

Nel 2018, il progetto è stato ricondotto nell’ambito del Programma Operativo Nazionale “Città Metropolitane” (PON Metro), accedendo così a un finanziamento europeo destinato allo sviluppo urbano sostenibile.

L’inserimento nel programma ha comportato l’assoggettamento dell’intera operazione al sistema dei controlli previsti dalla normativa unionale, volto a garantire il corretto utilizzo delle risorse finanziarie.

In occasione di tali verifiche, le autorità competenti, ed in particolare l’Autorità di Audit, facente capo alla Ragioneria Generale dello Stato presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, hanno rilevato una serie di criticità concernenti sia la procedura originaria di affidamento sia le successive modifiche contrattuali, ritenute potenzialmente idonee a incidere sulla regolarità dell’operazione finanziata.

Tali rilievi sono stati qualificati come “irregolarità” ai sensi del diritto dell’Unione europea, con conseguente attivazione del procedimento di revoca del contributo già erogato.

Il contenzioso si è, quindi, sviluppato dapprima dinanzi al TAR Lombardia, che ha respinto i ricorsi proposti dal Comune di Milano e da ATM S.p.A., e successivamente in sede di appello dinanzi al Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità della revoca e sulla corretta interpretazione delle disposizioni europee applicabili.

2. I fatti di causa

Nel 2007 il Comune di Milano affidava ad ATM S.p.A., società interamente partecipata e operante nel settore del trasporto pubblico locale, la realizzazione di un sistema di mobilità sostenibile finalizzato a migliorare l’accessibilità alle infrastrutture urbane e a favorire l’integrazione tra diversi mezzi di trasporto, attraverso l’introduzione di un servizio di bike sharing.

In attuazione di tale incarico, ATM avviava una procedura ristretta per l’affidamento del servizio, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuato quale strumento idoneo a selezionare il contraente sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo.

Tuttavia, gli operatori economici che avevano superato la fase di prequalificazione decidevano di non presentare offerta, determinando così l’esito negativo della procedura.

A fronte di tale situazione, nel 2008 ATM optava per il ricorso a una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, invitando i medesimi operatori e giungendo alla successiva stipula di un contratto di durata significativamente più ampia rispetto a quella inizialmente prevista.

Nel corso degli anni, il rapporto contrattuale era oggetto di numerosi interventi modificativi, formalizzati mediante atti aggiuntivi che incidevano su elementi qualificanti dell’affidamento, tra cui la durata, l’oggetto delle prestazioni e le condizioni economiche.

Tali modifiche contribuivano a trasformare progressivamente il contenuto originario del contratto, ampliandone la portata e incidendo sull’equilibrio economico complessivo dell’operazione.

Nel 2014, nell’ambito della programmazione dei fondi europei, veniva adottato il Programma Operativo Nazionale “Città Metropolitane 2014-2020”, finanziato attraverso risorse europee e nazionali e destinato a sostenere interventi di sviluppo urbano sostenibile.

Il progetto di bike sharing veniva successivamente ammesso al finanziamento nell’ambito di tale programma.

A seguito delle attività di controllo svolte dagli organi competenti, tra cui la Ragioneria Generale dello Stato, nel 2021 venivano riscontrate diverse irregolarità relative all’appalto, alcune delle quali con impatto finanziario, quali la mancata pubblicazione del bando e la modifica di elementi sostanziali del contratto, altre invece con impatto non finanziario ma comunque rilevanti ai fini della corretta gestione del progetto.

Sulla base di tali rilievi veniva disposta la revoca del contributo.

Il Comune di Milano e ATM s.p.a. hanno, così, impugnato tale provvedimento dinanzi al TAR Lombardia, che ha respinto i ricorsi.

ATM s.p.a. proponeva, quindi, appello al Consiglio di Stato.

3. I settori speciali

L’applicazione della normativa in materia di evidenza pubblica conosce, nel diritto dei contratti pubblici, importanti modulazioni con riguardo ai cosiddetti settori speciali, ossia quegli ambiti dell’attività economica caratterizzati da specificità strutturali tali da giustificare l’adozione di una disciplina differenziata rispetto a quella ordinaria.

Tra questi rientrano, in particolare, i settori dei trasporti, dell’energia, dell’acqua, dei servizi postali, nonché le attività relative a porti, aeroporti e sfruttamento di risorse naturali[2].

La peculiarità di tali settori risiede nella presenza di infrastrutture essenziali, spesso non duplicabili se non a costi economicamente insostenibili, e nella conseguente limitazione della concorrenza, che può derivare sia da condizioni di monopolio naturale sia dalla concessione di diritti esclusivi o speciali da parte delle autorità pubbliche[3].

Esclusivo sarebbe il diritto che conferisce al soggetto interessato una riserva assoluta di attività nell’ambito nazionale o in una determinata area locale o il diritto che attribuirebbe al suo titolare una vera e propria situazione di monopolio o di riserva assoluta; speciale, invece, sarebbe il diritto che collocherebbe il soggetto in una posizione privilegiata rispetto alla generalità degli operatori del mercato, ma di esso potrebbero fruire contemporaneamente più soggetti in un medesimo contesto territoriale o il diritto che conferirebbe particolari vantaggi, ma non precluderebbe ad altri di operare nel medesimo ambito nel rispetto delle regole ordinarie.

Proprio in ragione di tali caratteristiche, l’applicazione indiscriminata delle regole ordinarie degli appalti potrebbe determinare significative distorsioni, anche alla luce delle differenze esistenti tra gli ordinamenti nazionali in relazione alla natura, pubblica o privata, dei soggetti operanti in tali ambiti[4].

Il legislatore europeo ha pertanto introdotto una disciplina specifica, che, pur non rinunciando agli obiettivi di trasparenza e concorrenza, tiene conto delle peculiarità di questi mercati, prevedendo regole più flessibili e adattate alle esigenze del settore.

Tale scelta non implica una sottrazione totale alla regolazione, ma piuttosto una diversa modulazione delle garanzie, finalizzata a bilanciare l’apertura al mercato con la tutela di interessi pubblici rilevanti[5].

Nel corso del tempo, i processi di liberalizzazione e privatizzazione hanno progressivamente favorito l’apertura alla concorrenza anche in questi ambiti, pur permanendo situazioni caratterizzate dalla presenza di diritti speciali o esclusivi e da barriere all’ingresso di natura economica.

In questo contesto, il codice dei contratti pubblici, nel libro III appositamente dedicato agli appalti nei settori speciali, stabilisce all’art. 141, comma 2, che le imprese pubbliche ed i soggetti titolari di diritti speciali o esclusivi applicano le disposizioni dello stesso libro “solo per i contratti strumentali da un punto di vista funzionale” ad una delle attività previste dagli articoli successivi.

Elemento centrale per l’individuazione della disciplina applicabile è rappresentato dal criterio della strumentalità del contratto rispetto all’attività tipica del settore speciale.

Solo i contratti funzionalmente collegati allo svolgimento di tale attività rientrano nella disciplina pubblicistica, mentre quelli che risultano estranei possono essere regolati secondo le norme del diritto privato.

Tale verifica deve essere effettuata caso per caso, tenendo conto della concreta funzione del contratto e del suo collegamento con l’attività principale dell’ente.

La disciplina dei settori speciali si configura dunque come un sistema complesso, volto a garantire un equilibrio tra esigenze di concorrenza e peculiarità strutturali dei mercati, evitando al contempo che la presenza di posizioni dominanti o di diritti esclusivi possa tradursi in una compressione ingiustificata delle dinamiche concorrenziali.

Nella fattispecie esaminata dalla sentenza in commento, la questione principale afferisce all’applicabilità o meno delle norme sull’evidenza pubblica all’appalto affidato, atteso che non rientrando il servizio oggetto di appalto tra i contratti strumentali da un punto di vista funzionale all’attività istituzionalmente svolta da ATM S.p.A., occorre accertare se la stazione appaltante abbia esclusivamente natura di impresa pubblica, nel qual caso ragionando a contrario, ex art. 141, comma 2, d. lgs. n. 36/2023, le norme sull’evidenza pubblica non sarebbero applicabili, ovvero abbia natura anche di organismo di diritto pubblico, con conseguente applicabilità delle norme pubblicistiche in materia.

4. La ratio dell’evidenza pubblica

Per analizzare efficacemente tale essenziale questione, occorre premettere alcune riflessioni sulle ragioni alla base della normativa sui contratti pubblici.

Ogni Pubblica Amministrazione, a differenza dei privati, deve dare conto di come spende il proprio denaro in quanto si tratta di denaro della collettività, da utilizzare in modo prudente, efficace e funzionale alla soddisfazione dei bisogni dei consociati.

Ne consegue che un contratto di appalto stipulato da una amministrazione pubblica che richieda la realizzazione di un’opera ovvero la prestazione di servizi o forniture si distingue da un analogo contratto stipulato tra soggetti privati sia per la rilevanza giuridica assunta dai motivi che spingono la parte pubblica a contrarre – per i privati di solito giuridicamente irrilevanti, a meno che non siano dedotti nello schema negoziale sotto forma di condizione, laddove per la pubblica amministrazione sono sempre rilevanti e devono essere indicati nella determina a contrarre – sia e soprattutto per le modalità di scelta del contraente.

La libertà di scelta del contraente costituisce uno dei fondamentali precipitati dell’autonomia negoziale, per cui il contraente privato, di norma, può scegliere discrezionalmente con chi contrarre; la PA, invece, è tenuta a scegliere il proprio contraente in esito ad una apposita procedura (rectius: procedimento) ad evidenza pubblica.

Di talché, la concorrenzialità nell’aggiudicazione, che ha la sua stella polare nel principio di massima partecipazione alla gara delle imprese in possesso dei requisiti richiesti, in origine funzionale al solo interesse finanziario dell’amministrazione, nel senso che la procedura competitiva tra imprese era, ed è, ritenuta la modalità più efficace per garantire la migliore spendita del denaro pubblico, è diventata un’espressione dell’ondata neoliberista degli ultimi decenni dello scorso secolo, che ha portato le autorità comunitarie a prendere in considerazione – ai fini della tutela della concorrenza, che dovrebbe garantire l’efficiente allocazione delle risorse sul mercato – l’impatto concorrenziale prodotto dalle amministrazioni pubbliche in qualità di committenti o di concedenti, per cui ogni singola gara diviene uno specifico e temporaneo micro mercato nel quale gli operatori economici del settore possono confrontarsi[6].

5. L’organismo di diritto pubblico

L’organismo di diritto pubblico rappresenta una figura giuridica di origine eurounitaria elaborata nell’ambito delle direttive sui contratti pubblici, con la finalità di ampliare l’ambito soggettivo di applicazione delle norme sull’evidenza pubblica e di evitare che soggetti formalmente privati possano sottrarsi ai principi di concorrenza, trasparenza e imparzialità pur operando in stretta connessione con la pubblica amministrazione.

La ratio sottesa a tale figura, in coerenza con quanto esposto nei precedenti paragrafi, risiede nell’esigenza di assoggettare a regole certe quei soggetti che, in quanto finanziati o controllati da enti pubblici e deputati al soddisfacimento di bisogni collettivi, potrebbero non essere pienamente orientati a criteri di economicità e competizione[7].

La nozione di organismo di diritto pubblico si fonda, secondo la normativa vigente[8], sulla presenza cumulativa di tre requisiti: la personalità giuridica, l’influenza pubblica dominante e il perseguimento di bisogni di interesse generale privi di carattere industriale o commerciale.

Se i primi due requisiti non pongono particolari difficoltà interpretative, in quanto legati a elementi strutturali e organizzativi, più complesso risulta l’accertamento del requisito teleologico, che ha dato luogo a un ampio dibattito giurisprudenziale descritto nella sentenza in commento.

La Corte di giustizia dell’Unione europea[9] ha progressivamente chiarito che tale requisito deve essere valutato non tanto sulla base delle finalità istitutive dell’ente (impostazione finalistica originariamente assunta), quanto piuttosto con riferimento alle modalità concrete di svolgimento dell’attività.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza della Quarta Sezione n. 1876 del 2026 pubblicata il 9 marzo 2026, ha evidenziato che l’orientamento finalistico, pur essendo meritevole della massima considerazione, non possa essere condiviso, non trovando più riscontro nella lettera della legge, in seguito all’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al d. lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

In tale prospettiva, assume rilievo decisivo il cosiddetto criterio gestionale, che impone di verificare se l’ente operi secondo logiche di mercato, perseguendo il profitto e sopportando il rischio d’impresa, oppure se sia sostenuto da finanziamenti pubblici tali da attenuare o eliminare tale rischio[10].

La Corte di giustizia dell’Unione europea[11] si è, infatti, orientata nel senso di ritenere che l’esistenza di un mercato concorrenziale non sia di per sé elemento sufficiente ad escludere che un ente finanziato o controllato da una PA si lasci guidare da considerazioni non economiche.

Ciò che assume carattere dirimente è, infatti, la concreta esposizione al rischio economico e la dipendenza finanziaria dall’ente pubblico.

Un soggetto che opera in condizioni normali di mercato, sostenendo le perdite e perseguendo il profitto, difficilmente può essere qualificato come organismo di diritto pubblico; al contrario, un ente che beneficia di meccanismi di copertura pubblica delle perdite e che agisce per il soddisfacimento di esigenze collettive è più facilmente riconducibile a tale categoria[12].

L’assunzione del rischio di impresa costituisce elemento essenziale per la qualificazione di un soggetto quale organismo di diritto pubblico, in quanto lo stesso sarà necessariamente portato a stipulare contratti alle migliori condizioni possibili[13].

La qualificazione come organismo di diritto pubblico comporta l’assoggettamento alle norme sull’evidenza pubblica anche al di fuori dei settori speciali, svolgendo così una funzione essenziale nel garantire l’effettività dei principi di concorrenza e trasparenza e nel prevenire possibili elusioni mediante l’utilizzo di forme organizzative privatistiche.

6. La valutazione del rischio per il bilancio europeo

Uno dei profili centrali della decisione è rappresentato dall’interpretazione del concetto di “irregolarità” e, in stretta connessione con esso, dalla valutazione del rischio per il bilancio dell’Unione europea derivante da eventuali violazioni delle norme in materia di appalti pubblici.

Il Consiglio di Stato richiama espressamente la definizione contenuta nel regolamento (UE) n. 1303/2013, secondo cui costituisce irregolarità qualsiasi violazione del diritto dell’Unione o del diritto nazionale ad esso collegato che sia idonea a determinare un pregiudizio, anche solo potenziale, per il bilancio europeo.

Tale nozione, volutamente ampia, si fonda su un’impostazione preventiva della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, che prescinde dall’accertamento di un danno effettivo e si concentra invece sulla mera idoneità della violazione a compromettere la corretta gestione delle risorse.

In questa prospettiva, il Collegio sottolinea come non sia necessario dimostrare che l’irregolarità abbia prodotto un concreto depauperamento delle finanze europee, essendo sufficiente che essa sia astrattamente idonea a incidere sulla legittimità della spesa rendicontata.

Si tratta di un approccio che valorizza la dimensione funzionale delle regole in materia di appalti pubblici, le quali non si limitano a disciplinare il procedimento di scelta del contraente, ma costituiscono uno strumento essenziale per garantire la trasparenza, la concorrenza e, in ultima analisi, la corretta allocazione delle risorse pubbliche.

Nel caso di specie, le irregolarità riscontrate attengono, da un lato, alla scelta della procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, ritenuta non pienamente conforme ai principi di pubblicità e concorrenza, e, dall’altro, alle modifiche sostanziali intervenute nel corso del rapporto contrattuale.

In particolare, l’estensione della durata del contratto e l’ampliamento delle prestazioni sono stati considerati elementi idonei ad alterare l’equilibrio originario dell’affidamento, incidendo sulla platea dei potenziali operatori economici interessati e, quindi, sulle dinamiche concorrenziali del mercato.

La sentenza in commento evidenzia come tali modifiche abbiano determinato una situazione che, se fosse stata prevista sin dall’inizio, avrebbe potuto influenzare la partecipazione degli operatori e l’esito stesso della procedura, alterando le condizioni di accesso al mercato.

In tal senso, la violazione assume una dimensione sostanziale, in quanto incide sulla parità di trattamento tra gli operatori e sulla trasparenza del procedimento.

A ciò si aggiunge il fatto che il rischio per il bilancio europeo si è concretizzato nella fase di rendicontazione delle spese, poiché alcune voci di costo riconducibili alle modifiche contrattuali sono state effettivamente imputate al finanziamento PON Metro.

Ne consegue che la semplice possibilità che tali spese fossero indebite, in quanto collegate a una procedura non conforme, è stata ritenuta sufficiente per giustificare la revoca del contributo.

La decisione si inserisce, pertanto, nel solco dell’orientamento della Corte di giustizia dell’Unione europea, che privilegia una concezione ampia di irregolarità e attribuisce rilievo determinante al rischio, anche solo potenziale, quale presupposto per l’adozione di misure correttive.

7. La qualificazione giuridica di ATM s.p.a.

Al fine di individuare la disciplina applicabile al contratto di bike sharing, il Consiglio di Stato affronta la questione relativa alla qualificazione giuridica di ATM S.p.A., verificando se essa possa essere ricondotta alla nozione di organismo di diritto pubblico.

Tale accertamento, come detto, assume rilievo decisivo, in quanto dalla qualificazione dell’ente dipende l’estensione dell’obbligo di applicare le norme in materia di evidenza pubblica anche al di fuori dei settori speciali.

Non è controverso che ATM costituisca un’impresa pubblica, essendo interamente partecipata dal Comune di Milano e sottoposta alla sua influenza dominante.

Tuttavia, secondo un orientamento ormai consolidato, una società può contemporaneamente rivestire anche la qualifica di organismo di diritto pubblico, con conseguente ampliamento dell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina sugli appalti.

In tale ipotesi, l’impresa pubblica non è vincolata alle regole dell’evidenza pubblica soltanto nei settori speciali, ma è tenuta a rispettarle in via generale, in quanto equiparata a un’amministrazione aggiudicatrice.

La distinzione tra impresa pubblica e organismo di diritto pubblico si fonda, ancora una volta, sul requisito teleologico, che impone di verificare se l’ente sia istituito per soddisfare bisogni di interesse generale privi di carattere industriale o commerciale.

A tal fine, la giurisprudenza europea[14] ha progressivamente valorizzato il cosiddetto criterio gestionale, secondo cui ciò che rileva non è tanto la finalità dichiarata, quanto le modalità concrete di esercizio dell’attività.

Occorre quindi accertare se l’ente operi secondo logiche di mercato, perseguendo il profitto e sopportando il rischio d’impresa, oppure se sia sostenuto da interventi pubblici tali da attenuare o eliminare tale rischio.

Nel caso di ATM, il Consiglio di Stato evidenzia come la società svolga un’attività chiaramente orientata al soddisfacimento di bisogni di interesse generale, quali la gestione del trasporto pubblico locale e dei servizi connessi alla mobilità urbana, che rappresentano prestazioni essenziali per la collettività.

Tuttavia, l’elemento decisivo ai fini della qualificazione è rappresentato dalle modalità concrete di svolgimento di tale attività.

In particolare, ATM persegue il pareggio di bilancio anche grazie al sostegno finanziario del Comune di Milano, il quale interviene nel ripianamento delle eventuali perdite di esercizio.

Tale circostanza evidenzia come la società non sia pienamente esposta al rischio d’impresa, potendo contare su un sistema di copertura pubblica che ne attenua significativamente l’incertezza economica.

Il rapporto con l’ente pubblico si traduce, inoltre, in un controllo sostanziale sulla gestione, idoneo a orientare le scelte strategiche della società e a garantirne il perseguimento di finalità di interesse generale.

In questo contesto, la presenza di finanziamenti pubblici e la sostanziale eliminazione del rischio economico costituiscono elementi decisivi per la qualificazione di ATM come organismo di diritto pubblico.

Ne consegue che la società deve essere considerata amministrazione aggiudicatrice anche quando opera al di fuori dei settori speciali, risultando pertanto tenuta al rispetto delle norme di diritto europeo[15] e nazionale in materia di evidenza pubblica.

Tale conclusione si inserisce nel più ampio orientamento volto a garantire l’effettività dei principi di concorrenza, trasparenza e imparzialità, evitando che l’utilizzo della forma societaria possa tradursi in uno strumento di elusione delle regole pubblicistiche.

Le procedure di affidamento sono, infatti, contrassegnate da tre compiti concatenati quali quello di presiedere l’imparzialità e la correttezza amministrativa, quello di salvaguardare la concorrenza e quello di promuovere la convenienza e l’efficienza dei contratti pubblici[16].

8. Considerazioni finali

Nelle sue conclusioni, il Consiglio di Stato conferma la piena legittimità dell’operato delle autorità di gestione e di controllo, respingendo le censure formulate da ATM e ribadendo principi di particolare rilievo sistematico in materia di finanziamenti europei e contratti pubblici.

In primo luogo, la sentenza evidenzia come l’ammissione a un finanziamento europeo comporti una verifica complessiva della regolarità dell’operazione, che non può limitarsi alla sola fase di esecuzione del progetto, ma deve necessariamente estendersi anche alle procedure di affidamento originarie, indipendentemente dal momento in cui esse sono state svolte.

In questa prospettiva, viene esclusa la violazione del principio di irretroattività, poiché non si tratta di applicare retroattivamente una disciplina sopravvenuta, ma di verificare la conformità delle spese rendicontate alle regole vigenti al momento del finanziamento.

La valutazione di legittimità si colloca, dunque, sul piano della correttezza dell’utilizzo delle risorse e non su quello della validità originaria degli atti.

In secondo luogo, il Collegio ridimensiona la portata del principio di legittimo affidamento invocato dalla parte appellante, affermando che un operatore economico non può confidare nella stabilità definitiva di un finanziamento pubblico, soprattutto quando esso sia subordinato al rispetto di condizioni e controlli previsti dalla normativa europea.

Il legittimo affidamento, infatti, non può essere invocato per consolidare situazioni che risultino in contrasto con norme imperative poste a tutela di interessi di rango sovranazionale.

Infine, la decisione sottolinea con particolare forza l’esigenza di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, che prevale su eventuali posizioni soggettive dei beneficiari, imponendo un rigoroso rispetto delle regole di evidenza pubblica e dei principi di concorrenza.

In tale ottica, la revoca del finanziamento non assume una funzione sanzionatoria, ma rappresenta uno strumento di riequilibrio volto a garantire la corretta destinazione delle risorse.

La sentenza assume, pertanto, un valore paradigmatico, in quanto ribadisce il ruolo centrale dei controlli amministrativi e giurisdizionali nella gestione dei fondi europei e richiama le amministrazioni e gli operatori economici al rispetto di elevati standard di legalità, trasparenza e responsabilità.

Essa evidenzia, inoltre, come la disciplina degli appalti pubblici costituisca non soltanto un insieme di regole procedurali, ma un presidio essenziale per la tutela della concorrenza e per l’efficiente utilizzo delle risorse pubbliche, tanto a livello nazionale quanto europeo.

Può ritenersi, infine, che la concorrenza non è più soltanto il fine ultimo del nuovo codice appalti, ma costituisce anche il mezzo per raggiungere altri obiettivi, quali il principio del risultato, il principio della fiducia e il principio di accesso al mercato, i cd super principi.

[1] Dottoranda di ricerca in diritto amministrativo presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata.

[2] N. BRIGNOLI, La disciplina degli appalti pubblici nei settori speciali, in Federalismi.it, 1° maggio 2024.

[3] A. CIANFLONE, G. GIOVANNINI, L’appalto di opere pubbliche, Milano, 2021.

[4] A. NICODEMO, Imprese pubbliche e settori speciali, Torino, 2018.

[5] G. GUZZO, Appalti pubblici, Milano, 2024.

[6] R. CAPONIGRO, Il principio del favor partecipationis e la tutela delle piccole e medie imprese nell’affidamento degli appalti pubblici, in ItaliAppalti, 10 aprile 2017.

[7] B. MAMELI, L’organismo di diritto pubblico, Milano, 2003.

[8] Allegato I.1, art. 1, comma 1, lett. e), d. lgs. n. 36/2023.

[9] CGUE, Sez. V, 10 aprile 2018, causa C-393/06.

[10] R. DIPACE, Manuale dei contratti pubblici, Torino, 2025.

[11] CGUE, 22 maggio 2003, causa C-18/01.

[12] M. NATOLI, Anche gli organismi di diritto pubblico sono permeati dalla funzione sostanzialista, rafforzata dall’art. 1 del codice dei contratti pubblici, in ItaliAppalti, 22 luglio 2025.

[13] CGUE, Sez. V, 22 maggio 2003, causa C-18/01; CGUE, 15 maggio 2003, causa C- 214/00.

[14] Ex multis, CGUE, 5 ottobre 2017, causa C- 567/15.

[15] Direttive 2014/23/UE (Concessioni), 2014/24/UE (Settori Ordinari) e 2014/25/UE (Settori Speciali), oggi oggetto di revisione.

[16] Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4014.

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