La sentenza in esame offre spunti interessanti in ordine alla problematiche, del tutto nuove, scaturenti dai modelli di pianificazione regionale conformati alla luce della dicotomia piano strutturale – piano operativo. In particolare, la sentenza in commento si occupa dei problemi di impugnativa derivanti dal peculiare procedimento di approvazione del p.r.g. vigente nella regione Umbria.
Nell’impugnare alcune delibere del Comune di Perugia di approvazione di varianti al vecchio e poi del nuovo p.r.g., il difensore del ricorrente ometteva di “intimare” come amministrazioni resistenti sia la Regione dell’Umbria che la Provincia di Perugia. Il Tribunale Amministrativo, nel rigettare l’eccezione di inammissibilità, per difetto del contraddittorio, sollevata in relazione a quest’ultimo ente, motivava asserendo che, nel procedimento delineato dagli artt. 9 e 10 della L.R. 31/97, è il Comune il solo soggetto formalmente deputato all’approvazione del p.r.g. Di contro, la Provincia è titolare del mero potere di indire una conferenza istituzionale finalizzata a verificare –in contraddittorio con il Comune, la Regione e gli altri enti interessati – la conformità dello strumento urbanistico adottato con i vincoli e gli obiettivi prescritti dalla pianificazione regionale (p.u.t.) e provinciale (p.t.c.p.). Il ruolo della Provincia sarebbe perciò assimilabile, piuttosto che ai rigorosi moduli provvedimentali di codecisione quali il concerto, l’intesa o l’assenso, al mero rilascio di un parere cui il Comune, in sede di approvazione, sarebbe tenuto a conformarsi. Perciò, anche ammesso che la determinazione del contenuto dell’atto scaturisca da una sostanziale codecisione, l’atto finale sarebbe imputabile soltanto al Comune.
Tale decisione solleva il problema di una normativa regionale che, distaccandosi completamente dal modello della legge urbanistica nazionale (n.1150/1942), ha abdicato all’istituto del piano regolatore come atto ineguale complesso, all’emanazione del quale partecipano, cioè, con diverso peso, il Comune (adozione) e la Regione (approvazione). Tale dicotomia procedimentale ha, da un lato, la funzione di lasciare a ciascun Comune l’iniziativa e le scelte fondamentali di conformazione del proprio territorio e, dall’altro, di permettere alla Regione (o alla Provincia per delega) di apportare modifiche ai piani adottati (art. 10 legge 1150/1942) nell’espletamento di una funzione di controllo, con particolare riguardo all’osservanza dei vincoli e degli obiettivi stabiliti dalla pianificazione di livello territoriale superiore (p.u.t. e p.t.c.p.) ed all’adeguatezza del livello di tutela approntato per i beni ambientali e culturali.

Analogamente a quanto previsto dalla normativa vigente in altre Regioni (Liguria, Toscana, Basilicata, Emilia-Romagna (1), la legge umbra ha stabilito la divisione in due parti –strutturale e operativa – del piano regolatore generale; la prima è indicata (art.1, legge regionale 31/97) quale sede naturale delle disposizioni atte ad individuare le specifiche vocazioni del territorio comunale, mentre la seconda si occupa di attuare le strategie di modificazione del territorio attraverso previsioni di dettaglio.

In tale modello, per quanto attiene alla parte strutturale, la menzionata funzione di controllo viene polverizzata (2) nell’alveo di una conferenza istituzionale (art. 9, comma 2) destinata a concludersi con la redazione di un verbale, mentre scompare del tutto dalla fase di approvazione della parte operativa. Per altro verso, la Provincia si limita ad avviare e concludere i lavori della conferenza formulando prescrizioni alle quali il Comune è tenuto a conformarsi (art. 10, comma 1), mentre la Regione partecipa nel mero ruolo di “invitata”. Invero, qualora il piano venga approvato senza recepire le menzionate indicazioni, la Provincia non dispone di alcun potere interdittivo idoneo ad inibirne l’entrata in vigore.
E’ essenziale, peraltro, tenere conto che la materia dell’urbanistica (governo del territorio nel nuovo lessico costituzionale) appartiene alla potestà legislativa concorrente Stato/Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).
L’autonomia regionale, pertanto, può liberamente esplicarsi solo all’interno della cornice ideale tracciata dai principi stabiliti dalla legge dello Stato.
Diverse correnti di pensiero si contendono il terreno dell’esatta individuazione di questi principi. Da una parte, con speculare estremismo, si collocano i più accesi “regionalisti” e “statalisti”, fermi nel sostenere i rispettivi postulati di principio, gli uni (3), di una sparizione del ruolo dell’interesse nazionale dalla normativa urbanistica, gli altri (4), dell’inderogabilità dell’intero dettato della legge urbanistica nazionale, ivi compreso il mantenimento del potere regionale di approvazione dei piani.
Dall’altra, con maggiore equilibrio e più solido fondamento costituzionale, vi è la posizione –ampiamente maggioritaria – di coloro (5) che sostengono la necessità di dotare un soggetto terzo rispetto all’ente adottante di un effettivo potere di controllo. Una soluzione in tal senso è stata seguita, ad esempio, dalla Regione Liguria (6), che ha attribuito alla Provincia il potere di annullare i piani adottati in violazione delle prescrizioni impartite, evitando il rischio di una normativa senza sanzione.
Last but not least, è da tenere in conto che l’esercizio del potere di approvazione è funzionalizzato anche ad assicurare la tutela del paesaggio e dei beni storico-artistici (art. 10, secondo comma, lett. c) legge 1150/1942), materia che dovrebbe rientrare, secondo la lettura più accreditata, addirittura nella potestà legislativa esclusiva dello Stato centrale (art. 117, secondo comma, lett. s) Cost.).
Orbene, di tale quadro normativo-sistematico il Tar Umbria sembra non aver tenuto conto nella sentenza in commento, astenendosi dal porre problemi di costituzionalità ed affermando –sulla base di un’ermeneutica letterale – la corretta individuazione dell’amministrazione resistente nel solo Comune. Per converso, in altre occasioni (7), lo stesso Tribunale sembrava aver individuato le contraddizioni sistematiche sopra evidenziate, asserendo perentoriamente l’esistenza nella legge regionale umbra di “…una commistione procedimentale tra ente controllato e quello controllante che ripugna al buon senso prima che all’ermeneutica sistematica”.
A rigor di logica, accettando la mutazione genetica del p.r.g. da atto ineguale complesso ad atto imputabile esclusivamente al Comune, la disciplina del termine di impugnazione dovrebbe ricalcare esattamente quella prevista per gli atti degli enti locali di cui all’art. 124 del d.lgs. 267/00. Tuttavia, il Tar non sembra pienamente consapevole di questo inevitabile corollario della precedente statuizione, se è vero che rimette in termini il ricorrente concedendogli il beneficio dell’errore scusabile a causa della scarsa chiarezza normativa e dell’oscillazione degli orientamenti giurisprudenziali sul punto.

A tale proposito, va ricordato il pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa (8), secondo cui, in sede di approvazione di un atto generale come il p.r.g., non si deve procedere ad alcuna notificazione individuale, bensì è necessario pubblicarne (presso il Comune) i documenti costitutivi per consentirne la visione, l’accesso e, in via eventuale, l’impugnazione, a tutti gli interessati. La disciplina regionale (art. 10, quarto comma, L.R. 31/97) prevede, all’uopo, la pubblicazione nel B.U.R. del decreto consiliare di approvazione. Si deve ritenere, con il sostegno di una parte della giurisprudenza (9), che nel nuovo sistema normativo, il termine per l’impugnazione dell’approvazione decorra dall’espletamento di tale formalità, mentre la pubblicazione del medesimo atto all’albo pretorio si configuri come una forma di “pubblicità aggiuntiva (10), ininfluente sul decorso del termine di impugnazione.
In conclusione, è auspicabile che in futuro, vagliata la possibilità di una interpretazione costituzionalmente adeguata della legge urbanistica umbra (che comunque difficilmente potrebbe risolvere i problemi di carattere sostanziale), sia chiamata in causa la Corte Costituzionale per il vaglio di legittimità primaria di una disciplina che, eliminando surrettiziamente la fase dell’approvazione-controllo, sembra violare i principi fondamentali della legislazione statale ed incidere su una materia soggetta alla potestà esclusiva dello Stato, precludendo qualunque verifica in ordine alla tutela dei beni paesistico ambientali.

NOTE:

1. L.R. Liguria 4 settembre 1997 n. 36; L.R. Toscana, 16 gennaio 1995 n. 6; L.R. Basilicata 11 agosto 1999 n. 23; L.R. Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20. Per una panoramica sulla legislazione urbanistica regionale vedasi CIVITARESE MATTEUCCI, Spunti dalla più recente legislazione regionale in URBANI, La disciplina urbanistica in Italia, Torino, 1998.
2. Il termine, particolarmente appropriato, è ripreso da A. BARTOLINI, La funzione paesistico ambientale del p.r.g. parte strutturale: osservazioni a margine di un recente ddl regionale in Rass. giu. Umbra, 2002, 863 ss.
3. CIVITARESE MATTEUCCI, Spunti dalla più recente legislazione regionale, cit.
4. STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, Milano 2002.
5. Tra gli altri vedasi QUAGLIA, Il piano urbanistico comunale della legge urbanistica ligure 4 settembre 1997, n.36: un modello di pianificazione strutturale, in Riv. urb. 1997, 371 ss., ma anche URBANI, Urbanistica consensuale, Torino, 2000, 95 ss.
6. L.R. Liguria 4 settembre 1997 n.36
7. TAR Umbria, 24 maggio 2003 n.401, in www.giustizia-amministrativa.it
8. Giurisprudenza consolidata sul punto: si vedano, tra le altre, Cons. St., sez. IV, 23 settembre 1998, n.1173 ; Cons. St., sez. IV, 12 novembre 2002, n. 6278.
9. Cons. St., sez. IV, 16 ottobre 2001, n. 5467; Cons. St., sez. VI, 23 novembre 2002, n. 636.
10. In questo senso il precedente dello stesso TAR Umbria, 24 maggio 2003 n. 401.

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V. TAR UMBRIA – sentenza 17 febbraio 2004 n. 81

Note

L'articolo Anomalie e fumus di incostituzionalità di un modello urbanistico senza controlli: il caso umbro proviene da Giustamm.