Livelli essenziali delle prestazioni sociali

e politiche pubbliche per l’integrazione

 

Marco Calabrò

 

Sommario: 1. La disciplina dell’accesso alle prestazioni socio-assistenziali per l’immigrato regolare: tra competenze statali e regionali. – 2. L’incerta qualificazione giuridica dei diritti sociali e le criticità connesse alla mancata individuazione organica dei Livelli essenziali delle prestazioni. – 3. La nozione di “discriminazione non irragionevole” nell’accesso al welfare. Le discriminazioni fondate sui requisiti della cittadinanza e della residenza. – 4. Alla ricerca di nuovi parametri di verifica della legittimità delle discipline regionali: l’intervento, necessario ma insufficiente, della Corte Costituzionale. – 5. La prossima frontiera: l’attuazione di politiche regionali per l’integrazione e l’individuazione di livelli essenziali delle prestazioni specificamente destinati all’immigrato regolare.

 

 

1. La disciplina dell’accesso alle prestazioni socio-assistenziali per l’immigrato regolare: tra competenze statali e regionali.

 

Il principale obiettivo delle riflessioni che seguono è quello di evidenziare le criticità che è possibile registrare oggi in Italia in tema di accesso alle prestazioni socio-assistenziali da parte dello straniero, con particolare attenzione alla posizione dell’immigrato regolarmente soggiornante in Italia. A tal fine prenderò le mosse dal profilo, foriero di non poche incertezze, della corretta perimetrazione della competenza legislativa in materia, per poi soffermarmi sulla natura delle posizioni giuridiche soggettive riconosciute in capo all’immigrato regolare e sulle legittime aspettative di quest’ultimo, nonché sul ruolo che le politiche regionali in materia di integrazione sono chiamate a ricoprire in funzione dello sviluppo sostenibile di una società pluralista.

Come noto, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione la materia dell’immigrazione[1] rientra tra quelle di competenza esclusiva statale, il che sembrerebbe escludere qualsiasi intervento sul tema a livello regionale. La Corte Costituzionale, tuttavia, – nel recepire quella scissione tra politiche “di” immigrazione e politiche “per” l’immigrazione sostenuta da una certa dottrina[2] – ha fin da subito chiarito che unicamente i profili attinenti l’ingresso e le modalità di soggiorno dello straniero in Italia sono da considerarsi di stretta competenza statale, in quanto connessi all’area della sicurezza pubblica. Al riguardo, ad esempio, sono state dichiarate costituzionalmente illegittime disposizioni regionali relative all’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare[3], alla gestione dei flussi migratori[4] all’attuazione delle attività di regolarizzazione della posizione dello straniero[5].

Al contrario, la stessa Consulta ha in più occasioni avuto modo di affermare che ambiti differenti, connessi a profili di grande rilevanza per la vita dell’immigrato che già soggiorna in Italia – quali l’assistenza, l’istruzione e la salute – sono da considerarsi di competenza concorrente (se non, in alcuni casi, residuale regionale) e devono, pertanto, essere gestiti in stretto coordinamento tra Stato e Regioni[6]. In tal senso, ad esempio – a fronte della recente presentazione, da parte del Governo, di diversi ricorsi avverso disposizioni regionali volte ad estendere alcuni diritti sociali anche agli immigrati irregolari[7], sull’assunto che ne avrebbero in tal modo agevolato la permanenza sul territorio nazionale –  la Corte non ha condiviso le censure governative e – anche alla luce del ruolo fondamentale che lo stesso d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo Unico in materia di immigrazione) riconosce alle regioni[8] – ha affermato con chiarezza che le regioni hanno il compito di regolare (e, quindi, modulare) gli effetti sociali del fenomeno migratorio[9].

La questione, in realtà, è ancora più complessa se si considera che la materia dell’assistenza sociale rientra pacificamente tra quelle di competenza esclusiva residuale regionale[10], il che potrebbe indurre a ritenere che tutti i profili non connessi alla sicurezza bensì alla sola assistenza sociale debbano essere disciplinati unicamente da disposizioni regionali. L’applicazione del criterio generale della “prevalenza” imporrebbe, infatti, nel caso di concorso di competenze, una verifica circa la possibilità di considerare dominante una delle materie coinvolte[11]. Il rischio di tale opzione, tuttavia, è evidentemente rappresentato dalla più che probabile (e inaccettabile) creazione di modelli di welfare profondamente differenti tra regione e regione. In effetti, il raggio di azione regionale non può in alcun modo ritenersi svincolato da disposizioni statali (e costituzionali), prime fra tutte quelle in materia di diritti fondamentali[12]. L’argine rappresentato da tale “nocciolo duro”, tuttavia, presenta diverse incertezze applicative, in relazione tanto al contenuto effettivo dei diritti fondamentali, quanto alla loro elencazione: ferma restando l’esclusione degli immigrati dall’esercizio dei diritti politici, in dottrina si avvicendano posizioni orientate a garantire agli stranieri tutti i diritti inviolabili dell’uomo, ed impostazioni che invece – pur ritenendo inadeguato il criterio letterale[13] – sostengono la necessità di verificare, in merito a ciascun diritto che la Costituzione riserva ai soli cittadini, la sussistenza o meno di ragioni idonee a supportare tale scelta[14].    

A ben vedere, in realtà, è la stessa intrinseca complessità delle problematiche connesse alla materia dell’immigrazione a pretendere l’applicazione di un modello di intervento pubblico multilivello, fondato sui principi di coordinamento e leale collaborazione, sia in relazione alle materia di competenza concorrente che a quelle di esclusiva competenza statale e regionale[15]. Del resto, conduce a tanto anche una lettura sistematica delle disposizioni costituzionali: mentre, da un lato, l’art. 117, co. 2 attribuisce alla competenza esclusiva statale la materia dell’immigrazione, dall’altro – ai sensi dell’art. 118, co. 3 – si dispone espressamente che nella stessa materia la legge statale disciplini forme di coordinamento fra Stato e Regioni[16].

Nonostante il contesto normativo contempli, dunque, un modello regolatorio coordinato ed omogeneo, il quadro attuale appare profondamente sfaccettato ed eterogeneo, frutto di una sostanziale mancanza di politiche pubbliche unitarie, nonchè di interventi contraddittori sia a livello statale che, soprattutto, regionale. Come si chiarirà meglio nel prosieguo, infatti, è possibile registrare un duplice filone: da un lato, normative regionali tese ad ampliare il grado di accesso alle prestazioni assistenziali dello straniero (in alcuni casi anche irregolare), dall’altro, diverse leggi regionali che – rivendicando l’autonomia derivante dalla competenza residuale in materia di assistenza sociale – intervengono in termini decisamente restrittivi[17].

Tale assetto è in buon parte il risultato della perdurante assenza di una determinazione organica da parte dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) in materia di assistenza sociale[18]. Questi ultimi, infatti, una volta individuati, finirebbero per fornire una piattaforma (minima) uniforme e, nel contempo, per configurare chiari e ben definiti limiti per i legislatori regionali. I Lep – rappresentando il contenuto essenziale dei diversi diritti sociali[19] – assicurerebbero, sia per il cittadino italiano (o, meglio, europeo) che, a maggior ragione, per l’immigrato, il godimento sull’intero territorio nazionale di prestazioni garantite e qualitativamente uniformi. E’ stato giustamente osservato, al riguardo, che il livello di uniformità può concernere non solo il contenuto del diritto, ma anche i beneficiari dello stesso: in particolare, al legislatore statale sarebbe consentito individuare il titolo di soggiorno necessario, ovvero “quel collegamento con la comunità italiana che dà accesso al godimento dei diritti sociali”[20], con il conseguente divieto per il legislatore regionale di ridurre la sfera dei destinatari di quel diritto.

Ad oggi, invece – a differenza di quanto accade nel settore dell’assistenza sanitaria – la legge quadro in materia di servizi sociali (l. n. 328/2000), si limita ad individuare in modo generico destinatari e tipologie di servizi, senza tra l’altro occuparsi (se non del tutto incidentalmente) della figura dell’immigrato[21]: la mancata determinazione espressa dei Lep impone, pertanto, la loro ricerca all’interno di altre normative di settore (principalmente il t.u. in materia di immigrazione) – attraverso incerte operazioni di tipo deduttivo – il che, come emergerà nel prosieguo del presente lavoro, finisce, tra l’altro, per rendere difficoltoso il controllo di legittimità costituzionale della normativa regionale di settore da parte della Consulta.  

 

2. L’incerta qualificazione giuridica dei diritti sociali e le criticità connesse alla mancata individuazione organica dei Livelli essenziali delle prestazioni.

 

In tale contesto si innesta, poi, l’ulteriore profilo di criticità derivante dall’incerta qualificazione giuridica dei diritti sociali, ovvero delle pretese, nonchè dei limiti delle stesse, che il cittadino in generale può vantare nei confronti degli apparati istituzionalmente chiamati ad erogare prestazioni socio-assistenziali. Si tratta senza dubbio di una categoria assai eterogenea, nella quale rientrano ambiti anche molto differenti fra loro[22] – quali il diritto al lavoro, alla salute, all’istruzione, all’abitazione, all’assistenza – il che spiega (almeno in parte) le ragioni per le quali ancora oggi “diritti sociali” rappresenti una formula profondamente controversa. Il tema impegna da anni la migliore dottrina e non può certo essere compiutamente affrontato in questa sede[23]; eppure è necessario accennarvi in via strumentale per potersi poi occupare nello specifico della posizione dello straniero nei confronti dell’accesso al welfare.

Semplificando, una prima posizione – nell’inquadrare i diritti sociali all’interno dei diritti fondamentali – tende a riconoscere in capo al cittadino un diritto soggettivo pieno, escludendo qualsiasi forma di discrezionalità non solo da parte dell’amministrazione ma anche del legislatore nella soddisfazione di tali diritti[24]. La prospettiva è quella di ritenere la piena tutela dei diritti sociali come diretta espressione del valore della persona e della dignità umana, configurando questi, insieme alle libertà fondamentali, l’essenza stessa (perciò non degradabile) dell’uomo.

A tale ricostruzione se ne affianca una seconda, volta invece ad inquadrare i diritti sociali nell’ambito dei diritti di prestazione, con la necessaria conseguente esclusione della possibilità di parlarne in termini di diritti soggettivi, atteso il loro essere finanziariamente condizionati e la connessa attribuzione (almeno a livello legislativo) di un potere discrezionale di scelta circa l’individuazione del livello di soddisfacimento del diritto e delle risorse da impegnare al riguardo[25]. Come noto, sin dagli anni ’90 del secolo scorso la Corte Costituzionale ha introdotto – in relazione al diritto alla salute e, più in generale, alla posizione del cittadino nei confronti dell’erogazione di prestazioni socio-assistenziali – la figura dei diritti finanziariamente condizionati “all’attuazione che il legislatore ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui l’apparato dispone”[26]. Di qui l’atteggiarsi dei diritti sociali come interessi legittimi o, comunque, occasionalmente protetti, la cui soddisfazione sarebbe perciò subordinata alla previa tutela dell’interesse generale[27] e, quindi, alle scelte di volta in volta compiute dal potere pubblico nel bilanciare le pretese del singolo con le esigenze della collettività[28].

A ben vedere, come è stato condivisibilmente osservato, l’eterogeneità che caratterizza la figura dei diritti sociali finisce per rendere fallimentare qualsiasi tentativo volto a delineare gli stessi attraverso una configurazione giuridica unitaria; essi, infatti, costituiscono situazioni che – seppure qualificate dalla Costituzione come diritti – spesso non assurgono a veri e propri diritti soggettivi, bensì si atteggiano a “situazioni giuridiche soggettive diverse o addirittura non sarebbero, in qualche caso, situazioni giuridiche soggettive”[29].

Ciò posto – anche alla luce dei più limitati fini della presente indagine, volta a definire la posizione dello straniero nei confronti delle prestazioni pubbliche socio-assistenziali – si intende prospettare una ricostruzione della figura del diritto sociale che contempli la scissione di due momenti temporalmente e logicamente distinti: da un lato, il momento della programmazione dei servizi da poter erogare, dei relativi destinatari e delle risorse necessarie, in relazione al quale l’utente non può che essere considerato titolare di mere aspettative o di interessi legittimi; dall’altro, il momento della concreta erogazione del servizio, a fronte della quale – in presenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi – l’utente è innegabilmente titolare di un vero e proprio diritto soggettivo a ricevere la prestazione. Il condizionamento (economico ed organizzativo) non riguarderebbe, pertanto, l’an e il quid del diritto spettante – coperti da garanzia costituzionale – bensì il quomodo e il quando del relativo godimento, profili lasciati ad una duplice discrezionalità: innanzitutto legislativa (sindacabile sotto il profilo della ragionevolezza) e in secondo luogo amministrativa (sindacabile sotto il profilo dell’eccesso di potere)[30].

Una volta esercitate le suddette attività discrezionali, tuttavia, il diritto (o, meglio, la posizione giuridica soggettiva), originariamente condizionata, diviene direttamente azionabile e tutelabile come diritto soggettivo pieno e la peculiarità dei diritti sociali riposa proprio nella circostanza che esiste un contenuto essenziale di tale diritto che in ogni caso la discrezionalità amministrativa e legislativa non possono in alcun modo intaccare. Il carattere non degradabile di (alcuni) diritti sociali non appare, invero, oggetto di contestazione[31]; meno scontata è, però, la concreta definizione di tale “nocciolo” minimo costituzionalmente garantito. Non viene in aiuto il riferimento ai diritti fondamentali dell’uomo, in quanto con tale formula si dice troppo (peccando di assolutizzazione e non tenendo conto della accezione di “diritti condizionati”) e troppo poco (mancando una elencazione delle specifiche prestazioni atte a configurare il nucleo fondamentale di ciascun diritto).

Ecco, quindi, che emerge il ruolo essenziale che in tale contesto è chiamata a ricoprire la pronta e completa definizione dei livelli essenziali delle prestazioni in relazione ai diversi diritti sociali[32]. I Lep rappresentano qualcosa di diverso, di ulteriore, rispetto ai diritti fondamentali e la loro concretezza li rende l’unico strumento realmente in grado di tutelare l’utente di fronte ad indebite limitazioni dei propri diritti[33]. Fino a quando il legislatore statale non determinerà in maniera chiara ed organica i Lep in materia di assistenza sociale, i potenziali destinatari delle relative prestazioni assistenziali non potranno che essere ritenuti titolari di mere aspettative di diritto nei confronti del legislatore (soprattutto nella sua “veste” regionale) e di interessi legittimi nei confronti delle amministrazioni cui è affidata l’erogazione della singola prestazione.

E’ agevole sostenere che se tali considerazioni posso essere effettuate nei confronti del cittadino, esse valgono ancora di più per lo straniero: questi, infatti, finisce per rinvenire nei Lep – e nel precetto di uguaglianza sostanziale di cui essi sono portatori – la più salda (nonché giustiziabile) garanzia di poter innanzitutto conoscere, e poi pretendere, ciò che gli spetta; la mancata determinazione dei Lep, al contrario, lascia come vedremo l’immigrato alla mercè di scelte ampiamente discrezionali effettuate da legislatori regionali ed amministratori locali più o meno “illuminati”[34]. Se è vero, infatti, che non è esclusa una competenza regionale anche in materia di Lep (derogabili localmente in melius) in relazione all’assetto organizzativo e gestorio delle prestazioni, certamente resta immodificabile quanto stabilito a livello statale in ordine agli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni stesse[35].

Può richiamarsi in via analogica quanto ormai da tempo chiarito dalla Corte Costituzionale in tema di tutela del diritto alla salute. Come è noto, lo Stato ha dapprima stabilito i principi per la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di assistenza sanitaria, individuandoli nell’attenzione alla dignità della persona, nella verifica del bisogno di salute, nell’equità nell’accesso ai servizi, nella qualità e appropriatezza delle cure, nonché nell’economicità dell’impiego delle risorse (cfr. d.lgs. n. 229/1999). In un secondo momento, i Lep sono stati poi determinati nello specifico con atto regolamentare (d.p.c.m. 29 novembre 2001), attraverso l’individuazione di tipologie di prestazioni e di livelli delle stesse che, come chiarito dalla Corte, valgono a identificare il nucleo non degradabile del diritto, così come cristallizzato nell’art. 32 Cost[36]. Proprio grazie a tale operazione la dottrina maggioritaria – supportata dall’utilizzo di termini quali “chiunque” o “tutti” da parte della giurisprudenza[37] – identifica oggi nei Lep in materia sanitaria quelle prestazioni minime garantite agli immigrati (anche irregolari)[38], ed è quindi evidente la ragione per cui è di fondamentale importanza che il legislatore statale non perseveri nel rinviare ad ottemperare al dovere di definire con chiarezza i livelli essenziali delle prestazioni anche nel settore delle attività socio-assistenziali.

 

3. La nozione di “discriminazione non irragionevole” nell’accesso al welfare. Le discriminazioni fondate sui requisiti della cittadinanza e della residenza.

 

Come già si è avuto modo di osservare, attualmente la normativa di principio in materia di accesso alle prestazioni di assistenza sociale per lo straniero (extraeuropeo) – idonea a rappresentare, seppure in via induttiva, un riferimento embrionale di livelli essenziali delle prestazioni – appare molto scarna. Essa, infatti, si limita ad equiparare ai cittadini italiani – ai fini della fruizione delle prestazioni assistenziali – i soli stranieri titolari carta di soggiorno (oggi permesso di soggiorno di lungo periodo) o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno (artt. 41 d.lgs. n. 286/1998 – t.u. immigrazione), nonché a riconoscere ai soli immigrati regolarmente soggiornanti il diritto di fruire delle misure di integrazione sociale (art. 40 d.lgs. n. 286/1998)[39].

Al di fuori dei diritti fondamentali universalmente riconosciuti[40], pertanto, il discrimen  tra accessibilità e non accessibilità alle prestazioni socio-assistenziali, a livello statale, sembra essere stato condivisibilmente individuato in una certo grado di “stabilità” del rapporto tra persona e territorio, desumibile dalla durata del periodo di soggiorno. Tale impostazione trova conferma anche in disposizioni puntuali, sempre di livello statale, quale ad esempio la disciplina della c.d. social card[41]. Ai sensi dell’art. 81 co. 29 ss. del d.l. n. 112/2008 è, infatti, prevista l’istituzione di un fondo da destinare al finanziamento di una “carta acquisti” , erogata dallo Stato a coloro che dimostrano di trovarsi in una situazione di disagio economico tale da minare l’autonomo soddisfacimento delle esigenze basilari di natura sia alimentare che energetiche e sanitarie[42]. La versione originaria della disposizione indicava, invero, nei soli cittadini italiani i beneficiari di tale prestazione assistenziale, ma con una modifica del 2013 – evidentemente tesa ad adeguare la disciplina di settore a quella generale presente nel t.u. immigrazione – il beneficio è stato esteso anche agli stranieri in possesso di un permesso di lungo periodo[43].

Deve segnalarsi, di contro, che da un più approfondito esame del t.u. immigrazione emerge come la possibilità di fruire delle prestazioni prestazioni socio-assistenziali sia subordinato non al semplice trascorrere di un determinato periodo di soggiorno continuativo, bensì anche a condizioni ulteriori. In particolare, ai sensi dell’art. 4 bis del d.lgs. n. 286/1998 colui che richiede il rilascio di un permesso di soggiorno – presupposto, si è detto, indispensabile per ottenere l’accesso al welfare – è tenuto a sottoscrivere un Accordo di integrazione, con il quale si impegna ad acquisire entro un tempo stabilito un adeguato livello di conoscenza della lingua italiana, della Costituzione, delle istituzioni nazionali[44], ecc., nonchè ad aderire espressamente alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione, con ciò facendo propri i valori fondamentali dell’ordinamento italiano. In altri termini, l’immigrato che intende godere delle prestazioni socio-assistenziali non può limitarsi a vivere sul territorio nazionale pacificamente e nel rispetto delle leggi, bensì deve impegnarsi a “diventare” un cittadino italiano (comunque di “serie B” in quanto escluso dal godimento di buona parte dei diritti civili e politici)[45].   

Ma al di là di tale ultimo profilo, la maggiore criticità della normativa nazionale, si ribadisce, è rappresentata dalla sua limitatezza ed in particolare, dalle aporie connesse alla mancata indicazione espressa dei Lep, finendo così per riconoscere un notevole (eccessivo) raggio di azione ai legislatori regionali. Un certo grado di differenziazione tra discipline regionali è fisiologico e, anzi, si può dire connaturato alla stessa ratio della competenza legislativa regionale (sia concorrente che residuale)[46]; ma l’eccesso di eterogeneità attualmente registrabile – derivante dall’assenza di parametri unitari di riferimento – conduce ad intollerabili situazioni di incertezza, nonchè al fondato rischio di violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost. in un settore così delicato come quello dell’accesso ai servizi di assistenza sociale.

Numerose leggi regionali di settore – la maggioranza – estendono l’accesso al welfare a tutti gli immigrati regolari, a prescindere dalla durata del soggiorno[47], ed in alcuni casi financo agli stranieri irregolari in attesa di conclusione della procedura di regolarizzazione[48]. Non mancano, tuttavia, interventi legislativi regionali di tenore opposto, tesi, cioè, a limitare l’accesso alle prestazioni sociali per gli immigrati rispetto a quanto loro riconosciuto in sede di normativa nazionale.

Alcune disposizioni restrittive hanno inizialmente fondato l’elemento discriminatorio sul requisito della cittadinanza – escludendo del tutto i non italiani dall’accesso al welfare – sulla base di una pretesa piena libertà del legislatore regionale laddove il suo interevento non incidesse sulla sfera protetta dei diritti fondamentali[49]. Tali disposizioni, tuttavia, non hanno passato il vaglio della Corte Costituzionale[50], il che ha indotto alcuni legislatori regionali a “trasferire” l’elemento differenziale dalla cittadinanza alla residenza, attraverso la previsione di requisiti differenti per il cittadino (per il quale è in genere sufficiente dimostrare la semplice residenza) e per lo straniero (al quale viene richiesto di essere residente, ininterrottamente, da 3 se non a volte 5 anni)[51]. A quanto risulta, invero, tutte le normative regionali comportanti tali forme di discriminazione sono state dichiarate incostituzionali, ma non, si badi, perché non siano ammessi in astratto trattamenti differenziati tra cittadino e straniero in relazione al godimento dei diritti sociali, bensì per violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.: la Consulta, in altri termini, – nelle diverse pronunce con le quali ha censurato le disposizioni regionali discriminatorie – ha ritenuto illegittima l’introduzione dell’elemento di distinzione non in quanto tale bensì perchè irragionevole, attesa la mancanza di una correlazione tra la richiesta di una residenza protratta negli anni e i requisiti che costituiscono il presupposto della fruizione delle prestazioni sociali, ovvero il versare in situazione di bisogno e disagio[52].

E’ evidente, d’altro canto, che non sarebbe legittimo (né, tantomeno, finanziariamente realistico) prospettare una piena equiparazione tra il cittadino e lo straniero regolare in relazione all’incondizionato accesso ai servizi di assistenza sociale, se non altro alla luce del vincolo economico connesso alle prestazioni ed al rischio di default del Paese ospitante. Sul punto deve osservarsi come lo stesso “straniero europeo”, cittadino, cioè, di uno stato membro – nonostante le libertà di circolazione e soggiorno di cui all’art. 21 TFUE – incontri diversi limiti nell’accesso al welfare legati alla natura del soggiorno (lavoratore, studente, turista) ed alla durata dello stesso[53]. In diverse occasioni, esigenze connesse alla “tenuta” dei sistemi di welfare nazionali hanno indotto la Corte di Giustizia Europea a ritenere legittimo, a determinate condizioni, l’utilizzo del criterio della residenza quale requisito per accedere ad alcune prestazioni sociali oggettivamente connesse alla presenza protratta sul territorio nazionale[54].

Il criterio della dimostrazione di un effettivo legame con il territorio, quale elemento in grado di indicare la ragionevolezza o meno della discriminazione, è stato d’altro canto valorizzato anche dalla Corte Costistuzionale, laddove ha chiarito che il legislatore che intenda sottrarsi da un giudizio di ineguaglianza e manifesta irragionevolezza è tenuto a giustificare eventuali restrizioni all’accesso alle prestazioni sociali fondando l’elemento discriminante sulla “presenza o assenza di indici idonei a testimoniare il legame tendenzialmente stabile tra la persona e la comunità”[55]. Pertanto, l’elemento della precarietà del soggiorno può senza dubbio rappresentare un criterio legittimo per la non attribuzione di un beneficio sociale, ma solo a fronte di una ragionevole correlazione tra le condizioni cui è subordinato l’accesso alla prestazione e la ratio del beneficio stesso[56]: in tal senso, potrebbe passare il vaglio della Consulta l’utilizzo del requisito della residenza prolungata in ordine all’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ma non certo in relazione all’ottenimento di prestazioni sanitarie o di assegni a sostegno delle famiglie indigenti.

Per quanto attiene la figura dell’immigrato, pertanto, accanto alle limitazioni connesse al condizionamento finanziario intrinseco – proprie di qualsiasi diritto connesso a prestazioni pubbliche – si pone un’ulteriore forma di potenziale restrizione all’accesso al welfare, consistente in quella che la Corte Costituzionale ha definito “discriminazione non irragionevole” tra cittadini e stranieri: si tratta, in altri termini, di quei regimi giuridici differenziati, che – proprio nel rispetto del principio di eguaglianza in senso sostanziale – sono consentiti, ma solo a fronte di oggettive diversità legate, ad esempio, alla precarietà del soggiorno, e non al mero dato della nazionalità[57]. Di qui si può argomentare, a contrario, che, in relazione all’accesso alle prestazioni sociali, anche al di là del nucleo irriducibile del singolo diritto il legislatore non è dotato di assoluta libertà nel modulare il contenuto ulteriore del diritto stesso, soggiacendo le sue scelte all’ulteriore vincolo della ragionevolezza del diverso trattamento[58]. 

 

4. Alla ricerca di nuovi parametri di verifica della legittimità delle discipline regionali: l’intervento, necessario ma insufficiente, della Corte Costituzionale.

 

Si è osservato come negli ultimi anni il lavoro della Corte Costituzionale si sia rivelato fondamentale nell’arginare tendenze regolatrici restrittive avanzate da diverse regioni. E’ emblematica, al riguardo, la recente evoluzione normativa della Regione Friuli Venezia Giulia. Con una prima disposizione (art. 9, co. 51, l.r. n. 24/2009) l’accesso alle prestazioni del sistema integrato dei servizi sociali era riconosciuto ai soli cittadini comunitari residenti in regione da almeno 36 mesi[59]. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 40/2011, dichiarava l’illegittimità per violazione dell’art. 3 Cost. di tale previsione nella misura in cui escludeva del tutto un’intera categoria di soggetti (gli stranieri extracomunitari) senza che vi fosse alcuna ragionevole correlazione tra la cittadinanza comunitaria e le tipologie di prestazioni in questione[60].

Con successiva l. r. n. 16/2011 (art. 9) la stessa regione Friuli Venezia Giulia disciplinava nuovamente la materia, questa volta estendendo i benefici sociali anche agli stranieri regolari possessori di carta di soggiorno o di permesso non inferiore a un anno, purchè, tuttavia soddisfacessero – oltre al criterio della residenza in regione da almeno 2 anni – un ulteriore requisito, consistente nell’essere residenti in Italia da non meno di 5 anni[61]. Nonostante la Regione avesse in effetti ovviato alla precedente esclusione tout court di tutti coloro che possedevano lo status di straniero extracomunitario, la Consulta censurava, tuttavia, anche tale ultima disposizione, sempre per violazione dell’art. 3 Cost., a fronte dell’assoluta estraneità sussistente tra la precarietà del soggiorno e la tipologia dei benefici in questione, connessi piuttosto a situazioni di bisogno e di disagio riferibili alla persona a prescindere dalla durata della sua permanenza sul territorio nazionale e regionale[62]. Da ultimo, con l r n. 22/2013, la Regione Friuli Venezia Giulia ha finalmente equiparato cittadini e stranieri regolari (con permesso di almeno un anno) in ordine all’accesso alle prestazioni socio-assistenziali, adeguandosi così all’assetto nazionale[63].

Per quanto il meccanismo di controllo costituzionale appena descritto possa apparire soddisfacente devono, tuttavia, segnalarsi diverse criticità:

1) innanzitutto, la perdurante mancanza di una sistematica disciplina di principio vincolante le regioni  consentirà sempre a queste ultime di giustificare sulla base dell’incertezza della normativa nazionale di riferimento l’introduzione di nuove disposizioni irragionevolmente discriminatorie, e nulla garantisce che le stesse vengano prontamente sottoposte al vaglio della Consulta;

2) in secondo luogo, deve registrarsi come in alcuni casi il legislatore regionale la cui norma è stata dichiarata incostituzionale ne abbia approvata una successiva solo formalmente ottemperando al dettato della Corte. Al riguardo, oltre al caso descritto del Friuli Venezia Giulia può essere richiamato l’esempio della Provincia di Trento: l’originaria versione dell’art. 9 della l. p. n. 15/2012 è stata dichiarata costituzionalmente illegittima laddove, condizionando l’accesso ad un “assegno di cura” alla residenza in provincia da almeno 3 anni, introduceva un criterio di discriminazione privo di una ragionevole correlazione con il contenuto della prestazione in questione; ebbene, invece di rimuovere del tutto la condizione del soggiorno prolungato, il legislatore si è limitato a sostituire il precedente requisito con la richiesta di una residenza di 2 anni![64];

3) in ultimo, il parametro adoperato dalla Corte Costituzionale non pare essere pienamente in grado di garantire l’immigrato, nella misura in cui va a sancire l’illegittimità delle sole discipline regionali che discriminano lo straniero in ragione di una causa “non palesemente irrazionale”, il che è evidentemente diverso dal pretendere un criterio discriminatorio “razionale”[65]. Tale atteggiamento “timido” della Corte potrebbe nel tempo rivelarsi fragile e condurre ad irragionevoli sperequazioni sul territorio nazionale. Riallacciandoci a quanto osservato in precedenza, lo scenario muterebbe laddove la Corte potesse fondare le proprie decisioni non solo sull’art. 3 della Costituzione, bensì anche sul parametro della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali: l’organica determinazione dei Lep a livello statale consentirebbe, infatti, alla Consulta di garantire – attraverso il richiamo all’art. 117, co. 2 lett. m) – il mantenimento di un’adeguata uniformità di trattamento su tutto il territorio nazionale, pur nel rispetto dei livelli di autonomia regionale e locale oggi riconosciuti dall’ordinamento attraverso la facoltà di derogare in melius la normativa nazionale di principio[66].

Di recente, tuttavia, deve segnalarsi un’importante pronuncia della stessa Corte Costituzionale che – sebbene non riguardi espressamente il tema del welfare – appare indicativa di un differente e più netto approccio nei confronti del tema dei diritti da riconoscere all’immigrato regolare. Ci si riferisce, in particolare, alla sentenza n. 119/2015, con la quale la Consulta ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli art. 2 e 3 Cost., l’art. 3, comma 1, d.lg. 5 aprile 2002 n. 77, nella parte in cui prevedeva il requisito della cittadinanza italiana ai fini dell’ammissione allo svolgimento del servizio civile[67]. Ciò che in questa sede maggiormente rileva è che la Corte ha fondato la propria decisione, da un lato, chiarendo che lo svolgimento del servizio civile risponde non tanto ai doveri di difesa della Patria (art. 52 Cost.), quanto ai doveri inderogabili di solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost. – il che rende di per sé irragionevole l’esclusione degli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia – e, dall’altro, evidenziando che “l’esclusione dei cittadini stranieri dalla possibilità di prestare il servizio civile, impedendo loro di concorrere a realizzare progetti di utilità sociale e, di conseguenza, di sviluppare il valore del servizio a favore del bene comune, comporta un’ingiustificata limitazione al pieno sviluppo della persona e all’integrazione nella comunità di accoglienza”.     

 

5. La prossima frontiera: l’attuazione di politiche regionali per l’integrazione e l’individuazione di livelli essenziali delle prestazioni specificamente destinati all’immigrato regolare.

 

E’ possibile, a questo punto, effettuare un “passo ulteriore” e domandarsi se sia sufficiente garantire allo straniero regolare (nei limiti della ragionevolezza appena descritti) un pieno accesso alle prestazioni socio-assistenziali riconosciute ai cittadini italiani. Ci si chiede, in altri termini, se non sia, piuttosto, necessario – proprio nella logica del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost. – prevedere particolari misure sociali idonee a rispondere alle peculiari esigenze dell’immigrato[68]. In tal senso, il riconoscimento dei diritti fondamentali e la garanzia di adeguati livelli essenziali delle prestazioni configurano senza dubbio argini imprescindibili oltre i quali al legislatore (nazionale come regionale) non è consentito andare, ma non appaiono in grado, da soli, di determinare i presupposti per la realizzazione di un reale processo di integrazione[69].  

In effetti, sia la Costituzione (si pensi alla centralità riconosciuta alla dignità dell’uomo) che l’ordinamento in generale (vedi il necessario coinvolgimento di tutti gli utenti nella definizione degli standard dei servizi)[70] sembrano legittimare eventuali interventi specificamente mirati a combattere le condizioni di difficoltà in cui versa lo straniero, anche attraverso la previsione di specifici livelli essenziali delle prestazioni ad hoc. Un accesso differenziato (nel senso di “distinto”) ai servizi sociali trova legittimazione anche nell’art. 5 della dir. 2000/43/CE (Principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica), laddove si parla di Azioni Positive[71], volte – in una prospettiva di multicultural welfare state – a rendere l’immigrato destinatario di strategie di aiuto ulteriori: un anziano immigrato, ad esempio, non ha (solo) l’esigenza di fruire delle prestazione sociali di un anziano italiano, dovendosi ad esse aggiungere anche altri interventi a carattere assistenziale legati a deficit linguistici o di natura culturale[72]. 

Tali considerazioni consentono, tra l’altro, di far emergere come il tema dell’accesso alle prestazioni socio-assistenziali sia strettamente connesso con quello delle politiche di integrazione, in un rapporto di tipo biunivoco. Ciò che si intende sostenere è che se è vero che un accesso adeguato al welfare configura un presupposto imprescindibile perché si realizzi una piena integrazione dello straniero nella comunità, è altrettanto vero che politiche per l’integrazione ben strutturate possono fungere da strumento essenziale per garantire un accesso effettivo e non solo teorico alle prestazioni sociali. Se si vuole affrontare il fenomeno dell’immigrazione nella sua globalità si impone la programmazione di politiche pubbliche di integrazione aventi carattere multidimensionale (culturale, sociale, religioso) e quella che è stata definita la “dimensione giuridica dell’integrazione”[73] consiste proprio nella predisposizione di strumenti e azioni tali da mettere l’immigrato nelle condizioni (di sicurezza, informazione, ecc.) di accedere effettivamente alle prestazioni socio-assistenziali che, come si è evidenziato, in buona parte gli spettano.

Le politiche pubbliche di integrazione rientrano evidentemente nell’alveo di quelle che si sono definite politiche per l’immigrazione, con la conseguenza che – nel rispetto dei (limitati) principi in materia definiti nel d.l.gs. n. 286/1998 – sono le regioni a livello territoriale a dover predisporre, con atti normativi e di programmazione, gli strumenti necessari al fine di agevolare l’integrazione degli stranieri nelle comunità[74]. In tal senso è di grande interesse l’esame delle diverse discipline regionali in materia di integrazione degli stranieri immigrati, molte delle quali non si limitano a rappresentare mere leggi-manifesto (ricche di grandi propositi, ma prive di effettività), bensì contengono misure concrete di inserimento culturale e sociale. Ci si riferisce, in particolare, ad interventi mirati a favorire un pieno inserimento nel rispetto delle diversità culturali, quali: la realizzazione di corsi di lingua italiana volti a promuovere la qualificazione professionale dei lavoratori migranti e l’inserimento nelle scuole dell’obbligo[75]; l’organizzazione di iniziative destinate a preservare i valori e le identità culturali di origine delle popolazioni immigrate, anche attraverso progetti di educazione interculturale nelle scuole e nelle università[76]; la promozione di iniziative sociali o culturali tese a favorire un clima di reciproca comprensione[77].

Particolarmente diffusa, poi, nella legislazione regionale più recente, la previsione di attività di mediazione culturale all’interno di ospedali, scuole, uffici pubblici; mediazione che – insieme ad attività specificamente destinate ad informare lo straniero su diritti ed opportunità, nonché ad assisterlo, anche legalmente, nelle procedure di inserimento sociale – si rivela di importanza strategica[78]. Di grande interesse, in tale contesto, l’esperienza di alcune realtà territoriali dove è previsto che per lo svolgimento delle attività di mediazione culturale le amministrazioni si avvalgano preferibilmente degli stessi immigrati, ovviamente in possesso di un’adeguata qualificazione[79]. La rilevanza di tale strumento, del resto, emerge con chiarezza se solo si considera che non avrebbe alcun senso riconoscere agli immigrati l’accesso – in via astratta – ai servizi di assistenza sociale, senza attivarsi nel concreto per far sì che gli stessi soggetti possano fruirne, venendo a conoscenza dei propri diritti, agevolandone la comprensione, consentendo loro di superare le inevitabili difficoltà linguistiche e burocratiche[80].

In alcune normative regionali è, poi, fortemente sottolineato come un’efficace politica pubblica di integrazione debba prefiggersi anche l’introduzione di strumenti di superamento del fattore di stress consistente nella incapacità dell’immigrato di partecipare attivamente alla vita sociale della nuova comunità in cui vive. Anche attraverso la valorizzazione del portato dell’art. 118 Cost. nella gestione del fenomeno migratorio, quindi, vengono promosse iniziative sociali e culturali delle comunità di immigrati[81] proprio in funzione della realizzazione di un modello di integrazione condivisa, nonché di una più efficace erogazione delle prestazione sociali stesse. Ciò, da un lato, consente allo straniero di sentirsi “parte” della comunità e non un peso estraneo ad essa, e dall’altro, promuove l’adozione di un approccio differenziato per gruppi etnico-culturali, indispensabile se si vuole riservare la corretta attenzione alle specificità delle singole identità culturali, e non considerare fittiziamente tutti gli immigrati come un’entità omogenea[82].

Un modello di partecipazione della popolazione immigrata differente dalle iniziative di “cittadinanza attiva”, in quanto destinato ad esprimersi in un contesto istituzionalizzato, è, poi, rappresentato dalle c.d. Consulte per l’integrazione, presenti in molte realtà regionali e comprendenti, in qualità di membri (e non , quindi, di soli destinatari), anche rappresentanti delle comunità degli immigrati[83]. Tali organi – cui sono attribuite funzioni essenzialmente di tipo consultivo e propositivo – hanno l’importante ruolo di apportare un contributo tecnico all’operato della pubblica amministrazione ogni qual volta quest’ultima programmi di intervenire con azioni destinate a coadiuvare i processi di integrazione e dialogo inter-culturale.

Sono state, tuttavia, segnalate una serie di “debolezze” proprie del modello di Consulta che emerge dall’esame di gran parte delle discipline regionali: in primo luogo, sono generalmente chiamati a partecipare a tali organismi unicamente i delegati delle comunità di immigrati maggiormente rappresentative, con consequenziale rischio di acuire i conflitti tra le diverse etnie comunque presenti sul territorio[84]; una ulteriore criticità si riscontra nella circostanza che la presidenza della consulta è spesso affidata ai prefetti, il che sembra snaturare l’organismo, attribuendogli più uno ruolo di garante della sicurezza che di strumento per l’integrazione; criticabile, infine, anche il carattere non vincolante della maggior parte (se non della totalità) dei pareri emanati dalle consulte, con l’aggravante che molto spesso non è previsto nemmeno uno specifico onere motivazionale in caso di decisione difforme da parte dei pubblici poteri [85].

In conclusione, dall’esame delle normative regionali più recenti emerge una chiara tendenza a coniugare obiettivi di ordine prettamente sociale (modulazione dell’accesso al welfare) con finalità di più ampio respiro, connesse all’implementazione di dinamiche di integrazione e di dialogo inter-culturale. In più occasioni tale rapporto di complementarietà si manifesta nella scelta di non limitarsi a riconoscere all’immigrato regolare la possibilità di fruire delle prestazioni socio-assistenziali erogate alla generalità dei cittadini, prevedendosi altresì – in chiave appunto integrativa – azioni e interventi specificamente strutturati per soddisfare le precipue esigenze dei soli stranieri[86]. Alla luce delle considerazioni effettuate nei paragrafi precedenti, si auspica che il legislatore statale si ispiri al modello regionale nella predisposizione dei Lep in materia socio-assistenziale, mostrando anche in tale contesto un’attenzione differenziata ai bisogni specifici di cui è portatrice la popolazione immigrata, attraverso l’inclusione dello straniero regolare all’interno dei destinatari dei Lep, nonchè l’individuazione di prestazioni ad hoc. 

Nel contempo, tuttavia, si può registrare – sempre a livello regionale – un fenomeno parallelo ma antitetico, in quanto teso ad introdurre limiti all’accesso alle prestazione sociali per gli immigrati, in ragione di criteri legati alla durata della residenza, al tipo di permesso di soggiorno, se non addirittura alla cittadinanza; requisiti profondamente restrittivi che, va sottolineato, non erano presenti nelle discipline regionali più risalenti nel tempo. E’ evidente che tale apparente contraddittorietà è anche il frutto del particolare momento di crisi (non solo economica) che la nostra società sta vivendo, il che impone che obiettivi di integrazione considerino il fenomeno immigrazione nel suo complesso,  non prescindendo dall’elemento della sicurezza e tenendo in debito conto l’innegabile esistenza di una generale (per quanto distorta) percezione che lega la figura dello straniero immigrato all’ordine pubblico e alla pericolosità sociale[87].

Proprio il campo del welfare è destinato a ricoprire un ruolo fondamentale nella corretta impostazione del rapporto tra cittadini e immigrati, considerato il forte rischio che nuove forme di razzismo possano essere alimentate dalla visione dello straniero come “usurpatore” di prestazioni sociali[88]. I pubblici poteri, chiamati ad affrontare e risolvere le criticità derivanti dalla massiccia entrata di flussi migratori, devono evidentemente operare un corretto bilanciamento tra le esigenze dei nuovi utenti e la tenuta del sistema sociale, il tutto nel rispetto del principio di ragionevolezza ed evitando di relegare la figura dell’immigrato nella categoria del “non cittadino”. Il concetto stesso di cittadinanza è di per sé un concetto relazionale, nella misura in cui va a definire il rapporto tra chi appartiene ad una comunità e chi ne è escluso; ma, come si è evidenziato, si può far parte della collettività, esserne dentro e non fuori, in modi differenti: in tal senso può venire in aiuto l’attuale centralità riconosciuta alle politiche regionali di integrazione, il cui presupposto giace nella valorizzazione della cittadinanza intesa in senso sostanziale, che vede nel riconoscimento della cittadinanza formale solo un ultimo (ed eventuale) sigillo.

 

 

 

 

Abstract

 

The recognition of social rights for legal immigrants shows many issues, also arising from the concomitant involvement of matters as immigration (state exclusive legislative power), social welfare (regional exclusive legislative power), fundamental rights (state/region concurring legislative power). The current situation of uncertainty is exacerbated by the lack of the determination of basic level of benefits relating social entitlements to be guaranteed throughout the national territory, which entails an heterogeneous (and discriminatory) regional system.

On these bases, this paper aims at analysing the topic, underlining the opposite dynamics of exclusion and integration which characterise the relationship between the immigrant and the national community. An adequate welfare access system also for the immigrants constitutes an essential prerequisite to guarantee the peaceful development of new pluralist societies: to this aim the implementation of regional integration public policies has to be founded on the mutual recognition of different cultural identities, and has to be directed to the involvement of immigrants communities in the participation in social life, also through the enhancement of a non-formal notion of citizenship.

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(pubblicato il 23.10.2014)

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