Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato si è pronunciato a favore della ammissibilità delle notifiche a mezzo pec nel processo amministrativo, così intervenendo su una questione che, almeno dalla fine del 2013, aveva diviso i giudici di primo grado[1].
La giurisprudenza contraria alla ammissibilità delle notifiche pec nel giudizio amministrativo si fondava su due argomenti, uno più risalente ed uno affermato più di recente.
L’argomento tradizionale faceva riferimento alla mancata adozione delle regole tecniche previste dall’art. 13 delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo, senza le quali la notifica via pec sarebbe consentita solo previa autorizzazione adottata ai sensi dell’art. 52, comma 2, del D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (il cosiddetto codice per il processo amministrativo – di seguito, “Cpa”).
L’orientamento si era affermato a partire dal Decreto presidenziale della Sezione III bis del Tar per il Lazio n. 23921 del 12 novembre 2013[2].
Più di recente, invece, si è sostenuto, e l’argomento è stato ripresto innanzi al CDS, che il DL 24 giugno 2014, n. 90 (convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 114), avrebbe espressamente escluso l’applicabilità della notifica via pec nel processo amministrativo. Tale argomento è stato affermato ancora dal Tar per il Lazio, sezione III ter, con sentenza n. 396 del 13 gennaio 2015[3].
Il Cds stabilisce alcuni punti fermi. Il primo è che la disciplina delle notifiche a mezzo pec, dettata dalla legge 21 gennaio 1994, n. 53, è direttamente applicabile al processo amministrativo, prevedendo l’art. 1 della legge stessa che l’avvocato “può eseguire la notificazione di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale […] a mezzo della posta elettronica certificata”.
Il secondo punto fermo, per molti versi conseguenza del primo, è che la notifica a mezzo pec non richiede la previa autorizzazione presidenziale ai sensi del’art. 52 del cpa, riferendosi tale disposizione a “«forme speciali» di notifica, laddove invece la tendenza del processo amministrativo, nella sua interezza, a trasformarsi in processo telematico, appare ormai irreversibile”.
Il CDS ha così inteso confutare, probabilmente, l’argomento tradizionalmente posto alla base della tesi contraria alla ammissibilità delle notifiche a mezzo pec, ovvero la mancanza delle regole tecniche previste dall’art. 13 delle disp. Att. del cpa, facendo contrariamente rilevare la diretta applicabilità delle disposizioni relative alle notifiche a mezzo pec al processo amministrativo.
Il che è senz’altro vero nei limiti in cui la notifica a mezzo pec, come nel caso di specie, sia stata fatta seguire dal deposito cartaceo di quanto notificato per via telematica, in applicazione del disposto di cui all’art. 9, comma 1 bis, della legge n. 53/1994.
Ove, peraltro, si volesse procedere anche al deposito telematico, orbene in questo caso la mancata emanazione delle regole tecniche di cui all’art. 13 disp att. certamente sarebbe preclusiva, tale essendo, propriamente, il campo applicativo della normativa regolamentare sul processo amministrativo telematico, ovvero le “transazioni” tra i difensori e l’ufficio giudiziario, ed altresì mancando, al riguardo, come invece è per le notifiche a mezzo pec, una normativa di rango primario dichiaratamente applicabile al processo amministrativo ed in sé completa[4].
Afferma dunque il CDS che “Se con riguardo al PAT lo strumento normativo che contiene le regole tecnico –operative resta il DPCM al quale fa riferimento l’art. 13 dell’Allegato al c.p.a. , ciò non esclude però l’immediata applicabilità delle norme di legge vigenti sulla notifica del ricorso a mezzo PEC” e che “Sulle regole tecnico –operative applicabili, viene in rilievo il d.P.R. n. 68 del 2005, al quale fa riferimento l’art. 3 bis della l. n. 53 del 1994”.
Per la verità, il DPR n. 68/2005 viene dall’art. 3 bis, comma 3, della legge n. 53/94, richiamato solo rispetto alle ricevute di accettazione e di consegna, precisando che sono per l’appunto quelle di cui all’art. 6, comma 1 e comma 2, del medesimo DPR.
Tale previsione deve essere coordinata, ed avrebbe forse meritato qualche riflessione in più, con l’art. 3, comma 1, della legge n. 53/94, nella quale si fa salvo quanto previsto “dalla normativa anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici”.
“Normativa anche regolamentare”, come si è già avuto modo di osservare in altra occasione[5], vuol dire che essa rileva ove esista[6], sicché, in mancanza di specifiche disposizioni regolamentari relative al processo amministrativo telematico, la conseguenza non è la impossibilità di procedere alla notifica via pec, ma solo la non opponibilità di eventuali limitazioni ad uno specifico formato degli atti, standard di firma, tipologia di ricevuta, rispetto a quanto previsto dalla specifica normativa di settore: D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, ovvero il codice dell’Amministrazione digitale, nel quale vengono definite la posta elettronica certificata, le ricevute che vengono generate dopo l’invio del messaggio pec, le firme digitali e, in generale, tutto ciò che viene citato nella legge n. 53/94, nonché, con specifico riguardo alle ricevute di accettazione e consegna, ma solo in quanto richiamato dalla stessa legge n. 53/94, il DPR 11 febbraio 2005, n. 68 [7].
Ove, peraltro, si volesse ritenere che anche rispetto alla notifica a mezzo pec seguita dal deposito cartaceo vi sia la necessità di una disciplina tecnica di dettaglio, deve pure considerarsi lo specifico rinvio che l’art. 39 del Cpa opera, proprio in materia di notifiche, alla disciplina delle notifiche civili. In quest’ottica, il blocco costituito dalla legge n. 53/94 e dal D.M. n. 44/2011 potrebbe rappresentare una delle “leggi speciali in materia civile” cui rinvia il menzionato art. 39 del Cpa ai fini delle notifiche nel processo amministrativo.
Viene ora in rilievo il terzo punto fermo posto dal CDS, relativo alla corretta interpretazione da darsi all’art. 16 quater, comma 3 bis, del DL 18 ottobre 2012, n. 179 (comma aggiunto dal DL 90/2014), in base al quale “le disposizioni dei commi 2 e 3 non si applicano alla giustizia amministrativa” e che il Tar per il Lazio, come già accennato, con la sentenza n. 396/2015, aveva interpretato nel senso della esclusione della intera disciplina delle notifiche a mezzo pec nel processo amministrativo.
Il CDS ha contrariamente rilevato che l’esclusione disposta dal menzionato comma 3 bis ha riguardato non la disciplina delle notifiche a mezzo pec, contenuta nel comma 1 dell’art. 16 quater del DL 179/2012, ma solo il particolare regime di entrata in vigore delle modifiche appena introdotte dalla legge n. 24 dicembre 2012, n. 228, la cui efficacia era subordinata alla adozione del decreto ministeriale di adeguamento delle regole tecniche contenute nel D.M. n. 44/2011[8].
La conclusione, come anche qui era stato fatto osservare in precedenza[9], doveva allora essere opposta a quella a suo tempo fatta propria dal Tar: la disciplina delle notifiche via pec, dettata dal comma 1 (e non dai commi 2 e 3) dell’art. art. 16 quater del DL 18 ottobre 2012, n. 179, in virtù del chiarimento operato dal comma 3 bis (aggiunto dal DL 90/2014), era immediatamente applicabile alla giustizia amministrativa.
Dalla esposta non applicabilità alla giustizia amministrativa dei commi 2 e 3 dell’art. 16 quater del D.L. 179/2012, tuttavia, non potrebbe farsi discendere, di per sé, come è stato sostenuto avanti al CDS, anche la non applicabilità del D.M. n. 44/2011 (ed ove ciò sia ritenuto necessario a fronte di quanto esposto in precedenza), dal momento che svincolare, con riferimento al processo amministrativo, l’entrata in vigore della normativa sulle notifiche pec dall’adeguamento delle regole tecniche per il processo civile, non vuol dire, necessariamente, escludere anche l’applicabilità delle stesse regole tecniche in quel momento vigenti.
Si tratta comunque di questione non affrontata dal CDS, in quanto assorbita dalla affermata, diretta applicabilità, senza la necessità di regole tecnico operative, della disciplina delle notifiche pec al processo amministrativo.
Resta ora da verificare se l’orientamento appena espresso con la sentenza in commento verrà confermato ovvero non si apra, all’interno dello stesso Consiglio di Stato, un contrasto suscettibile di essere rimesso all’Adunanza plenaria.

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[1] Si sono pronunciati per la inammissibilità delle notifiche a mezzo pec: Tar per il Lazio (Roma), sezione III bis, Decreto presidenziale del 12 novembre 2013, n. 23921; Tar per il Lazio (Roma), sezione III ter, sentenza del 13 gennaio 2015, n. 396; Tar per l’Abruzzo (Pescara), sentenza del 3 febbraio 2015, n. 49; si sono invece pronunciati per l’ammissibilità: Tar per il Lazio (Roma), sentenza del 25 novembre 2014, n. 11808; Tar per la Calabria (Catanzaro), sentenza del 4 febbraio 2015, n. 183.
[2] In senso adesivo si veda Andrea Napolitano, Notifica a mezzo PEC nel giudizio amministrativo, Nota al Decreto Presidenziale del Tar Lazio, Sez. 3^ Bis, n. 23921 del 12.11.2013, dicembre 2013, in www.giustamm.it. In precedenza, in dottrina, Ines I. S. Pisano, Manuale di teoria e pratica del processo amministrativo telematico, Giuffré, 2013, pagg. 32 e ss..
[3] In senso contrario si veda Marco La Greca, Sulla controversa applicabilità delle notifiche a mezzo pec nel processo amministrativo. Commento alla sentenza del Tar per il Lazio, sezione III ter, n. 396 del 13 gennaio 2015 (anche in relazione al precedente decreto Presidenziale dello stesso Tar per il Lazio, sezione III bis, n. 23921 del 12 novembre 2013), febbraio 2015, in www.giustamm.it.
[4] Le disposizioni sul deposito telematico contenute nell’art. 16 bis del D.L. 179/2012, oltre ad essere riferite esclusivamente ai procedimenti civili, si limitando a stabilire obblighi e facoltà di deposito, senza disciplinare in alcun le concrete modalità di deposito, per le quali, dunque, è senz’altro necessaria una normativa regolamentare di contenuto tecnico-operativo.
[5] Marco La Greca, Sulla controversa applicabilità…, cit.
[6] Si prenda il caso del D.M. 21 febbraio 2011, n. 44, relativo al processo civile e penale telematico, che, all’articolo 18, disciplina proprio le notifiche eseguite dagli avvocati, stabilendo per esempio che la ricevuta di consegna deve essere quella “completa” e non anche quella “breve”, o gli articoli 12 e 13 delle specifiche tecniche adottate (ai sensi dell’art. 34 dello stesso D.M. n. 44/2011) con provvedimento del Ministero della giustizia del 16 aprile 2014, che chiariscono quali siano i formati degli atti, dei documenti ed i dispositivi di firma ammessi e, di conseguenza, quelli esclusi.
[7] In mancanza dell’espresso richiamato contenuto nell’art. 3 bis della legge n. 53/94, il DPR n. 68/2005 non potrebbe trovare applicazione nel processo amministrativo, stante il chiaro disposto dell’art 16, comma 4, dello stesso DPR.
[8] Una corretta interpretazione della disposizione contenuta nell’art. 16 quater, comma 3 bis, del D.L. 179/2012, era già stata esaurientemente esposta, in giurisprudenza, dal Tar per la Calabria – Catanzaro, con sentenza n. 183 del 4 febbraio 2015, pronuncia citata nella stessa sentenza del CDS in commento. Al riguardo, si veda l’approfondita nota (sia pure nel segno prevalente della tesi contraria alla ammissibilità delle notifiche a mezzo pec) di Luigi Marino, La notifica a mezzo posta elettronica certificata del ricorso giurisdizionale amministrativo, tra slanci interpretativi e ostacoli normativi (a proposito di T.A.R. Lazio, Roma, sez. III ter, 13 gennaio 2015, n. 396 e di T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 4 febbraio 2015, n.183), in www.giustamm.it.
[9] Marco La Greca, Sulla controversa applicabilità… , cit.

(pubblicato l’8.6.2015)

Note

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L'articolo La notifica a mezzo pec ammissibile nel processo amministrativo<br> Nota a commento della sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, n. 2682 del 28 maggio 2015 proviene da Giustamm.

1) Inquadramento generale. Il precedente costituito dal Decreto Presidenziale del Tar per il Lazio, sezione III bis, n. 23921/2013. Rilievi critici.

1.1 La sentenza del Tar per il Lazio n. 396/2015, che ha dichiarato la non applicabilità al processo amministrativo del sistema di notifiche a mezzo posta elettronica certificata (di seguito, “pec”) delineato dalle legge 21 gennaio 1994, n. 53, si muove nel solco di un orientamento inaugurato dallo stesso Tar per il Lazio con il decreto 23921/2013, rispetto al quale, tuttavia, introduce significativi elementi di novità, alla luce del quadro normativo mutato a seguito del D.L. 24 giugno 2014, n. 90.
1.2 Con il decreto n. 23921/2013, invero, il Tar per il Lazio aveva, in buona sostanza, affermato la non applicabilità al processo amministrativo del sistema di notifiche pec previsto dalla citata legge n. 53/1994 (come risultante dalla modifiche introdotte dalla legge 12 novembre 2011, n. 183, poi dal D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, quest’ultimo nel testo integrato dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228, e, da ultimo, dal citato D.L. n. 90/2014), in ragione della mancata emanazione delle regole tecniche previste dall’art. 13 delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo (di seguito, “Cpa”), con la conseguenza che la notifica via pec veniva retrocessa a strumento di notificazione “atipica” (al pari del telefax, della posta elettronica non certificata o di “qualunque” altro “strumento idoneo”), dunque utilizzabile solo nei limiti in cui fosse stata previamente autorizzata ai sensi dell’art. 52, comma 2, del Cpa.
Già tale orientamento non era, per il vero, seppure autorevolmente sostenuto[1], del tutto esente da critiche, sulla base di quanto si va di seguito ad esporre.
1.3 Occorre premettere, sul piano generale, e come già accennato, che il sistema di notifiche via pec è il frutto di diversi interventi normativi di rango primario succedutisi, a partire dal 2011, sul tessuto della citata legge n. 53/1994, relativa alla “facoltà di notificazione di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali” ed in origine volta a disciplinare, precipuamente, la notifica “a mezzo del servizio postale, secondo le modalità previste dalla legge 20 novembre 1982, n. 890”, da parte dell’avvocato a ciò autorizzato dal Consiglio dell’ordine di appartenenza.
Per effetto dei menzionati interventi, la legge n. 53/94 disciplina ora, a parte la residuale ipotesi di notifica “diretta” prevista dall’art. 4[2], due distinte modalità di notifiche in proprio da parte dell’avvocato: a mezzo posta ed a mezzo posta elettronica certificata [3]; quest’ultima, in particolare, trova la sua concreta e dettagliata disciplina nell’art. 3 bis della legge n. 53/94 (introdotto dall’art. 16 quater, comma 1, del D.L. 179/2012, aggiunto dall’art. 1, comma 19, della legge n. 228/2012, che ha integrato la scarna regolamentazione originariamente prevista dall’art. 25 della legge n. 183/2011[4]) e consiste, in buona sostanza, nell’invio di un messaggio da e verso un indirizzo pec risultante da un pubblico elenco[5], con in allegato, e come file distinti, l’atto e la relazione di notifica, sottoscritti con firma digitale.
1.4 La notifica telematica presuppone, ovviamente, sul piano teleologico, il successivo deposito telematico. La stessa legge n. 53/94, tuttavia, disciplina espressamente anche la fattispecie promiscua, ossia il caso, tuttora di frequentissima verificazione, in cui, eseguita la notificazione telematica, si debba (ad esempio per l’ipotesi di mancata attivazione del servizio di ricezione del deposito telematico da parte dell’Ufficio giudiziario ricevente, come attualmente è nel processo amministrativo e, per alcune sedi e tipologie di atti, pure nel processo civile,) procedere poi al deposito cartaceo di quanto notificato; ebbene, in base all’art. 9, comma 1 bis, della legge n. 53/1994[6], “qualora non si possa procedere al deposito con modalità telematiche dell’atto notificato a norma dell’articolo 3-bis, l’avvocato estrae copia su supporto analogico del messaggio di posta elettronica certificata, dei suoi allegati e della ricevuta di accettazione e di avvenuta consegna e ne attesta la conformità ai documenti informatici da cui sono tratte ai sensi dell’articolo 23, comma 1, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”; in tale evenienza, dunque, dopo avere proceduto alla notifica via pec e non potendo effettuare al deposito telematico[7], il difensore provvede ad estrarre copia analogica di quanto notificato e delle relative ricevute[8], dichiarandone, nell’esercizio del potere di autentica che nell’occasione gli è stato funzionalmente attribuito, la conformità all’originale informatico[9].
1.5 Nella descritta fattispecie, invocare la mancanza delle regole tecniche, di cui all’art. 13 delle norme di attuazione del Cpa, per escludere l’applicabilità della notifica via pec, non pare del tutto pertinente.
Tale modalità di notifica, come più volte ricordato, è disciplinata dalla legge n. 53/94, che, secondo quanto espressamente stabilito dal suo articolo 1, dichiaratamente si applica “in materia civile, penale ed amministrativa”.
E’ in virtù di tale disposizione che pacificamente, e sin dal 1994, l’avvocato può autonomamente procedere alla notifica “a mezzo del servizio postale, secondo le modalità previste dalla legge 20 novembre 1982, n. 890”, senza che sia mai stata ravvisata la necessità di una espressa norma di richiamo nel processo amministrativo.
Analogamente, non vi è necessità di una norma di richiamo nemmeno per le notifiche via pec, parimenti regolate dalla stessa legge n. 53/1994 e costituenti, per l’avvocato, una diversa e tecnologicamente aggiornata modalità di eseguire le notifiche già autorizzate a mezzo del servizio postale.
Innanzi al giudice amministrativo, le citate regole tecniche incidono, certo, sulla possibilità di procedere al deposito telematico, l’ambito applicativo di tali, emanande regole risiedendo propriamente nella disciplina del rapporto tra le parti e l’ufficio giudiziario, in mancanza delle quali deve quindi essere esclusa la possibilità di effettuare un deposito telematico con valore legale[10].
A sostegno della correttezza di una ricostruzione dogmatica che consideri differentemente il dialogo telematico tra i difensori, da un lato, e quello tra l’Ufficio giudiziario ed i difensori (o tra i difensori e l’Ufficio giudiziario) dall’altro, riferendo solo il secondo al processo telematico in senso proprio, è possibile richiamare il passaggio della pronunzia resa dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con ordinanza del 10 dicembre 2014, n. 33, ove è stato chiarito che le comunicazioni (afferenti quindi al rapporto tra Ufficio giudiziario ed i difensori) esigono “la preliminare organizzazione amministrativa che ne consenta il corretto funzionamento (tanto che l’utilizzo della pec nel processo amministrativo è stato normativamente previsto solo dopo che il sistema informatico della giustizia amministrativa era stato collaudato come idoneo a sostenere quell’’innovazione)”; trattasi di esigenza che sussiste ogni qual volta vi sia la intermediazione dell’Ufficio giudiziario (comunicazioni o depositi telematici), non anche laddove la transazione telematica avvenga solo tra i difensori (o tra le parti) e presso l’Ufficio pervenga poi un plico cartaceo che, all’evidenza, non necessita della adozione di alcun accorgimento o regola di natura tecnico-informatica.
E’ poi vero che la legge n. 53/94, all’art. 3 bis, fa salvo quanto previsto “dalla normativa anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici”; ciò, beninteso, sempreché tale normativa esista. Si prenda il caso del D.M. n. 44/2011, relativo, come ripetuto, al processo civile e penale telematico, che, all’articolo 18, disciplina proprio la notifica tra avvocati, stabilendo per esempio che la ricevuta di consegna debba essere quella “completa” e non anche quella “breve”; si prenda ancora il caso delle specifiche tecniche richiamate dall’art. 34 dello stesso D.M. n. 44/2011 e da ultimo adottate con provvedimento del Ministero della giustizia del 16 aprile 2014, che, agli articoli 12 e 13, chiariscono pure quali siano i formati degli atti, dei documenti ed i dispositivi di firma ammessi e, di conseguenza, quelli esclusi. In mancanza di tali disposizioni, la conseguenza non è la impossibilità di procedere alla notifica via pec, ma solo la non opponibilità delle limitazioni ivi previste. In tale prospettiva, dunque, e riprendendo la esemplificazione precedente, la ricevuta di consegna potrebbe essere sia “completa” che “breve”; i formati ed i dispostivi di firma, per parte loro, non incontrerebbero limitazioni specifiche se non quella, di carattere generale, dell’essere di uso comune, conformi a standard riconosciuti o comunque agevolmente reperibili sul mercato[11]. Da quanto precede, si può dunque concludere nel senso della non necessità, rispetto al caso considerato (relativo, come ripetuto, alla notifica telematica seguita dal tradizionale deposito cartaceo), di disposizioni tecniche di dettaglio ai fini della applicabilità al processo amministrativo della notifica a mezzo pec, essendo nella stessa legge n. 53/94 indicati tutti gli elementi utili ad effettuare sia la notifica via pec che il successivo deposito cartaceo[12].
1.6 Ove, peraltro, si volesse ritenere che anche rispetto alla notifica a mezzo pec seguita dal deposito cartaceo vi sia la necessità di una disciplina tecnica di dettaglio, deve pure considerarsi lo specifico rinvio che il Cpa opera, proprio in materia di notifiche, alla disciplina delle notifiche civili. Stabilisce infatti l’art. 39 del Cpa che “le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile”. La legge n. 53/1994, a sua volta, e come già ricordato, rinvia, dichiarando di rispettarla, alla “normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici”, normativa regolamentare nella quale deve certamente essere annoverato il D.M. n. 44/2011 e, segnatamente, il suo articolo 18, che puntualmente disciplina, sul piano regolamentare, appunto, il caso della notifica via pec eseguita tra gli avvocati [13].
In quest’ottica, il blocco costituito dalla legge n. 53/94 e dal D.M. n. 44/2011 potrebbe rappresentare una delle “leggi speciali in materia civile” cui rinvia il menzionato art. 39 del Cpa ai fini delle notifiche nel processo amministrativo; con il che, evidentemente, verrebbe meno, anche sotto tale profilo, la formulata riserva sulla applicabilità al processo amministrativo delle notifiche telematiche, almeno nel senso in cui era stata originariamente delineata.

2) L’orientamento espresso dalla sentenza del Tar per il Lazio con la sentenza n. 396/2015. Un esame critico anche delle nuove ragioni poste a fondamento della ribadita inammissibilità della notifica a mezzo pec nel processo amministrativo.

2.1 Circa il primo profilo di inammissibilità del ricorso notificato a mezzo pec.
La sentenza ora in commento ribadisce la petizione di principio circa la non applicabilità delle notifiche via pec nel giudizio amministrativo, se non previa autorizzazione ai sensi dell’art. 52, comma 2, del Cpa. Lo fa, tuttavia, senza recuperare, almeno espressamente, le ragioni in precedenza manifestate (la mancata adozione delle regole tecniche previste dall’art. 13 delle disp di att. del Cpa) ma sulla base di elementi nuovi, avuto riguardo al quadro normativo parzialmente mutato.
In particolare, il Tar attribuisce decisivo rilievo al fatto che in base all’art. 16 quater, comma 3 bis, del DL 179/2012 (comma aggiunto dal DL 90/2014) “le disposizioni dei commi 2 e 3 non si applicano alla giustizia amministrativa”. Dal che lo stesso Tar ritiene di potere giungere alla conclusione che sebbene l’art. 1 della legge n. 53/1994 dichiari di applicarsi anche alla materia amministrativa, il comma appena menzionato, introdotto nel giugno del 2014, abbia corretto tale indicazione, per l’effetto escludendo dal processo amministrativo la specifica disciplina delle notifiche via pec. Tale conclusione, per il vero, sembra essere il frutto di una non corretta interpretazione delle disposizioni di riferimento.
Come già esposto in precedenza, dopo l’intervento operato dalla legge n. 183/2011, la disciplina delle notifiche via pec ha avuto una più compiuta regolamentazione a seguito delle modifiche operate alla legge n. 53/94 dall’art. 16 quater del DL 179/2012 (introdotto dall’art. 1, comma 19, n. 2, della legge n. 228/2012). La disciplina delle notifiche via pec è contenuta nel comma 1. I commi due e tre dello stesso articolo 16 quater, per contro, si sono limitati a stabilire (comma 2) che “entro centottanta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione” di quello stesso decreto legge 179/2012, il Ministero della giustizia avrebbe dovuto provvedere con decreto “all’adeguamento delle regole tecniche di cui al decreto del Ministero della giustizia 21 febbraio 2011, n. 44”[14] e (comma 3), che le modifiche di cui al comma 1 avrebbero acquistato “efficacia a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del decreto di cui al comma 22”.
Si tratta dunque di commi, risalenti alla legge n. 228/2012, che, a fronte di quanto sembra ritenere il Tar, non regolavano la disciplina delle notifiche pec, ma si limitavano a subordinare l’efficacia delle modifiche alla legge n. 53/94, appena introdotte dal comma 1), alla adozione del decreto ministeriale di adeguamento delle regole tecniche contenute nel D.M. n. 44/2011 (decreto relativo, come ripetuto, al processo civile e penale telematico).
Si trattava di una condizione di efficacia di dubbia valenza con riferimento proprio al processo amministrativo, apparendo incongruo che la legge intendesse subordinare, anche per il processo amministrativo, l’entrata in vigore delle modifiche alla adozione di regole tecniche programmaticamente destinate al processo civile e penale telematico. Si prefiguravano al riguardo due opzioni interpretative: o si riteneva che tale vincolo ci fosse, nel qual caso doveva pure ritenersi che il legislatore avesse inteso richiamare quelle disposizioni anche per il processo amministrativo, almeno fino a quando non fossero state dettate disposizioni regolamentari specifiche. Oppure, ed era forse preferibile, doveva ritenersi che quella condizione di efficacia operasse nei limiti dell’ambito applicativo delle regole tecniche. Il risultato, allora, era che mentre nel processo civile, sino ad aprile 2013, quando è stato poi adottato il decreto modificativo del D.M. n. 44/2011, era ancora applicabile la previgente legge n. 183/2011, nel processo amministrativo le modifiche introdotte dalla 228/2012 avevano acquistato immediatamente efficacia, dunque dal 1^ gennaio 2013.
Il DL 90/2014 è intervenuto a dirimere una questione che si poneva nei riferiti termini, stabilendo (comma 3 bis) che le disposizioni di cui ai commi due e tre (efficacia delle modifiche decorsi quindici giorni dalla entrata in vigore dal decreto di adeguamento delle regole tecniche per il processo civile e penale telematico) non trovano applicazione per il processo amministrativo.
Non è stata dunque esclusa, per il processo amministrativo, e come sembra ritenere il Tar, la disciplina delle notifiche pec, ma solo il particolare regime che ne differiva l’efficacia.
In tale prospettiva, deve allora giungersi a conclusioni opposte a quelle fatte proprie dal Tar stesso, e cioè che la disciplina delle notifiche via pec, dettata dal comma 1 (e non dai commi 2 e 3) dell’art. art. 16 quater del DL 179/2012, in virtù del chiarimento operato dal comma 3 bis, aggiunto dal DL 90/2014, ed a scioglimento dei dubbi in precedenza formulati, è, sin dalla entrata in vigore del DL 170/2012, immediatamente applicabile alla giustizia amministrativa.
Per completezza, a conforto della tesi qui sostenuta, si evidenzia che sebbene non risulti essersi ancora occupato espressamente della questione, il Consiglio di Stato, di recente, in un appello notificato sia a mezzo posta che a mezzo pec, ha accolto la richiesta di adozione del decreto cautelare una volta acquisita “la prova del perfezionamento della notifica via pec”, dunque senza porsi, almeno d’ufficio, ed almeno in sede monocratica, alcun problema circa la ammissibilità della stessa (CDS, sezione VI, decreto cautelare n. 5902 del 23 dicembre 2014 – nell’appello RG n. 10398/14).

2.2 Circa il secondo profilo di inammissibilità del ricorso alla notifica a mezzo pec nel processo amministrativo.
Pur considerando la natura assorbente di quanto esposto al paragrafo precedente, lo stesso Tar per il Lazio ha, peraltro, rilevato un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso notificato via pec, avendo l’avvocato proceduto ai sensi del comma 2 dell’art. 3 bis della legge n. 53/1994, dunque notificando non l’originale informatico dell’atto ma la copia per immagine dichiarata conforme all’originale cartaceo. Rileva correttamente il Tar, al riguardo, che il menzionato comma 2 rinvia, circa le modalità con cui procedere alla attestazione di conformità della copia informatica all’originale cartaceo, a quanto previsto dall’art. 22, comma 2, del D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (“Codice dell’amministrazione digitale”, di seguito, “cad”), che, a sua volta, rinvia a quanto previsto dalle regole tecniche stabilite ai sensi dell’art. 71 dello stesso cad; regole tecniche che, tuttavia, al momento della notificazione del ricorso, non erano state ancora emanate [15].
Nel processo civile, ha osservato ancora correttamente il Tar, la fattispecie ha avuto autonoma disciplina, a livello regolamentare, con il menzionato articolo 18 del D.M. n. 44/2011, nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dal D.M. 3 aprile 2013, n. 48, e che, proprio al fine di superare l’impasse derivante dalla mancata adozione delle regole tecniche del cad, ha stabilito potersi procedere, in tale evenienza, alla asseverazione “prevista dall’art. 22, comma 2, del codice dell’Amministrazione digitale, inserendo la dichiarazione di conformità all’originale nella relazione di notificazione, a norma dell’art. 3 bis, comma 5, della legge 21 gennaio 1994, n. 53”.
Rilevato che analoga disciplina non è stata dettata per il processo amministrativo, il Tar ha dunque ritenuto che l’avvocato, pur avendo, in teoria, il potere di dichiarare la conformità all’originale cartaceo della copia informatica notificata, non potesse in concreto esercitarlo per la mancanza della specifica normativa regolamentare applicabile al processo amministrativo che regolasse le concrete modalità con cui compiere tale asseverazione. La tesi inquadra correttamente la necessità di una normativa regolamentare che disciplini la concreta modalità di esercizio del potere di autentica attribuito all’avvocato rispetto al caso considerato. Essa, peraltro, perderebbe ovviamente di pregio ove si aderisse alla tesi, esposta in precedenza ed alla quale sarà ora sufficiente fare rinvio[16], che afferma la applicabilità al giudizio amministrativo della disciplina regolamentare dettata dal D.M. 44/2011, in virtù dello specifico rinvio operato dall’art. 39 del Cpa alle leggi speciali in materia di notifiche civili.
Si tratta, ad ogni buon conto, di profilo che, in virtù di quanto sin qui esposto, sussisterebbe, nel processo amministrativo, solo ove l’avvocato abbia ritenuto di procedere, prima del 12 febbraio 2015 (a decorrere da tale data entrando in vigore le specifiche tecniche di cui al Dpcm 13 novembre 2014), alla notifica di copia informatica di originale cartaceo e non, invece, nel caso di originale informatico direttamente sottoscritto con firma digitale.

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[1] In dottrina, Ines I. S. Pisano, Manuale di teoria e pratica del processo amministrativo telematico, Giuffré, 2013, pagg. 32 e ss.; in senso adesivo si veda anche Andrea Napolitano, Notifica a mezzo PEC nel giudizio amministrativo, Nota al Decreto Presidenziale del Tar Lazio, Sez. 3^ Bis, n. 23921 del 12.11.2013, dicembre 2013, in www.giustamm.it.
[2] Sebbene la notificazione a mezzo del servizio postale sia stata, almeno sino alla recente introduzione della notificazione a mezzo pec, la modalità più usata, era ed è tuttora prevista, dall’art. 4 della stessa legge n. 53/94, una ulteriore modalità di notifica, consistente nella diretta consegna dell’atto da notificarsi a mani del destinatario, purché quest’ultimo sia iscritto al medesimo albo del notificante; trattasi di modalità che non ha avuto particolare diffusione, in ragione, probabilmente, del fatto che veniva e viene richiesto l’adempimento formale della previa vidimazione da parte del Consiglio dell’ordine di comune appartenenza, che rende la procedura di notificazione assai meno fruibile di quanto non sarebbe potuta essere.
[3] La notifica a mezzo posta elettronica certificata venne inizialmente concepita, dalla novella del 2011, come una modalità di notifica “diretta”, alternativa a quella, a mani, prevista dall’art. 4 della legge n. 53/1994, il cui comma 1, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 25 della legge n. 183/2011, per l’appunto prevedeva che “L’avvocato o il procuratore legale, munito della procura e dell’autorizzazione di cui all’articolo 1”, poteva “eseguire notificazioni in materia civile, amministrativa e stragiudiziale, direttamente, a mezzo posta elettronica certificata, ovvero mediante consegna di copia dell’atto nel domicilio del destinatario…”; la stessa è poi divenuta, con le modifiche apportate dal D.L. n. 179/2012 (nel testo introdotto dalla legge n. 228/2012), che l’hanno inserita nell’ambito dell’art. 1 della legge n. 53/1994, una modalità di notifica alternativa a quella eseguita tramite il tradizionale servizio postale, essendo stato stabilito che l’Avvocato munito della medesima autorizzazione in precedenza prevista dall’art. 1 (e poi eliminata, quanto alle notifiche via pec, dal D.L. n. 90/2014) potesse “eseguire la notificazione di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale a mezzo del servizio postale, secondo le modalità previste dalla legge 20 novembre 1982, n. 890, ovvero a mezzo della posta elettronica certificata…”.
[4] In particolare, per effetto delle modifiche apportate alla legge n. 53/1994 dall’art. 16 quater del D.L. n. 179/2012 (articolo inserito, come ricordato nel testo, dall’art. 1, comma 19, n. 2, della legge n. 228/2012), la notifica via pec deve essere effettuata da e verso un indirizzo risultante da un pubblico elenco (art. 3 bis, comma 1, nel testo attualmente vigente), mentre originariamente si faceva riferimento, ma solo per il destinatario, all’indirizzo comunicato al consiglio dell’ordine e risultante da un pubblico elenco (art. 5, comma 1, ed art. 3, comma 3 bis, nel testo risultante a seguito della legge n. 183/2011), potendo il notificante utilizzare invece un qualunque indirizzo pec; è poi stato escluso, ma solo per le notifiche pec, non anche per quelle a mezzo del servizio postale, l’obbligo di annotazione sul registro cronologico di cui all’art. 8 della stessa legge n, 53/1994 (art. 8, comma 4 bis, nel testo attualmente vigente); è inoltre stato espressamente previsto che la notifica a mezzo pec si esegue inviando un messaggio di posta elettronica certificata ad un altro indirizzo di posta elettronica certificata, con, in allegato, l’atto da notificarsi e la relazione di notifica in due file distinti, con la firma apposta sulla seconda; in precedenza la fattispecie era stata concretamente disciplinata solo a livello di normativa regolamentare (e, almeno programmaticamente, solo per il processo civile ed il processo penale), dall’art. 18 del D.M. n. 44/2011, il quale, tra l’altro, nella versione originaria (prima delle modifiche apportate dal D.M. 15 ottobre 2012, n. 209, e dal D.M. 3 aprile 2013, n. 48) prevedeva che la notifica si eseguisse inviando l’atto, sottoscritto con firma digitale, come allegato al messaggio di posta elettronica certificata, mentre la relazione di notifica (della quale non era previsto che dovesse essere firmata), andava inserita nel corpo del messaggio.
[5] Tali dovendosi intendere, “ai fini della comunicazione e notificazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa e stragiudiziale”, quelli tassativamente previsti dall’art. 16 ter del D.L. n. 179/2012 (introdotto dall’art. 1, comma 19, n. 2), della L. 24 dicembre 2012, n. 228.
[6] Comma inserito dall’art. 16 quater, comma 1, lettera i), del D.L. n. 179/2012, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 19, della legge n. 228/2012
[7] Il che è quanto accade innanzi al giudice amministrativo, sino a quando non verranno adottate le regole tecniche che consentiranno, come più avanti, nel testo, si avrà modo di accennare ancora, l’avvio del processo amministrativo telematico in senso proprio, inteso come dialogo tra le parti e l’ufficio giudiziario.
[8] In base all’art. 9, comma 1 bis, della legge n. 53/1994, devono precisamente essere depositate, munite della attestazione di “conformità ai documenti informatici da cui sono tratte”, copie “su supporto analogico del messaggio di posta elettronica certificata, dei suoi allegati e della ricevuta di accettazione e di avvenuta consegna”.
[9] Nel caso affrontato dalla sentenza n. 396/2015, per la verità, vi è l’ulteriore particolarità, su cui ci si soffermerà più avanti, per le specifiche problematiche che sorgono nel processo amministrativo, che l’avvocato si è avvalso della possibilità di procedere, ai sensi del comma 2, dell’art. 3 bis della legge n. 53/1994, alla notifica della copia per immagine dell’originale cartaceo (anziché direttamente dell’originale informatico sottoscritto con firma digitale).
[10] Residua ovviamente il deposito previsto dall’art. 136, comma 2, del cpa, che, pur costituendo un obbligo a carico delle parti, non ha valore legale sostitutivo di quello cartaceo, al quale si affianca con finalità di mera consultazione degli atti via web.
[11] E’ appena il caso di osservare, al riguardo, che tanto lo strumento della posta elettronica certificata quanto dei dispositivi di firma digitale corrispondono a degli standard riconosciuti dalla legge. Circa la posta elettronica certificata, si vedano, tra le altre, le disposizioni contenute nel DPR 11 febbraio 2005, n. 68, “Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica certificata, a norma dell’articolo 27 della L. 16 gennaio 2003, n. 3”; quanto alla firma elettronica, si vedano, tra le altre, come disposizioni aventi carattere generale, quelle contenute nel D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, “Codice dell’Amministrazione digitale”.
[12] A conclusioni ovviamente diverse dovrebbe giungersi rispetto al deposito telematico, da ritenersi, esso sì, precluso in mancanza delle regole tecniche di cui all’art. 13 delle norme di attuazione del cpa.
[13] In senso favorevole alla applicabilità del D.M. n. 44/2011 anche al processo amministrativo si è espresso il Tar Napoli, con la sentenza n. 1756/2013, pur giungendo a conclusioni diverse, ma sotto altro profilo, circa la non operatività, in generale e non solo per il processo amministrativo, delle disposizioni dettate dalla legge 228/2012.
[14] All’esito dell’intervento legislativo appena realizzato, talune disposizioni contenute nel D.M. n. 44/2011 e relative proprio alla notifica tra avvocati (art. 18) risultavano incoerenti o configgenti con quanto appena stabilito dalla legge ordinaria (era ad esempio previsto che l’atto dovesse essere sottoscritto con firma digitale e la relazione di notifica inserita nel corpo del messaggio, mentre la legge aveva appena stabilito che pure la relazione, sottoscritta con firma digitale, doveva essere inviata come allegato al messaggio).
[15] Le regole tecniche in questione sono poi state adottate con DPCM del 13 novembre 2014, pubblicate nella Gazz. Uff. del 12 gennaio 2015, n. 8, entreranno in vigore a decorrere dal 12 febbraio 2015.
[16] Al punto 1.6 delle presente nota.

(pubblicato il 2.2.2015)

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L'articolo Sulla controversa applicabilità delle notifiche a mezzo pec nel processo amministrativo. Commento alla sentenza del Tar per il Lazio, sezione III ter, n. 396 del 13 gennaio 2015 (anche in relazione al precedente decreto Presidenziale dello stesso Tar per il Lazio, sezione III bis, n. 23921 del 12 novembre 2013) proviene da Giustamm.