Sommario: § 1. – Sulla nozione di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e sulla competenza del legislatore statale a prevedere nei confronti delle Regioni (anche a statuto speciale) vincoli di riequilibrio della finanza pubblica; § 2.- Sulla “naturale” incidenza di norme costituenti «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» sull’autonomia finanziaria e sulle altre competenze legislative delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome; § 3. – Sulla tecnica dell’accordo nel regime dei rapporti finanziari tra Stato- Regioni a statuto speciale e Province autonome. § 4. – La materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»: da competenza legislativa concorrente a competenza legislativa esclusiva dello Stato?.

§ 1. – Sulla nozione di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e sulla competenza del legislatore statale a prevedere nei confronti delle Regioni (anche a statuto speciale) vincoli di riequilibrio della finanza pubblica:
Ai sensi dell’art. 117, terzo comma[1], Cost. tra le materie oggetto di competenza legislativa concorrente Stato- Regioni rientra quella del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ».
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Da qui la ripartizione, in materia, della c.d. legislazione di principio allo Stato e di quella c.d. di dettaglio alle Regioni.
Per giurisprudenza costante della Corte costituzionale, possono essere ritenute “principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica”, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., le norme che «si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenze n. 193 e n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010; n. 297 del 2009; n. 237 del 2009) in modo che rimanga uno spazio aperto all’esercizio dell’autonomia regionale (sentenza n. 182 del 2011)[2].
Questi vincoli, perché possano considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali, devono riguardare «l’entità del disavanzo di parte corrente oppure – ma solo “in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale” – la crescita della spesa corrente».[3] In altri termini, la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze n. 44 del 2014; 236 del 2013; n. 182 del 2011; n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004; si vedano anche le sentenze n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005) e non può fissare vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli enti locali, tali da ledere l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost. (sentenze n. 120 del 2008; n. 169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004).
Secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, la previsione, da parte della legge statale, di un limite all’entità di una singola voce di spesa della Regione non può essere considerata un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., perché pone un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa e si risolve, di conseguenza, in un’indebita invasione dell’area riservata dall’art. 119 Cost. all’autonomia finanziaria delle Regioni. Ad esse la legge statale può solo prescrivere obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio le modalità e gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi (ex multis, sentenze n. 95 del 2007; n. 88 del 2006, nn. 449 e 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del 2004).
In altre pronunce, la Corte costituzionale ha precisato che lo Stato può agire direttamente sulla spesa delle proprie amministrazioni con norme puntuali e, al contempo, dichiarare che le stesse norme sono efficaci nei confronti delle Regioni «a condizione di permettere l’estrapolazione, dalle singole disposizioni statali, di principi rispettosi di uno spazio aperto all’esercizio dell’autonomia regionale» (sentenza n. 182 del 2011). Quindi anche allorquando le disposizioni in esame (come per la disciplina dettata dall’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010 – come la Corte ha chiarito con la richiamata sentenza n. 182 del 2011 -) prevedono puntuali misure di riduzione parziale o totale di singole voci di spesa, ciò non esclude che da esse possa desumersi un limite complessivo, nell’ambito del quale le Regioni restano libere di allocare le risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa (sentenza n. 139 del 2012[4]). In caso contrario, la norma statale non può essere ritenuta di principio (sentenza n. 159 del 2008), a prescindere dall’auto-qualificazione operata dal legislatore (sentenza n. 237 del 2009).
Può essere, in altri termini, imposto alle Regioni un «limite globale, complessivo, al punto che ciascuna Regione deve ritenersi libera di darvi attuazione, nelle varie leggi di spesa, relativamente ai diversi comparti, in modo graduato e differenziato, purché il risultato complessivo sia pari a quello indicato nella legge statale» (sentenze n. 229 del 2013; n. 36 del 2013; sentenza n. 211 del 2012).
Il carattere della «transitorietà» o temporaneità dell’intervento legislativo di contenimento della spesa corrente sembrerebbe essere evidenziato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale allorquando l’incidenza sulla spesa corrente sia immediata (da ultimo, sentenza n. 44 del 2014) , non già quando si tratti di intervento con incidenza indiretta sulla spesa corrente (si veda, a tal proposito, la sentenza n. 236 del 2013 nella quale la Corte, nel valutare la legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 – che impone alle Regioni la soppressione o la limitazione degli enti, agenzie ed organismi strumentali all’esercizio di funzioni fondamentali o di funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e Città metropolitane – ha posto in rilievo, al fine di qualificare la norma impugnata effettivamente come principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, solo il requisito dell’intervento di “limite complessivo e globale ” alla spesa pubblica).
Inoltre, la disciplina dettata dal legislatore non deve ledere il canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento normativo rispetto all’obiettivo prefissato (sentenza n. 236 del 2012).
Nella giurisprudenza della Corte costituzionale è ormai consolidato l’orientamento secondo cui il legislatore statale può, con una disciplina di principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti territoriali (ex plurimis, sentenze n. 236 del 2013; n. 182 del 2011, n. 207 e n. 128 del 2010).
La Corte ha avuto modo di affermare che non è contestabile «il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti», e che, «in via transitoria e in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale», possono anche imporsi limiti complessivi alla crescita della spesa corrente degli enti autonomi (sentenza n. 82 del 2007; n. 36 del 2004).
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, «la stessa nozione di principio fondamentale non può essere cristallizzata in una formula valida in ogni circostanza, ma deve tenere conto del contesto, del momento congiunturale in relazione ai quali l’accertamento va compiuto e della peculiarità della materia» (sentenze n. 23 del 2014; n. 16 del 2010).
Inoltre, la specificità delle prescrizioni, di per sé, neppure può escludere il carattere “di principio” di una norma, qualora essa risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione (sentenze n. 23 del 2014; n. 16 del 2010 ; n. 237 del 2009 e n. 430 del 2007).
La Corte ha sottolineato la legittimità di disposizioni di dettaglio in “rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” con le norme di principio e, pertanto, inderogabili (sentenza n. 355 del 1993).
In quest’ottica, sono state ricondotte «nell’ambito dei principi di coordinamento della finanza pubblica “norme puntuali adottate dal legislatore per realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario, che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali” (sentenza n. 237 del 2009 e già sentenza n. 417 del 2005)» (sentenze n. 44 e n. 23 del 2014; n. 52 del 2010).
La Corte ha affermato che, sebbene sia norma a contenuto specifico e dettagliato, «è da considerare per la finalità perseguita, in “rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” con le norme-principio [che connotano il settore dell’organizzazione sanitaria locale, così da vincolare l’autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i “debiti” e i “crediti” delle soppresse unità sanitarie locali]». (sentenza n. 108 del 2010; n. 89 del 2000).
La Corte ha messo pure in rilievo il carattere “finalistico” dell’azione di coordinamento e, quindi, l’esigenza che «a livello centrale» si possano collocare anche «i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento» venga «concretamente realizzata» (sentenza n. 229 del 2011; n. 376 del 2003, già citata).
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha elaborato una nozione ampia di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ed ha, altresì, precisato come la piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica possa far sì che la competenza statale non si esaurisca con l’esercizio del potere legislativo, ma implichi anche «l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo» (sentenza n. 229 del 2011; n. 376 del 2003; in senso conforme, sentenze n. 112 del 2011, n. 57 del 2010, n. 190 e n. 159 del 2008).
Le norme che pongono un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica attinente alla spesa, come più volte affermato dalla Corte costituzionale, devono ritenersi applicabili «anche alle autonomie speciali, in considerazione dell’obbligo generale di partecipazione di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all’azione di risanamento della finanza pubblica» (sentenze n. 120 del 2008; 169 e n. 82 del 2007). La giurisprudenza della Corte è, infatti, costante nell’affermare che anche gli enti ad autonomia differenziata sono soggetti ai vincoli legislativi derivanti dal rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica (da ultimo, sentenze n. 72 del 2014; n. 139 del 2012; n. 30 del 2012 e n. 229 del 2011).
Il concorso agli obiettivi di finanza pubblica è un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore pubblico allargato di cui anche le Regioni devono farsi carico attraverso un accollo proporzionato degli oneri complessivi conseguenti alle manovre di finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 52 del 2010).
La finanza delle Regioni a statuto speciale è, infatti, parte della ” finanza pubblica allargata” nei cui riguardi lo Stato aveva e conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento, nell’esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le autonomie speciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2014; n. 60 del 2013; n. 219 del 2013, n. 198 del 2012, n. 179 del 2007; n. 425 del 2004; n. 416 del 1995; n. 421 del 1998), come quelli relativi al cosiddetto patto di stabilità interno (cfr. sentenza n. 36 del 2004).
La Corte costituzionale, perciò, ha già ritenuto che «nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all’art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento stesso (art. 120, secondo comma). E tale istanza postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto, lo Stato appunto, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento» (sentenza n. 274 del 2003). (sentenza n. 219 del 2013).
Il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio (ancorché si traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti), ma solo, con «disciplina di principio», «per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari» (sentenza n. 417 del 2005; n. 36 del 2004; v. anche le sentenze n. 376 del 2003 e n.n. 4 e 390 del 2004).
La Corte ha posto in rilievo che limiti finanziari per le Regioni e gli enti locali, volti al perseguimento degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa, sono in linea con la più recente interpretazione della nozione di «coordinamento della finanza pubblica» fatta propria dalla giurisprudenza costituzionale, ormai «costante nel ritenere che norme statali che fissano limiti alla spesa di enti pubblici regionali sono espressione della finalità di coordinamento finanziario», per cui il legislatore statale può «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (così, sentenze n. 326 del 2010; n. 52 del 2010, nonché sentenze n. 237 e n. 139 del 2009). Tali vincoli, riconducibili ai “princípi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica”, si impongono alle autonomie speciali solo in ragione dell’imprescindibile esigenza di assicurare l’unitarietà delle politiche complessive di spesa che lo Stato deve realizzare – sul versante sia interno che comunitario e internazionale – attraverso la «partecipazione di tutte le Regioni […] all’azione di risanamento della finanza pubblica» e al rispetto del cosiddetto “patto di stabilità”. (sentenza n. 102 del 2008).

§ 2. Sulla “naturale” incidenza di norme costituenti «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica» sull’autonomia finanziaria e sulle altre competenze legislative delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome:
Nell’ambito di una competenza concorrente quale è il coordinamento della finanza pubblica, ripetutamente la Corte costituzionale ha stimato recessiva la dimensione dell’autonomia finanziaria[5] ed organizzativa della Regione, a fronte di misure necessariamente uniformi sull’intero territorio nazionale e costituenti principi fondamentali della materia (ex plurimis, sentenze n. 219 del 2013; n. 169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004).
La Corte ha sottolineato che «dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioè nell’àmbito di una materia di tipo concorrente, è naturale che ne derivi una, per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e Province autonome (specie in tema di organizzazione amministrativa o di disciplina del personale), nonché della stessa autonomia di spesa loro spettante» (fra le molte, si vedano le sentenze n. 159 del 2008; n. 169 e n. 162 del 2007; n. 353 e n. 36 del 2004).
La giurisprudenza costituzionale ha espressamente riconosciuto che disposizioni statali di principio in tema di coordinamento della finanza pubblica, ove costituzionalmente legittime, possono «incidere su una materia di competenza della Regione e delle Province autonome (sentenze n. 229 del 2013; 188 del 2007, n. 2 del 2004 e n. 274 del 2003) [come l’organizzazione ed il funzionamento dell’amministrazione regionale e provinciale» (sentenza n. 159 del 2008)].
Dall’accertata natura di principio fondamentale [in materia «coordinamento della finanza pubblica] discende, in base alla giurisprudenza della Corte, la legittimità dell’incidenza della censurata disposizione sia sull’autonomia di spesa delle Regioni (si vedano, ex plurimis, sentenze n. 151 del 2012; n. 91 del 2011, n. 27 del 2010, n. 456 e n. 244 del 2005), sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale, compresa quella residuale in materia di comunità montane (sentenze n. 326 del 2010 e n. 237 del 2009).
La Corte ha precisato che il legittimo esercizio della competenza statale di coordinamento della finanza pubblica è limite all’autonomia finanziaria delle medesime Province autonome (sentenza n. 190 del 2008; n. 82 del 2007).
Soltanto se il limite posto dalla legge statale non costituisce un principio di coordinamento esso si configura come “un illegittimo vincolo all’autonomia di spesa e finanziaria garantita dallo statuto speciale e con disposizioni non unilateralmente derogabili dalle norme di attuazione”. Ma se si tratta di principi statali di coordinamento della finanza pubblica essi si impongono nell’esercizio dell’autonomia finanziaria di cui allo statuto speciale (sentenza n. 190 del 2008) .
La Corte ha, altresì, affermato che l’eventuale impatto di una norma, costituente principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma terzo, Cost.), [pertanto ascrivibile a tale titolo alla competenza legislativa concorrente dello Stato] sull’autonomia finanziaria (119 Cost.) ed organizzativa (117, comma quarto, e 118 Cost.) delle Regioni si traduce in una «circostanza di fatto come tale non incidente sul piano della legittimità costituzionale» (sentenza n.236 del 2013; 40 del 2010, n. 169 del 2007 e n. 36 del 2004).
Pertanto, la ormai consolidata giurisprudenza della Corte in materia di coordinamento della finanza pubblica, consente di fare arretrare i confini delle competenze statutarie (anche delle regioni speciali) ovvero di incidere anche su materie riconducibili a tali competenze.
Pertanto, nessuna “dispensa” per le autonomie speciali: i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (di cui all’art. 119 Cost.) costituiscono un limite inderogabile anche per le regioni ad autonomia differenziata.

§ 3. – Sulla tecnica dell’accordo nel regime dei rapporti finanziari tra Stato – Regioni a statuto speciale e Province autonome:
L’obbligo generale di partecipazione di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all’azione di risanamento della finanza pubblica (sentenza n. 416 del 1995 e successivamente, anche se non con specifico riferimento alle Regioni a statuto speciale, le sentenze n. 417 del 2005 e nn. 353, 345 e 36 del 2004) deve essere contemperato e coordinato con la speciale autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette Regioni, in forza dei loro statuti (sentenza n. 82 del 2007). In tale prospettiva, la Corte costituzionale ha avuto occasione di affermare, che la previsione normativa del metodo dell’accordo tra le Regioni a statuto speciale e il Ministero dell’economia e delle finanze, per la determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonché dei relativi pagamenti, deve considerarsi un’espressione della descritta autonomia finanziaria e del contemperamento di tale principio con quello del rispetto dei limiti alla spesa imposti dal cosiddetto “patto di stabilità” (sentenza n. 353 del 2004).
La Corte nella sentenza n. 82 del 2007 ha affermato che il «metodo dell’accordo», introdotto per la prima volta dall’ [art. 48, comma 2[6]] legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), seguito dall’art. 28, comma 15, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), e riprodotto in tutte le leggi finanziarie successivamente adottate [ dalla legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2000), fino alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007)], deve essere tendenzialmente preferito ad altri, dato che «la necessità di un accordo tra lo Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall’esigenza di rispettare l’autonomia finanziaria di questi ultimi».
L’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42[7] (Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione) prevede, in particolare, che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonché al patto di stabilità interno ed all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario «nel rispetto degli statuti speciali» e «secondo criteri e modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure previste dagli statuti medesimi».(comma 1); b) alle norme di attuazione statutaria è affidata la disciplina delle « specifiche modalità attraverso le quali lo Stato assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e solidarietà per le regioni a statuto speciale i cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media nazionale» (comma 2, secondo periodo). La Corte costituzionale ha ritenuto che tale norma riportata possiede una portata generale ed esclude – ove non sia espressamente disposto in senso contrario per casi specifici da una norma successiva – che le previsioni finalizzate al contenimento della spesa pubblica possano essere ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale al di fuori delle particolari procedure previste dai rispettivi statuti. Tale principio è stato successivamente ribadito dalla normativa richiamata dalle parti ed, in particolare, dall’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 216 del 2010, e dall’art. 1, commi 128 e 129, della legge n. 220 del 2010. L’estensione alle Regioni speciali delle disposizioni in materia di finanza deve essere espressamente dichiarata e circoscritta dal legislatore, salva naturalmente ogni valutazione sulla legittimità costituzionale di tale estensione, nei singoli casi in cui essa sia prevista. In caso di silenzio, resta valido il principio generale di cui al citato art. 27 della legge n. 42 del 2009. (sentenza n. 193 del 2012).
L’art. 27, infatti, pone una vera e propria «riserva di competenza alle norme di attuazione degli statuti» speciali per la modifica della disciplina finanziaria degli enti ad autonomia differenziata (sentenza n. 71 del 2012), così da configurarsi quale autentico presidio procedurale della specialità finanziaria di tali enti.( in tal senso, si veda la sentenza n. 241 del 2012).
Il punto di raccordo tra autonomia finanziaria delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome e coordinamento della finanza pubblica è dato dallo strumento dell’accordo ovvero dal principio bilaterale che caratterizza in maniera pregnante il rapporto tra regioni speciali e Stato.
Pertanto, l’applicazione del metodo dell’accordo bilaterale [8] in riferimento al patto di stabilità interno, deve considerarsi un’espressione della descritta autonomia finanziaria e del contemperamento di tale principio con quello del rispetto dei limiti di spesa imposti dal cosiddetto patto di stabilità interno (“i limiti del coordinamento devono essere contemperati con la speciale autonomia in materia finanziaria”)[9].
A differenza delle regioni ordinarie, nel caso delle Regioni speciali l’adeguamento dell’ordinamento finanziario ai principi di coordinamento della finanza pubblica passa non solo per la via delle norme di attuazione, ma anche attraverso la modifica statutaria da attuarsi anche essa nel rispetto del metodo dell’accordo e secondo i procedimenti di collaborazione previsti dagli statuti.[10]
In particolare, ai sensi dell’art. 104 dello Statuto del Trentino- Alto Adige, « Fermo quanto disposto dall’art. 103 le norme del Titolo VI (Finanza della Regione e delle Province) e quelle dell’art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle due province».
L’art. 63, quinto comma, dello Statuto del Friuli- Venezia Giulia recita: «Le disposizioni contenute nel titolo IV ( Finanze, Demanio e patrimonio della Regione) possono essere modificate con leggi ordinarie, su proposta di ciascun membro delle Camere, del governo e della regione e in ogni caso, sentita la regione».
L’art. 50, quinto comma, dello Statuto Valle d’Aosta «Entro due anni dall’elezione del Consiglio della Valle, con legge dello Stato, in accordo con la Giunta regionale, sarà stabilito, a modifica degli artt. 12 e 13 (disposizioni in materia di ordinamento finanziario) un ordinamento finanziario della regione».
L’art. 54, quinto comma, dello Statuto Sardegna:«Le disposizioni del Titolo III (Finanze, Demanio e patrimonio) del presente statuto possono essere modificate con leggi ordinarie della Repubblica su proposta del governo o della regione; in ogni caso sentita la regione».
Analoga disposizione non è contenuta nello statuto della Regione Sicilia.
In questo quadro si collocano gli Accordi siglati tra tre delle Regioni speciali e lo Stato tra il 2009 e il 2010. Nello specifico, il primo ad essere siglato è stato il c.d. «Accordo di Milano» stipulato il 30 novembre 2009 tra il Governo e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Successivamente, il 29 ottobre 2010, è stato siglato il protocollo d’intesa tra Governo e Regione Friuli – Venezia Giulia ed, infine, l’11 novembre dello stesso anno, quello con la Valle d’Aosta.
Al di là dei contenuti (specifici per ciascuna regione), tali Accordi dal punto di vista procedurale seguono lo stesso percorso. I contenuti sono, infatti, confluiti , il primo (siglato dal Trentino- Alto Adige) nella legge n. 191 del 2009 (art. 2, commi 107 e 125) (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010); gli altri due, nella legge n. 220 del 2010 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2011), art. 1, commi 151-159 (Accordo siglato dal Friuli- Venezia Giulia) e commi 160-164 (il testo siglato dalla Valle d’Aosta).
Dunque, prima ancora che tradursi nelle norme di attuazione, la definizione bilaterale delle misure da assumere per gli obiettivi di coordinamento della finanza pubblica ha trovato sanzione legislativa, attraverso leggi ordinarie (rinforzate) volte a modificare le disposizioni statutarie in materia di ordinamento finanziario.
In particolare, in attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto nella legge delega n. 42 del 2009, con legge ordinaria “rinforzata” (ovvero adottata ai sensi dell’art. 104 dello Statuto del Trentino- Alto Adige su concorde richiesta dello Stato e della Regione e delle Province) del 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 106 -126, si è proceduto a sostituire il Titolo VI (Finanza della regione e delle province) dello Statuto speciale della Regione Trentino- Alto Adige, delineando un nuovo sistema di relazioni finanziarie tra lo Stato, la Regione e le Province autonome. L’autonomia finanziaria della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è disciplinata dal Titolo VI dello statuto speciale e, con disposizioni non unilateralmente derogabili dal legislatore statale, dalle relative norme di attuazione introdotte dai decreti legislativi n. 266 del 16 marzo 1992 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento) e n. 268 del 16 marzo 1992 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale) nonché dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria). (sentenza n.190 del 2008). Negli articoli che vanno da 69 a 86 dello statuto speciale sono regolati i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione e le Province autonome, comprese le quote di compartecipazione ai tributi erariali. Inoltre, il primo comma dell’art. 104 dello stesso statuto stabilisce che « Fermo quanto disposto dall’articolo 103 le norme del titolo VI e quelle dell’art. 13 possono essere modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle due province». Il richiamato art. 103 prevede, a sua volta, che le modifiche statutarie debbano avvenire con il procedimento previsto per le leggi costituzionali. Dalle disposizioni citate si deduce che l’art. 104 dello statuto speciale, consentendo una modifica delle norme relative all’autonomia finanziaria su concorde richiesta del Governo, della Regione o delle Province, introduce una deroga alla regola prevista dall’art. 103, che impone il procedimento di revisione costituzionale per le modifiche statutarie, abilitando la legge ordinaria a conseguire tale scopo, purché sia rispettato il principio consensuale. (sentenza n. 133 del 2010).
Nei rapporti finanziari tra lo Stato, le Regioni speciali e le Province autonome, la giurisprudenza costituzionale sembra essere orientata a ritenere il metodo dell’accordo non già come prima lo strumento tendenzialmente preferito ad altri (sentenza n. 82 del 2007) ma «ormai lo strumento consolidato (in quanto già presente nella legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante «Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica» e poi confermato da tutte le disposizioni che si sono occupate successivamente della materia) per conciliare e regolare in modo negoziato il doveroso concorso delle Regioni a statuto speciale alla manovra di finanza pubblica e la tutela della loro autonomia finanziaria, costituzionalmente rafforzata (ex plurimis, sentenza n. 353 del 2004)» (sentenza n. 118 del 2012). In tal senso, si vedano anche le sentenze n. 241 del 2012; 215 del 2012 e n. 193 del 2012, n. 178 del 2012.
Da ultimo, si è però precisato che la procedura concertata non è costituzionalmente necessitata e che può essere derogata in particolari contesti di grave crisi economica.
In particolare, nella sentenza n. 23 del 2014, la Corte ha affermato che l’invocato art. 27 della legge n. 42 del 2009, di attuazione del federalismo fiscale previsto dall’art. 119 Cost., pur ponendo «una vera e propria “riserva di competenza alle norme di attuazione degli statuti” speciali per la modifica della disciplina finanziaria degli enti ad autonomia differenziata (sentenza n. 71 del 2012), così da configurarsi quale autentico presidio procedurale della specialità finanziaria di tali enti» (sentenza n. 241 del 2012), ha il rango di legge ordinaria, in quanto tale derogabile da atto successivo avente la medesima forza normativa. Ne consegue che, specie in un contesto di grave crisi economica [quale quello in cui si è trovato ad operare il legislatore] esso possa discostarsi dal modello consensualistico nella determinazione delle modalità del concorso delle autonomie speciali alle manovre di finanza pubblica (sentenza n. 193 del 2012), fermo restando il necessario rispetto della sovraordinata fonte statutaria (sentenza n. 198 del 2012).

§ 4. La materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»: da competenza legislativa concorrente a competenza legislativa esclusiva dello Stato?
Il disegno di legge di revisione costituzionale n. 1429 (“Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione”) – nel testo approvato dalla Commissione Affari costituzionali del Senato, nella seduta del 10 luglio 2014 – reca- tra l’altro- disposizioni concernenti la revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
Il progetto di revisione del Titolo V – finalizzato a garantire un effettivo bilanciamento tra interessi nazionali, regionali e locali nonché politiche di programmazione territoriale coordinate con le più ampie scelte strategiche a livello nazionale – prevede: 1) il superamento dell’attuale frammentazione delle competenze legislative tra Stato e Regioni; 2) l’introduzione di una “clausola di supremazia”, in base alla quale la legge statale, su proposta del Governo, può intervenire su materie che non sono di competenza legislativa esclusiva dello Stato, se lo richiede la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale; 3) il riordino dei criteri di riparto della potestà regolamentare tra Stato e Regioni secondo le rispettive competenze legislative; 4) l’introduzione della possibilità per lo Stato di delegare alle Regioni l’esercizio della potestà regolamentare nelle materie e funzioni di propria competenza legislativa esclusiva.
Il disegno di legge come approvato dalla Commissione affari costituzionali del Senato, contempla – tra l’altro- l’eliminazione delle competenze legislative “concorrenti” nonché la conseguente ridefinizione delle competenze “esclusive” dello Stato e di quelle “residuali” delle Regioni.
Con particolare riferimento alla materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», la stessa andrebbe ad integrare l’elenco delle materie di competenza statale “esclusiva”.
Da qui, in prospettiva, la possibile fine di tutto l’attuale contenzioso costituzionale volto a stabilire, in materia, i difficili margini tra legislazione c.d. di principio e legislazione c.d. di dettaglio.
Non è però da escludere che la riformulazione delle materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e a quella residuale delle Regioni possa alimentare un nuovo contenzioso per delimitare i margini delle nuove competenze dello Stato e delle Regioni (per esempio, per distinguere la materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» riservata, nel disegno di legge, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, dalle materieriservate, sempre nello stesso testo, alla competenza legislativa delle Regioni, quali quelle «di promozione dello sviluppo economico locale e organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese» e «di regolazione, sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale, delle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica») forse di più facile soluzione, proprio avuto riguardo ai diversi interessi e livelli di governo- nazionale, regionale e locale- di volta in volta in rilievo.

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[1] Comma così modificato dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 3, L.Cost. 20 aprile 2012, n. 1. Le disposizioni di cui alla citata L.Cost. n. 1/2012 si applicano, ai sensi di quanto disposto dal comma 1 dell’art. 6 della stessa, a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014; in dottrina, da ultimo, G.L. TOSATO, La riforma Costituzionale sull’equilibrio di bilancio alla luce della normativa dell’unione: l’interazione fra i livelli europeo e interno, Rivista di Diritto Internazionale, fasc.1, 2014, pag. 5.
[2] In dottrina, sul tema, M. BELLETTI, Forme di coordinamento della finanza pubblica e incidenza sulle competenze regionali. Il coordinamento per principi, di dettaglio e “virtuoso” ovvero nuove declinazioni dell’unità economica e dell’unità giuridica , in www.issirfa.cnr.it., 2013; M. BARBERO, Rassegna della giurisprudenza costituzionale in materia di diritto tributario, diritto pubblico dell’economia e finanza pubblica (gennaio- giugno 2013), Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, fasc.2, 2013, pag. 212; G. AMOROSO, Rassegna delle sentenze dichiarative di illegittimità costituzionale dell’anno 2012– con particolare riguardo al paragrafo 22. Principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), Giust. civ., fasc.1, 2013, pag. 3.
[3] Nella sentenza n. 36 del 2004, la Corte ha affermato che « È ben vero che, stabilito il vincolo alla entità del disavanzo di parte corrente, potrebbe apparire superfluo un ulteriore vincolo alla crescita della spesa corrente, potendo il primo obiettivo conseguirsi sia riducendo le spese, sia accrescendo le entrate. Tuttavia il contenimento del tasso di crescita della spesa corrente rispetto agli anni precedenti costituisce pur sempre uno degli strumenti principali per la realizzazione degli obiettivi di riequilibrio finanziario, ed infatti esso è indicato fin dall’inizio fra le azioni attraverso le quali deve perseguirsi la riduzione del disavanzo annuo (cfr. art. 28, comma 2, lettera b, della legge n. 448 del 1998, nonché art. 28, comma 2-bis, della stessa legge, aggiunto dall’art. 30, comma 8, della legge n. 488 del 1999). Non può dunque negarsi che, in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale, quest’ultimo possa, nell’esercizio non irragionevole della sua discrezionalità, introdurre per un anno anche un limite alla crescita della spesa corrente degli enti autonomi, tenendo conto che si tratta di un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. ».
[4] Nella sentenza n. 139 del 2012, la Corte costituzionale, nel valutare la legittimità della disciplina dettata dall’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010, ha affermato: «L’art. 6 citato «consente un processo di induzione che, partendo da un apprezzamento non atomistico, ma globale, dei precetti in gioco, conduce all’isolamento di un principio comune» (sentenza n. 182 del 2011). In base a tale principio, le Regioni devono ridurre le spese di funzionamento amministrativo di un ammontare complessivo non inferiore a quello disposto dall’art. 6 per lo Stato. Ne deriva che il medesimo articolo « non intende imporre alle Regioni l’osservanza puntuale ed incondizionata dei singoli precetti di cui si compone e può considerarsi espressione di un principio fondamentale della finanza pubblica» (sentenza n. 182 del 2011) ».
[5] In dottrina, F. STRADINI, Autonomia impositiva delle Regioni a statuto speciale: il riconoscimento costituzionale e l’erosione del primato tra Corte costituzionale e diritto comunitario, Rivista di Diritto Tributario, fasc.12, 2013, pag. 1201.

[6] L’art. 48, comma 2, della legge n. 449 del 1997 ha previsto che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome concorressero agli obiettivi di stabilizzazione finanziaria secondo criteri e procedure stabilite d’intesa tra il Governo e i presidenti delle giunte regionali e provinciali nell’ambito delle procedure previste negli statuti e nelle relative norme di attuazione.
[7] Sul tema, C. TUCCIARELLI, La legge n. 42/ 2009: oltre l’attuazione del federalismo fiscale, Riv. dir. trib., fasc.1, 2010, pag. 61; A. GIOVANARDI, Il riparto delle competenze tributarie tra giurisprudenza costituzionale e legge delega in materia di federalismo fiscale, Riv. dir. trib., fasc.1, 2010, pag. 29.
[8] Si veda, la sentenza n. 353 del 2004, nella quale si afferma che il coinvolgimento delle Regioni speciali nel patto di stabilità interno avviene tenendo conto delle particolari modalità individuate dalle relative disposizioni legislative ovvero d’intesa tra il Governo e i presidenti delle Giunte.
[9] In tal senso, L. CAVALLINI CADEDDU, “Indicazioni giurisprudenziali per il coordinamento dinamico della finanza pubblica”, in www. federalismi.it, 1; Corte costituzionale e coordinamento dinamico della finanza pubblica, in L. CAVALLINI CADEDDU (a cura di), Il coordinamento dinamico della finanza pubblica, 2012, Jovene, Napoli.
[10] G. PERNICIARO, Le fonti dell’autonomia finanziaria delle regioni speciali. “Prima” dei decreti legislativi di attuazione: gli accordi bilaterali, in Gli atti normativi del Governo, tra Corte costituzionale e giudici, a cura di M.Cartabia, E. Lamarque, P. Tanzarella, Giappichelli, Torino, 2011, p. 427-436.

(pubblicato il 24.7.2014)

Note

L'articolo Competenza legislativa concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica e vincoli alle politiche di bilancio anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale: ultime pronunce in tema della Corte costituzionale e prospettive di riforma proviene da Giustamm.

Sommario: 1§ La class action nei confronti della P.A. nella legge Brunetta e nel decreto legislativo di attuazione 20 dicembre 2009, n. 198: elementi costitutivi: pag. 1; 2§ L’azione di classe nel settore consumeristico: differenze con la class action di cui al D.lgs. n. 198 del 2009: pag. 14; 3§ La prevista esclusione della risarcibilità dei danni nel D.lgs. n. 198 del 2009; profili critici e possibili rimedi pag.17; 4§ La fattispecie disciplinata dall’art. 8 del decreto-legge n. 1 del 2012, come convertito dalla legge n. 27 del 2012: le carte di servizio e il diritto del consumatore e dell’utente al risarcimento dei danni: pag.20;

1§ La class action nei confronti della P.A. nella legge Brunetta e nel decreto legislativo di attuazione 20 dicembre 2009, n. 198: elementi costitutivi

Tra gli obiettivi dell’art. 4 della legge delega 4 marzo 2009, n. 15 assume particolare rilievo quello relativo alla previsione di mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato.
In particolare, detta norma contiene la delega finalizzata a consentire ad ogni interessato, nel rispetto di una serie di criteri ivi elencati[1], di agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni, nonché dei concessionari di servizi pubblici, qualora dalla violazione di standard qualitativi ed economici o degli obblighi contenuti nelle Carte dei servizi, dall’omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali, derivi la lesione di «interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori».
Invero, la legge delega n. 15 del 2009, prevedendo che il singolo individuo possa agire dinanzi al giudice amministrativo per la tutela di una pluralità di soggetti, esprime un fenomeno già presente, sebbene in via di eccezione, nella giurisdizione, sia ordinaria che amministrativa (ad es. azione popolare, collettiva, di classe in materia di consumo) nonché in altri sistemi giurisdizionali in cui viene disciplinata la c.d. class action.
La delega è stata attuata con il decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198[2], che, nel definire i presupposti della azione volta a ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, attribuisce ai titolari di «interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori» la facoltà di agire in giudizio, con le modalità stabilite nel decreto medesimo, nei confronti delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici se derivi una lesione diretta, concreta e attuale dei propri interessi (art. 1, comma 1).
Si è molto discusso in dottrina in ordine alla natura giuridica della posizione legittimante la proposizione del detto ricorso.
Secondo l’orientamento dottrinale prevalente[3], gli «interessi giuridicamente rilevanti» del consumatore o utente, legittimanti la proposizione del ricorso, sarebbero interessi semplici ovvero amministrativamente o occasionalmente protetti, cioè interessi la cui protezione è legata alla cura dell’interesse pubblico e perciò contingenti ed occasionali. Dunque, si tratterebbe di «interessi collettivi omogenei» alla corretta erogazione di una determinata prestazione da parte della pubblica amministrazione. Tali interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei contemplati dall’art. 1 del d.lgs. n. 198 del 2009, non assurgerebbero al rango di interessi legittimi o diritti soggettivi e sarebbero strumentali per la soddisfazione dell’interesse pubblico allo svolgimento della funzione o alla erogazione del servizio nel rispetto delle regole. Infatti, l’oggetto della tutela invocata dagli utenti o consumatori non sarebbe l’interesse ad uno specifico bene della vita, ma l’interesse pubblico allo svolgimento della funzione o alla erogazione del servizio nel rispetto delle regole, la cui soddisfazione può comportare la realizzazione di interessi materiali omogenei degli stessi utenti, ma solo in via indiretta. Quindi l’interesse pubblico costituirebbe l’oggetto del giudizio amministrativo teso all’accertamento della effettiva situazione di inefficienza nell’amministrazione. Si è parlato, al riguardo, di una sorta di “oggettivizzazione” degli «interessi giuridicamente rilevanti» degli utenti e consumatori nell’interesse pubblico per la cui tutela l’ordinamento predispone la suddetta azione definita “collettiva” nella legge delega.
In particolare, il Consiglio di Stato, nel parere reso sullo schema del decreto legislativo di attuazione dell’art. 4 della legge delega n. 15 del 2009, ha ritenuto che il singolo utente e consumatore agisca in giudizio per la tutela di un interesse diffuso[4] e cioè di una situazione giuridica “pluralistica” che si riferisce a più soggetti e che riguarda gli effetti dell’attività amministrativa “su beni della vita omogenei” per una pluralità di utenti e consumatori. Il singolo utente e consumatore sarebbe legittimato ad agire in giudizio in quanto ha un interesse a fare valere la lesione di tale situazione giuridica pluralistica o interesse diffuso.
Secondo altra dottrina[5], gli «interessi giuridicamente rilevanti» del consumatore o utente, legittimanti la proposizione del ricorso, potrebbero essere qualificati come “interessi individuali plurimi”. Si tratterebbe di un interesse individuale necessariamente omogeneo a quello degli altri componenti del gruppo. L’interesse individuale si configurerebbe come interesse legittimo “pretensivo” correlato al dovere della pubblica amministrazione a che l’attività amministrativa sia svolta correttamente – dunque efficacemente ma anche legittimamente – in modo da garantire un livello di prestazione corrispondente a quello dovuto. Viene, pertanto, riconfigurata la nozione di interesse legittimo tradizionalmente costruito in riferimento all’atto amministrativo, inteso come esercizio di un potere, in relazione al diverso oggetto dell’azione, che è l’attività, non necessariamente legata all’esercizio di un potere (funzione) ma anche consistente nell’erogazione di prestazioni (servizio).
In base ad altra ricostruzione dottrinaria[6], l’interesse giuridicamente rilevante legittimante la proposizione del ricorso è quello individuale del singolo consumatore o utente nei confronti di un bene della vita o di una precisa utilità concreta. L’azione promossa dal singolo è volta ad assicurare in via diretta la soddisfazione del proprio interesse materiale ed, in via indiretta, l’interesse diffuso di tutti i fruitori ed utenti al corretto svolgimento della funzione e del servizio. Tale interesse, a seconda della natura dell’attività che la pubblica amministrazione o il concessionario pone in essere nelle ipotesi stabilite dalla norma, si può atteggiare ad interesse legittimo o a diritto soggettivo. In particolare, ad avviso della richiamata dottrina, nell’ambito della medesima fattispecie lesiva costituita dalla violazione di standard qualitativi ed economici, si possono configurare sia momenti di attività integralmente vincolata di natura paritetica (quando lo standard sia specifico e non lasci margini di valutazione) con conseguente configurazione in capo al consumatore o utente di una posizione di diritto soggettivo, sia momenti di attività autoritativa qualora il rispetto in concreto dello standard, generale o specifico che sia, implichi l’individuazione da parte della pubblica amministrazione o del concessionario di aspetti non predeterminati oppure stabiliti, ma non obiettivamente ed univocamente riscontrabili, (come può avvenire per la verifica dei presupposti ai quali è subordinata l’osservanza degli standard), con conseguente configurazione in capo al consumatore o utente di una posizione soggettiva di interesse legittimo.
Diversamente, nei casi di violazione dei termini o di mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori non normativi da emanarsi obbligatoriamente entro un termine perentorio stabilito dalla legge o da un regolamento, nonché di violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi, saremmo di fronte ad un’attività soltanto vincolata di natura paritetica della p.a., con conseguente configurazione in capo al consumatore e all’utente di una posizione giuridica soggettiva di diritto soggettivo.
Pertanto, ad avviso di questa dottrina, gli « interessi giuridicamente rilevanti » ai sensi dell’art. 1 del d.lgs. n. 198 del 2009 sono situazioni giuridiche soggettive individuali in cui l’interesse materiale, sociologico assume la consistenza giuridica sia di interesse legittimo che di diritto soggettivo ed, in alcuni casi, anche di entrambe le situazioni.
Quanto ai soggetti legittimati alla proposizione della detta azione, l’art. 1, comma 4 dello stesso decreto prevede che ricorrendo i presupposti di cui al comma 1, il ricorso può essere proposto anche da associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1.
Per quanto concerne la legittimazione attribuita ai sensi dell’art. 1, comma 4, del D.lgs. n. 198 del 2009, anche alle «associazioni e ai comitati a tutela degli interessi dei propri associati appartenenti alla pluralità di utenti e consumatori di cui al comma 1», la giurisprudenza amministrativa, ritenendo irrilevante il dato formale del possesso della personalità giuridica, ha individuato il carattere fondante la legitimatio ad causam dell’ente nell’aspetto sostanziale della sua rappresentatività.
A tal fine è necessario che l’ente dimostri la sua effettiva rappresentatività secondo una serie di indici sintomatici elaborati dalla giurisprudenza (ex plurimis, C.d.S., sez. VI, 11 luglio 2008, 3507; Tar Roma, sez.I, 1° ottobre 2012, n. 8231; Tar Potenza, sez. I, 23 settembre 2011, n. 478) quali il fine istituzionale di protezione di un bene a fruizione collettiva, la stabilità della sua organizzazione e la localizzazione dell’interesse di cui è portatore nell’area di afferenza territoriale dell’attività dell’ente (c.d. vicinitas); inoltre, occorre accertare che l’interesse tutelato in sede giurisdizionale dall’associazione non sia conflittuale, neanche in potenza, con quello anche solo di uno dei consociati, oppure che non vengano tutelate le posizioni giuridiche solo di parte dei consociati stessi (C.d.S., sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6050).
Il ricorso è proposto nei confronti degli enti i cui organi sono competenti a esercitare le funzioni o a gestire i servizi cui sono riferite le violazioni e le omissioni di cui al comma 1 (art. 1, comma 5).
Le fattispecie legittimanti il ricorso da parte del singolo consumatore o utente nonché da parte delle associazioni e comitati ex art. 1, comma 4, sono costituite dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di prestabiliti standard qualitativi ed economici (art. 1, comma 1).
In giurisprudenza si è precisato che l’azione per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni non risulta in alcun modo subordinata all’adozione di atti attuativi, nella forma di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, nelle ipotesi in cui il legislatore abbia già delineato il comportamento esigibile da parte dell’Amministrazione, come avviene nei casi in cui venga lamentata la violazione di termini ovvero la mancata o tardiva emanazione di atti amministrativi generali obbligatori non aventi contenuto normativo, dovendosi la disposizione transitoria di cui all’art. 7, d.lg. n. 198 del 2009 intendersi riferita esclusivamente alle ipotesi relative alla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ed alla violazione di standard qualitativi ed economici per le quali la condotta lesiva necessita di una ulteriore disciplina normativa ai fini della concreta applicazione della tutela prevista[7].
In primo luogo, costituisce fattispecie legittimante la proposizione dell’azione per l’efficienza, ai sensi del d.lgs. n. 198 del 2009, la violazione di termini, presa in considerazione non in sé, ma sempre come sintomo di una disfunzione dell’organizzazione amministrativa.
L’art. 2 della legge n. 241 del 1990 prevede una serie di regole per garantire la chiusura del procedimento amministrativo entro un certo termine.
L’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nel garantire ai cittadini il diritto ad una buona amministrazione, prevede che l’attività amministrativa debba essere svolta entro un termine ragionevole.
L’applicazione della violazione legittimante l’azione per l’efficienza dovrebbe ricorrere nel caso di mancato rispetto di termini perentori nell’attività di erogazione di una prestazione (si pensi ai termini previsti per l’erogazione di prestazioni da parte delle aziende sanitarie o alla fornitura di elettricità da parte dei soggetti ad essa preposti) o di svolgimento di una funzione (ovvero di attività volta all’emanazione di atti amministrativi) resa nell’interesse dell’utente, rilevanti per una pluralità di utenti che abbiano un interesse omogeneo, imposti da fonti normative, leggi o regolamenti.
L’azione per l’efficienza proponibile nel caso di violazione di termini, si differenzia dal ricorso esperibile (ex artt. 31 e 117 del codice sul processo amministrativo) contro il silenzio-inadempimento[8] ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990.
Infatti, mentre quest’ultimo presuppone l’inadempimento da parte della p.a. del dovere di provvedere nel termine previsto e può essere proposto da chiunque abbia interesse al provvedimento non ancora emanato, l’azione per l’efficienza è ammissibile, non già per la semplice mancata emanazione di ogni atto amministrativo individuale, ma solo per quelli a fronte dei quali il ricorrente abbia un interesse omogeneo a quello di altri amministrati che si trovino nella stessa situazione (come, ad esempio, nel caso di rilascio di un passaporto, di un’autorizzazione commerciale).
Altra fattispecie legittimante la proponibilità[9] dell’azione per l’efficienza è la mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori, non aventi contenuto normativo, da emanarsi entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento[10].
Trattasi di atti formalmente e sostanzialmente amministrativi, rivolti ad una pluralità di destinatari non determinati né determinabili, che regolamentano la condotta dei soggetti privati o, talvolta, l’attività esterna o interna della stessa pubblica amministrazione.
Nella categoria degli atti amministrativi generali vengono fatti rientrare[11] i piani (ad es. di settore, quelli urbanistici), i programmi (tra cui quelli in materia urbanistica), le direttive, le linee guida, le autorizzazioni generali, gli atti di indirizzo, i bandi di gara, i regolamenti edilizi, le ordinanze contingibili ed urgenti, i provvedimenti che fissano in modo autoritativo i prezzi e le tariffe.
In particolare, ai fini dell’esperibilità dell’azione di efficienza, si deve trattare di atti amministrativi generali non aventi contenuto normativo, ovvero di atti amministrativi generali non solo diversi dai regolamenti ma anche da quegli atti amministrativi, il cui contenuto normativo sia desumibile da una connotazione politica dell’atto, prevalente sul carattere esecutivo.
In ordine ai criteri da utilizzare per distinguere gli atti amministrativi normativi da quelli provvedimentali e, in particolare, per discriminare gli atti regolamentari dagli atti amministrativi generali a contenuto non normativo, in giurisprudenza si è precisato che, secondo un criterio che può definirsi formale, al fine di distinguere i regolamenti veri e propri dagli atti amministrativi a contenuto non normativo (inclusi gli atti macro-organizzativi), si deve tener conto del nomen juris attribuito dall’Amministrazione all’atto e del procedimento che ha dato luogo alla sua adozione (quantomeno nei casi in cui tale procedimento, come accade nelle ipotesi di cui all’art. 17, l. n. 400 del 1988, risulti normativamente tipizzato); secondo un criterio che può, invece, definirsi sostanziale, il potere normativo dell’Amministrazione si distingue da quello provvedimentale per essere caratterizzato dalla natura astratta e generale delle relative disposizioni, in quanto tali innovative dell’ordinamento giuridico, a differenza della natura concreta e particolare tipica dei provvedimenti amministrativi; in questa prospettiva la distinzione fra regolamenti e atti amministrativi generali a contenuto non normativo è stata rinvenuta considerando i secondi espressione di una mera potestà amministrativa, funzionali alla cura concreta di interessi pubblici e destinati ad una pluralità di soggetti non necessariamente determinati nel provvedimento, ma comunque determinabili a posteriori[12].
Ai fini della esperibilità dell’azione per l’efficienza ai sensi del d.lgs. n. 198 del 2009, è, inoltre, necessario che gli atti amministrativi generali, non aventi contenuto normativo, siano obbligatori e che debbano essere emanati entro e non oltre un termine perentorio fissato dalla legge o da un regolamento.
Devono essere esclusi dall’applicazione dell’azione per l’efficienza dell’amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici sia gli atti amministrativi generali delle autorità amministrative indipendenti, sia quelli della Presidenza del Consiglio dei ministri. Infatti, l’art. 1-ter del d.lgs. n. 198 del 2009 espressamente esclude tali soggetti dall’ambito di applicazione del detto decreto.
Invero, una categoria di atti amministrativi generali non normativi assoggettabile all’azione di efficienza è quella dei piani particolareggiati, dei piani di zona per l’edilizia residenziale pubblica (ERP), dei piani per gli insediamenti produttivi e dei piani di lottizzazione (art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150), che rappresentano strumenti urbanistici di attuazione del Piano regolatore generale (PRG), legati ad una tempistica contemplata dalle stesse disposizioni di legge che li prevedono, rimasta per lo più inattuata.
Di recente, la giurisprudenza amministrativa[13] ha accolto l’azione per l’efficienza proposta per la mancata emanazione da parte del Ministero dell’Istruzione Università e Ricerca del «piano generale di riqualificazione dell’edilizia scolastica» di cui all’art. 3, comma 2, d.P.R. 20 marzo 2009, n. 81, entro il termine, sebbene non puntualmente espresso, comunque desumibile dal contesto normativo.
Altra fattispecie in cui la giurisprudenza amministrativa[14] ha riconosciuto l’ammissibilità dell’azione ai sensi dell’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 198 del 2009, è quella della omessa adozione di atti amministrativi obbligatori per consentire agli utenti l’effettivo utilizzo della posta elettronica certificata per le comunicazioni con la Regione.
In particolare, la richiamata giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che la mancata attivazione e pubblicazione dell’indirizzo di posta certificata (PEC) da parte della Regione sulla pagina iniziale del sito istituzionale integri un’ipotesi di mancata adozione di atto amministrativo generale, non avente contenuto normativo e a carattere obbligatorio, alla luce di un preciso quadro normativo di riferimento (artt. 2 e 3 del d.lgs 7 marzo 2005, n. 82; art. 11, comma 5, del d.lgs. 27 ottobre 2009 n. 150; art.54, comma 2 ter, del d.lgs. 30 dicembre 2010, n. 235-Codice dell’amministrazione digitale).
Alla luce di questi presupposti, il giudice amministrativo, accertata la mancata pubblicazione sulla home page del sito della Regione dell’indirizzo istituzionale (o degli indirizzi) di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi a norma di quanto previsto dall’art. 54 comma 2 ter, del codice dell’amministrazione digitale e dalle “Linee guida per i siti web della P.A- Anno 2010-” dettate dal Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, ha ordinato alla Regione di porre in essere gli adempimenti necessari alla pubblicazione del predetto indirizzo e a rendere effettivo il diritto degli utenti di comunicare tramite posta elettronica certificata.
Con un’altra recente pronuncia[15], il giudice amministrativo ha accolto l’azione per l’efficienza esperita dal presidente di un’associazione preposta alla tutela di persone affette da autismo e dai loro genitori nei confronti dell’Assessorato alla salute della Regione siciliana, per il caso della mancata adozione del «piano di interazione programmata in tema di autismo» volto a fornire agli insegnanti e agli educatori strumenti culturali relativi alla citata affezione ed a proporre specifiche indicazioni per attuare e qualificare i piani di lavoro educativo personalizzati e dai contenuti consoni alla patologia dell’autismo.
Anche in questo caso, la giurisprudenza amministrativa, alla luce della normativa che disciplina la materia, ha qualificato il detto «piano di interazione programmata in tema di autismo» in termini di atto amministrativo generale obbligatorio privo di contenuto normativo.
In dottrina[16] si è, invece, esclusa l’esperibilità dell’azione per l’efficienza nelle ipotesi di bandi e avvisi di gara – così come di bandi di concorso pubblico – in quanto, benché si tratti di atti amministrativi generali, privi del carattere di astrattezza, e dunque della natura normativa, essi sarebbero frutto di una scelta discrezionale della pubblica amministrazione e, pertanto, difetterebbero del requisito della obbligatorietà. Diversamente, la medesima dottrina ha ritenuto esperibile l’azione per l’efficienza nei casi di mancata indizione degli esami per l’accesso alle professioni libere, qualora vi siano termini previsti da leggi o da regolamenti per la loro emanazione, anche se tali termini siano espressi sotto forma di “cadenza temporale” per la loro emanazione. Parimenti, ha considerato esperibile l’azione per l’efficienza nel caso di mancata adozione degli atti che determinano prezzi e tariffe, quando vi siano termini indicati da legge o regolamento per la loro emanazione.
Sono stati ritenuti atti amministrativi generali non normativi anche le autorizzazioni generali (ad es. in materia ambientale; relative all’erogazione di servizi pubblici, come i servizi postali e di telecomunicazioni etc.) e gli ordini generali (ad es. limitativi, come per particolari categorie di veicoli; in materia di commercio, come quelli relativi all’apertura e chiusura dei negozi etc.)[17]. In questi casi, qualora si tratti di atti di competenza di soggetti assoggettabili all’azione per l’efficienza (con esclusione, quindi, di quelli di competenza delle autorità indipendenti), e qualora ricorrano gli altri requisiti previsti ex lege (obbligatorietà e termine per l’emanazione), si è considerata esperibile l’azione ai sensi del d.lgs. n. 198 del 2009[18].
Viene, poi, in rilievo la fattispecie della violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi.
La carta di servizio è un atto di autoregolamentazione del soggetto esercente il servizio con il quale questi si impegna nei confronti delle amministrazioni concedenti e degli utenti al rispetto di principi, regole e livelli di prestazione.
Essa è stata definita «come il più organico tentativo di riconoscere alcuni principi generali e di garantire i diritti degli utenti»[19].
Le carte di servizi[20] sono emanate dai gestori dei servizi pubblici, con la garanzia della partecipazione anche degli utenti, attraverso forme rappresentative.
Esse indicano gli standard di qualità e quantità relativi alle prestazioni da erogare, le modalità di accesso alle informazioni garantite, le modalità per proporre reclamo e per adire le vie di conciliazione e giudiziarie in caso di mancata prestazione del servizio, gli strumenti di tutela e di ristoro.
Va richiamata, al riguardo, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994 recante «Principi sull’erogazione dei servizi pubblici», connotata dall’intento di introdurre una sorta di statuto dei diritti del cittadino-utente e di stabilire una serie di regole fondamentali per la disciplina delle prestazioni dei pubblici servizi, secondo parametri certi, misurabili e verificabili, elaborati in via di autoregolamentazione dagli stessi enti erogatori ma con l’apporto collaborativo degli utenti.
La direttiva ha enumerato principi fondamentali che devono informare l’erogazione di servizi pubblici ed in particolare: 1) di eguaglianza dei diritti degli utenti, ovvero di parità di trattamento, a parità di condizioni del servizio prestato; 2) di imparzialità cui i soggetti erogatori hanno l’obbligo di ispirare i propri comportamenti; 3) di continuità nella erogazione dei servizi; 4) di scelta dell’utente tra più soggetti erogatori del medesimo servizio; 5) della partecipazione del cittadino alla prestazione del servizio pubblico; 6) di efficienza ed efficacia nella erogazione del servizio pubblico.
La direttiva ha, altresì, indicato gli strumenti utili per dare attuazione a tali principi, tra cui la previsione di standard di qualità dei servizi pubblici.
Gli standard qualitativi ed economici possono essere specifici quando si riferiscono a ciascuna delle singole prestazioni fornite all’utente e sono espressi in misure o valori minimi e/o massimi ai quali deve essere rapportata la prestazione e di cui l’utente può verificare direttamente l’osservanza, al fine di valutare l’adempimento dell’impegno assunto nei suoi confronti dall’amministrazione o dal concessionario avente ad oggetto la fornitura del servizio. Sono previsti anche standard generali di prestazioni che si identificano con gli obiettivi di qualità del complesso delle prestazioni rese costituendo l’obiettivo generale che l’attività di servizio pubblico deve perseguire.
Con riguardo agli standard specifici la direttiva richiamata ha introdotto il principio del rimborso forfettario automatico, nel caso di prestazione qualitativamente inferiore rispetto allo standard minimo garantito.
Dall’analisi della direttiva del 1994, emerge la caratteristica fondamentale di documento orientato a generare un processo di miglioramento della qualità dei servizi basato essenzialmente sulla capacità di autocontrollo e di autoformazione degli stessi enti erogatori.
Sulla base di tali principi, le carte di servizi sono state approvate in vari settori del servizio pubblico come la sanità, i servizi scolastici, il trasporto pubblico nazionale, le telecomunicazioni, il gas, le risorse idriche.
Il decreto-legge n. 163 del 1995, convertito dalla legge n. 273 del 1995, ha previsto la emanazione, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, di schemi generali di riferimento di carte di servizi pubblici (art. 2).
Il quadro normativo ha, poi, subito un significativo mutamento ad opera del d.lgs. n. 286 del 1999 (in attuazione della legge c.d. Bassanini n. 59 del 1997, artt. 11 e 17), che ha stabilito una nuova disciplina semplificata in tema di determinazione dei parametri guida per l’emanazione delle carte di servizi.
Ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 286 del 1999, nella versione modificata dall’art. 28 «Qualità dei servizi pubblici» del d.lgs. n. 150 del 2009,«i casi e le modalità di adozione della carte di servizi, i criteri di misurazione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico e forfettario all’utenza per mancato rispetto degli standard di qualità» sono stabilite con direttive governative (annualmente aggiornabili) su proposta della Commissione per la Valutazione, Trasparenza, e l’Integrità delle pubbliche amministrazioni, nel quadro più ampio di definizione degli standard di qualità, dei criteri di misurazione della qualità dei servizi, delle misure di tutela, in raccordo con le competenze attribuite alle autorità di regolazione di settore.
Restano applicabili, sino a diversa disposizione adottata ai sensi della predetta disciplina, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri recanti gli schemi generali di riferimento già emanati ai sensi dell’art. 2 del decreto-legge n. 163 del 1995, come convertito dalla legge n. 273 del 1995.
Precisate le fonti che impongono ai soggetti pubblici e privati (in concessione, sulla base di convenzione etc.) di adottare, ad ulteriore tutela degli utenti, lo strumento della carta di servizi, è opportuno soffermarsi sulla natura giuridica[21] alquanto controversa delle predette carte.
Appare opportuno distinguere la situazione dell’ente pubblico da quella del soggetto privato concessionario (o abilitato). Mentre, nella prima ipotesi la carta di servizi può assumere la forma di atto amministrativo generale o di regolamento, nella seconda ipotesi la carta di servizi viene ad essere essenzialmente contenuta all’interno del provvedimento concessorio o, comunque, nell’ambito degli atti, anche convenzionali, disciplinanti il rapporto concessorio stesso.
La carta di servizi assume, pertanto, la consistenza di peculiare atto amministrativo (in alcuni casi anche regolamentare) che riflette i suoi effetti sul rapporto, amministrativo o contrattuale, di utenza pubblica sotteso.
Se, dunque, per i servizi pubblici regolati in forma amministrativa, cioè incentrati su un atto amministrativo di ammissione alle prestazioni, l’adozione delle carte di servizi rimane inserita nell’alveo delle diverse disposizioni amministrative e regolamentari disciplinanti l’attività, per i servizi pubblici erogati mediante l’ausilio del c.d. contratto di utenza pubblica, il contenuto delle carte di servizi integra ab externo il rapporto contrattuale sottostante, completando, in favore del consumatore-utente, la regolamentazione negoziale.
La violazione degli standard prestazionali delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari dei servizi pubblici deve considerarsi la patologia maggiormente caratterizzante la disciplina dell’azione per l’efficienza.
Il d.lgs. n. 198 del 2009 dispone che gli standard qualitativi ed economici per i concessionari di servizi pubblici sono stabiliti «dalle autorità preposte alla regolazione ed controllo del settore ».
Diversamente, gli stessi standard qualitativi ed economici per le pubbliche amministrazioni sono definiti dalle stesse amministrazioni in conformità alle disposizioni in materia di «performance» contenute nel decreto legislativo n. 150 del 2009, e coerentemente con le «linee guida» definite dalla Commissione per la Valutazione, Trasparenza, e l’Integrità e secondo le scadenze temporali definite dallo stesso d.lgs. n. 150 del 2009.
Per la definizione degli standard, per le modalità di adozione delle carte di servizio nonché per l’individuazione dei criteri di misurazione della qualità dei servizi, assume rilievo centrale la Commissione per la Valutazione, Trasparenza, e l’Integrità che, da un lato, deve proporre al Presidente del Consiglio dei ministri il contenuto delle emanande direttive (art. 11 del d.lgs. n. 286 del 1999, come modificato dal d.lgs. n. 150 del 2009) e, dall’altro, è tenuta, in virtù dell’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 198 del 2009 ad emanare le «linee guida» per l’adozione degli standard da parte delle amministrazioni.
La Commissione per la Valutazione, Trasparenza, e l’Integrità con la delibera n. 88 del 2010 ha adottato le linee guida per la definizione degli standard di qualità.
La delibera n. 88 del 2010 costituisce il primo passo verso la costruzione di un sistema di controllo diffuso della qualità dell’azione amministrativa e ha la finalità : a) di proporre un metodo per la misurazione della qualità dei servizi, coerente con le previsioni di cui al d.lgs. n. 150 del 2009; b) di indicare alle amministrazioni il percorso volto alla definizione di standard di qualità ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009.
Nella detta delibera, è previsto che lo standard di qualità, che si basa sulla nozione di qualità effettiva dei servizi, si compone di due elementi: il primo è l’indicatore di qualità e il secondo è il valore programmato, ovvero il livello di qualità da rispettare ogni volta che il servizio viene erogato. In particolare, devono essere individuati degli indicatori di qualità per ogni dimensione rappresentativa della qualità effettiva dei servizi che sono quelle dell’accessibilità, tempestività, trasparenza ed efficacia.
Attraverso la ponderazione e l’aggregazione degli indicatori disponibili viene creato un indice sintetico (indice del Barometro). Il Barometro misura, attraverso metodologie statistiche, la qualità effettiva di un servizio pubblico e ottiene indici normalizzati e resi indipendenti dalle unità di misura, e quindi confrontabili. Ad ogni indicatore della qualità effettiva deve corrispondere un livello standard.
Nella richiamata delibera, si precisa, inoltre, che «il valore programmato stabilito per l’elaborazione dello standard di qualità non può essere peggiorativo delle previsioni di termini fissati da leggi o regolamenti o degli standard determinati nella Carta di servizi o in altri provvedimenti adottati in materia».
Nel caso di standard economici, la Commissione per la Valutazione, Trasparenza, e l’Integrità non ha ancora emanato alcuna specifica linea guida; tuttavia, sono state ritenute applicabili [22] le direttive di cui alla delibera n. 88 del 2010 relative alla individuazione degli standard di qualità, in quanto compatibili con la natura economica degli standard in discussione.
Sul piano della tutela giurisdizionale, il ricorso è devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non consente di ottenere il risarcimento del danno cagionato dagli atti o dai comportamenti di cui al comma 1; a tal fine, restano fermi i rimedi ordinari (art.1, commi 6 e 7).
La class action nei confronti della P.A. disciplinata dal d.lgs. n. 198 del 2009 si propone di intervenire nello stesso processo di produzione del servizio correggendone le eventuali disfunzioni, nel quadro di un’attuazione sostanziale del principio del buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost[23].
In particolare, si è affermata l’idea dell’amministrazione di “risultato”[24], come conseguenza del superamento della tradizionale interpretazione dei principi di buon andamento ed imparzialità che, ai sensi dell’art. 97, primo comma, Cost., governano la disciplina legislativa della pubblica amministrazione. Mentre l’interpretazione formalistica di tale principio era, infatti, ancorata al principio di legalità[25] e ad un generale dovere di congruenza e non arbitrarietà dell’azione amministrativa rispetto al fine perseguito, l’interpretazione sostanziale[26] di tale principio pone in rilievo l’efficacia, l’efficienza e, dunque, il rapporto tra il risultato concreto cui deve tendere l’attività amministrativa e il risultato perseguito, sempre nel rispetto delle norme giuridiche (legalità-indirizzo).
L’azione collettiva in oggetto rappresenta uno strumento di controllo giudiziale a posteriori dell’attività amministrativa in relazione al risultato che essa ha prodotto, fornito ai destinatari della medesima attività.
Tale azione costituisce, dunque, anche applicazione e, forse, una estensione del diritto ad una buona amministrazione sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ( art. 41).
Infatti, l’art. 4 del d.lgs. n. 198 del 2009 prevede che il giudice accoglie la domanda se accerta la «violazione, l’omissione o l’inadempimento» del soggetto resistente, consistente in una delle violazioni di cui all’art. 1 dello stesso testo di legge. In tal caso, procede «ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine», al fine di perseguire l’obiettivo dichiarato dall’azione di « ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio».
L’azione per l’efficienza è, dunque, volta ad ottenere il ripristino della correttezza dell’attività amministrativa (servizio o funzione) sottoposta a giudizio, attraverso una sentenza che condanni l’amministrazione o il concessionario resistente al raggiungimento di predeterminati livelli di prestazione standard, al conseguimento dei quali gli stessi soggetti erano tenuti.
Si tratta, quindi, di una particolare forma di azione di adempimento ossia di un’azione volta alla condanna dell’amministrazione ad un facere specifico.
Tale azione conferma l’evoluzione verso la previsione generale dell’azione di esatto adempimento nel processo amministrativo[27].
Nel codice sul processo amministrativo accanto all’azione di condanna della pubblica amministrazione all’adozione di un provvedimento vincolato in caso di silenzio – inadempimento (art. 31 e art. 34, comma 1, lett. b) del d.lgs. 104 del 2010), è prevista una possibile «condanna (…) all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio» (art. 34, comma 1, lett. c) del medesimo testo legislativo). Data l’ampiezza della previsione, si è parlato, al riguardo, della introduzione nel codice sul processo amministrativo di un’azione di esatto adempimento.
Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa[28] ha definito l’azione di adempimento come azione di condanna pubblicistica (c.d. azione di esatto adempimento) all’adozione del provvedimento esperibile sia nel caso di silenzio che nel caso di provvedimento espresso di rigetto, ma sempre che « non vi osti la sussistenza di profili di discrezionalità amministrativa e tecnica».
Invero, l’azione per l’efficienza di cui al d.lgs. n. 198 del 2009 pur essendo inquadrabile come azione di esatto adempimento, presenta caratteri peculiari. Infatti, il giudizio si sposta rispetto alle forme tradizionali, sull’attività amministrativa necessaria a garantire il livello di servizio o di funzione che sono resi in un determinato momento storico ad un determinato gruppo di utenti.

2§ L’azione di classe nel settore consumeristico: differenze con la class action di cui al D.lgs. n. 198 del 2009

La class action nei confronti della P.A. disciplinata dal d.lgs. n. 198 del 2009 differisce dalla azione di classe di cui all’art. 140-bis[29] del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo), come inserito dall’art. 2, comma 446, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, successivamente, sostituito dall’art. 49, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (tali ultime disposizioni si applicano agli illeciti compiuti successivamente alla data del 15 agosto 2009) e, da ultimo, modificato dall’art. 6 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
Il citato art. 140-bis del codice del consumo prevede che «i diritti individuali omogenei dei consumatori e degli utenti» nonché gli «interessi collettivi» sono tutelabili anche attraverso l’azione di classe.
A tal fine ciascun componente della classe, anche mediante associazioni cui dà mandato o comitati cui partecipa, può agire per l’accertamento della responsabilità del professionista e per la condanna al risarcimento del danno e alle restituzioni.
L’azione di classe di cui all’art. 140-bis è dunque finalizzata all’«accertamento della responsabilità» e alla «condanna al risarcimento del danno e alle restituzioni» in favore degli utenti consumatori.
L’art.140-bis indica nel dettaglio quali siano le tipologie dei diritti della classe suscettibili di essere oggetto dell’azione. In particolare, si tratta di: a) diritti contrattuali di una pluralità di consumatori e utenti che versano nei confronti di una stessa impresa in situazione omogenea, inclusi i diritti relativi a contratti stipulati ai sensi degli articoli 1341 e 1342 del codice civile; b) diritti omogenei spettanti ai consumatori finali di un determinato prodotto o servizio nei confronti del relativo produttore, anche a prescindere da un diretto rapporto contrattuale; c) diritti omogenei al ristoro del pregiudizio derivante agli stessi consumatori e utenti da pratiche commerciali scorrette o da comportamenti anticoncorrenziali.
La domanda è proposta al giudice civile ed, in particolare, al tribunale ordinario avente sede nel capoluogo della regione in cui ha sede l’impresa convenuta.
Le differenze tra l’azione di classe ai sensi dell’art. 140-bis del codice del consumo e l’azione per l’efficienza ai sensi dell’art.1 del D.lgs. n. 198 del 2009 sono molteplici.
In primo luogo, l’azione di classe esperibile ex art. 140-bis nei confronti dei professionisti riguarda le lesioni dei diritti di consumatori e utenti in ambito contrattuale o, per certi ambiti, extracontrattuale, ma non il rapporto tra cittadini e pubbliche amministrazioni.
Diversamente la class action disciplinata dal D.lgs. n. 198 del 2009 è esperibile nei confronti delle pubbliche amministrazioni (ad accezione delle autorità amministrative indipendenti, degli organi giurisdizionali etc.) al fine di incidere sulle “inefficienze” amministrative e sui “disservizi”.
Al fine della legittimazione all’azione di cui all’art. 140-bis del codice del consumo non è sufficiente un’autonoma posizione individuale. Infatti, l’azione è finalizzata alla tutela dei «diritti individuali omogenei dei consumatori e degli utenti». Quindi, è necessario che il ricorrente singolo che tutela il suo diritto individuale trovi corrispondenza nel diritto di una classe ovvero, appunto, nei diritti omogenei dei consumatori e degli utenti appartenenti alla classe.
Peraltro, con riguardo all’azione di classe ex art.140-bis, sono legittimati ad agire anche i comitati cui partecipa il soggetto concretamente leso dalla violazione e le associazioni cui i singoli componenti della classe danno mandato.
Diversamente, nella class action, ai sensi del D.lgs. n. 198 del 2009, sono legittimate ad agire autonomamente le singole associazioni esponenziali.
Inoltre, per l’azione consumeristica è previsto il meccanismo dell’opting in ovvero la sentenza vincola i membri della classe che abbiano fatto espressa “adesione” all’azione proposta[30]. Si tratta di una particolare forma di intervento nel giudizio, attraverso la quale i consumatori e gli utenti che intendono avvalersi della tutela aderiscono all’azione di classe, senza bisogno del ministero di un difensore. Ciò risulta coerente con la qualificazione della posizione legittimante l’esperimento di detta azione in termini di «diritti individuali omogenei dei consumatori e degli utenti» che necessitano di una puntuale conferma da parte di ogni partecipante al giudizio.
Diversamente, nel caso della class action di cui al D.lgs. n.198 del 2009, non è necessaria la specifica adesione all’azione dei membri delle associazioni esponenziali.
La mancata necessità di una specifica adesione all’azione dei membri delle associazioni esponenziali si potrebbe spiegare, nel caso dell’azione per l’efficienza ai sensi del D.lgs. n. 198 del 2009, avuto riguardo alla qualificazione della posizione legittimante l’esperimento di tale azione, secondo la sopra richiamata dottrina maggioritaria, in termini di «interesse collettivo omogeneo» del consumatore o dell’utente al corretto svolgimento della funzione o dell’erogazione del servizio.
Con particolare riguardo alla tutela risarcitoria, mentre l’art. 140-bis prevede espressamente che ciascun componente della classe di consumatori e utenti, anche mediante associazioni cui dà mandato o comitati cui partecipa, possa agire, oltre che per l’accertamento della responsabilità del professionista, anche per la condanna di quest’ultimo al risarcimento del danno e alle restituzioni, la class action ex art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009 esclude che il detto ricorso consenta di ottenere il risarcimento del danno cagionato «dagli atti e dai comportamenti di cui al comma 1», facendo salvi, a tal fine, i rimedi ordinari. La previsione dell’art. 1 del D.lgs. n.198 del 2009 è conforme al disposto di cui all’art. 4 della legge delega n. 15 del 2009, che, in ordine alla risarcibilità del danno, ne prevedeva espressamente la esclusione, facendo salva, sul punto, la disciplina vigente.
Pertanto, a differenza della class action nel settore consumeristico, la class action ex art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009 esclude espressamente la risarcibilità del danno cagionato dall’ ”inefficienza” e dal “disservizio” delle pubbliche amministrazioni.

3§ La prevista esclusione della risarcibilità dei danni nel D.lgs. n. 198 del 2009: profili critici e possibili rimedi

Il legislatore delegato ha escluso espressamente la possibilità di chiedere, con il ricorso proposto ai sensi dell’art. 1 del d.lgs. n. 198 del 2009, il risarcimento del danno cagionato da «atti e comportamenti di cui al comma 1 » (art. 1, commi 6 e 7).
Invero, viene da chiedersi come tale previsione si concili con la posizione giuridica legittimante il ricorso in oggetto.
Le conclusioni sono diverse a seconda della natura giuridica che si riconosca alle dette posizioni legittimanti.
Infatti, la esplicita esclusione della possibilità di chiedere il risarcimento del danno con il ricorso proposto ai sensi del D.lgs. n. 198 del 2009 si potrebbe spiegare qualora si configurasse il consumatore o utente portatore di un «interesse collettivo omogeneo»[31], ovvero portatore di «un interesse a fare valere la lesione di una situazione giuridica pluralistica o interesse diffuso»[32].
Tale posizione giuridica del soggetto legittimato ad agire non assurgerebbe dunque né ad interesse legittimo né a diritto soggettivo.
Secondo questa ricostruzione viene in rilievo la natura dell’azione per l’efficienza come volta a garantire un controllo sull’attività della pubblica amministrazione – sia con riferimento alla funzione che con riguardo alla erogazione di un servizio pubblico – e la quasi “oggettivizzazione” degli «interessi giuridicamente rilevanti» degli utenti e consumatori nell’interesse pubblico allo svolgimento della funzione o alla erogazione del servizio nel rispetto delle regole.
Da qui una possibile giustificazione della prevista esclusione della risarcibilità dei danni attraverso lo strumento della class action di cui al d.lgs. n. 198 del 2009.
Infatti, in questa ottica, il disservizio non comporterebbe un illecito, stante la natura collettiva del bene della vita tutelato dalla normativa in questione.
Secondo tale impostazione, nel caso di «disfunzione» o «disservizio» sarebbe, pertanto, più consona alla natura della posizione giuridica del soggetto legittimato ad agire, la previsione di una qualche forma di indennizzo, quale strumento di tutela volto a presidiare gli impegni assunti dai soggetti erogatori nei confronti dell’utente (sulla previsione di forme di indennizzo automatico si vedano l’art. 11 del d.lgs. n. 286 del 1999; l’art. 2, comma 12, lett. g) della legge 14 novembre 1995, n. 481, e sul rimborso forfettario automatico, nel caso di violazione degli standard qualitativi ed economici c.d. specifici, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994 recante «Principi sull’erogazione dei servizi pubblici»).
Più difficilmente giustificabile sarebbe la prevista esclusione della risarcibilità dei danni ai sensi dell’art. 1 del d.lgs. n. 198 del 2009, qualora si configurino i soggetti legittimati all’azione per l’efficienza portatori di un «interesse legittimo individuale ma plurimo»[33], ovvero, a seconda del tipo di attività che la pubblica amministrazione o il concessionario ponga in essere nelle ipotesi stabilite dalla norma[34], di un «interesse legittimo» (ad es. nel caso di violazione di standard qualitativi ed economici generali) o di un «diritto soggettivo» (ad es. nel caso di violazione di standard qualitativi ed economici specifici; di violazione di termini o di mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori non normativi; di violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi).
Secondo queste diverse ricostruzioni della posizione giuridica del soggetto legittimato ad agire, il «disservizio» comporterebbe l’illecito, cagionando il «danno ingiusto» ovvero l’illegittimo sacrificio dell’interesse al bene della vita del singolo individuo.
In questa ottica, viene da chiedersi perché, dunque, il legislatore delegato abbia escluso espressamente la possibilità di chiedere, con il ricorso proposto ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009, il risarcimento del danno cagionato da «atti e comportamenti di cui al comma 1 ».
Invero, già a partire dalla sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite, n. 500 del 1999, si è riconosciuta la diretta tutelabilità, anche in via risarcitoria, dell’interesse legittimo, inteso come «posizione di vantaggio, riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente nell’attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene».
Tale definizione è stata riproposta dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di stato, nelle fondamentali sentenze n. 3 e n. 15 del 2011.
Tanto più che i comportamenti indicati nel comma 1 dell’art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009 concernono anche ipotesi di mancato esercizio dell’attività amministrativa obbligatoria ovvero di attività vincolata paritetica (mancata adozione di atti amministrativi generali obbligatori, non aventi contenuto normativo, da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, la violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi, la violazione di termini etc.).
Invero, dalla lettura delle tipologie di comportamenti di cui al comma 1 dell’art. 1, si deduce trattarsi di violazioni, omissioni e inadempimenti, che si palesano per lo più rispetto ad attività obbligatorie e vincolate.
Va, a tal riguardo, precisato che anche l’attività vincolata può costituire espressione di un potere pubblico, con correlati interessi legittimi ove il vincolo sia posto al fine del perseguimento di un interesse pubblico e non di un interesse del privato.
Pertanto, la natura vincolata dell’attività demandata alla p.a. non comporta in modo automatico la qualificazione della corrispondente posizione soggettiva in termini di diritto soggettivo. Occorre, infatti distinguere, anche in seno all’attività vincolata, tra attività che la P.A. è tenuta ad esercitare nell’interesse pubblico, con conseguente qualificazione dell’interesse del privato come legittimo, e attività che la P.A. è tenuta ad esercitare nell’interesse del privato, con conseguente configurazione della situazione di diritto soggettivo.
Se, dunque, si ritiene che, nell’ipotesi di cui all’art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009, i soggetti legittimati ad agire siano titolari di interessi legittimi (qualificati da parte della dottrina in termini di «interessi legittimi individuali plurimi») o addirittura di diritti soggettivi non risulterebbe giustificabile, alla luce della evoluzione giurisprudenziale in merito, la espressa esclusione di una risarcibilità del danno cagionato da «atti e comportamenti di cui al comma 1» che si sostanziano per lo più in un mancato esercizio di un’attività amministrativa obbligatoria (e, dunque, vincolata).
Infatti, ai sensi dell’art. 30, comma 2, D.lgs. n. 104 del 2010 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto, oltre che per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, anche per mancato esercizio di quella obbligatoria. Inoltre, nei casi di giurisdizione esclusiva può essere anche chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi.
Se, infatti, alla luce del nuovo processo amministrativo, la tutela dell’interesse legittimo (estesa anche alle azioni di accertamento e di condanna risarcitoria, di condanna “pubblicistica” all’adozione di provvedimenti amministrativi vincolati, nel caso di silenzio-inadempimento e, in genere, quando si tratta di mancato esercizio di attività vincolata), quale interesse ad un bene della vita, risulta alquanto parificata a quella del diritto soggettivo (anche nel caso di interesse legittimo si parla di giudizio sul rapporto), non si giustificherebbe la esclusione ai sensi dell’art. 1, comma 6, del D.lgs. n. 198 del 2009 della risarcibilità del danno cagionato da «atti e comportanti di cui al comma 1».
La preclusione del risarcimento del danno con il ricorso proposto ai sensi del d.lgs. n. 198 del 2009 ha suscitato in dottrina molti dubbi e perplessità[35].
Invero, al fine di garantire una tutela piena ai consumatori ed utenti, titolari di interessi «giuridicamente rilevanti ed omogenei di classe», si potrebbe ipotizzare – quantomeno nelle ipotesi di mancato esercizio, da parte delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi, dell’attività amministrativa obbligatoria e, dunque, vincolata – un concorso, nell’ambito dello stesso giudizio, di azioni esperibili ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009 e dell’art. 30, comma 2, del D.lgs. n. 104 del 2010[36], sebbene con i diversi presupposti di ammissibilità[37].
D’altro canto l’art. 1, comma 6, del D.lgs. n. 198 del 2009, nell’escludere la risarcibilità del danno cagionato dagli atti e dai comportamenti di cui al comma 1, fa salva l’applicazione, a tal fine, dei rimedi ordinari.
Pertanto, quantomeno dinanzi a quei comportamenti tipizzati dall’art.1, comma 1, del D.lgs. n. 198 del 2009 concretanti fattispecie di mancato esercizio dell’attività amministrativa obbligatoria – come, ad esempio, nel caso di mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo, di violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi, di violazione di termini etc. – i soggetti legittimati ad agire ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009, potrebbero ottenere, ove ricorrano i presupposti di legge, ai sensi del D.lgs. n. 198 del 2009, una sentenza che «ordini alle pubbliche amministrazioni di porre rimedio alle violazioni, omissioni o inadempimenti di cui all’art. 1», nonché, ai sensi dell’art. 30, comma 2, del D.lgs. n. 104 del 2010, il risarcimento dei danni.
Invero, secondo quella parte della dottrina che configura l’«interesse giuridicamente rilevante» del ricorrente ai sensi del d.lgs. n. 198 del 2009, come interesse legittimo (anche in termini di c.d. «interesse legittimo individuale plurimo») o come diritto soggettivo, nel caso di concorso di azioni, si avrebbe una coincidenza tra le posizioni giuridiche legittimanti l’azione per l’efficienza e quella risarcitoria.
Diversamente, secondo la ricostruzione della dottrina prevalente sopra richiamata dell’«interesse giuridicamente rilevante» del ricorrente in termini di «interesse collettivo omogeneo» o di «interesse a fare valere in giudizio interessi pluralistici o diffusi», in ipotesi di concorso di azioni, al fine della legittimazione alla domanda risarcitoria occorrerebbe un quid pluris tale da differenziare l’interesse del ricorrente rispetto a quello degli altri utenti e tale da trasformarlo in interesse legittimo o in diritto soggettivo.
In base a tale ricostruzione dogmatica non vi sarebbe, pertanto, coincidenza tra le posizioni giuridiche soggettive legittimanti l’azione per l’efficienza e quella risarcitoria.

4§ La fattispecie disciplinata dall’art. 8 del decreto-legge n. 1 del 2012, come convertito dalla legge n. 27 del 2012: le carte di servizio e il diritto del consumatore e dell’utente al risarcimento dei danni

Viene da chiedersi come si concilia la previsione ai sensi dell’art. 1, comma 6, del D.lgs. n. 198 del 2009 della mancata risarcibilità del danno cagionato «dagli atti o dai comportamenti di cui al comma 1», ed, in particolare, dalla violazione da parte delle pubbliche amministrazioni o concessionari di pubblici servizi «degli obblighi contenuti nelle carte di servizi», con la novella di cui all’art. 8[38] del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), come convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, secondo cui le carte di servizio, debbono definire gli obblighi cui sono tenuti i gestori dei servizi pubblici, anche locali, o di un’infrastruttura necessaria per l’esercizio di attività di impresa o per l’esercizio di un diritto della persona costituzionalmente garantito, ed indicare in modo specifico i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori del servizio e dell’infrastruttura.
Le carte di servizi contengono una serie di prescrizioni atte a consentire, attraverso l’individuazione degli standand minimi, la misurazione della qualità delle prestazioni erogate da parte degli enti gestori di pubblici servizi.
Sulla obbligatorietà della adozione delle carte di servizi, va ricordato come sia stato affidato alle Autorità per i servizi di pubblica utilità il controllo sulla adozione – in base alla direttiva sui principi dell’erogazione dei servizi pubblici del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994 – e sul rispetto da parte di ciascun soggetto esercente il servizio di una carta di servizio pubblico con indicazione di standards dei singoli servizi (art. 2, comma 12, lett. p) della legge 14 novembre 1995, n. 485).
Come sopra già precisato, con l’art. 11, comma 2, del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, novellato dall’art. 28 del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, «i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi» sono stabiliti con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche.
Nel d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo) viene posto in rilievo il diritto degli utenti all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza (art. 2, comma 2, lett. g).
Lo strumento per dare attuazione a tale diritto è costituito proprio dalle carte dei servizi che servono a rendere pubblici gli standard di qualità e di efficienza (art. 101, comma 2, d.lgs. n. 206 del 2005), alla cui determinazione concorre anche la partecipazione degli utenti, attraverso forme rappresentative (art. 101, comma 3, del medesimo testo legislativo).
La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici l’obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi (art. 101, comma 4, del citato testo legislativo).
Quanto alla natura delle carte di servizi, se adottate da un gestore pubblico, assumono carattere di atto amministrativo generale o regolamentare, se adottate da un gestore privato (in concessione o convenzione), sono inserite all’interno del provvedimento concessorio o comunque nell’ambito degli atti, anche convenzionali, disciplinanti il rapporto concessorio stesso.
Per i servizi pubblici erogati mediante l’ausilio del c.d. contratto di utenza pubblica, il contenuto delle carte di servizi integra ab externo il rapporto contrattuale sottostante, completando, in favore del consumatore-utente, la regolamentazione negoziale.
In particolare, si è ritenuto che il contenuto delle carte di servizi integri, ai sensi dell’art. 1374 cod. civ., il contratto di utenza[39]. Tale contratto tra l’erogatore del servizio e il singolo utente non può derogare ai contenuti delle carte di servizio, se non aumentando il livello di tutela degli utenti.
L’art. 8 del D.l. n. 1 del 2012 prevede, dunque, che le carte di servizi, nel definire gli obblighi cui sono tenuti i gestori di servizi pubblici, costituiscono la fonte, in capo a questi ultimi, di obbligazioni unilaterali, le cui violazioni possono conferire all’utente un vero e proprio diritto al risarcimento del danno.
Come si spiega, quindi, che mentre un utente che agisca, ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 198 del 2009, quale portatore di un interesse giuridicamente rilevante e omogeneo di classe, non possa ottenere il risarcimento del danno nel caso di violazione da parte delle pubbliche amministrazioni e/o dei concessionari di un pubblico servizio «degli obblighi contenuti nelle carte di servizi», un singolo utente (che non si faccia portatore degli interessi di classe) possa ottenere, ai sensi dell’art. 8 del D.l. n. 1 del 2012, il risarcimento dei danni conseguenti alla violazione da parte dei gestori di pubblici servizi degli obblighi contenuti nelle carte di servizi?
Si potrebbe, al riguardo, ritenere che, nella fattispecie disciplinata nell’art. 8 del d.l. n. 1 del 2012, venga in rilievo il c.d. contratto di utenza pubblica che vede contrapposti, da un lato, gli obblighi del gestore del servizio pubblico di garantire una certa qualità delle prestazioni e, dall’altro, i diritti del singolo utente a godere di un dato tipo e standard di prestazioni, inclusi i diritti di natura risarcitoria che possono conseguire alla violazione da parte del gestore degli specifici obblighi contenuti nella carta di servizi.
Peraltro, si potrebbe anche sostenere che il citato art. 8 assuma la valenza di una lex posterior chiarificatrice e interpretativa rispetto al D.lgs. n. 198 del 2009, nel senso che, con la norma in questione, il legislatore abbia voluto ricollegare la risarcibilità del danno alla violazione dei c.d. «diritti individuali omogenei» di cui si facciano portatori i consumatori e gli utenti nei confronti dei gestori del servizio e dell’infrastruttura, allorquando non vengano rispettati quegli standard minimi di qualità ed efficienza indicati nelle carte di servizi.
Un aggancio per ritenere la possibile giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, primo comma, lett. c, D.lgs. n. 104 del 2010[40]) si potrebbe rinvenire proprio nel riferimento agli “standard di qualità ed efficienza” contenuti nelle carte di servizi. Ciò garantirebbe una puntuale applicazione del principio della concentrazione della tutela del giudice amministrativo.
Diversamente, si dovrebbe sostenere trattarsi di ambito giurisdizionale riservato al giudice ordinario.
In conclusione, con l’art. 8 in questione, il legislatore ha voluto nuovamente valorizzare, definendone meglio l’efficacia, i contenuti e l’ambito applicativo delle carte di servizi, al fine di garantire all’utente di un pubblico servizio una serie di rimedi non solo di natura risarcitoria, ma anche di tipo preventivo ed alternativo, meno costosi e più veloci, quali quelli dei rimborsi, indennizzi e penali, che dovrebbero, in un prossimo futuro, incentivare il gestore a prevenire i disservizi.

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[1] I criteri elencati in merito dall’art. 4,comma 2, lett. l), sono :
« 1) consentire la proposizione dell’azione anche ad associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati;
2) devolvere il giudizio alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo;
3) prevedere come condizione di ammissibilità che il ricorso sia preceduto da una diffida all’amministrazione o al concessionario ad assumere, entro un termine fissato dai decreti legislativi, le iniziative utili alla soddisfazione degli interessati; in particolare, prevedere che, a seguito della diffida, si instauri un procedimento volto a responsabilizzare progressivamente il dirigente competente e, in relazione alla tipologia degli enti, l’organo di indirizzo, l’organo esecutivo o l’organo di vertice, a che le misure idonee siano assunte nel termine predetto;
4) prevedere che, all’esito del giudizio, il giudice ordini all’amministrazione o al concessionario di porre in essere le misure idonee a porre rimedio alle violazioni, alle omissioni o ai mancati adempimenti di cui all’alinea della presente lettera e, nei casi di perdurante inadempimento, disponga la nomina di un commissario, con esclusione del risarcimento del danno, per il quale resta ferma la disciplina vigente;
5) prevedere che la sentenza definitiva comporti l’obbligo di attivare le procedure relative all’accertamento di eventuali responsabilità disciplinari o dirigenziali;
6) prevedere forme di idonea pubblicità del procedimento giurisdizionale e della sua conclusione;
7) prevedere strumenti e procedure idonei ad evitare che l’azione di cui all’alinea della presente lettera nei confronti dei concessionari di servizi pubblici possa essere proposta o proseguita, nel caso in cui un’autorità indipendente o comunque un organismo con funzioni di vigilanza e controllo nel relativo settore abbia avviato sul medesimo oggetto il procedimento di propria competenza».
[2] In dottrina, da ultimo, A. MARCIANO’, L’azione di classe amministrativa e gli orientamenti desumibili dalle prime applicazioni giurisprudenziali, Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2012, f.1., p. 145; B. DI GIACOMO RUSSO, Class action e partecipazione locale, Quaderni amministrativi, 2012, f.2, p. 6; F. R. FANTETTI, L’azione collettiva contro la Pubblica Amministrazione,in La Responsabilità civile, 2011, f.1, p. 59;E. ZAMPETTI, Class action pubblica ed effettività della tutela. Public class action and effectiveness of judicial protection, Foro amm. TAR 2011, 12, 4104; A. CLINI, L.R. PERFETTI, Class action, interessi diffusi, legittimazione a ricorrere degli enti territoriali nella prospettiva dello statuto costituzionale del cittadino e delle autonomie locali? Dir. proc. amm. 2011, 4, 1443; S. BAIONA, Prime applicazioni della c.d. «class action» contro la pubblica amministrazione:luci ed ombre del nuovo del nuovo istituto, Responsabilità civile e previdenza 2011, 6, 1375; M. SALAZAR, Class action e pubblica amministrazione: profili economici e finanziari, Rassegna Forense, 2011, f.2, p. 345; A. QUATTRONE, L’azione collettiva pubblica nel sistema di controllo dell’efficienza della Pubblica Amministrazione. Rapporti con le azioni collettive private, Rassegna dell’Avvocatura dello Stato, 2010, f.2, p. 327; E. BOZZOLA, La class action pubblica: pregi e difetti, Rassegna di diritto farmaceutico, 2010, f.1, p.1; A. BARTOLINI, La class action nei confronti della p.a. tra favole e realtà, Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 6, 2009, 953.

[3] F. PATRONI GRIFFI, Class action e ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici, in www.federalismi.it, 2010, 13; C.E. GALLO, La class action nei confronti della pubblica amministrazione, in Urb. E app., 2010/5, 501; G. PALLIGIANO, Commento alla sentenza del Tar Lazio, sez. III-bis, 20 gennaio 2011, n. 552, Cosi il giudice si insinua nelle disfunzioni degli enti, Il Sole 24 ore, 2011, 42; U. ZINGALES, Una singolare forma di tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione: la class action, in Giorn. Dir. amm. 2010/3, 246; G.VELTRI, Class action pubblica:prime riflessioni, in www.lexitalia.it; F. CINTIOLI, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, www.giustamm.it;
[4] In tal senso, ed in particolare nel senso che la class action per l’efficienza della pubblica amministrazione costituisce uno strumento di tutela di «interessi diffusi», aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal codice del processo, anche, da ultimo, Tar Lazio Roma, sez. I, 13 febbraio 2012, n. 1416, in Giornale di diritto amministrativo, 11/ 2012, con nota di U. ZINGALES, “La class action pubblica e i suoi limiti nelle ipotesi di disfunzioni organizzative: una sentenza monito”; in senso conforme, Tar Roma, sez. I, 1° ottobre 2012, n. 8231; Tar Roma, sez. I, 28 novembre 2012, n. 9879.
[5]G. FIDONE, L’azione per l’efficienza nel processo amministrativo: dal giudizio sull’atto a quello sull’attività, Torino, 2012, pag. 204 e segg.;
[6] A. FABRI, Le Azioni collettive nei confronti della pubblica amministrazione nella sistematica delle azioni non individuali, in Diritto e processo amministrativo, Quaderni, 11, ESI, 2011, pag. 107 e segg..
[7] Tar Roma , sez. I, 1° ottobre 2012, n. 8231; sez. III, 20 gennaio 2011, n. 552; Tar Palermo, sez. I, 14 marzo 2012, n. 559; in dottrina, sul tema, G. FINOCCHIARO, Il nuovo strumento diventerà operativo solo dopo l’emanazione dei decreti attuativi, in Guida al diritto, 2010, f. 5, p. 39;
[8] Per l’approfondimento di tale rilievo FIDONE, op. cit. pagg.161 e segg.
[9] C.d.S., sez. VI, 9 giugno 2011, n. 3512 ha escluso l’ammissibilità della class action pubblica allorché con la stessa si lamenti la mancata emanazione di atti a contenuto normativo;
[10] Sul tema, in dottrina, R. PROIETTI, Class action contro la p.a. per mancata adozione di atti generali, in Corriere del merito, 2011, 7, 754;
[11]In generale, sulla categoria degli atti amministrativi generali, G. DELLA CANANEA, Gli atti amministrativi generali, Cedam, 2000 ed, ivi, ulteriori indicazioni bibliografiche.
[12] Tar Catania, 4 luglio 2012, n. 1666, Foro Amministrativo – T.A.R. (Il) 2012 , 7-8 , 2588;
[13] TAR Roma, sez. III bis, 20 gennaio 2011, n. 552, in Guida al Diritto, 2011, fasc. 7 pag. 36 – 39, con nota di S. MEZZACAPO, “Accolta la prima class action contro le aule affollate: 120 giorni per emanare il piano di edilizia scolastica. Senza l’approvazione di atti generali obbligatori legittimo il ricorso presentato dai consumatori”; la qualificazione del « piano generale di riqualificazione dell’edilizia scolastica» in termini di atto amministrativo generale obbligatorio e non avente contenuto normativo, da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato dalla legge, che può formare oggetto di ricorso ai sensi dell’art. 1, comma 1, prima parte, d. lgs. 20 dicembre 2009 n. 198, è stata confermata dal C.d.S., sez. VI, 9 giugno 2011, n. 3512, , in Danno e responsabilità, 2011, f. 12, p. 1163, con nota di G. MARENA, La tutela collettiva degli interessi privati in relazione all’efficienza pubblicistica. La class action;
[14] TAR Potenza, sez. I, 23 settembre 2011, n. 478;
[15] TAR Sicilia, 14 marzo 2012, n. 559; in senso conforme, anche Tar Palermo, sez. I, 4 aprile 2012, n. 707 che ha accolto l’azione per efficienza proposta avverso la mancata adozione da parte dell’Assessorato Regionale competente di atti amministrativi generali obbligatori non aventi natura normativa (direttive) propedeutici alla attuazione dei piani personalizzati per i minori affetti da disabilità ai sensi dell’art. 91 della legge regionale siciliana n. 11 del 2010;
[16] G. FIDONE, L’azione per l’efficienza nel processo amministrativo: dal giudizio sull’atto a quello sull’attività, Torino, 2012, pag. 190 e segg.;
[17] G. DELLA CANANEA, op. cit.;
[18] G. FIDONE, op. cit., pag. 196 e segg.;
[19] G. NAPOLITANO, Servizi pubblici, in Dizionario diritto pubblico, diretto da S. Cassese, III, Milano 2006, 2223 ss.; Regole e mercato nei servizi pubblici, Bologna 2005, pag. 161 e segg.; Autorità indipendenti e tutela degli utenti, in Giorn. dir. amm., n. 1, 1996, pag. 17; Gli indennizzi automatici agli utenti di servizi pubblici, in Danno e responsabilità, 1996, n. 1, pag. 15 e ss.;
[20] G. VESPERINI e A. BATTINI, La carta dei servizi pubblici. Erogazione delle prestazioni e diritti degli utenti, Rimini, 1997; L. IEVA, Il principio della qualità del servizio pubblico e la “carta dei servizi”, in Foro amministrativo, 2001, f.1, p. 229; S. PIAZZA, La Carta dei servizi pubblici come forma di tutela degli utenti, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 2004, f. 21-22; p. 2489; G. MASTRANDREA, Le carte dei servizi ferroviari e la qualità della prestazione, in www.giustiziaamministrativa.it;
[21] G. VESPERINI e A. BATTINI, op. cit. pag. 96, per quanto concerne « il rapporto tra gli enti erogatori e le amministrazioni concedenti o vigilanti, la carta, a seconda dei casi, integra il contenuto delle pattuizioni accessive al provvedimento di concessione o estende il parametro dei controlli del soggetto vigilante»; L. IEVA, op. cit., p. 240;
[22] G. FIDONE, op. cit., pag. 150 ;
[23] Sul principio di buon andamento, SIGISMONDI, Il principio del buon andamento tra politica e amministrazione, Napoli, 2011; FERRARA, L’interesse pubblico al buon andamento delle pubbliche amministrazioni: tra forma e sostanza, in Dir. proc. amm., 2010, 31; Serio, Il principio di buona amministrazione procedurale – Contributo allo studio del buon andamento nel contesto europeo, Napoli, 2008; SALERNI, Una nuova immagine per il principio del buon andamento, in Dir. proc. amm., 2007, 695; PINELLI, La pubblica amministrazione, in Branca-Pizzorusso (a cura di), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1994, 31 ss;
[24] Sul concetto di amministrazione di “risultato”, M.S. GIANNINI, Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato, in www.tecnichenormative.it, M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, in Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, Annuario 2002, Milano, 2003F. LOGIUDICE, Amministrazione di risultato: verso un sistema performance oriented, in www.altalex.it.; A. ROMANO TASSONE, Sulla formula “amministrazione per risultati”, in Scritti in onore di Elio Casetta, Napoli, 2001; L. IANNOTTA, Previsione e realizzazione del risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi ai beni, in Dir. amm., 1999, 57-110; si segnala, inoltre, che, nel parere reso dal Consiglio di Stato sulla bozza di d.lgs. (Sez. atti normativi, 9 giugno 2009 n. 1943, in Foro it., 2010, III, 89, con annotazione di Travi), si legge che l’azione collettiva si fonda, sul piano della teoria generale, sulla concezione di « amministrazione di risultato», in cui domina il principio di buon andamento;
[25] Sul principio di legalità F. SATTA, Principio di legalità e pubblica amministrazione nello Stato democratico, Padova, 1969; Imparzialità della pubblica amministrazione, Enc. Giur., Roma, 1989;
[26] In generale sul principio di buona amministrazione, M.S. GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2000, pag. 261 e segg.; più ampiamente sul tema, L. MERCATI, Responsabilità amministrativa e principio di efficienza, Torino, 2002;
[27] A. CARBONE, L’azione di adempimento nel processo amministrativo, Torino, 2012; B. SASSANI, Dal controllo del potere all’attuazione del rapporto. Ottemperanza amministrativa e tutela civile esecutiva, Milano, 1997;
[28] Cons. Stato Ad. plen. 23 marzo 2011, n. 3;
[29] In dottrina, R. CAPONI, L’azione di classe: il punto, la linea e la discontinuità, Il Foro italiano, 2012, f. 4, pag. 149; R. POLI, Sulla natura e sull’oggetto dell’azione di classe in Rivista di diritto processuale, 2012, fasc. 1 pag. 38 e segg.; F. PORCARI, Aporie ricostruttive e qualche punto fermo nella «certification» dell’azione di classe, Resp. civ. e prev., 2012, f.5, pag. 1628; P. FIORIO, Solo il consumatore ricco può curare adeguatamente gli interessi della classe? La legittimazione ad agire alla luce delle prime esperienze applicative dell’art. 140-bis, Giur. merito 2012, 2, pag. 377; G. SCHIAVONE, Sulla legittimazione a proporre l’azione di classe e altre questioni, Contributo approvato dai Referee, Resp. civ. e prev. 2012, 1, pag. 186; F. CAMILLETTI, Azione di classe: profili sostanziali, in Contratti, 2012, f. 6, pag. 515 e segg.; M. LIBERTINI, L’ azione di classe e le pratiche commerciali scorrette?, Riv. dir. ind. 2011, 4-5, pag. 147; M. GORGONI, Ancora prove tecniche di applicazione dell’azione di classe: un inventario di questioni irrisolte, Giur. merito 2011, 7-8, pag. 1792; C. PERAGO, La Tutela del consumatore e il processo di classe, Resp. civ. e prev. 2011, 5, pag. 1112; C. SCOGNAMIGLIO, Risarcimento del danno, restituzione e rimedi nell’azione di classe, Resp. civ. e prev. 2011, 03,pag. 501; G. ALPA, L’art. 140-bis del codice del consumo nella prospettiva del diritto privato, Riv. trim. dir. proc. civ. 2010, 02, pag.379; M. WINKLER, L’azione di classe italiana: problemi teorici e applicativi di una normativa difficile, Responsabilità civile e previdenza, 2010, f. 7-8, pag. 1675.
[30] L. PELLE, Lo “Status” processuale di aderente nell’azione di classe ex art. 140 bis cod. cons., in Rivista di diritto processuale, 2012, f. 4, 955;
[31] Dottrina dominante sopra richiamata: F. PATRONI GRIFFI, Class action e ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici, in www.federalismi.it; C.E. GALLO, La class action nei confronti della pubblica amministrazione, in Urb. E app. , 2010/5, 501; G. PALLIGIANO, Commento alla sentenza del Tar Lazio , sez. III-bis, 20 gennaio 2011, n. 552, Cosi il giudice si insinua nelle disfunzioni degli enti, Il Sole 24 ore, 2011, 42; U. ZINGALES, Una singolare forma di tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione: la class action, in Giorn. Dir. amm. 2010/3, 246; G. VELTRI, Class action pubblica:prime riflessioni, in www.lexitalia.it; F. CINTIOLI, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, www.giustamm.it;
[32] Tar Lazio Roma, sez. I, 13 febbraio 2012, n. 1416;
[33] G. FIDONE, cit., pag. 206;
[34] A. FABRI, cit. pag. 122 e segg.
[35] In senso critico, A. MARCIANO’, L’azione di classe amministrativa e gli orientamenti desumibili dalle prime applicazioni giurisprudenziali, Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2012, f.1., p. 166, secondo cui sarebbe evidente l’incongruenza con l’orientamento diffuso della Corte costituzionale che afferma come il risarcimento dei danno da parte del giudice amministrativo non costituisce materia a sé stante ma uno strumento della medesima tutela nell’ottica di favorire la concentrazione delle tutele davanti al medesimo giudice; F. CARINGELLA, Il Commento –al debutto la class action nei confronti della P.A., in Il Diritto per i concorsi , 1/2010;S. GATTO COSTANTINO, Azioni collettive ed organizzazione dei servizi, Relazione al convegno Class action e p.a: luci ed ombre dell’azione collettiva, in Giustizia amministrativa.it; diversamente, C.E. GALLO, La class action nei confronti della pubblica amministrazione, in Urb. E app., 2010/5, 501 secondo cui l’esclusione della risarcibilità del danno sarebbe giustificata da esigenze di celerità che caratterizzano l’azione di classe;
[36] L’art. 30, comma 1, del D.lgs. n. 104 del 2010 dispone « 1.L’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.»
[37] In tal senso, G. FIDONE, cit., pag. 366 e segg.;
[38] A.M. BENEDETTI, Liberalizzazioni, carte dei servizi e diritti degli utenti, La nuova Giurisprudenza civile commentata, 2012, pag. 517 e segg.
[39] A.M. BENEDETTI, cit., pag.521 e segg.
[40] L’art. 133, primo comma, lett. c) del D.lgs. n. 104 del 2010 recita « Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge : le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità»

(pubblicato il 25.9.2013)

Note

L'articolo Sulla <i>class action</i> nei confronti della pubblica amministrazione: problematiche ancora aperte e nuove prospettive proviene da Giustamm.