Anche la memoria non è comprensibile senza un approccio matematico. Il dato fondamentale è il rapporto numerico fra il tempo della vita vissuta e il tempo della vita immagazzinata nella memoria. Nessuno ha mai cercato di calcolare questo rapporto e d’altra parte non disponiamo di strumenti tecnici per farlo; posso tuttavia supporre, senza grandi possibilità di errore, che la memoria si limiti a conservare un milionesimo, un miliardesimo, insomma una infinitesima particella della vita vissuta. Anche questo fa parte dell’essenza dell’uomo. Se qualcuno potesse custodire nella memoria tutto ciò che ha vissuto, se potesse rivivere quando lo desidera un certo frammento del passato, non avrebbe nulla a che spartire con gli umani….

Così scrive Milan Kundera nel suo ultimo bel libro “L’ignoranza” …….nel caso del concorso notarile, che la memoria si limiti a conservare una infinitesima parte dei “famigerati” quesiti predisposti per la prova preselettiva informatica diventa fatale per gli aspiranti concorrenti …

L’ordinanza del Tar Puglia, Lecce, pronunciata in data 18 ottobre 2001, (ancora una volta dopo una nutrita serie di ordinanze cautelari, sia in primo che in secondo grado, e sia relative ai precedenti concorsi notarili che a quelli per uditore giudiziario) ammette con riserva, questa volta al concorso notarile, la ricorrente, esclusa per aver commesso un solo errore nella prova preselettiva.

Con ricorso del settembre u.s. la sig. ra A.C. impugna il giudizio implicito di non idoneità relativo alla prova di selezione informatica e, quindi, il provvedimento implicito di esclusione dalla partecipazione alle prove scritte del concorso a 200 posti di notaio bandito con decreto del Direttore Generale AA.CC. del 29.12.2000, nonché la graduatoria dei candidati che hanno superato la prova di selezione informatica della cui pubblicazione si è dato atto nella G.U. del 31.7.2001.

È chiesta la tutela cautelare perché le prove si svolgeranno nel mese di ottobre 2001 (24,25 e 26 ottobre).

Sono eccepiti i vizi di violazione di legge, in particolare art. 3 della legge n. 241 del 1990; violazione del DM Giustizia 24.2.1997 n. 74, eccesso di potere per ingiustizia ed irrazionalità manifeste, travisamento dei fatti, sviamento della funzione tipica, disparità di trattamento.

In sostanza, la ricorrente ritiene che l’esclusione dal concorso dei candidati che, pur avendo errato un solo quiz, hanno dimostrato una adeguata preparazione contrasta con le originarie disposizioni normative che disciplinano la preselezione. …e che l’aver commesso un solo errore su quarantacinque dimostra di per sé il possesso di una ragguardevole capacità e il superamento di una soglia pur rigorosa di idoneità al prosieguo della prova. Nel ricorso sono svolte considerazioni (facilmente immaginabili anche a prescindere da Kundera) sulla memoria (che può tradire in certi momenti anche le persone maggiormente preparate ma non per questo meno emotive) e sulla circostanza che anche i più affermati notai potrebbero trovarsi in difficoltà nel rispondere correttamente alle domande della selezione (sic!).

Inoltre, è censurato il vizio di mancanza di motivazione nel senso che la PA non chiarisce perché la commissione anche di un solo errore sarebbe indice di una inadeguata preparazione professionale, considerato che le disposizioni normative non richiedono un punteggio pieno.

La questione affrontata dall’ordinanza del Tar Puglia, Lecce, è stata già trattata molte volte in giurisprudenza, soprattutto con riferimento agli ultimi concorsi a uditore giudiziario e notarile. Il dibattito è stato molto vivace ed interessante e merita di essere richiamato brevemente.

Una serie di pronunce del Consiglio di Stato (tra le quali, ex plurimis, ord. n. 469 del 9 marzo 1999 e ord. n. 1769 del 28 settembre 1999 in Foro it., 1999, III, 482 e Guida al dir., 1999, fasc. 40, 100, n. CARUSO) hanno disposto le ammissioni con riserva in presenza di un solo errore nella prova preselettiva, sia nel concorso notarile che in quello per uditore giudiziario.

In molti casi, il Supremo Consesso è intervenuto in riforma delle ordinanze cautelari dei Tar.

Ad esempio, Tar Lazio n. 684 del 24.2.1999, ha respinto la domanda di sospensione cautelare dell’esecuzione del provvedimento che fissa la graduatoria degli ammessi alle prove scritte del concorso notarile, allorché il sistema impiegato offra sufficiente garanzia dell’anonimato, non emergano elementi macroscopici di illogicità e vi sia un evidente interesse pubblico ad un sollecito svolgimento del concorso.

Il Consiglio di Stato, sez. IV, con ord. del 02-03-1999, n. 421 (in Foro it., 1999, III e in riforma della precedente), ha disposto l’ammissione del candidato con riserva allorché tale ammissione non arrechi pregiudizio all’amministrazione (nella specie, non si richiedeva l’annullamento del bando, ma si contestavano soltanto le modalità di espletamento della prova di preselezione).

Anche Tar Lazio, sezione I, n. 2658 del 26 agosto 1999 (in Foro it., 1999, III, 483 e Guida al dir., 1999, fasc. 40, 99, n. CARUSO) è stata riformata da Consiglio di Stato, n. 1769 del 1999.

La prima ordinanza ha rigettato la domanda incidentale di sospensione motivando sul fatto che “il sistema di preselezione preliminare, costituito in via transitoria dall’art. 17 del d.lgs. 398 del 1997, non appare affetto dai denunciati vizi di legittimità costituzionale posto che consiste, comunque, nell’accertamento di conoscenze richieste nell’ambito delle prove concorsuali per l’accesso in magistratura”.

Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ord. n. 1769 del 30 settembre 1999, ha accolto l’appello del ricorrente e lo ha ammesso con riserva motivando sul fatto che “a prescindere da ogni rilievo di razionalità in ordine alle caratteristiche del sistema transitorio ed alla legittimità costituzionale della relativa normativa, al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice, appare sussistente il fumus boni iuris in relazione all’oggetto dei quesiti e alle modalità di espletamento della prova preliminare, sì che appare dubbio il conseguimento dell’obiettivo prefigurato in sede normativa, consistente nell’accertamento del possesso dei requisiti culturali dei candidati”.

In seguito, sono stati ammessi con riserva candidati che avevano fatto anche due errori (cfr. Tar Reggio Calabria n. 918 del 13.10.1999 in Guida al dir., 1999, fasc. 42, 102, n. MEZZACAPO e Corriere giur., 1999, 1545, n. TARASCO).

L’ordinanza è stata motivata sul fatto che “la commissione di due soli errori non assurge di per sé a situazione di conclamata carenza del possesso dei requisiti di cultura specifica, che costituisce l’obiettivo della procedura concorsuale nella sua unicità e interezza così come posto dalla legge e che l’immediata esclusione dal concorso per la commissione di due errori nella prova preliminare selettiva informatica si pone in evidente contrasto con la finalità della legge consistente nella scelta dei migliori all’esito di una procedura coerentemente organizzata”.

Con ordinanza del Consiglio di Stato, sezione IV, n. 2275 del 7 dicembre 1999 (in Guida al dir., 1999, fasc. 49, 108, n. GIUNTA e Foro it., 2000, III, 9) la questione concernente la sussistenza o meno dei presupposti per l’ammissione cautelare con riserva alle prove successive di un candidato al concorso per uditore giudiziario, che sia stato escluso per aver commesso un errore in occasione della prova preselettiva, è stata rimessa alla Adunanza Plenaria in quanto le censure di irrazionalità del sistema si appuntavano, nella sostanza, contro la fonte primaria (decreto legislativo n. 398 del 1997) e sulla circostanza che gli atti aventi forza di legge non possono essere disapplicati dal giudice, essendo il controllo sugli stessi accentrato nella Corte Costituzionale, sicchè diventava abnorme la misura cautelare che si traduceva nella pratica disapplicazione della norma di legge sospettata di incostituzionalità, specie quando non veniva sollevata la questione di costituzionalità.

L’Adunanza Plenaria, con ordinanza n. 2 del 20 dicembre 1999, ha ritenuto che doveva essere ammesso con riserva alle prove scritte un concorrente che aveva commesso un solo errore nelle prove preselettive e che il giudice amministrativo, in presenza di una norma sospetta di incostituzionalità, nel sollevare la questione, può, nelle more, anche sospendere il provvedimento applicativo esercitando in tale modo una forma limitata di controllo diffuso. In particolare è stato stabilito che “nelle procedure concorsuali la concessione della misura cautelare (sotto forma di ammissione con riserva) con contestuale ordinanza con cui si solleva la questione di legittimità costituzionale, non comporta la disapplicazione di una norma vigente ma tende a conciliare la tutela immediata e reale, ancorché interinale, degli interessi in gioco con il carattere accentrato del controllo di costituzionalità delle leggi e si presenta, ad un tempo, misura idonea a evitare il danno grave ed irreparabile del ricorrente, consentendogli di partecipare alle prove concorsuali a parità di condizioni con gli altri concorrenti ed a scongiurare il rischio per l’amministrazione di una invalidazione totale della procedura concorsuale rispetto alla quale il pregiudizio organizzativo per la PA appare recessivo”.

E’ appena il caso di ricordare che altre ordinanze interessanti sono state pronunciate in ordine alla durata della prova preselettiva (che pure costituisce un aspetto delicato in materia).

Tar Lazio, I, con ordinanza 12 luglio 2000 n. 5897, ha stabilito che il bando al concorso notarile (DM 10.12.1999) si presentava prima facie illegittimo “nella parte in cui determinava la durata della prova preselettiva in 45 minuti nel mentre l’art. 4, comma 5, del DM 24 febbraio 1997 n. 74 la prevede nella misura di 70 minuti (con riferimento alla soluzione di n. 35 quesiti poi elevati a 45 con DM n. 456 del 10 novembre 1999, che nulla ha disposto però circa il tempo a disposizione dei concorrenti)”.In particolare, è stato precisato che “il bando, per questa via, ha alterato il rapporto tra numero di quesiti da risolvere e correlativo tempo a disposizione prescritto a livello regolamentare, tra l’altro praticamente conculcando la possibilità di autocorrezione garantita dall’art. 4, comma 7, del DM citato….e ha ritenuto sussistenti i vizi di irrazionalità e sviamento in quanto, tale brevità esaspera la natura mnemonica della prova, deviandola dalla finalità ad essa immanente di verifica preliminare della preparazione giuridica dei candidati nelle materie di concorso”.

Tuttavia, il Consiglio di Stato (con ordinanza n. 4647 del 20 settembre 2000) ha annullato la citata ordinanza del Tar considerato che “il carattere lesivo della clausola del bando di concorso, dove la durata massima della prova preselettiva è stabilita in 45 minuti, comportava la sua immediata impugnativa che non è stata tempestivamente esperita e che 70 minuti sono la durata massima della prova selettiva ben potendo la PA stabilire una durata minore”.

In ultimo, mi sembra interessante richiamare anche la sentenza del Tar Lazio, sezione I, n. 9850 del 21 novembre 2000 pronunciata su una vicenda che dimostra come lo svolgimento della prova preselettiva in modo non perfetto possa essere superato e smentito nei fatti successivi.

In particolare, il ricorso è stato ritenuto improcedibile in quanto –nelle more del giudizio – il ricorrente aveva superato sia le prove scritte che quelle orali e, ad avviso del Tar, “il giudizio favorevole riportato costituisce un fatto nuovo e un nuovo valore giuridico entrato nel patrimonio del ricorrente capace di produrre autonomamente gli effetti che la legge ad esso ricollega e che l’eventuale annullamento della selezione, in sede di giudizio di merito, non potrebbe comunque travolgere”.

Il Tar precisa che “la preselezione informatica, avendo lo scopo di accertare il possesso di un livello di preparazione minimo che renda utile la partecipazione agli esami, in ossequio al principio di continenza, non può essere legittimamente rinnovata, sia pure in forme emendate dai vizi denunciati, quando il superamento degli esami previsti abbia fornito la prova inconfutabile che il candidato disponeva della preparazione necessaria”.

L’ordinanza in commento del Tar Puglia, Lecce, fornisce l’occasione per chiedersi come mai – dopo un dibattito molto vivace – ancora siamo fermi a questo punto, almeno per quanto riguarda il concorso notarile, dato che per la magistratura le cose, forse, si sono avviate di recente sui binari giusti.

E’ un po’ desolante constatare come l’aspirante concorrente notaio (che non abbia svolto in modo perfetto la prova preselettiva) possa essere ammesso alle prove ulteriori di concorso solo dopo: (1)la proposizione del ricorso giurisdizionale; (2)l’accoglimento della domanda incidentale di sospensione; (3)tutto ciò con inevitabili costi a suo carico per il giudizio e con ulteriore aumento del carico di lavoro e del contenzioso già sofferente del giudice amministrativo (peraltro rientrante, salvo deroghe, nel blocco delle assunzioni per il prossimo anno disposto dalla finanziaria per il 2002); (4)tra l’altro potrebbe sorgere anche il problema della competenza del Tar adito e dell’eventuale impugnativa al Tar del Lazio.

In alcune pronunce (anche se nella fattispecie la questione non viene sollevata) la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ritenuto che il ricorso avverso l’esclusione dal concorso per notaio va proposto innanzi al Tar Lazio, essendo l’atto impugnato emanato da organo centrale dello stato, ed avendo lo stesso efficacia non limitata alla circoscrizione di un solo tribunale amministrativo, trattandosi di esclusione da concorso di carattere nazionale (cfr., ex multis, C. Stato, sez. IV, 29-09-1997, n. 1042 in Foro amm., 1997, 2299).

Questo creerebbe un altro aspetto di indubbio disagio per l’aspirante concorrente, con probabile aggravio di costi.

Più di recente, il Consiglio di Stato, sez. IV, 27-04-1999, n. 730 (in Cons. Stato, 1999, I, 618) ha precisato che “ai fini dell’individuazione del giudice di primo grado competente deve aversi esclusivo riguardo agli effetti immediati e diretti del provvedimento impugnato, atteso che essi soltanto – e non anche quelli ulteriori che comunque l’atto impugnato potrebbe successivamente produrre – rilevano al fine di discriminare tra la competenza del Tar territoriale, ai sensi dell’art. 3, 2º comma, l. 6 dicembre 1971 n. 1034, e quella del Tar centrale (quello del Lazio ovvero quello del luogo ove abbia altrimenti sede un ente pubblico a carattere ultraregionale), ai sensi dell’art. 3, 3º comma, legge cit.; pertanto, rientra nella competenza del Tar locale il ricorso proposto contro l’atto di esclusione di un candidato da una procedura concorsuale, sia pure a carattere nazionale e svolta da una sola commissione esaminatrice centralizzata, considerato che l’efficacia immediata e diretta dell’atto contestato appare territorialmente limitata al luogo di residenza del candidato escluso, al quale è preclusa ogni ulteriore partecipazione alla selezione, mentre appaiono solo mediati e indiretti gli effetti ulteriori che tale atto di esclusione è destinato a produrre sulle successive prove di esame, eventualmente centralizzate, e sulla redazione ed approvazione della graduatoria finale del concorso, che verrà formata nel luogo ove ha sede la commissione esaminatrice.”

Nel caso esaminato dalla Sezione IV, con la citata decisione n. 730, era stato impugnato il provvedimento di esclusione da un concorso pubblico a carattere nazionale per la copertura di posti di Vigile del Fuoco (il provvedimento era emesso da un Organo centrale dello Stato ma il ricorrente contestava solamente l’esclusione comminatagli per una delle cause previste dal bando, non impugnato col ricorso).

Nella motivazione il Consiglio di Stato – riconoscendo la coesistenza di orientamenti giurisprudenziali della Sezione non del tutto collimanti – ha ritenuto di dover aver riguardo, per l’individuazione del giudice di primo grado competente, agli effetti immediati e diretti del provvedimento impugnato (nel caso di specie, l’efficacia immediata e diretta dell’atto contestato appare territorialmente limitata al luogo di residenza del candidato escluso, cui è preclusa ogni ulteriore partecipazione alla selezione, ed appaiono solo mediati ed indiretti gli effetti ulteriori che tale atto di esclusione è destinato a produrre sulle successive prove di esame, eventualmente centralizzate, e sulla redazione ed approvazione della graduatoria finale del concorso, che verrà formata nel luogo ove ha sede la Commissione esaminatrice).

E’ anche il caso di richiamare – da ultimo – la decisione della sezione IV, n. 2941 del 30 maggio 2001 (in Cons. Stato n. 5-6 maggio giugno 2001, pag. 1219), che ha ritenuto competente, in base all’art. 3 ultimo comma della legge n.1034/1971, il Tar per il Lazio per la controversia nella quale sia stato impugnato in via principale l’atto di un organo centrale dello Stato in relazione ad un concorso pubblico su base nazionale, che comporta l’esclusione da fase concorsuale da espletarsi in Roma e produce l’effetto immediato di impedire la partecipazione al detto concorso nel luogo in cui lo stesso è destinato ad avere luogo, vale a dire la città di Roma, considerato che tale soluzione appare conforme all’esigenza di assicurare che il contenzioso relativo a un pubblico concorso sia concentrato presso il Tar nella cui circoscrizione si trova l’Autorità che provvede all’espletamento dello stesso, coincidendo, di regola, la sede di detta autorità con il luogo di espletamento del concorso”.

Il Tar ha precisato che quando il provvedimento di esclusione inibisca la partecipazione ad una fase della procedura concorsuale che debba svolgersi in una città diversa da Roma o comunque non ricompresa nella circoscrizione del Tar Lazio con sede in Roma, ancorché l’autorità procedente sia una Amministrazione centrale, sarà competente il Tar locale nella cui circoscrizione ricada il luogo di svolgimento della fase concorsuale giacchè in tale frangente gli effetti immediati e diretti dell’atto si producono nella circoscrizione del Tar locale.

In relazione all’ultimo profilo problematico evidenziato (la questione di competenza), si ritiene – comunque – che oggi assume un rilievo significativo la previsione di cui al comma 5° dell’art. 31 della legge Tar nella parte in cui contempla la sommaria delibazione del regolamento di competenza ed attribuisce al collegio la possibilità di rilevare, con decisione semplificata, la manifesta infondatezza dello stesso, di respingere l’istanza in tal senso proposta e di provvedere sulle spese.

Questo preventivo filtro consente, infatti, al Tar locale, adito dalla parte, come nell’analogo caso del giudizio incidentale di costituzionalità, di non spogliarsi della causa quando ritenga di avere la competenza, salvaguardando così la potestà decisoria e limitando gli interventi del Consiglio di Stato.

V. in questa rivista la pagina di approfondimento sul concorso per uditore giudiziario ed ivi ulteriori riferimenti.

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V. TAR PUGLIA-LECCE, SEZ. I – Ordinanza 18 ottobre 2001.

Note

L'articolo Commento a TAR PUGLIA-LECCE, SEZ. I – Ordinanza 18 ottobre 2001 proviene da Giustamm.

I fatti:

In data 25 ottobre ultimo scorso il Codacons ha presentato ricorso al Tar del Lazio chiedendo, contestualmente, l’annullamento della delibera del Comitato dei Ministri in data 24 ottobre 2000, con la quale è stata dichiarata valida la gara per l’assegnazione delle frequenze per i cellulari di nuova generazione (UMTS), della conseguente aggiudicazione delle licenze e di tutti gli atti connessi e il risarcimento del danno.

Inoltre, nel medesimo ricorso sono stati chiesti anche i provvedimenti provvisori, oggi consentiti con l’entrata in vigore della nuova legge in materia di giustizia amministrativa, a href=”/leggi/legge_processoamm.htm”> 21 luglio 2000 n. 205, supportati dalla circostanza che “i cittadini avrebbero visto avviare migliaia di installazioni di impianti inutili e pericolosi”. In particolare, il Codacons ha chiesto la sospensiva dell’aggiudicazione almeno fino all’8 novembre 2000, data della camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare.

Come è noto, l’art. 3 della legge n. 205 (che modifica l’art. 21 legge Tar), al comma 2, prevede la possibilità, prima della trattazione della domanda cautelare, in caso di estrema gravità ed urgenza, tali da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, di richiedere, al Presidente del Tar o della sezione cui il ricorso è assegnato, misure cautelari provvisorie. La medesima disposizione, altresì, stabilisce che il Presidente provvede con decreto motivato, anche in assenza di contraddittorio. Ad avviso della dottrina (tra cui anche P. Virga, Relazione introduttiva al convegno sul processo amministrativo dopo la riforma, in questa rivista n. 11/2000) il potere di disporre provvedimenti monocratici inaudita altera parte richiama il modello del decreto ingiuntivo emesso dal giudice civile nei casi dell’art. 633 cpc.

Orbene, con decreto in data 25 ottobre, il Presidente della Sezione II del Tar Lazio ha ritenuto che non sussistevano, nel caso di specie, i presupposti per la concessione della misura cautelare provvisoria. Siffatto diniego è stato motivato testualmente in relazione alla mancata prova del pregiudizio grave ed irreparabile (che il ricorrente invece avrebbe dovuto fornire) e in ordine alla insussistenza degli estremi della “gravità ed urgenza”, richiesti dal predetto articolo 3 della legge 205/2000, e tali da non consentire la dilazione della trattazione della domanda cautelare fino alla data della camera di consiglio (che era già fissata per il giorno 8 novembre).

Il Codacons ha ulteriormente (quasi ostinatamente …..) proposto impugnazione avverso tale ultimo decreto presidenziale.

Su questa, il Consiglio di Stato, sez. IV, si è pronunciato appunto con l’ordinanza n. 5602 in data 7 novembre 2000, specificando che il decreto con il quale il presidente rigetta la richiesta di provvedimenti provvisori non è per sua natura impugnabile “poiché la camera di consiglio per la trattazione dell’udienza cautelare costituisce sede immediata di riconsiderazione della situazione allegata …. e, tra l’altro, anche perché il provvedimento de quo è di carattere eccezionale”.

Inoltre, con la medesima ordinanza il Supremo Consesso, oltre a dichiarare inammissibile l’appello, ha stabilito che le spese della fase cautelare seguono la soccombenza e le ha liquidate in lire 10 milioni a favore delle resistenti.

Anche su questo ultimo punto, come è noto, sono intervenute delle significative modifiche con la novella del 2000, in quanto sempre l’art. 3 stabilisce che “con l’ordinanza che rigetta la domanda cautelare o l’appello contro una ordinanza cautelare ovvero li dichiara inammissibili o irricevibili, il giudice può provvedere in via provvisoria sulle spese del procedimento cautelare”.

Tanto precisato, è interessante– data la novità della materia – svolgere qualche breve considerazione sui profondi cambiamenti intervenuti nel sistema e sulle eventuali nuove problematiche.

Riflessioni su alcuni spunti forniti dall’ordinanza:

1. le misure provvisorie.

Effettivamente, nell’ambito dello strumentario processuale amministrativo, che di per sé era, ante riforma, assai scarno, il decreto presidenziale emanato inaudita altera parte si configura quale provvedimento eccezionale.

La questione appare anche più importante in quanto, in passato, la giurisprudenza si era mostrata nettamente contraria rispetto alla possibilità per il Presidente del Tar di adottare provvedimenti in assenza di contraddittorio e al di fuori dell’ambito collegiale che caratterizza il sistema di giustizia amministrativa.

In particolare, nell’ambito del Tar Lombardia, e in relazione alla possibilità di utilizzare l’art. 700 cpc anche nel processo amministrativo al fine di aumentare l’effettività della tutela cautelare, si erano manifestati 2 orientamenti divergenti.

Una prima corrente riteneva, in sintonia con la giurisprudenza dominante, estraneo al processo amministrativo l’art. 700 cpc, che non era adattabile neppure in via interpretativa. In altre sentenze – tuttavia – una parte dei giudici milanesi ritenevano possibile assicurare la tutela cautelare ex art. 700 con provvedimenti presidenziali inaudita altera parte con efficacia limitata al tempo necessario per la notifica del ricorso contro il provvedimento impugnato e per la conseguente camera di consiglio nella quale sarebbe stata esaminata la domanda di misura cautelare.

E’ da precisare, però, che il Consiglio di Stato, (cfr., ad esempio, sez. V, ordinanza del 28-04-1998, n. 781) ha ritenuto l’art. 700 c.p.c. non applicabile al processo amministrativo, salvo che per le vertenze per diritti soggettivi in materia di pubblico impiego, ed anche in tale ipotesi senza alcuna deroga alla procedura prevista dall’art. 21 l. 1034/71. Pertanto, ha stabilito l’ assoluta nullità del decreto emesso ai sensi dell’art. 700 c.p.c., dal Presidente del Tar.

Oggi tutto questo è stato superato (e anzi la tendenza innovatrice della giurisprudenza del Tar Lombardia è stata fatta propria dal legislatore) in quanto la legge n. 205 rafforza in modo significativo la tutela cautelare e lo strumentario del giudice.

E’ appena il caso di precisare che – già allo stato – appare significativa l’applicazione della nuova disposizione e che è frequente nei ricorsi la richiesta di adozione di misure cautelari provvisorie.

Ad un sommario esame della giurisprudenza più recente risulta che la misura de qua è stata già concessa in diversi casi (si fa riferimento, ex plurimis, a Consiglio di Stato, Sez. V, Decreto 20 settembre 2000 n. 1; Tar Lazio, Sez. II Bis, Decreto 21 agosto 2000 n. 2; Tar Lazio, Sez. I, Decreto 4 settembre 2000 n. 2; Tar Lazio, Sez. II bis, 19 agosto 2000, Decreto n. 1/2000; Tar Lazio, Sez. I, Decreto 3/2000) sulla base di diverse valutazioni del Presidente.

Si è trattato, in primis, di procedure di gara: ad esempio, il decreto è stato motivato sul fatto che la Società appellante temeva il rischio che fra il giorno della scadenza del termine per la presentazione delle offerte e quello della camera di consiglio sull’appello cautelare le offerte potessero essere aperte, rendendo così comunque impossibile la partecipazione dell’appellante stessa alla gara. Al riguardo, il decreto presidenziale ha ordinato all’Amministrazione di sospendere lo svolgimento della gara fino alla pubblicazione dell’ordinanza cautelare della Sezione.

Ancora, altra Società ricorrente era stata esclusa dalla gara per la “Realizzazione e gestione di una infrastruttura a chiave pubblico per la rete unitaria della pubblica amministrazione” e il decreto presidenziale sospende il relativo verbale della seduta della Commissione giudicatrice.

Diversa fattispecie riguarda il concorso a 200 posti di notaio e il provvedimento di esclusione della ricorrente che, considerata la particolare urgenza, e previa sospensione del giudizio di non ammissione, viene ammessa con decreto presidenziale a partecipare alle prove scritte con riserva del giudizio di merito favorevole.

Infine, altra misura ha riguardato la sospensione provvisoria di deliberazione di Giunta nella parte in cui autorizzava, per il periodo dal 1 giugno al 30 settembre 2000, l’apertura facoltativa degli esercizi commerciali nelle domeniche e nei giorni festivi “nel solo centro storico” laddove escludeva gli esercizi commerciali situati fuori dal predetto luogo.

Il problema principale che si pone è il timore che i nuovi strumenti possano essere utilizzati con troppa disinvoltura.

La dottrina (Dell’Aira, Impressioni da una prima lettura della L. 205/2000 – La tutela cautelare, pubblicato in questa rivista n. 11-2000) fin dai primi commenti – infatti – ha auspicato l’utilizzazione in modo coerente con i presupposti di legge, anche perché non ogni urgenza nella trattazione può legittimarlo e ha evidenziato che mantengono vigore le norme processuali che consentono l’abbreviazione dei termini per la trattazione delle istanze e/o la possibilità di chiedere ed ottenere la fissazione di una Camera di Consiglio straordinaria.

Occorre a questo punto verificare in che modo si sostanziano oggi le misure provvisorie e, di conseguenza, qual’ è la loro disciplina.

Mutuando dall’elaborazione della dottrina processualcivilistica, risulta che, in genere, il decreto è un provvedimento di carattere non ben definito, che partecipa ora dei caratteri della sentenza e ora di quelli dell’ordinanza e che si differenzia da quest’ultima perché non presuppone il contraddittorio tra le parti. Il Satta, dall’analisi dei vari casi del diritto positivo, ritiene che l’utilizzo del decreto, da parte del giudice civile, corrisponde più che ad un’attività processuale vera e propria, piuttosto ad una attività preparatoria del processo o di determinati atti dello stesso.

Nel sistema civilistico, inoltre, maggiore spazio per i decreti si determina nei procedimenti non contraddittori, sia nei casi di mancanza di contraddittorio sostanziale, perché unilaterale è l’interesse (come negli affari di volontaria giurisdizione), e sia quando la mancanza è solo formale, come nei procedimenti a contraddittorio eventuale (decreto ingiuntivo) o differito (provvedimenti cautelari o sospensivi).

Il medesimo autore, ribadisce, inoltre, che, in linea di massima non si applicano al decreto i principi di revocabilità e modificabilità propri delle ordinanze e che l’impugnabilità, quando la legge non dispone, può essere dedotta dalla funzione che esso esplica.

Infine, il decreto inteso in senso civilistico non è motivato, salvo che la legge espressamente lo richieda.

Orbene, sembra evidente che alcune delle caratteristiche citate (quali la atipicità e mancanza di precisa definibilità) in qualche misura risultano applicabili pure nell’ambito processuale amministrativo ai decreti inaudita altera parte di cui all’art. 3 della legge 205/2000.

Tuttavia, la nuova normativa del processo amministrativo delinea alcune caratteristiche specifiche del decreto presidenziale in sede cautelare.

In primis, infatti, l’art. 3 più volte richiamato, al comma 2, richiede la sussistenza di una situazione di “estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio”; inoltre, la medesima disposizione prevede – pur in assenza di contraddittorio – la motivazione del decreto.

Infine, lo stesso è efficace sino alla pronuncia del collegio cui l’istanza cautelare è sottoposta nella prima camera di consiglio utile. Emerge, quindi, una intrinseca provvisorietà e strumentalità della misura de qua, che giustifica la sua adozione anche in assenza di contraddittorio tra le parti.

In ultimo, l’istanza deve essere notificata alle controparti e presuppone che sia stata ritualmente proposta l’ordinaria domanda cautelare, che deve essere esaminata in sede collegiale nella prima camera di consiglio utile. Ad avviso di autorevole dottrina (Vacirca) non si tratta, quindi, di una tutela cautelare preventiva ma pur sempre di un procedimento incidentale nell’ambito del ricorso ordinario.

La dottrina (Dell’Aira, op. cit.) evidenzia come l’eccezionale facoltà presidenziale è certamente innovativa in materia. Peraltro, il medesimo autore, ha chiarito che “l’eccezionalità dello strumento è in re ipsa ed è progressivamente riscontrata dalla forma giuridica (decreto) prevista per la pronuncia dalla legge, dal rigore dei presupposti, dall’altrettanto eccezionale deroga alla garanzia primaria del contraddittorio (non casualmente ribadita anche per la ordinaria fase cautelare)”.

Dalla verifica dei requisiti, elementi e presupposti per la concessione della misura cautelare provvisoria emerge ictu oculi che l’eccezionalità dello strumento richiede una disciplina particolare rispetto alle altre fattispecie. In proposito, non è consentita una applicazione delle norme in tema di impugnazione, con appello al Consiglio di Stato, che vigono per le sentenze e ordinanze del tribunale amministrativo.

Si tratta, infatti, nel caso di specie, di decreto presidenziale non assimilabile alle altre tipologie di provvedimenti del collegio.

Con specifico riguardo ai principi generali in tema di impugnazione, l’art. 28 legge Tar prevede l’appello al Consiglio di Stato contro le sentenze dei giudici di primo grado, si in rito che in merito.

Il problema dell’impugnabilità, in passato, si è posto con riferimento agli altri provvedimenti che il Tribunale può emettere. Ad esempio, in ordine alle decisioni parziali – che consistono nella soluzione anticipata di qualche punto della controversia generalmente in occasione di provvedimenti che ordinano incombenti – la dottrina ammette in modo pacifico l’appello.

Viceversa per le decisioni interlocutorie (ad esempio ordinanze che dispongono incombenti istruttori) non è data impugnazione al Consiglio di Stato.

In ordine all’appellabilità del decreto presidenziale di concessione di misura cautelare provvisoria, l’ordinanza della sezione IV del Consiglio di Stato espressamente la esclude in quanto il provvedimento è in re ipsa non impugnabile.

Del resto, l’art. 3 della legge n. 205 testualmente attribuisce, come si è detto, l’efficacia al decreto presidenziale sino alla pronuncia del collegio cui l’istanza cautelare è sottoposta nella prima camera di consiglio utile. Pertanto, non essendo il provvedimento in grado di definire il processo né in rito che in merito, non sussistono i giusti motivi per assicurare alle parti la tutela del doppio grado di giudizio venendo meno il presupposto intrinseco della statuizione del giudice di primo grado della quale si chiede il riesame in appello.

Anche la dottrina, ha precisato che il decreto non si presta ovviamente ad impugnazione o riesame ad istanza della parte pubblica, nonostante i tempi di definitiva pronuncia cautelare possano essere dilatati da esigenze di integrazione del contraddittorio o di attività istruttoria.

Si ritiene che la temporaneità della misura provvisoria deve essere intesa in senso ampio; id est la pronuncia del collegio nell’ambito dell’udienza cautelare ricomprende anche le ordinanze istruttorie, con esclusione di effetti nel solo caso di mero rinvio della camera di consiglio.

Nel caso di specie, l’impugnazione al Consiglio di Stato avverso il citato decreto presidenziale in data 25 ottobre, della Sezione II del Tar Lazio, poiché (palesemente) inammissibile, può assumere un profilo negativo specie se si pensa all’eccessivo carico di lavoro attribuito ai collegi giudicanti amministrativi in relazione anche all’aumento della litigiosità e del contenzioso proprio degli anni più recenti.

Ecco allora che appare utile e necessaria la previsione di strumenti che siano in grado , in parte, di scoraggiare quelle che in una certa misura possono definirsi come “liti temerarie” quando i ricorrenti che abbiano agito senza la normale prudenza e quindi con colpa anche lieve.

Orbene, è pur vero che non sempre è necessario il ricorso all’ipotesi della responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c., che determina la condanna anche al risarcimento dei danni e richiede che il ricorso, oltre ad essere erroneo in diritto, appalesi consapevolezza della non spettanza della prestazione richiesta o evidenzi un grado di imprudenza, imperizia o negligenza accentuatamente anormali.

Nel processo amministrativo, occorre utilizzare nell’ordinario anche altri meccanismi deflattivi più agevoli senza giungere all’ipotesi più grave dell’art. 96 cpc.

Sicuramente, la previsione dell’art. 3 della legge n. 205 del 2000, che assegna al giudice la possibilità di provvedere in via provvisoria sulle spese del procedimento cautelare con l’ordinanza che rigetta la domanda cautelare o l’appello contro una ordinanza cautelare ovvero li dichiara inammissibili o irricevibili, consente di realizzare questo obiettivo.

D’altronde si è già evidenziato che uno dei problemi principali è il timore che i nuovi strumenti possano essere utilizzati (rectius: richiesti) con troppa disinvoltura.

E’ appena il caso di precisare che il Tar Lazio, Sez. II, con Decreto 31 agosto 2000 n. 3/2000 aveva, in precedenza, in relazione al ricorso contro la delibera contenente la “Licitazione per il rilascio di licenze individuali per l’installazione e l’esercizio di sistemi di comunicazioni mobili di terza generazione”, ritenuto che non sussistevano i presupposti per la concessione della misura cautelare provvisoria, non avendo il ricorrente Codacons fornito prova del pregiudizio grave ed irreparabile correlato in particolare al sesto motivo di ricorso –a sua volta privo di idonei elementi probatori – né ricorrendo un caso di estrema gravita’ ed urgenza tale da non consentire la dilazione della trattazione della domanda cautelare fino alla data della Camera di Consiglio (peraltro gia’ fissata).

Si precisa che l’associazione dei consumatori aveva censurato, ex art. 3 della L. 281/98, il comportamento lesivo tenuto dal Ministero delle Comunicazioni laddove non la aveva autorizzata al procedimento inerente la partecipazione, aggiudicazione e assegnazione delle cinque licenze individuali per l’installazione e l’esercizio di sistemi di comunicazioni mobili di terza generazione.

2. la problematica della condanna alle spese.

Occorre tracciare un breve quadro relativo ai principi generali in parallelo con il sistema del codice di procedura civile al fine di meglio evidenziare gli spunti offerti dall’ordinanza del Consiglio di Stato che si commenta.

Come è noto, nel processo civile l’art. 91 del cpc pone l’obbligo del rimborso a carico della parte soccombente ( cd. condanna alle spese); e si ritiene generalmente che la ratio della condanna si debba trovare nel fatto oggettivo della soccombenza che prescinde da mala fede o colpa. In proposito, infatti, come precisa con chiarezza il Satta ciò che sembra opporsi al fondamento soggettivo della condanna alle spese è la difficoltà psicologica di vedere un illecito nel ricorso alla giustizia, di cui non si può riconoscere (normalmente) l’illegittimità prima della sentenza di merito e, comunque, è una delle manifestazioni della libertà civile. Al riguardo, è preferibile costruire l’obbligo del rimborso delle spese sul concetto obiettivo di rischio e, quindi, sul fatto obiettivo della soccombenza.

Per il processo amministrativo, l’art. 26, ultimo comma, della legge Tar dispone che la sentenza provvede sulle spese del giudizio e si applicano le norme del codice di procedura civile.

Tuttavia, la dottrina amministrativistica (Caianiello, Cassarino) precisa che – in considerazione della peculiarità del processo amministrativo e dei rapporti sostanziali in gioco che rendono spesso estremamente incerte le posizioni della ragione e del torto – spesso si ricorre al meccanismo di compensazione in presenza di giusti motivi o data la particolare complessità della questione (e ciò a prescindere dall’eventuale soccombenza dell’amministrazione o del ricorrente).

Il codice di procedura civile contiene poi la specifica norma di cui all’art. 96 relativa alla responsabilità aggravata che prevede la condanna della parte soccombente – che ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave – oltre che alle spese anche al risarcimento dei danni (cd. lite temeraria).

Questa norma, peraltro, dato il generico rinvio al sistema processualistico civile contenuto all’art. 26 citato legge Tar, appare applicabile anche al processo amministrativo.

Passando specificamente alla fase cautelare, dopo l’entrata in vigore della legge n. 205/2000 il quadro è completamente cambiato.

In passato, infatti, l’orientamento era consolidato nel senso di escludere la possibilità di provvedere sulle spese con i provvedimenti adottati nella fase cautelare.

La tesi era, peraltro, autorevolmente confortata dalle decisioni dell’Adunanza Plenaria nn. 10, 11, 12 del 1994, in base alle quali, nelle ordinanze rese in sede cautelare, il giudice non poteva includere una pronuncia sulle spese. In proposito, il Consesso aveva espressamente stabilito che compete al Tar la pronuncia sulle spese del giudizio cautelare di appello, da emettersi con la sentenza definitiva. Questo perché nel giudizio amministrativo, il regolamento delle spese è fondato sul fatto oggettivo della soccombenza nel merito e commisurato all’esito finale del processo, non già all’esito frazionato delle singole fasi di giudizio; pertanto, il giudice dell’appello della fase cautelare non è competente alla liquidazione delle spese relative a tale fase.

L’art. 3 della legge n. 205 del 2000 ha, invece, stabilito che “con l’ordinanza che rigetta la domanda cautelare o l’appello contro una ordinanza cautelare ovvero li dichiara inammissibili o irricevibili, il giudice può provvedere in via provvisoria sulle spese del procedimento cautelare”.

Ecco dunque che la condanna alle spese – oltre che in sentenza – può essere contenuta anche nell’ordinanza che definisce la fase cautelare, pur se resta rimovibile a seguito di un diverso esito di merito del giudizio.

Orbene, anche il processo civile conosce casi di ordinanza nella quale è contenuta la condanna relativa alle spese; è pur vero però che si tratta di casi in cui l’ordinanza definisce il giudizio (si pensi all’art. 306 cpc relativo alla rinuncia agli atti del giudizio che è dichiarata con ordinanza dal giudice).

La giurisprudenza civile ha precisato ulteriormente che l’art. 91 c.p.c., secondo il quale il giudice, con la sentenza che chiude il processo, condanna la parte soccombente al rimborso delle spese, trova applicazione con riguardo ad ogni provvedimento, ancorchè‚ reso in forma di ordinanza o di decreto, e con riferimento ad ogni procedimento, abbia questo natura ordinaria, sommaria o cautelare; pertanto, il decreto con cui la corte d’appello rigetta il reclamo avverso il diniego della dichiarazione di fallimento, ben può• contenere la liquidazione delle spese in favore della parte vittoriosa (cfr. Cassazione sez. I, 20-11-1996, 10180/1996).

Nei primi commenti alla legge del 2000 (Dell’Aira) è stato osservato, criticamente, che “la facoltà di procedere alla liquidazione delle spese per la fase cautelare è configurata solo per i casi di rigetto della domanda o dell’appello; e se può riscontrarsi una ratio deflattiva delle impugnazioni cautelari propria di quest’ultima specificazione, non può però tacersi del ruolo quasi punitivo che essa svolge per l’Amministrazione e per la posizione ordinariamente dalla stessa assunta nel processo. Inaccettabile appare la mancanza di una norma espressa sulla liquidazione conseguente ad accoglimento dell’appello medesimo, ma è auspicabile un’interpretazione che accomuni tale evenienza all’unitaria circostanza del “rigetto della domanda”.

Altra dottrina (Vacirca) condivide la ratio della previsione che è, appunto, volta a scoraggiare l’abuso di istanze cautelari e di appelli contro ordinanze, specie quando è prevedibile che il giudizio non sia destinato a concludersi con una pronuncia di merito.

In realtà, alla luce della vicenda in commento, che ha visto protagonista il Codacons con l’ulteriore impugnazione avverso il decreto presidenziale che aveva ritenuto insussistenti i presupposti per la concessione della misura cautelare provvisoria, la previsione legislativa in ordine alla condanna alle spese appare di grande importanza.

Infatti, se da un lato l’azione delle associazioni dei consumatori, particolarmente attive negli ultimi anni, contribuisce a fornire un apporto indispensabile per la tutela della collettività in svariate questioni di interesse generale, d’altro canto, non può sottacersi del rischio di azioni dimostrative a mero scopo defatigatorio per l’attività dei collegi giudicanti, specie in un momento quale quello attuale in cui gli organici sono in sofferenza.

Appare, in altre parole, da accogliere con favore la previsione dell’art. 3 citato, in ordine alla liquidazione delle spese con l’ordinanza cautelare, proprio alla luce della evidenziata ratio deflattiva di alcune impugnazioni cautelari.

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Per ulteriori riferimenti, si fa rinvio all’apposita pagina nella sezione degli approfondimenti*.

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V. SEZ. IV – Ordinanza 7 novembre 2000 n. 5602.

Note

L'articolo Associazioni di consumatori, nuovo processo amministrativo e misure cautelari provvisorie. proviene da Giustamm.

Con recente decisione pubblicata il 2 giugno u.s. il Consiglio di Stato – sezione VI – ha annullato la sentenza n. 1531, in data 21 giugno 1999, del Tar Lazio sez. II bis in materia di indennità risarcitoria prevista dall’art. 15 della legge n. 1497 del 1939.

E’ interessante ripercorrere le tappe della vicenda che hanno portato all’attuale pronuncia da parte del Supremo Consesso anche perché consente di svolgere qualche breve riflessione sulla delicata opera interpretativa compiuta dal giudice (che peraltro appare maggiormente significativa specie in presenza di una normativa stratificata come sempre più spesso accade in questi ultimi anni).

Con ricorso al Tar Lazio, la Confedilizia e il ricorrente sig. Cresti hanno censurato, tra l’altro, il decreto del Ministero per i beni culturali e ambientali in data 26 settembre 1997 e la delibera del consiglio comunale di Firenze in data 23 febbraio 1998, con i quali sono state fissate le norme per la determinazione dell’indennità risarcitoria ai sensi del predetto art. 15 della legge n. 1497. E’ appena il caso di precisare che con il decreto ministeriale sono stati determinati i relativi parametri che comportano l’applicazione di una indennità anche se il danno ambientale sia pari a zero.

In primo grado, è stata sollevata la censura di inapplicabilità dell’indennità risarcitoria nel caso previsto dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985, a seguito di intervenuto parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, in ordine alla domanda di condono. In altre parole, ad avviso dei ricorrenti, la procedura del cd. condono edilizio sarebbe incompatibile con il pagamento della indennità in parola.

In proposito, il Tar – dopo avere preliminarmente compiuto un esame della normativa in materia – che spazia dalla legge n.1497 del 1939, alla n. 47 del 1985, relativa al cd. condono edilizio, fino all’art. 2, comma 46 della legge n. 662 del 1996 – ha ritenuto non dovuta l’indennità risarcitoria qualora il parere favorevole venga rilasciato per un’opera che non configuri alcun danno ambientale, dando ragione alla tesi dei ricorrenti.

Invece, il Consiglio di Stato, con la sentenza che si commenta, ha ribaltato la tesi, riformando la sentenza di primo grado e accogliendo gli appelli principali proposti dal Comune di Firenze e dai Ministeri dei lavori pubblici e dei beni e delle attività culturali.

E’ bene richiamare le disposizioni citate in quanto la questione ruota tutta intorno all’interpretazione del disposto normativo e al diverso atteggiarsi della disciplina a seguito delle modifiche sopravvenute.

Nel lontano 1939, il legislatore ha approvato la legge n. 1497 – che si inquadra nell’ambito delle norme sulla protezione delle bellezze naturali –il cui art. 15 prevede che “indipendentemente dalle sanzioni penali chi non ottempera agli obblighi e agli ordini di cui alla presente legge, è tenuto, secondo che il Ministero dell’educazione nazionale ritenga più opportuno, nell’interesse della protezione delle bellezze naturali e panoramiche, alla demolizione a proprie spese delle opere abusivamente eseguite o al pagamento di una indennità equivalente alla maggiore somma tra il danno arrecato o il profitto conseguito mediante la commessa trasgressione”.

In tempi successivi, è stata emanata la legge n. 47 del 1985, relativa al controllo dell’attività urbanistico –edilizia e alle sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive. In particolare, il capo IV della legge è relativo alle opere sanabili ed è volto a disciplinare la procedura del cd. condono edilizio ed i suoi effetti. Tuttavia, siffatta disciplina ha stretti legami con la materia ambientale, specie ove si pensi agli abusi edilizi compiuti in aree sottoposte a vincolo.

Sul punto, l’art. 32 prevede che “il rilascio della concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”. Il successivo art. 34 dispone in ordine al conseguimento della concessione o autorizzazione in sanatoria delle opere abusive che è condizionato al previo versamento dell’oblazione.

Inoltre, ai sensi dell’art. 38, comma 5, una volta “concessa la sanatoria non si applicano le sanzioni amministrative”. Si precisa, per ragioni di completezza, che il predetto art. 38 è stato pure modificato di recente – seppure per un profilo che in questo caso non rileva – al comma 2° ad opera dell’art. 24 della legge 136 del 1999, nel senso che la corresponsione per intero dell’oblazione, purchè compiuta da uno dei soggetti legittimati, estingue nei confronti di tutti gli interessati i relativi reati.

Infine, l’art. 2, comma 46, della legge n. 662 del 1996 dispone che “per le opere eseguite in aree sottoposte a vincolo il versamento dell’oblazione non esime dall’applicazione dell’indennità risarcitoria prevista dall’art. 15 della legge n. 1497 del 1939” chiarendo che la medesima indennità non rientra tra le sanzioni amministrative escluse per effetto della sanatoria, ai sensi del citato comma 5 dell’art. 38.

Orbene, tutto ciò premesso, le due pronunce amministrative in esame – pur concordando sul carattere non innovativo ma meramente chiarificatore dell’art. 2, comma 46, da ultimo citato – si distinguono per una impostazione nettamente diversa in ordine alla ricostruzione dell’indennità di cui all’ art. 15 della legge n. 1497.

Il Tar Lazio ha considerato l’art. 15 fondato sulla base dell’unico presupposto del danno ambientale e ha ritenuto che, pertanto, in sua assenza nessun risarcimento sia dovuto. In altre parole, da un lato, nell’ipotesi in cui è necessaria la demolizione delle opere abusivamente eseguite si fa riferimento a un danno ambientale “assolutamente incompatibile con l’interesse della protezione delle bellezze naturali”; nella diversa ipotesi in cui il danno ambientale prodotto non sia incompatibile in maniera assoluta con il vincolo, ma lo sia soltanto in limitata misura – invece – il soggetto è obbligato al pagamento di una indennità equivalente alla maggiore somma tra il danno arrecato o il profitto conseguito mediante la commessa trasgressione; in questo ultimo caso appare preferibile la conservazione dell’opera realizzata ma ponendo a carico del trasgressore una speciale indennità onde impedirgli la realizzazione di un ingiusto profitto.

Infine, ad avviso dei giudici di primo grado, la norma de qua non mira a sanzionare i meri abusi formali ma solo quelli sostanziali che abbiano prodotto appunto un danno ambientale.

La pronuncia n. 3184 del 2000 del Consiglio di Stato chiarisce – invece – che la indennità in questione è una sanzione amministrativa pecuniaria (e si applica pure nel caso di danno ambientale pari a zero).

La sentenza di secondo grado, in 28 pagine, procede a smontare la tesi del Tar sotto molteplici profili.

Ad avviso di Palazzo Spada “la norma non distingue tra violazioni sostanziali, cioè produttive di un concreto ed effettivo danno ambientale e violazioni meramente formali, consistenti nella mera inosservanza di obblighi o ordini, senza produzione di danno ambientale”. In particolare “le misure della demolizione o della indennità pecuniaria vengono comminate indistintamente per qualsiasi tipo di violazione e ciò dimostra che hanno funzione anche deterrente”.

Siffatta funzione deterrente è tipica della sanzioni amministrative che, infatti, sono accomunate dalla dottrina più recente (A.M.Sandulli) a quelle penali proprio dalla funzione afflittiva. La dottrina de qua sposa infatti la tesi della intrinseca unitarietà del sistema in contrapposizione all’orientamento più datato (Zanobini) che preferiva distinguere radicalmente le sanzioni penali (con funzione repressiva) da quelle amministrative (con funzione parzialmente satisfattiva oltre che preventiva).

Inoltre, ad avviso di Palazzo Spada, “la previsione della misura dell’indennità pecuniaria per qualsivoglia tipo di violazione – sia sostanziale che formale – costituisce un altro indice della natura sanzionatoria e non risarcitoria della indennità di cui all’art. 15”.

Pertanto, anche il termine indennità viene ritenuto inidoneo a denunciare la natura giuridica di risarcimento del danno considerato che – all’epoca della legge (1939) – non veniva sempre utilizzato con significato univoco (si pensi all’indennità di espropriazione per pubblico interesse).

Al riguardo, il Supremo Consesso esclude radicalmente che si tratti di una forma di risarcimento del danno considerato anche il criterio legislativo di commisurazione dell’indennità: in sostanza, il concetto di danno arrecato “viene in rilievo solo al fine di quantificazione della sanzione in sede di quantum debeatur e non di an debeatur”…..pertanto, “in ipotesi di realizzazione di un’opera senza la prescritta autorizzazione paesistica, ove detta opera sia in concreto conforme alle prescrizioni ambientali, e non sia produttiva di danno alcuno, l’indennità verrà commisurata al profitto conseguito dall’abuso”.

A rafforzare l’orientamento suddetto, il Consiglio di Stato espressamente esclude che l’art. 15 sia volto specificamente alla tutela dell’ambiente in quanto il legislatore ha dettato una apposita norma che è l’art. 18 della legge n. 349 del 1986, che prevede l’obbligo del risarcimento del danno a carico dell’autore del fatto doloso o colposo compiuto in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l’ambiente.

Infine, nella sentenza sono richiamate diverse recenti pronunce della Corte di Cassazione che adottano la stessa impostazione, di cui si dirà più diffusamente in seguito.

Nel corpo della decisione n. 3184 è – poi – affrontata la questione del rapporto tra gli articoli 15 della legge 1497 e 32 della legge n. 47 del 1985, che viene risolta in senso conforme alla pronuncia di primo grado (ritenendo cioè pacificamente applicabile la sanzione anche in caso di condonabilità dell’abuso edilizio).

Un ultimo profilo interessante riguarda la presunta prescrizione della sanzione; infatti, nel ricorso di primo grado era contenuta la relativa eccezione essendo trascorsi oltre dieci anni dalla commissione dell’abuso.

Il Consesso ha, sul punto, precisato – con dovizia di richiami giurisprudenziali – che l’esercizio del potere sanzionatorio amministrativo non è soggetto a prescrizione o decadenza e che, comunque, pure applicandosi la regola della prescrizione quinquennale dettata dall’art. 28 della legge n. 689 del 1981, “gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere permanente di talchè la commissione degli stessi si protrae nel tempo e viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni”….pertanto, in materia di decorrenza della prescrizione dell’illecito amministrativo permanente, “trova applicazione il principio penalistico dettato per il reato permanente, secondo cui il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui è cessata la permanenza (art. 158, comma 1, cod. pen.)”.

Tutto questo premesso, l’intera vicenda risulta assai interessante sotto un duplice ordine di motivi.

In primo luogo, consente una generale riflessione sulla complessità del sistema delle sanzioni amministrative e sulla sussistenza di tipi differenziati di sanzioni, profondamente diversi e peraltro espressione di una disattenta tecnica di legislazione, ispirata spesso a una logica di interventi straordinari per l’emergenza.

La dottrina fa notare, in proposito che, in generale, il criterio di formulazione delle sanzioni non è stato né unitario e né costante e ciò ha dato luogo anche a fattispecie in cui la lieve entità delle pene non è giustificata in relazione al bene protetto.

Si tratta – per quanto concerne il disposto dell’art. 15 – dell’inserimento della comminatoria di sanzione amministrativa in modo disorganico nel corpo della legge n.1497 in quanto non si rinviene nella stessa un apposito capo o rubrica dedicati alle “sanzioni” e questo ne rende più difficile l’individuazione.

Tuttavia, parlare di sanzione amministrativa nella fattispecie appare giustificabile anche perché l’art. 15 è volto a punire la mancata ottemperanza agli obblighi e ordini dell’intera legge n.1497 del 1939 e non appare legato ad uno specifico comportamento doloso o colposo del soggetto agente, come nel caso dell’art. 18 della legge n. 349 del 1986.

In secondo luogo, la vicenda, come già accennato, permette una riflessione sulla delicata opera di ricostruzione della fattispecie affidata quotidianamente all’interprete e agli organi giudicanti. In particolare, risulta di fondamentale importanza per l’interprete (e a maggior ragione per il giudice) procedere ad una interpretazione globale, sistematica e ragionevole delle norme che vanno lette in un contesto più generale e in un’ottica che va oltre il mero dettato letterale normativo.

Nel caso di specie, il termine indennità contenuto nella disposizione legislativa è stato interpretato dai giudici di prime cure nel senso di risarcimento del danno.

Nella motivazione della sentenza n.1531/99 si legge, infatti, che “il collegio è indotto a tale interpretazione dal tenore letterale della disposizione medesima la quale espressamente utilizzando il termine indennità in luogo di quello di sanzione non può che presupporre un danno da risarcire”…. e che “la ratio della norma è quella di tutelare il bene vincolato da modificazioni incompatibili, in via assoluta o relativa, con il vincolo stesso”.

Diversamente, l’orientamento di Palazzo Spada è nel senso di non considerare così significativo il tenore letterale della disposizione e di ricostruire in modo diverso la ratio legis della norma.

Nella sentenza del Consiglio di Stato testualmente si legge “non può trarre in inganno l’uso, da parte dell’art. 15, dell’espressione indennità in luogo di sanzione ..in quanto lo stesso non ha un significato univoco non stando sempre a indicare il risarcimento del danno”…..

Pertanto, in luogo di una interpretazione nel senso di risarcimento del danno, i giudici di secondo grado optano per una ricostruzione meno letterale e più sistematica nonostante la testuale formulazione degli artt 15 della legge n.1497 del 1939, (che parla semplicemente di indennità) e 2, comma 46, della legge n. 662/96 (che qualifica espressamente tale indennità come risarcitoria).

Anche il criterio della ratio legis è inteso in senso diverso rispetto alla tesi del Tar in quanto ad avviso di Palazzo Spada –più che l’art. 15 – è l’art. 18 della legge n. 349 del 1986 che è volto specificamente alla tutela dell’ambiente.

Il ragionamento de quo appare da condividere anche alla luce di una significativa giurisprudenza in merito, specie della Corte di Cassazione.

Si ricordano – a questo proposito – sia la Cassazione civile sez. un., 18 maggio 1995, n. 5473 che la Cassazione civile sez. I, 28 agosto 1997, n. 8162 che fanno riferimento entrambe “alla sanzione amministrativa pecuniaria irrogata a norma dell’art. 15 l. 29 giugno 1939 n. 1497 sulla tutela della bellezze naturali”.

In particolare, la prima massima si esprime nel senso che “la sanzione pecuniaria, irrogata dalla PA ai sensi dell’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 sulla protezione delle bellezze naturali, ha carattere alternativo rispetto a misure di tipo ripristinatorio e, pertanto, rientra nell’area dei poteri autoritativi dell’amministrazione a tutela diretta di interessi pubblici, con la conseguenza che la controversia rivolta a contestare la validità ed efficacia del provvedimento applicativo di detta sanzione e’ devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto si ricollega ad una posizione soggettiva di interesse legittimo”.

Inoltre , è opportuno e interessante richiamare la Cassazione civile sez. un., 10 agosto 1996, n. 7403 in base alla quale “in tema di protezione delle bellezze naturali, la sanzione pecuniaria, irrogabile ad opera della P.A. e’ in ogni caso prevista dall’art. 15 legge n. 1497 del 1939 in via alternativa alla demolizione delle opere abusivamente realizzate, secondo una scelta discrezionalmente affidata all’autorità amministrativa, sicchè essa viene ad incidere su una posizione soggettiva del privato di interesse legittimo (analoga a quella configurabile nella sanzione ripristinatoria), senza che la mancanza in concreto di danno ambientale escluda il potere di scelta della P.A., potendo solo giustificare la scelta di una sanzione anzichè dell’altra; ne deriva che la controversia, rivolta a contestare la validità e l’efficacia del provvedimento applicativo di detta sanzione, ancorchè insorga in via di opposizione avverso ingiunzione resa ai sensi del r.d. 14 aprile 1910 n. 639, e’ devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo”.

In tale ultima pronuncia, è chiaramente specificato che la sussistenza del danno ambientale può solo determinare la scelta dell’una o dell’altra sanzione (demolizione o pagamento dell’indennità).

Deve darsi atto, per completezza, che – oltre all’orientamento della Suprema Corte – anche la giurisprudenza amministrativa si è pronunciata sostanzialmente nello stesso senso (cfr., ex plurimis, , T.A.R. Umbria 27 maggio 1997, n. 224; T.A.R. Marche 20 dicembre 1995, n. 663 e T.A.R. Piemonte sez. I, 7 marzo 1996, n. 169).

E’ evidente che un’attività interpretativa di tipo sistematico consente spesso di risolvere i dubbi e di supplire alle inevitabili imperfezioni o omissioni legislative.

Pertanto, è da vedersi con favore l’opera dell’interprete in qualche misura ricostruttiva della ratio del legislatore e delle norme; peraltro, questa risulta oggi indispensabile e necessaria considerato anche lo stato della legislazione.

Tuttavia, la stessa attività risulta nel contempo indubbiamente piuttosto difficile e può dar luogo (come nella specie) a interpretazioni sensibilmente difformi ad opera di collegi giudicanti diversi.

Sarebbe allora preferibile una maggiore chiarezza e organicità a livello di sistema normativo in modo da agevolare l’applicazione pratica del diritto ……del resto è noto – in materia di interpretazione del contratto – il principio giurisprudenziale in claris non fit interpretatio……

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V. anche CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Sentenza 2 giugno 2000 n. 3184.

Note

L'articolo La delicata opera di interpretazione delle norme da parte del giudice: ovvero come ribaltare completamente la questione. proviene da Giustamm.

Con una recentissima sentenza, depositata il 31 maggio 2000, il Tar del Lazio sez I si è pronunciato ancora una volta a seguito di provvedimento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust) in tema di intese restrittive della libertà di concorrenza ai sensi dell’art. 2 della legge n. 287/90.

La questione è assai più interessante se si considera che la fattispecie vede coinvolte sia Tim Italia Mobile spa che Omnitel Pronto Italia spa in relazione alla deliberazione dell’ Autorità garante della concorrenza e del mercato in data 28 settembre 1999, con cui è stata accertata la sussistenza di tre diverse infrazioni al disposto della legge n. 287/90, con conseguente comminazione di sanzioni pecuniarie di notevole importo. In altre parole, l’Autorità preposta al settore ha ritenuto sussistere tra le società due delle ipotesi previste dall’articolo 2 della citata legge n.287, alle lettere a) e b), che testualmente vieta “le intese tra imprese che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare in maniera consistente il gioco della concorrenza all’interno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante, anche attraverso attività consistenti nel fissare direttamente o indirettamente i prezzi di acquisto o di vendita ovvero altre condizioni contrattuali oppure impedire o limitare la produzione, gli sbocchi o gli accessi al mercato, gli investimenti, lo sviluppo tecnico o il progresso tecnologico”.

Più precisamente, l’Antitrust ha censurato i comportamenti di Tim e Opi volti a dare luogo alle seguenti tre situazioni: a) l’intesa nella forma di pratica concordata nel corso del 1998 mediante fissazione di prezzi identici nella struttura e nel livello per i servizi di comunicazione fisso/mobile offerti al pubblico; b) l’intesa nella forma di accordo di rimodulazione delle condizioni economiche per le comunicazioni fisso/mobile; c) l’intesa nella forma di pratica concordata nella fissazione dei prezzi di terminazione praticati agli operatori di telecomunicazione.

A seguito di distinte impugnative da parte delle società Tim e Opi, rivolte alla contestazione degli accertamenti effettuati e delle sanzioni irrogate, il Tar del Lazio – dopo aver disposto la trattazione congiunta dei ricorsi per ragioni di connessione e aver riunito al merito l’istanza cautelare di sospensione- ha respinto entrambi i ricorsi.

Orbene, la sentenza che si commenta offre lo spunto per qualche riflessione in materia considerata l’attualità delle questioni trattate.

Innanzitutto, vengono in gioco il disposto e l’interpretazione dell’art. 2 della legge 287/90, comma 1°, nella parte in cui considera come intese “gli accordi e/o le pratiche concordate tra imprese”. Sul punto, la giurisprudenza, sia comunitaria che nazionale, distingue le due nozioni.

La pratica concordata – nella giurisprudenza della Corte di Giustizia europea – è ricostruita come una forma di coordinamento tra imprese che, senza aver raggiunto lo stadio dell’attuazione di un vero e proprio accordo, costituisce in pratica una consapevole collaborazione tra le imprese stesse a danno della concorrenza.

L’accordo si concretizza in una convergenza di volontà delle parti che vi accedono anche se non deve necessariamente dare luogo ad obbligazioni coercibili o ad un contratto valido. Peraltro, non è neanche necessario che sia formalizzato in un atto sottoscritto bastando un agreement verbale.

Anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1792 del 1996) ha, di recente, evidenziato la peculiarità degli accordi ritenendo che “poiché le fattispecie di cui agli articoli 2 e 3 della legge 287 sono di stretta interpretazione, non sussiste accordo, suscettibile di configurare intesa restrittiva della concorrenza, laddove il patto tra società non sia stato concluso da soggetti abilitati ad assumere impegni a nome delle società stesse” (fattispecie in tema di compagnie di assicurazione). In particolare, come è stato ritenuto anche dalla dottrina (Liantonio) – mentre gli accordi necessitano di requisiti formali propri la cui esistenza va dimostrata durante la fase istruttoria preliminare al provvedimento – per le pratiche concordate è sufficiente l’accertamento probatorio degli effetti restrittivi della concorrenza.

Nel caso di specie, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha ritenuto sussistenti entrambe le figure di intesa previste dal predetto articolo 2 della legge del 1990: e cioè sia la forma della pratica concordata e sia quella più definita dell’accordo tra imprese.

Alcuni comportamenti delle società concessionarie delle reti radiomobili GSM non si sono concretizzati in un vero e proprio accordo -nonostante l’evidenza documentale di contatti e scambi tra le parti nel corso del 1998 in relazione alla materia del fisso/mobile – quanto piuttosto in una pratica concordata, comunque vietata dalla normativa in materia di tutela della concorrenza e del mercato, che è consistita nella fissazione di prezzi identici per le comunicazioni provenienti da apparecchi della rete fissa e terminate sulla rete mobile e nella predeterminazione dei prezzi di vendita dei servizi di interconnessione reti ad altri operatori.

In relazione alle nuove condizioni di offerta al pubblico per le comunicazioni fisso/mobile – invece – i comportamenti delle società ricorrenti hanno dato luogo ad un vero e proprio accordo, anch’esso vietato ai sensi dell’art. 2 della legge 287/90, nonostante non avesse prodotto alcun effetto di restrizione di concorrenza in quanto le tariffe erano state successivamente annullate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

L’aspetto più interessante concerne le specifiche motivazioni a supporto della decisione Antitrust che è stata influenzata profondamente dal mutato quadro normativo rivolto tutto in un’ottica prevalente di liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni in adesione agli orientamenti comunitari in materia. Ancora una volta si assiste alla significativa influenza della normativa dell’Unione Europea – si pensi all’entrata in vigore del DPR 318 del 1997 che è il Regolamento per l’attuazione delle direttive comunitarie nel settore – sul nostro ordinamento e sull’azione degli operatori del diritto.

In proposito, l’Autorità garante ha precisato che – nell’anno 1998, anno della liberalizzazione – a differenza che nei precedenti, la conservazione di prezzi eguali per entrambe le società non poteva essere considerata un effetto di autonome scelte imprenditoriali, dando luogo sicuramente ad un’intesa illecita.

Altro aspetto interessante della fattispecie è quello riguardante l’applicazione delle sanzioni amministrative irrogate da parte dell’Antitrust preposta allo specifico settore della tutela della concorrenza e del mercato.

In proposito, la dottrina (Clarich) fa notare che alcune delle autorità indipendenti, tra cui l’Antitrust, possiedono poteri che vengono usualmente attribuiti a organi facenti parte dell’ordine giudiziario (poteri ispettivi, istruttori, cautelari, sanzionatori). Il loro nucleo caratterizzante è rappresentato dal potere di accertamento e di qualificazione dei fatti con eventuale adozione di misure sanzionatorie, non dissimile dall’attività svolta dal giudice penale o civile, che implica una delicata e complessa operazione di valutazione di tutti gli elementi e circostanze della situazione.

Peraltro, tenendo presente che questa attività è ricostruita da altri autori (Pajno) come attività tipicamente contenziosa, la stessa è assistita dalle garanzie e dal principio del contraddittorio assicurati anche mediante le procedure in materia di partecipazione degli interessati disciplinate dall’art. 14 della legge 287/90 e nel DPR 217/98, che è il Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Antitrust.

Tanto premesso, nella sentenza che si commenta, appaiono di particolare importanza alcune considerazioni del giudice amministrativo in ordine all’applicazione delle sanzioni.

In primo luogo, il Collegio ritiene che – in presenza di un coordinamento consapevole di scelte commerciali che, viceversa, avrebbero potuto liberamente dispiegarsi nella concorrenza – l’illiceità coinvolge necessariamente le condotte di tutte le imprese partecipi dell’intesa (nella specie sia Tim che Omnitel Pronto Italia). In sostanza sono ritenute entrambe e parimenti responsabili del comportamento lesivo della libertà di concorrenza e non assume rilevanza alcuna quale dei due soggetti “avrebbe dovuto aprire le ostilità” (nella fattispecie, si precisa che il compito di aprire la competizione concorrenziale spettava al gestore TIM).

Appare questo un orientamento da condividersi in quanto giustamente rispettoso del principio di par condicio tra le due imprese coinvolte nella procedura di intesa; che sia poi questa accordo o pratica concordata non importa, essendo comunque entrambe le forme caratterizzate dall’elemento minimo della consapevole collaborazione tra le imprese stesse a danno della concorrenza.

Inoltre, il Collegio espressamente ritiene che la pretesa delle ricorrenti al riconoscimento della buona fede collide irreparabilmente con il sistema risultante dalla legge n. 287/90 posto che – una volta accertata una pratica concordata illecita e grave – l’Autorità Antitrust non ha la discrezionalità di accordare scriminanti ma deve procedere all’applicazione della sanzione.

Anche questa considerazione deve assolutamente essere condivisa alla luce del testuale disposto normativo.

In proposito, l’art. 15 della legge 287, in tema di diffide e sanzioni, prevede testualmente che “nei casi di infrazioni gravi, tenuto conto della gravità e della durata dell’infrazione, l’Autorità dispone l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria in misura non inferiore all’1% e non superiore al 10% del fatturato realizzato in ciascuna impresa nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida relativamente ai prodotti oggetto dell’intesa, determinando i tempi entro i quali l’impresa deve procedere al pagamento della sanzione”.

Pertanto, non sussiste alcuna possibilità di scelta sull’applicazione della sanzione conseguente ad un accertamento effettuato in sede istruttoria che abbia evidenziato una violazione della legge 287/90. Né la buona fede, come criterio generale del sistema, può valere come eventuale esimente nel senso di eliminare il contrasto tra il fatto oggetto del divieto (intesa) e l’ordinamento giuridico, perché nel settore della concorrenza il bene tutelato dalla legge lo è sempre e non viene mai meno “l’offesa “ a questo.

Pur tuttavia, un temperamento a questo rigoroso orientamento potrebbe essere rappresentato da un’altra recente sentenza del Tar Lazio sez. I (n. 1902/98) che – comunque – non si attaglia alla fattispecie in esame. In base a tale ultima sentenza “nel caso di fattiva e decisiva collaborazione per la scoperta delle intese vietate in tema di concorrenza commerciale trova applicazione il principio secondo cui occorre accordare prevalenza all’interesse dei consumatori e dei cittadini alla scoperta delle intese vietate rispetto all’interesse di irrogare ammende alle imprese che, collaborando con le autorità competenti, consentono di scoprire e vietare cartelli o contribuiscono al raggiungimento di tali obiettivi”.

Si deve ulteriormente precisare che nella fattispecie la misura delle sanzioni irrogate dal Garante è di importo considerevole anche perché è superiore al minimo edittale. Su questo specifico aspetto, il Collegio – ritenendo legittimo l’operato dell’Autorità – specifica che tale circostanza è giustificata in relazione alla gravità del sacrificio imposto alla collettività dei consumatori perpetuando con pratica concordata l’applicazione al traffico fisso/mobile di una tariffa abnormemente elevata.

E’ questo un principio già consolidato nella giurisprudenza in materia anche se devono essere considerati ulteriori elementi e circostanze. In proposito, è stato ritenuto che costituiscono ulteriori elementi rilevanti in ordine alla quantificazione della sanzione e alla valutazione della gravità della violazione, sia la dimensione delle imprese coinvolte, sia il loro potere economico e la conseguente influenza che sono suscettibili di esercitare sul mercato, sia l’opera svolta dalle stesse per eliminare o attenuare l’infrazione.

E’ appena il caso di ricordare che – con altra recentissima sentenza (n.1348/2000) – il Consiglio di Stato, sez. VI, ha precisato che “nei casi di provvedimento sanzionatorio di abuso di posizione dominante l’Antitrust è tenuta a commisurare l’entità economica della sanzione al fatturato realizzato dall’impresa nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida relativa ai prodotti oggetto dell’abuso, a motivare congruamente la percentuale sanzionatoria da applicare sul valore dei prodotti stessi e a considerare l’esatta durata delle violazioni riscontrate”.

In ogni caso, l’elemento della gravità del sacrificio imposto alla collettività dei consumatori è oggi prevalente proprio in relazione alla priorità accordata alla tutela generale della categoria, anch’essa di matrice comunitaria e che ha visto, da ultimo, il legislatore intervenire con il recepimento della Direttiva UE n. 13/93 in materia di clausole abusive e con la legge n. 281/98 in materia di associazioni di consumatori.

Pertanto, non può sorprendere il parametro di riferimento della misura della sanzione alla gravità del sacrificio imposto alla collettività proprio in relazione allo stretto legame tra la tutela della concorrenza e quella del consumatore.

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V. TAR LAZIO SEZ. I – Sentenza 31 maggio 2000 n. 4504.

Note

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