Con la sentenza in rassegna il T.A.R. dell’Umbria ha respinto il ricorso dell’ENI Spa per l’annullamento, in via principale, di un provvedimento del Capo compartimento Umbria dell’ANAS, avente ad oggetto la revoca dell’autorizzazione all’apertura e all’esercizio di un’attività di distribuzione carburante – sito in prossimità di uno svincolo della s.g.c. E45 -, oltre all’annullamento, per motivi aggiunti, della delibera della conferenza di servizi indetta dal Provveditorato regionale alle opere pubbliche per l’Umbria avente ad oggetto la modifica dello svincolo in parola, e di altri atti presupposti e conseguenti.
I giudici, infatti, con riguardo al ricorso principale, hanno ritenuto non configurabili nella fattispecie le censure di eccesso di potere per difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, prospettate dalla ricorrente, a causa dell’esistenza di un precedente preavviso di revoca, notificato dall’ANAS, oltre ad un programma di lavori approvato dal Ministero dei lavori pubblici e già in fase esecutiva. La ricorrente era peraltro a conoscenza dell’irregolarità dell’allocazione del distributore sin dal 1988, quando l’ANAS aveva invitato l’AGIP Spa (oggi ENI Spa) ad adeguare entro un anno gli accessi all’impianto. Il merito del provvedimento di revoca, inoltre, trova il suo fondamento nel Codice della strada, che vieta l’apertura di accessi lungo le rampe di intersezioni (art.22 co.10 D.Lgs.285/1992) e nella normativa tecnica ANAS. Ma determinante è apparso l’art.5 del disciplinare di settore del 1955, che espressamente prevede la facoltà dell’Amministrazione concedente di modificare i tratti stradali imponendo alle concessionarie gli obblighi conseguenti, ivi compreso quello più oneroso dello smantellamento dell’impianto. Non rileva, viceversa, che l’ANAS abbia disatteso un progetto alternativo già presentato dall’AGIP Spa, poiché, come emerge dalla motivazione addotta dall’Amministrazione, questa ha correttamente ritenuto prevalenti l’interesse pubblico alla sicurezza stradale e gli altri interessi pubblici e privati connessi al miglioramento dell’assetto urbanistico della zona. Anche i principi di proporzionalità, ragionevolezza e giusto procedimento, ex art.3 Cost., appaiono rispettati, atteso che il sacrificio imposto al privato ricorrente consiste nella delocalizzazione dell’impianto nella viabilità locale, a fronte del succitato divieto legislativo e di una pregressa irregolarità non altrimenti sanabile.
Respinto senza incertezze il ricorso principale, il Tribunale, esaminando i motivi aggiunti, affronta l’assorbente questione della censura di illegittimità della conferenza di servizi urbanistica indetta dal Provveditorato alle opere pubbliche (ex art.3 del D.P.R. 384/1994). Sul punto la ricorrente, considerata l’asserita mancanza di legittimazione dei rappresentanti di tre Amministrazioni, su un totale di dieci partecipanti, deduceva l’invalidità della determinazione assunta in conferenza (id est la conformità urbanistica del nuovo tracciato dello svincolo). Ma il Giudice ha ritenuto, tralasciando ogni questione sulla legittimazione della ricorrente a proporre tale censura, che la fattispecie verificatasi, ossia quella del falsus procurator che ha espresso parere favorevole senza che l’Amministrazione di fatto rappresentata abbia in seguito eccepito alcunché, sia equiparabile a quella del procuratore silenzioso (art.14ter co.7, legge 241/1990). In tale ultima evenienza, la legge considera come acquisito l’assenso dell’Amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà della rappresentata e non abbia notificato nei trenta giorni seguenti alla conclusione del procedimento il proprio motivato dissenso. Alla stessa stregua, secondo il T.A.R., dal punto di vista degli effetti (leggasi: assenso prestato in conferenza), l’eventuale ratifica da parte dell’Amministrazione sarebbe solo ad abundantiam, in ultima analisi non rilevando il difetto di legittimazione. Anche a voler negare tale impostazione, nel caso concreto il numero dei non legittimati non era tale da superare una prova di resistenza e la decisione sarebbe stata egualmente assunta a maggioranza, secondo i principi generali di cui all’art.14ter della 241/1990 come modif. dalla legge 340/2000.
Sennonché, su quest’ultimo punto bisogna sottolineare come nel caso di specie la conferenza (c.d. urbanistica) sia stata convocata ai sensi dell’art.3 co.4 del D.P.R. 383/1994, norma che disciplina la localizzazione di un’opera di interesse statale in difformità dagli strumenti urbanistici.
In tale evenienza, infatti, la conferenza di servizi decide all’unanimità e non a maggioranza. Qualora manchi l’unanimità, la norma succitata richiama l’operatività della procedura ex art.81 co.4 del D.P.R. 616/1977 (comma non abrogato dal D.P.R. 383/1994), che prevede l’accertamento della conformità urbanistica delle opere di interesse statale, rimasta senza esito l’intesa con la Regione interessata, mediante Decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Ciò è confortato da apposito parere del Consiglio di Stato, sez. I, n.1622 del 5.11.1997.
La disciplina della materia, invero, è stata resa incerta dalla stratificazione normativa formatasi negli anni ’90 e non adeguatamente supportata da operazioni c.d. legistiche di coordinamento dei testi. In particolare, il richiamo al D.P.R. 383/1994 era contenuto nel vecchio testo dell’art.14ter della legge 241/1990. Non a caso la conferenza di servizi urbanistica deve essere convocata (art.3 1co. D.P.R. 383/1994) “…ai sensi dell’art.2, comma 14, della legge 24 dicembre 1993, n.537”. Ma la legislazione “semplificatrice” del 2000 ha espunto dal testo dell’art.14ter il riferimento al D.P.R. 383/1994, di talchè l’interprete si trova in una condizione di obiettiva incertezza in ordine alla norma applicabile.
Nel caso di specie, peraltro, non sembra del tutto conferente il richiamo al “principio generale” maggioritario introdotto dalla legge 340/2000, ma anzi sembrerebbe preferibile, secondo un principio ancor più generale, l’applicazione della lex specialis, ossia il criterio dell’unanimità. Ciò posto, appare in tutta evidenza l’essenzialità del tema della legittimazione del rappresentante nella conferenza anche nel caso di specie. Ove, infatti, la sua partecipazione risultasse viziata nella procura, mancando un espresso provvedimento di ratifica da parte dell’organo competente ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’Amministrazione rappresentata, il provvedimento finale risulterebbe illegittimo. Sul caso in esame, peraltro, non possono farsi che illazioni, poiché è dato di conoscere il difetto di legittimazione di un solo rappresentante, che è stato peraltro sanato con apposita delibera, ma non i vizi incombenti sulla rappresentanza di altre due Amministrazioni. Non è un’illazione, invece, l’auspicio di un intervento chiarificatore in materia da parte del Legislatore.

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V. T.A.R. UMBRIA – PERUGIA – Sentenza 24 marzo 2004 n. 121

Note

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