Il Sole 24 Ore, 18 gennaio 1999 – Enti locali

N.B: per consultare il testo della sentenza in questione (con un primo commento), clicca qui

La non conferma di un segretario comunale deve essere motivata.
Il Tar Friuli Venezia Giulia con sentenza n° 1540 del 17 dicembre 1998 si è pronunciato, per la prima volta, nel merito di alcuni istituti della riforma dei segretari. In sede di prima attuazione della riforma un Comune di classe 2 aveva provveduto a comunicare al titolare l’avvio del procedimento per la nomina di un nuovo segretario. Il titolare della sede ha impugnato i provvedimenti denunciando: carenza di motivazione dei provvedimenti; mancato rispetto del termine; carenza dei requisiti per la nomina del nuovo segretario.
Il Tar ha accolto la quasi totalità delle tesi del ricorrente. In primo luogo ha qualificato la non conferma come atto di sfiducia e partendo da tale qualificazione ne ha dichiarato l’illegittimità per carenza assoluta di motivazione. Ha ritenuto insufficiente la motivazione del provvedimento d’individuazione in quanto il riferimento agli «indiscutibili elementi di professionalità» non emergevano chiaramente dall’istruttoria condotta affermando, altresì, che il «carattere fiduciario della scelta di una procedura selettiva non esime l’autorità decidente dall’esternarne i motivi».
Ha riconosciuto la perentorietà del termine del 120° giorno dall’entrata in vigore del regolamento anche per la conclusione del procedimento di nomina e ha affermato che per la nomina in Comuni di classe II è necessario aver superato l’esame d’idoneità di cui all’articolo 14 del regolamento.
Sulla necessità di motivazione la giurisprudenza in sede cautelare ha assunto orientamenti non univoci. Lascia perplessi l’assimilazione della mancata conferma all’istituto della revoca, per il quale esiste un’autonoma disciplina.
La non conferma costituisce uno degli istituti principali che caratterizza la riforma dei segretari, che in questo campo ha fatto da apripista alla complessiva riforma della dirigenza pubblica. La mancanza di regole contrattuali, la non sempre idonea preparazione culturale degli stessi amministratori, non corretti comportamenti dal punto di vista della deontologia professionale di alcuni operatori possono comportare il fallimento della riforma. In sede contrattuale dovevano essere previsti meccanismi di garanzia per fronteggiare un uso scorretto degli istituti, ma le trattative sul nuovo contratto non sono state avviate; non è da escludere un intervento del legislatore di correzione, anzi è auspicabile, in quanto l’attuazione concreta di questi istituti non può essere affidata alla sola interpretazione giurisprudenziale.
Un commento a parte merita la pronuncia riguardo la necessità dell’esame d’idoneità da sostenere presso la istituenda Scuola superiore. L’articolo 12 del regolamento disciplina espressamente la fase transitoria e in sede di prima attuazione prevede che per l’iscrizione alla III fascia professionale sia sufficiente l’anzianità di servizio di 9 anni e 6 mesi o il possesso della qualifica di segretario generale. I sindaci provvedono alla nomina di soggetti iscritti alla fascia professionale corrispondente al comune. L’iscrizione è stata effettuata a cura del Cda dell’Agenzia, provvedimento questo non impugnato dal ricorrente. La decisione su questo punto sembra risentire di un non adeguato approfondimento, forse per l’assenza di costituzione in giudizio del controinteressato e dell’estromissione dal giudizio dell’Agenzia e della sua sezione regionale per una dichiarata, e suscettibile di critica, carenza d’interesse.
Infine, circa la perentorietà del termine per la conclusione del procedimento di nomina, il 6° comma dell’articolo 15, infelice nella sua formulazione, deve essere interpretato alla luce della previsione generale contenuta nel II comma del stesso articolo, nonché correlarlo alla disposizione che prevede che l’Agenzia provveda all’assegnazione del segretario entro 60 giorni dalla individuazione. Tale termine è posto a garantire scelte ponderate ed è diretto a tutelare l’interesse del segretario in servizio a mantenere il rapporto funzionale con l’ente, fermo restando il rapporto di lavoro con l’Agenzia e costituisce il presupposto per il tacito rinnovo dell’incarico.
Maria Angela Danzì

Note

Il Sole 24 Ore, 18 gennaio 1999 – Enti locali

L'articolo Prima sentenza del Tar del Friuli Venezia Giulia La mancata conferma va sempre motivata proviene da Giustamm.

Da “Il Sole-24 ORE” (Norme e tributi) di giovedì 20 maggio 1999

Sbloccate le assegnazioni e le nomine dei segretari iscritti nella terza e quarta fascia professionale. Il superamento dell’impasse nella quale si trovava circa un migliaio di segretari, nominati dai sindaci dopo l’entrata in vigore della riforma, è stato possibile perché la quarta sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza 11 maggio 1999 n. 1073, ha sospeso la sentenza del Tar Friuli n. 1540 del 17 dicembre 1998 di annullamento delle nomine, motivata, tra l’altro, con la carenza dell’esame di idoneità di cui all’articolo 14 del Dpr 485/97.

Sulla base di questa ordinanza, il Consiglio di amministrazione dell’Agenzia autonoma dei segretari ha così dato il via libera alle assegnazioni. Non è stata invece sciolta la riserva in merito alla possibilità di nominare i segretari di classe 1/B in Comuni e Province di popolazione superiore ai 250mila abitanti.

In seguito alla sentenza del Tar friulano, l’Agenzia aveva sospeso le assegnazioni. Questa decisione (si veda Il Sole-24 Ore del 19 aprile scorso) aveva suscitato forti perplessità e una decisa presa di posizione da parte di alcune organizzazioni sindacali di categoria.

La delibera adottata ora dall’Agenzia sottolinea comunque il carattere speciale e transitorio della disciplina che consente l’iscrizione alle fasce professionali III e IV sulla base dell’anzianità di servizio maturata. Tale sistema, viene ribadito, potrà trovare applicazione solo fino alla stipula del nuovo contratto di lavoro e/o comunque fino al momento dell’indizione dei corsi-concorso da parte della scuola superiore della Pubblica amministrazione locale.

È da ritenere che restano comunque salve le posizioni giuridiche ed economiche acquisite nel periodo transitorio da parte dei segretari. È opportuno infatti sottolineare che nel nuovo sistema la qualifica e il trattamento economico si acquisiscono con la nomina e con la conseguente assunzione in servizio nella qualità di titolare, in una determinata sede e non con la mera iscrizione alla fascia professionale. Il superamento dell’esame di idoneità costituirà anche, a regime, solo il presupposto per essere iscritti nelle fasce e non per l’attribuzione della qualifica.

Per quanto riguarda la nomina nei Comuni e Province superiori a 250mila abitanti, è opportuno ricordare che per far fronte alle specifiche esigenze dei sindaci delle grandi città (e cioè di poter scegliere un segretario in un’ampia rosa di candidati) è stato dettato il comma 10 dell’articolo 11 del regolamento che reca una speciale deroga al principio della corrispondenza tra fascia professionale e Comune.

Infatti, in tale norma è espressamente prevista la facoltà di questi amministratori di poter nominare un segretario scegliendolo tra tutti i segretari di classe prima A e B. Quindi i segretari di 1/B possono essere nominati a prescindere dal maturare dei tre anni di anzianità necessari per essere iscritti nella V fascia professionale.

La ratio del comma è chiara. Il dettato letterale altrettanto. La lettura del combinato disposto con l’articolo 12 fa emergere una non felice formulazione, ma non si ritiene che autorizzi l’interprete a rendere vana la norma che, a quel punto, non avrebbe avuto senso inserire.

È chiaro che anche questa norma ha carattere transitorio. L’imminente scadenza del mandato elettorale di molte amministrazioni consiglia peraltro l’adozione di un provvedimento chiarificativo e risolutivo nel più breve tempo possibile.

V. in argomento, oltre alla sentenza citata nel testo dell’articolo Sent. 18 gennaio 1999 n. 9 – una nuova pronuncia in materia di non conferma dei segretari comunali.

FORUM sull’attuale situazione dei Segretari comunali e sul potere di disporre la loro rimozione.

Note

Da “Il Sole-24 ORE” (Norme e tributi) di giovedì 20 maggio 1999

L'articolo Il Consiglio di Stato ha annullato la sentenza del Tar Friuli sulle assegnazioni negli enti locali – Segretari, ripartono le nomine – Superato il blocco, l’Agenzia sollecita una correzione della disciplina in vista delle prossime elezioni. proviene da Giustamm.

(da “Il Sole 24 Ore” di Lunedì 22 Marzo 1999)

Sulla revoca del segretario, probabilmente sarà la Cassazione a decidere sul regolamento di giurisdizione. Nel giro di pochi mesi un pretore del lavoro (Firenze) ha dichiarato la propria giurisdizione, un tribunale ordinario (sempre a Firenze) dopo pochi giorni ha pronunciato il proprio difetto di giurisdizione, mentre un Tar (della stessa città) da ultimo ha affermato la propria incompetenza.

Il ricorso era stato promosso da un segretario nominato e revocato nell’arco di pochi mesi, anche se la questione può apparire singolare, la cui nomina era stata effettuata in vigenza della nuova disciplina e quindi su base fiduciaria.

Il pretore del lavoro di Firenze con un’ordinanza dell’11 febbraio 1999 ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario ritenendo che il segretario pur essendo legato da un rapporto di impiego con l’Agenzia, rende la sua prestazione con un rapporto di servizio con l’ente locale e che tale rapporto rientra tra i “rapporti di lavoro” di cui all’articolo 68 del Dlgs 29/93.
Nel provvedimento di revoca non è stata riconosciuta la sussistenza del requisito del danno irreparabile ex articolo 700 del Cpc tale da giustificare un provvedimento in via cautelare e d’urgenza, sostenendo che la riforma delinea un’apposita disciplina diretta al precipuo scopo di assicurare comunque un’occupazione e una fonte di reddito al segretario comunale, proprio per l’ipotesi che costui si trovi, per periodi più o meno protratti, a non essere utilizzato presso un ente locale aggiungendo, inoltre, che la scadenza del mandato del sindaco nella prossima primavera avrebbe comunque comportato la cessazione del rapporto di servizio.

Il segretario interessato, come era prevedibile, ha impugnato la decisione del Pretore davanti al Tribunale di Firenze il quale con un’ordinanza del 17 febbraio ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, affermando “che prevale, con assoluta separatezza dal rapporto di lavoro che il segretario ha con l’Agenzia, l’aspetto della relazione organica come luogo-momento di esercizio delle attribuzioni ordinamentali demandate in via generale alla figura. La dipendenza funzionale qualificata dal rapporto fiduciario con il sindaco attualizza pertanto soltanto l’occasione e le modalità di espressione di una funzione pubblica in senso stretto ove i compiti di supervisione e di controllo del segretario, insieme alle sue altre prerogative, vanno colti con riguardo non al mero espletamento di incombenze di servizio ma come realizzazione di una carica tipica e di vertice nell’ordinamento comunale. Pertanto la cognizione sulle vicende insorte nel contesto della dipendenza funzionale è rimessa al giudice amministrativo riservatario della cognizione sui modi di esercizio della funzione pubblica”.

Il Tar della Regione Toscana con ordinanza n° 170 del 10 marzo 1999, ha respinto l’istanza cautelare presentata “anche in relazione agli evidenziati profili di giurisdizione” rilevando che il Dlgs 29/93 individua tassativamente le categorie di dipendenti pubblici per i quali è esclusa la competenza dell’Autorità giudiziaria ordinaria e che i segretari comunali non rientrano tra le categorie escluse. Il Tar quindi non ha operato alcuna distinzione tra rapporto di lavoro e dipendenza funzionale. Una riflessione andrebbe fatta dalla dottrina sulla natura giuridica del provvedimento di revoca e in particolare se lo stesso vada inquadrato come provvedimento sanzionatorio di carattere disciplinare ovvero come strumento d’interruzione del rapporto funzionale con l’ente.

Le nuove competenze del giudice del lavoro in materia complicano la vita dei sindaci e dei segretari. La mancata stipulazione del nuovo contratto di lavoro fonte regolatrice anche di questo istituto, nonché della nomina a essa intimamente connessa, lascia ampio spazio a arbitrii, leggerezze e/o ingenuità. Un percorso di obbligatoria valutazione dei curricula presentanti da parte di soggetti specializzati prima di procedere alla nomina del segretario potrebbe evitare scelte poco ponderate e il rimettere ad un terzo soggetto con funzioni di collegio arbitrale la valutazione delle motivazioni che costituiscono presupposto dell’emanando provvedimento di revoca nonché delle controdeduzioni presentate dall’interessato potrebbe evitare il ricorso diretto al giudice.

Purtroppo alcuni degli attori a cui era affidata la concreta attuazione della riforma dei segretari hanno abbassato il livello di attenzione e d’impegno che la stessa richiedeva. Il problema non riguarda solo la sopravvivenza dei segretari, ma la messa in discussione di una riforma che prevedeva per tutte le pubbliche amministrazioni la possibilità da parte di chi governa di avere il supporto di soggetti in possesso di adeguata professionalità e autonomia di giudizio, a garanzia dei principi di buon andamento e di imparzialità.

Maria Angela Danzì

Note

(da “Il Sole 24 Ore” di Lunedì 22 Marzo 1999)

L'articolo Sulla competenza sarà forse chiamata in causa la Cassazione Revoche: sulla giurisdizione conflitto tra pretore e giudici proviene da Giustamm.

(da “Il Sole 24 ORE” – Enti Locali, di lunedì 26.07.1999)

Sbloccate le assegnazioni e le nomine nei Comuni e nelle Province con popolazione superiore ai 250.000 abitanti: il consiglio di amministrazione dell’Agenzia autonoma nell’ultima seduta ha, infatti, deliberato che poter accedere alle segreterie generali di questi enti non è necessaria l’iscrizione alla quinta fascia professionale, basta che il segretario sia in possesso della qualifica di segretario generale di 1A o 1B, a prescindere all’anzianità maturata in questa ultima qualifica.

L’interpretazione di questa norma, aveva suscitato perplessità e lo stesso Cda dell’Agenzia aveva ritenuto opportuno sospendere le assegnazioni (si veda a tal proposito il Sole-24 Ore del 19 aprile e del 20 maggio scorso), ma tale decisione aveva sollevato altrettanto critiche, in quanto il dettato letterale della norma sembrava chiaro e inequivocabile.

Per favorire l’ambito di scelta dei sindaci dei Comuni e dei presidenti delle Province della classe 1ªA, il regolamento ha espressamente previsto la norma derogatoria di cui all’ultimo periodo del comma 10 dell’articolo 11, in quanto limitare l’acesso in questi enti ai soli iscritti alla 5ª fascia professionale avrebbe di fatto vanificato il desiderio di effettuare nomine su base fiduciaria e forse pregiudicato la copertura di sedi meno ambite.

Un’altra importante delibera è stata adottata, nella stessa seduta, sulla composizione degli organi di governo della stessa Agenzia; per far parte del consiglio d’amministrazione nazionale e dei consigli delle sezioni regionali occorre che in capo ai soggetti che ricoprano le cariche di consigliere permangano tutte le condizioni soggettive che hanno legittimato la designazione o l’elezione, qualsiasi cambiamento intervenuto costituisce motivo di decadenza. In pratica chi non è stato rieletto sindaco o presidente di Provincia, deve essere surrogato; stesso discorso per i segretari che non sono più iscritti all’Albo nazionale ovvero, che non sono più iscritti all’Albo della sezione regionale in cui erano stati eletti.

Tale decisione è da ritenere coerente con le norme della legge e del regolamento e con lo spirito della riforma, che ha affidato la gestione dell’Albo a un organo che rappresenta pariteticamente i soggetto che hanno concreto ed effettivo interesse al suo funzionamento. Pertanto, il consentire la permanenza in carica di soggetti che non svolgono più una funzione o la esercitano in ambiti territoriali diversi, avrebbe di fatto snaturato il principio innovatore introdotto. Anci e Upi, dovranno designare i nuovi membri al più presto, e potranno così anche accogliere l’invito del presidente del comitato pari opportunità dell’Agenzia Marta Vincenzi di tenere conto nel procedere alla designazione della necessità di garantire un’adeguata rappresentanza di amministratori di sesso femminile.

Note

(da “Il Sole 24 ORE” – Enti Locali, di lunedì 26.07.1999)

L'articolo Una delibera dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo ha indicato i criteri Sbloccate le nomine dei segretari generali proviene da Giustamm.