I – IL QUADRO NORMATIVO
Al fine di prospettare un’ipotesi di lavoro si rileva opportuno premettere il relativo e complessivo quadro normativo cui fa riferimento l’articolo 5, terzo comma, della L. 30 luglio 2007, n. 111 (e successive modificazioni), recante le disposizioni transitorie in materia di uffici direttivi della magistratura.

Articolo 45 D. L.vo 160/2006, come modificato dalla L. 111/2007.

1) Le funzioni direttive di cui all’art. 10, commi da 10 a 16, hanno natura temporanea e sono conferite per la durata di quattro anni, al termine dei quali il magistrato può essere confermato, per un’ulteriore sola volta, per un eguale periodo a seguito di valutazione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, dell’attività svolta. In caso di valutazione negativa, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per cinque anni.
2) Alla scadenza del termine di cui al comma 1, il magistrato che ha esercitato funzioni direttive, in assenza di domanda per il conferimento di altra funzione, ovvero in ipotesi di reiezione della stessa, è assegnato alle funzioni non direttive nel medesimo ufficio, anche in soprannumero, da riassorbire con la prima vacanza.
3) All’atto della presa di possesso da parte del nuovo titolare della funzione direttiva, il magistrato che ha esercitato la relativa funzione, se ancora in servizio presso il medesimo ufficio, resta comunque provvisoriamente assegnato allo stesso, nelle more delle determinazioni del Consiglio superiore della magistratura, con funzioni né direttive né semidirettive.
Articolo 35 dello stesso decreto legislativo
Sotto la rubrica “limiti di età per il conferimento delle funzioni direttive”, l’articolo citato dispone che “le funzioni direttive possono essere conferite esclusivamente ai magistrati che, al momento della data della vacanza del posto messo a concorso, assicurano almeno quatto anni di servizio prima della data di collocamento a riposo”

Art. 5, co, 3, L. 111/07.
Le disposizioni in materia di temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi di cui agli articoli 45 e 46 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, come modificati dall’art 2 della presente legge, si applicano a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della presente legge e pertanto, fino al decorso del predetto termine, i magistrati che ricoprono i predetti incarichi mantengono le loro funzioni. Decorso tale periodo, coloro che hanno superato il temine massimo per il conferimento delle funzioni senza che abbiano ottenuto l’assegnazione ad altro incarico o ad altre funzioni decadono dall’incarico restando assegnati con funzioni non direttive né semidirettive nello stesso ufficio, eventualmente anche in soprannumero da riassorbire con le successive vacanze, senza variazione dell’organico complessivo della magistratura e senza oneri per lo Stato. Nei restanti casi le nuove regole in materia di limitazione della durata degli incarichi direttivi e semidirettivi si applicano alla scadenza del primo periodo successivo alla data di entrata in vigore della presente legge.

ART. 1 D. L.vo 25/1/2008.
1- In deroga agli artt. 104, 108 e 109 dell’ordinamento giudiziario approvato con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e successive modificazioni, in caso di mancanza del titolare, i magistrati di cui all’art. 5, comma 3 della legge 30 luglio 2007, n. 1111, in servizio presso lo stesso ufficio, reggono il tribunale … la procura generale della Repubblica o la procura della Repubblica, per il periodo massimo di sei mesi, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

II- IL PRINCIPIO DELLA TEMPORANEITA’ DEGLI INCARICHI DIRETTIVI DIFRONTE ALLA COSTITUZIONE. CONSIDERAZIONI SUGLI ARTT. 105 E 107 COST..
Con l’approvazione della Riforma in commento è stato introdotto il principio della temporaneità degli incarichi direttivi ricoperti dai giudici. Principio, invero, affatto nuovo alle esigenze della Magistratura, tanto che lo stesso era stato già inserito nella proposta di riforma del 1958, elaborata dalla relativa Associazione Nazionale.
Per i magistrati dirigenti è stata rimarcata la distinzione tra rapporto di servizio, caratterizzato dalla stabilità propria del rapporto di lavoro a tempo indeterminato ed incarico di dirigenza, cui è stata predefinita una ben precisa durata.
Nel parere espresso, ai sensi dell’art. 10 della L. 24 marzo 1958, n. 19, nel 2002 dal C.S.M. è dato leggere testualmente : “nella temporaneità dei compiti di direzione di uffici giudiziari è stato individuato lo strumento per contrastare il formarsi di centri di potere, per riaffermare concretamente la natura di “servizio” della funzione di direzione degli uffici giudiziari, per consentire l’avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all’altezza del compito e la piena utilizzazione di nuove energie”.
In sintesi, l’ufficio direttivo come “incarico” e non più come “status” o come posizione gerarchica stabilmente acquisita e resa potenzialmente immutabile dal riconoscimento al magistrato che è a capo dell’ufficio della prerogativa dell’inamovibilità posta a garanzia del magistrato che esercita attività giudiziaria”.
Temporaneità, pertanto, legata alla durata dell’incarico dirigenziale, assolutamente non incidente, secondo la prospettazione del C.S.M., sulla inamovibilità del magistrato, precipua garanzia a tutela del giudice nell’esercizio della funzione giudiziaria.
Invero la Corte Costituzionale nella sentenza n. 156, del 5.12.1963, ha affermato “…5. – Con riferimento infine all’art. 107 della Costituzione – e precisamente a quella parte di esso che conferisce ai magistrati la garanzia dell’inamovibilità (facente parte anche in passato del loro “stato giuridico”: v. il D. Lg. 31 maggio 1946, n. 511) – è da osservare che tale disposizione è espressamente posta a presidio soltanto della conservazione della “sede” e delle “funzioni”, nel senso tradizionale di beni facenti parte dello “stato giuridico”del magistrato (e cioè della sede e delle funzioni alle quali egli sia stato permanentemente “assegnato” ai sensi dell’art. 105 della Costituzione).
La disposizione non esclude invece la possibilità che, anche senza il consenso degli interessati, siano adottati, per esigenze del servizio, provvedimenti di modificazione della ripartizione dei magistrati fra i vari uffici dell’organo giudiziario composito al quale sono “assegnati”, come pure provvedimenti, i quali, per ragioni contingenti – volte ad assicurare la continuità e la prontezza della funzione giurisdizionale -, facciano luogo alla temporanea destinazione di un magistrato a una sede o una funzione diversa da quelle alle quali egli sia permanentemente “assegnato”. Provvedimenti, tanto i primi che i secondi, i quali – come si è visto non incidono sullo “stato” dei magistrati.
Dalla lettura di tale decisione può evincersi che la regola costituzionale della inamovibilità “è posta a presidio della conservazione della sede e delle funzioni … alle quali – il magistrato -sia stato permanentemente assegnato” (Corte. Cost. 156/1963 cit.) e che uniche eccezioni, a tale regola, possono costituzionalmente fondarsi solo su “esigenze del servizio … per ragioni contingenti”.
In tal senso, anche la decisione della Corte n. 173, del 26 novembre 1980, nella quale, con riferimento ai provvedimenti adottati per le esigenze di cui sopra, può leggersi che “… non essendo diretti a mutare stabilmente le funzioni o la sede del magistrato è di tutta evidenza che essi non possono essere condizionati neppure alla prestazione del consenso da parte dell’interessato, a garanzia della sua inamovibilità. La quale, giova ripetere, dall’art. 107 della Costituzione e nel quadro delle garanzie di indipendenza dei giudici, è espressamente posta a presidio soltanto della conservazione della “sede” e delle “funzioni”, che siano state permanentemente attribuite in seguito a decisione del Consiglio superiore”.
Nelle decisioni della Corte non vi è alcun riferimento ad un collegamento, costituzionalmente supportato, tra principio di inamovibilità e specifico “esercizio della funzione giudiziaria”, cui fa riferimento nel suo parere il C.S.M..
Del resto il primo comma dell’ art. 107 Cost. stabilisce che “I magistrati sono inamovibili” ed il successivo terzo comma dispone che “I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni”: il precetto costituzionale, che pure prevede nel medesimo articolo la diversità delle funzioni cui possono essere adibiti i magistrati, non limita il principio della inamovibilità solo ad alcune di esse, né prevede ulteriori ipotesi cui non può essere applicato il principio del primo comma.
D’altronde è stato affermato che l’art. 105 della Costituzione, nel delimitare la competenza del C.S.M., ricomprende, tra gli incarichi conferibili dallo stesso, anche quelli direttivi (Bonifacio, G. Giacobbe, La Magistratura, Commentario alla Costituzione a cura di G. Branca, Tomo II, pag. 84)
Il problema, allora, si sposta e comporta la necessità di verificare la legittimità costituzionale di incarichi conferiti per una durata limitata di tempo, in forza di specifiche norme e di conseguenti provvedimenti emessi dal Consiglio Superiore della Magistratura.
Invero, prima della riforma in commento, non esisteva un principio di temporaneità degli incarichi direttivi: di conseguenza essi venivano conferiti senza alcuna durata predeterminata.
Con l’approvazione della riforma, oggi è possibile il conferimento di incarichi direttivi aventi una durata predefinita.
In proposito, si rileva utile esaminare una diversa decisione, nella quale la Corte è stata chiamata a pronunziarsi sulla legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 45, della legge n. 150 del 2005 e 3 del decreto legislativo 16 gennaio 2006, n. 20 (Disciplina transitoria del conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità, nonché di primo e secondo grado, a norma dell’articolo 2, comma 10, della legge 25 luglio 2005, n. 150). In particolare, in questo caso, la Corte ha affrontato il diverso problema della conferibilità di incarichi direttivi anche ai magistrati che avevano compiuto il sessantaseiesimo anno di età. In tale pronunzia la stessa ha ritenuto che “La scelta del legislatore di riservare l’attribuzione di incarichi direttivi ai magistrati che possano garantire un certo numero di anni di esercizio degli stessi mira a realizzare una congrua continuità nell’espletamento delle delicate funzioni direttive degli uffici giudiziari e ad evitare con ciò il conferimento degli stessi incarichi per periodi troppo brevi. Si tratta di una non irragionevole finalità di efficienza, che non può essere sindacata da questa Corte, così come non può essere sindacato il numero di anni considerato dal legislatore necessario e sufficiente per conseguire il predetto scopo”.
La Corte, per quanto sopra, ha quindi ritenuto, sia pure indirettamente (non essendo oggetto dello specifico intervento), la legittimità costituzionale del principio relativo alla durata determinata degli incarichi ed ha chiarito anche la “ratio” di tale norma.
Ben diverso, però, è il caso dei magistrati dirigenti, che, ai sensi dell’art. 105 della Costituzione, che riserva al Consiglio Superiore (secondo le norme dell’ordinamento giudiziario) il potere di adottare i provvedimenti di assunzione, assegnazione, trasferimento, promozione e disciplinari, avevano ricevuto una investitura nell’ufficio dirigenziale non soggetta ad alcun limite temporale, se non quello naturale collegato alla scadenza del rapporto di servizio o, quelli, eventuali indicati dall’art. 107 della Costituzione.
Nelle norme dell’ordinamento giudiziario, cui devono essere informati tutti i provvedimenti del Consiglio, infatti, non era ancora prevista alcuna durata al relativo incarico.
L’aver modificato tali norme e, quindi, l’inserimento nelle disposizioni sull’ordinamento giudiziario di un precetto che statuisce la temporaneità degli incarichi di direzione degli uffici giudiziari, se, quindi, può ritenersi valido principio per le nuove investiture (inserendosi come modifica dell’ordinamento giudiziario, cui il Consiglio Superiore informerà i suoi nuovi provvedimenti) è foriero di gravi dubbi di legittimità costituzionale laddove incida direttamente (come accade con la disposizione transitoria) sugli incarichi già conferiti dal Consiglio (che, uniformandosi sempre alle disposizioni dell’ordinamento giudiziario , li aveva attribuiti senza alcuna scadenza). L’interruzione di tutti gli incarichi in essere (nei casi previsti dalla norma in commento) finisce con il mortificare le relative garanzie costituzionali in quanto per un verso, si ribadisce, pone un termine agli incarichi già conferiti, in via definitiva, dal competente Consiglio, per altro, incide sulle funzioni del magistrato prescindendo assolutamente da una sua spontanea manifestazione di volontà e certamente al di là dei “motivi” e delle “garanzie di difesa” previste dall’ordinamento giudiziario.
In proposito giova rimarcare la circostanza che l’inciso “garanzie di difesa” contenuto nell’articolo 107 Cost., indirettamente, costituisce un ulteriore impedimento ad ogni automatismo nella rimozione dei magistrati, in quanto rende illegittimi tutti gli interventi incidenti sulla funzione del giudice, che non assicurino l’effettivo esercizio di tali prerogative: la rimozione automatica, ope legis, preclude al singolo ogni possibilità di difesa ed introduce una nuova causa di cessazione delle funzioni, costituzionalmente non supportata né in via di principio né in via procedimentale.
Ragionare diversamente significherebbe riconoscere al legislatore il potere di azzerare, ogni volta che lo ritenesse opportuno, una intera classe dirigente della magistratura, giustificando un improprio “spoil system”, con fondate (o, ma non è questo il caso, semplicemente asserite) esigenze di modifica dell’ordinamento giudiziario. Si ribadisce non è in contestazione il principio della durata determinata degli incarichi, quanto quello della legittimità della relativa norma transitoria, così come formulata dal legislatore.

III- L’AZZERAMENTO AUTOMATICO DEGLI UFFICI DIRETTIVI TRA BUON ANDAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA (ARTT. 97 E 110 COST.) ED (IR)RAGIONEVOLEZZA DELLA INEFFICACIA AUTOMATICA ED IRRETROATTIVA DELLA DISPOSIZIONE TRANSITORIA.
1. Sotto un diverso, ma collegato, punto di vista, le disposizioni legislative in questione sembrano porsi in contrasto con i principi di imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione della giustizia, in particolare con gli artt. 3, 97 e 110 della Costituzione, che implicano una organizzazione degli uffici sempre ispirata a canoni di ragionevolezza ed attualità nella valutazione delle esigenze amministrative.
Quanto al profilo della ragionevolezza la Corte Costituzionale ha, più volte, affermato che “Il giudizio di eguaglianza … è in sé un giudizio di ragionevolezza, vale a dire un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la “causa” normativa che la deve assistere: ove la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa è chiamata a svolgere nel sistema e ometta, quindi, di operare il doveroso bilanciamento dei valori che in concreto risultano coinvolti, sarà la stessa “ragione” della norma a venir meno, introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa giustificativa e, dunque, fondata su scelte arbitrarie che ineluttabilmente perturbano il canone dell’eguaglianza. Ogni tessuto normativo presenta, quindi, e deve anzi presentare, una “motivazione” obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante del tutto avulsa dai “motivi”, storicamente contingenti, che possono avere indotto il legislatore a formulare una specifica opzione: se dall’analisi di tale motivazione scaturirà la verifica di una carenza di “causa” o “ragione” della disciplina introdotta, allora e soltanto allora potrà dirsi realizzato un vizio di legittimità costituzionale della norma, proprio perché fondato sulla “irragionevole” e per ciò stesso arbitraria scelta di introdurre un regime che necessariamente finisce per omologare fra loro situazioni diverse o, al contrario, per differenziare il trattamento di situazioni analoghe” (Corte Cost. 89/1996).
Nella specie la “ratio” della norma, costituzionalmente informata, mira alla introduzione del potere/dovere per il Consiglio Superiore della Magistratura di conferire incarichi dirigenziali aventi una predeterminata durata di tempo. A tali fattispecie si deve necessariamente riferire la legislazione approvata: un magistrato incaricato temporaneamente dal C.S.M. di funzioni direttive nell’ufficio cui è chiamato a prestare la propria attività, è consapevole, sin dalla sua nomina, del limite di tempo per il quale ha ricevuto l’incarico, della possibilità di un eventuale rinnovo, dei criteri di valutazione del suo operato, il tutto inserito nel contesto Costituzionale riguardante, in generale, l’Ordinamento giudiziario (in particolare artt. 104, 105 e 107 Cost.).
Ricostruita, così, la regola introdotta (possibilità del conferimento di incarichi a termine) e la causa normativa che la deve assistere (opportunità di garantire un ricambio al vertice degli uffici giudiziari), il principio della temporaneità degli incarichi direttivi, in generale, appare coerente, anche per tale verso, oltre che per le considerazioni innanzi svolte, con le norme costituzionali da ultimo richiamate.
Differenti valutazioni, invece, devono svolgersi con riferimento alla relativa norma transitoria. Per essa, infatti è dato ricavare che tra la regola introdotta (immediata decadenza di tutti i dirigenti che abbiano già retto un ufficio per oltre otto anni) e la relativa causa normativa che la dovrebbe assistere (opportunità di garantire un ricambio al vertice degli uffici giudiziari), vi è un evidente scollamento.
L’opportunità di garantire un ricambio tra i dirigenti, se può legittimamente fondare la disposizione che attribuisce il potere di conferire incarichi a termine (e disciplinarne il relativo procedimento), non è di per sé sufficiente ad azzerare tutti gli incarichi, non temporanei, attribuiti, appunto senza limite di durata dal Consiglio prima della riforma.
La causa ispiratrice della norma non può legittimare un intervento di azzeramento di tutti gli uffici direttivi: la necessità (o opportunità che la si volesse ritenere) di evitare la creazione di immutabili centri di potere, non può comportare anche l’immediata rimozione, con disciplina che finisce con l’avere efficacia retroattiva, di tutti i dirigenti che nell’espletamento del loro incarico (si ribadisce, all’atto del conferimento, temporaneamente non limitato) avevano posto un naturale e legittimo “affidamento” sulla durata dello stesso.
Rilevano, pertanto, due profili (peraltro tra loro complementari), degni di analisi al fine di determinare la legittimità costituzionale, o non, della norma in esame:
a) retroattività della disposizione transitoria;
b) violazione dei principi generali di ragionevolezza, di affidamento e di non disparità di trattamento.
“In tali casi”, secondo quanto affermato dalla Corte Costituzionale, “il problema da affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva incontra, alla luce del principio di ragionevolezza (sentenze n. 229 del 1999; n. 525 del 2000).
Infatti il divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di regola attenersi – non è stato elevato a dignità costituzionale, salva, per la materia penale, la previsione dell’art. 25 della Costituzione; e quindi il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva – interpretative o innovative che siano – purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti (Corte Cost. n. 291, del 10 luglio – 4 agosto 2000, ex plurimis, anche le sentenze n. 397 del 1994, n. 155 del 1990, n. 13 del 1977 ed ancora, sentenze n. 432 del 1997, n. 376 del 1995, n. 153 del 1994).
La Suprema Corte di Cassazione, intervenendo sul punto, ha precisato che “…la legge nuova deve considerarsi inapplicabile (salvo che non sia espressamente disposto e non si tratti di norma processuale) ai rapporti giuridici esauriti ed a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita al momento della sua entrata in vigore, se attraverso di essa si disconoscano gli effetti già scaturiti dal pregresso fatto generatore o si tolga efficacia alle conseguenze attuali o future di esso. Più specificamente, secondo la teoria del “fatto compiuto”, generalmente recepita in giurisprudenza e nella dottrina, la legge nuova può essere applicata ai fatti, agli status ed alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto passato, quando essi devono essere presi in considerazione per se stessi, prescindendo completamente dal fatto generatore, in modo che di quest’ultimo non ne resti modificata la disciplina. Pertanto, ove lo ius superveniens incida non sul fatto generatore del diritto, ma sui suoi meri effetti, che trovano il loro normale svolgimento nel tempo, esso può essere applicato retroattivamente , con l’attribuzione ex nunc di effetti nuovi a fatti pregressi” (Cass. Sez. I, 28 aprile 1998, n. 4327, in tal senso Cass. Sez. Un. 25 maggio 1991, n. 5939).
Non vi è dubbio che la norma transitoria in esame, per quanto sopra detto, finisce con l’incidere direttamente anche sui provvedimenti generatori dei rapporti dirigenziali conferiti precedentemente alla riforma, nella specie, peraltro, tutelati anche da quanto previsto dagli artt. 105 e art. 107 Cost.
Con riferimento ai profili di ragionevolezza, affidamento e non disparità di trattamento appare di stridente antinomia la situazione di quanti, incaricati con provvedimento cronologicamente limitato, svolgeranno le loro funzioni nella consapevolezza di tale durata, avendo anche la possibilità di organizzare la propria vita professionale e familiare in funzione di tale temporaneità, di informare l’attività a principi cui saranno valutate le funzioni espletate, di ipotizzare, conformemente alle esigenze di organico, anche il proprio eventuale futuro, dopo la scadenza del termine di assegnazione e quanti, invece, si trovano a dover immediatamente lasciare l’incarico, senza peraltro nemmeno essere stati sottoposti ad alcuna valutazione per il lavoro svolto.
In tal senso è stato affermato ( Corte Cost., 525, del 15 . 22 novembre 2000) che “In questa sede occorre in particolare soffermarsi sull’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principio che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti”. (v. le sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997).
Non bisogna dimenticare, inoltre, la peculiarità della materia in questione la quale non consente di recepire integralmente quanto, in generale statuito per i pubblici dipendenti, Lo Corte Costituzionale, in proposito ha ritenuto che “Il comune dovere di imparzialità non permette, invero, di parificare i magistrati ai pubblici dipendenti, essendo dalla Costituzione riservata solo ai primi, per la natura della loro funzione, una disciplina del tutto particolare, contenuta nel Titolo IV (art. 101 e segg.); questa disciplina, da un lato, assicura una posizione peculiare, dall’altro, correlativamente, comporta l’imposizione di speciali doveri”. (Corte Cost. 19 ottobre 1982, n. 172).

2. L’azzeramento di tutta una classe dirigente senza alcun filtro valutativo comporta, per altro verso, anche gravissime disfunzioni nell’organizzazione giudiziaria in quanto incide contestualmente sull’organizzazione di numerosi uffici e, di fatto, come si dirà più diffusamente appresso, appesantisce enormemente i lavori del C.S.M., imponendogli di procedere alla tempestiva e contestuale riorganizzazione di moltissimi sedi.
In proposito la Corte Costituzionale chiamata a pronunziarsi sul cosiddetto “spoils system una tantum” che ha interessato in generale la dirigenza nella pubblica amministrazione, con decisione n. 103, del 2007, ha ritenuto che “Orbene, la norma impugnata – prevedendo un meccanismo … di cessazione automatica, ex lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali di livello generale al momento dello spirare del termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge in esame – si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione.
La suddetta disposizione, così formulata, infatti – determinando una interruzione, appunto, automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito – viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi costituzionali e, in particolare, il principio di continuità dell’azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione stessa. Le recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone dell’efficacia e dell’efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita. È evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato.
A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato (sentenza n. 193 del 2002).
Deve, pertanto, ritenersi necessario che – alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale prima richiamata – sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato.
L’esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’organo politico – scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa…
Né può ritenersi, come sostenuto dall’Avvocatura dello Stato, che la norma in esame, data la sua natura transitoria, rinvenga la propria giustificazione nell’esigenza di consentire l’attuazione della riforma recata dalla legge n. 145 del 2002 per il tramite di un equilibrato passaggio da un sistema all’altro.
Tale legge, come è emerso dall’analisi in precedenza svolta, pur apportando modifiche alla previgente disciplina, ne ha mantenuto sostanzialmente fermo l’impianto complessivo che si regge, nei suoi aspetti qualificanti, sulla scelta dei dirigenti guidata da criteri oggettivi, sulla temporaneità dell’incarico conferito, nonché su meccanismi di revoca dell’incarico stesso in presenza di peculiari profili di responsabilità dirigenziali. Ciò rende evidente come la disposizione censurata – a differenza di quanto affermato da questa Corte, in una diversa fattispecie, con la sentenza n. 233 del 2006, in relazione ad una norma concernente la dirigenza regionale (art. 2, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27) dettata per «rendere immediatamente operativa la nuova disciplina» – non assolva ad alcuna funzione di disciplina transitoria volta a consentire l’attuazione di un innovativo sistema della dirigenza statale e dei rapporti di questa con gli organi politici e, dunque, ad agevolare un graduale ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento delle funzioni della dirigenza medesima.
9.3.— Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 per contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella parte in cui dispone che «i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione».
A ben vedere e con gli opportuni adattamenti, la motivazione su cui è fondata la decisione riportata, risulta largamente fungibile per la fattispecie in esame: cessazione automatica degli incarichi, violazione, in carenza di garanzie procedimentali, del principio di continuità dell’azione amministrativa, strettamente correlato a quello del buon andamento dell’azione stessa, impedimento per il dirigente di espletare la propria attività in conformità ai parametri di valutazione da applicarsi per la conferma dei nuovi dirigenti, mancanza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti nell’ambito del quale l’amministrazione possa esternare le ragioni per le quali non ritenga di proseguire il rapporto (si ribadisce nato senza limiti di tempo) ed il dirigente cui sia riconosciuta la possibilità di far valere il suo diritto di difesa (che, preme rimarcarlo, nel caso dei magistrati, considerate le “garanzie di difesa stabilite dall’Ordinamento giudiziario”, cui fa riferimento l’art. 107 della Costituzione, assume un rilievo ben più incisivo di quello che viene riconosciuto dalla legislazione ordinaria –L. 241/90- in generale ai cittadini), possibilità del controllo giurisdizionale del provvedimento emesso all’esito di un giusto procedimento, inefficacia del regime transitorio ad agevolare un graduale ed armonico passaggio da uno all’altro ordinamento delle funzioni della dirigenza medesima.
Ciò volendosi limitare ai principi generali e trascurando la circostanza, assolutamente non secondaria, che l’Ordinamento giudiziario è soggetto anche alle più specifiche norme costituzionali poste a garanzia dei magistrati, la cui autonomia, comunque, risulta minacciata da provvedimenti legislativi di automatica decadenza. In proposito la Corte costituzionale ha ritenuto che “la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego … non rappresenta di per sé un pregiudizio per l’imparzialità del dipendente pubblico, posto che per questi (dirigente o no) non vi è – come accade per i magistrati – una garanzia costituzionale di autonomia da attuarsi necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare che assicuri, ad es., stabilità ed inamovibilità …” (Corte Cost. n. 11/2002).
La norma transitoria in esame, inoltre, ha comportato anche per altro verso gravi disagi nel buon andamento della pubblica amministrazione avendo gravemente appesantito l’attività del Consiglio Superiore che si è trovato nella necessità, in ristrettissimo tempo, di sostituire numerosi dirigenti. Tale circostanza è dimostrata anche dall’approvazione del Decreto Legge, con il quale è stata disposta la proroga del termine per operare le necessarie sostituzioni (Art. . 1 D. L.vo 25/1/2008). In tale senso anche il Consiglio superiore della Magistratura, nel valutare con favore l’introduzione del principio della temporaneità degli Uffici, aveva sottolineato la razionalità della riforma “… per consentire l’avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all’altezza del compito e la piena utilizzazione di nuove energie”.
Non si comprende quale razionalità, inspirata al principio di cui in epigrafe, possa invece essere riconosciuta alla diversa norma transitoria che comporta un automatico e “traumatico” azzeramento di numerosissimi uffici, prescindendo assolutamente da esigenze organizzative e programmatiche della Pubblica Amministrazione, nonché dalla benché minima valutazione dell’operato delle figure dirigenziali della Magistratura e dall’assoluta mancanza di efficaci disposizioni transitorie, idonee a garantire una più temperata attuazione del principio affermato, coerente con le esigenze delle riorganizzazione degli uffici e, per quanto sopra detto, con quelle dei singoli incaricati agli stessi.

IV- CONCLUSIONI: VERSO UNA DECISIONE DEL GIUDICE COSTITUZIONALE.
Le considerazioni finora svolte rappresentano solo degli argomenti di riflessione sui quali, probabilmente, in futuro sarà chiamata a pronunziarsi la Corte Costituzionale, in considerazione dei numerosi ricorsi proposti da magistrati dirigenti, destinatari della disposizione transitoria in commento.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto le numerose istanze cautelari, proposte avverso il provvedimento con il quale erano messi in disponibilità i relativi uffici dirigenziali, interessati all’immediato rinnovo. Decisioni, queste, assolutamente prevedibili, considerato che il provvedimento impugnato non era idoneo a generare direttamente un pregiudizio grave ed irreparabile, atteso che la rimozione dei magistrati (ed il relativo pregiudizio grave ed irreparabile) sarà la conseguenza dei successivi provvedimenti di nomina.
Nelle relative udienze, come è dato evincere dal quotidiano “il Sole 24 Ore” del 25.1.2008, sono già trapelati i “Forti dubbi di costituzionalità” della disposizione transitoria.
L’auspicato intervento della Corte (ove si realizzerà) sarà l’occasione per una rivisitazione di alcun principi fondanti l’intero assetto della Magistratura e non potrà che contribuire, nel corso della ricorrenza del sessantesimo anno della Carta Costituzionale, a rinsaldare, nel rispetto delle reciproche prerogative, i rapporti tra diversi poteri dello Stato.

(pubblicato il 21.3.2008)

Note

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