(Il Sole 24 Ore, 18 luglio 2000 – Norme e tributi)

Ancora novità dirompenti per la giustizia amministrativa. Con un vero e proprio colpo di maglio, la Corte Costituzionale ha azzerato ieri le novità introdotte nel processo amministrativo due anni fa nell’ambito della riforma Bassanini sulla pubblica amministrazione.

Attesa con trepidazione dagli addetti ai lavori, la sentenza n. 292 di ieri ha dichiarato infatti incostituzionale per eccesso di delega l’articolo 33 del Dlgs 31 marzo 1998 n. 80 che ha attribuito al giudice amministrativo tutte le controversie nella materia dei servizi pubblici.

Che lettura dare alla sentenza della Corte? Quale sarà l’impatto?

L’intera vicenda prende le mosse da una delle novità più importanti della riforma Bassanini tracciata tre anni fa con la legge 31 marzo 1997 n. 59: la privatizzazione completa del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. Sul piano processuale ciò significava togliere al giudice amministrativo il contenzioso del pubblico impiego affidandolo al giudice ordinario.

Quasi a mo’ di contentino, la legge n. 59 attribuì al giudice amministrativo le controversie in materia di risarcimento del danno (in gergo, i cosiddetti diritti patrimoniali conseguenziali) nelle materie dell’edilizia, urbanistica e servizi pubblici fin lì riservate al giudice ordinario (articolo 11, comma 1, lettera g, che traccia i limiti della delega).

Nella scrittura del Dlgs n. 80, il Governo si è però lasciato prendere la mano devolvendo tutta la materia dei servizi pubblici alla cosiddetta giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e dettando regole processuali rivoluzionarie (mezzi di prova del codice civile, condanna al risarcimento in forma specifica, eccetera).

Il Dlgs n. 80 ha innescato subito reazioni a catena. La Corte di Cassazione lo ha utilizzato per estendere l’area della responsabilità della pubblica amministrazione ai danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi (sentenza n. 500 del 1999).

Il Consiglio di Stato ha tratto spunto per ampliare l’ambito della tutela d’urgenza consentendo al giudice amministrativo di emanare ordinanze che sono dei veri e propri decreti ingiuntivi per la riscossione di crediti nei confronti della pubblica amministrazione (ordinanza dell’Adunanza plenaria n. 1 del 2000). Insomma, stavamo assistendo a una vera e propria riforma processuale in via giudiziaria.

Ora la Corte Costituzionale determina uno stop che però, paradossalmente, potrebbe determinare una ancor più brusca accelerazione. Da più di due anni, infatti, è all’esame del Parlamento un disegno di legge di riforma del processo amministrativo (si veda, da ultimo, il Sole-24 Ore del 15 luglio 2000). Approvato dalla Camera dei deputati il 5 luglio, manca ora solo l’ultimo imprimatur del Senato. Un emendamento inserito all’ultimo momento a Montecitorio riscrive per intero l’articolo 33 del Dlgs n. 80.

Pertanto, se il disegno di legge venisse approvato prima della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale nella Gazzetta Ufficiale, l’articolo 33 supererebbe indenne la buriana. Mai àncora di salvezza è stata più provvidenziale. Spetta ora al Senato lanciarla al più presto.

Note

L'articolo Una soluzione a portata di mano proviene da Giustamm.

ROMA – I magistrati dei Tar lanciano un’offensiva a tutto campo. E proclamano uno sciopero monstre di due mesi.

A far data da giovedì, 2 novembre, si asterranno, infatti, da tutte le decisioni di merito. Una protesta che si concluderà solo nel 2001, il 2 gennaio. Saranno garantiti, è la legge sulla regolamentazione degli scioperi nei pubblici servizi a imporlo, i giudizi cautelari e quelli sui ricorsi elettorali.

Una decisione senza precedenti, quella presa dall’Anma (Associazione nazionale magistrati amministrativi), che dovrà essere spiegata ai cittadini, e che non potrà non avere ripercussioni sui tempi già eccessivi di durata dei procedimenti giudiziari.

La vertenza con il ministero della Funzione pubblica, in realtà, risale almeno alla primavera scorsa, quando uno sciopero venne proclamato e poi ritirato. Ma, ora, ad aumentare il disagio dei giudici amministrativi si sono sommati altri fattori. A partire, innanzitutto, dalla riforma del processo decisa con la legge 205/2000, votata quest’estate. «Un provvedimento — sottolinea Raffaele Prosperi, segretario dell’Anma — che ha fatto aumentare in maniera sensibile i carichi di lavoro. Senza che sia stato previsto un sufficiente incremento di organico. Basti pensare che ci è stata attribuita la competenza a rilasciare tutta una serie di provvedimenti cautelari che, in precedenza, ci erano preclusi. E poi ci viene richiesto un impegno aggiuntivo anche nel motivare ordinanze che prima potevano essere emesse senza motivazioni dettagliate, diventando così vere e peoprie mini-sentenze. A fronte di tutto questo la legge prevede l’assunzione di soli 60 magistrati in più nei Tar, quando ne servirebbero almeno 150».

Ma la lista delle proteste è ancora più lunga. E comprende la scarsità di risorse organizzative, sia in termini di strutture che di personale amministrativo, che potrebbero minare anche il tentativo fatto dalla legge di arrivare a un drastico ridimensionamento dell’arretrato. «Del resto — spiega Prosperi —, è vero che è stato previsto l’azzeramento di quei ricorsi vecchi di almeno dieci anni che non siano stati rinnovati con la richiesta di fissazione di una nuova data per la prima udienza, ma non si tratta di una misura decisiva. Meglio sarebbe stato prevedere una data più vicina in maniera da ottenere un’incisività maggiore». E per affrontare l’emergenza i magistrati amministrativi suggeriscono di dare il via, sulla scia di quanto avviene nel circuito della giustizia “ordinaria”, a sezioni stralcio con il compito specifico di arrivare all’esaurimento dei ricorsi giacenti.

A innalzare ancora il livello di scontento dei magistrati Tar, si aggiunge poi il risentimento nei confronti delle disposizioni che sembrano avere favorito i consiglieri di Stato, nominati per concorso, rispetto alla “base”.

Riconoscimenti economici e attribuzione di un ruolo privilegiato di consulenza nei confronti del Governo approfondiscono la spaccatura interna alla magistratura amministrativa e, avverte un comunicato Anma diffuso ieri, «appare pertanto inaccettabile che, in un sistema giuridico in cui i magistrati devono distinguersi solo per le funzioni esercitate, si consenta di assumere per concorso una posizione che scavalca ogni futura progressione di carriera dei giudici in servizio».

Lo sciopero, in realtà, si presenta con molte incognite. A iniziare dagli effetti per i cittadini che, comunque, potranno contare sulle decisioni per i provvedimenti di urgenza che rappresentano una larga fetta del contenzioso, in attesa di una pronuncia sul merito della causa, e anche per i magistrati che non sanno quali conseguenze ci saranno sulle buste paga al termine di un’astensione così articolata.

Marcello Clarich

L’illusione di un rilancio compiuto a costo zero

(Il Sole 24 Ore, 31 ottobre 2000 – Norme e tributi)

Lo sciopero è sempre un segnale di malessere. Se poi a proclamarlo sono addirittura dei magistrati, le ragioni devono essere ben gravi.

L’astensione dalle udienze di merito per due mesi da parte dei magistrati Tar è un ennesimo sintomo di crisi della giustizia amministrativa.

Tempi delle sentenze di grado inferiore a due o tre anni, dovuti a carichi di lavoro crescenti; attacchi ripetuti da parte di esponenti politici e del Governo contro le “sospensive-bloccacantieri” e altre pronunce che paralizzano l’attività amministrativa; tensioni interne fra magistrati dei Tar e del Consiglio di Stato per questioni di status, carriera e peso decisionale nell’organo di autogoverno; cambiamento del ruolo del giudice amministrativo dovuto a leggi recenti o a svolte giurisprudenziali come quella che ha esteso la risarcibilità dei danni conseguenti all’attività amministrativa illegittima (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 500/99): queste le cause principali della crisi.

L’astensione dall’attività giudicante non riguarderà le udienze cautelari, cioè le pronunce urgenti emanate nel giro di pochi giorni volte a prevenire danni gravi e irreparabili per il privato per tutta la durata del processo.

Nel giudizio amministrativo la fase cautelare in molti casi è più importante di quella di merito. Infatti, se per esempio, la ditta esclusa da un appalto non riesce a ottenere subito l’ammissione alla gara con riserva o se l’ordinanza di demolizione di un edificio abusivo non viene sospesa, tutta l’attività processuale successiva perde gran parte di significato. Da questo punto di vista la forma di protesta prescelta dai magistrati amministrativi ha ripercussioni meno devastanti per i cittadini che vedranno però allungarsi i tempi complessivi della trafila processuale.

Inoltre, la recente legge 21 luglio 2000, n. 205 di riforma del processo amministrativo, richiede ai giudici amministrativi un impegno molto maggiore. In particolare, la possibilità di utilizzare i mezzi di prova previsti dal Codice di procedura civile (per esempio le testimonianze) o di avvalersi della consulenza tecnica, renderanno più articolata la sequenza processuale.

Allo stesso modo l’obbligo di motivare in modo puntuale anche le ordinanze cautelari presuppone uno studio molto più attento delle carte processuali e comporta tempi di redazione delle decisioni molto più lunghi. Per non parlare poi della competenza più estesa a conoscere dei profili di risarcimento del danno, un’attività del tutto estranea alla tradizione e alla mentalità del giudice amministrativo. Vero è peraltro che i magistrati amministrativi hanno ora a disposizione le cosiddette decisioni in forma semplificata, con motivazione sintetica, adatte in particolare per respingere i ricorsi pretestuosi e altri strumenti per smaltire le cause pendenti da molti anni cadute quasi nel dimenticatoio.

Nel complesso però la legge n. 205 pone il giudice amministrativo di fronte a sfide nuove senza prevedere un ampliamento adeguato degli organici dei magistrati e del personale ausiliario. Ancora una volta il legislatore è caduto nell’illusione della riforma a costo zero, destinata pertanto a rimanere in gran parte sulla carta. Il rischio di un ulteriore affossamento della giustizia amministrativa è dunque reale.

Note

L'articolo Alla vigilia di uno sciopero di due mesi i magistrati amministrativi spiegano la protesta – Giudici Tar a caccia di risorse Nel mirino i carichi di lavoro ancora troppo pesanti e la mole dei ricorsi arretrati da smaltire proviene da Giustamm.

Un altro colpo alla cultura dei cavilli e del formalismo, un altro passo verso l’Europa. Dopo aver dato il via libera, due giorni fa, al Ddl annuale di semplificazione, che continua l’opera di sburocratizzazione avviata negli ultimi anni (si veda «Il Sole-24 Ore» di ieri), la Camera ha approvato ieri all’unanimità una proposta di legge contenente «Norme generali sull’attività amministrativa». Il provvedimento, presentato da Vincenzo Cerulli Irelli, presidente della Bicameralina sulle riforme della Pa, e che ora passerà al Senato, si compone di 12 articoli, brevi e nitidi (cosa rara di questi tempi), la cui importanza potrebbe sfuggire. Siamo invece in presenza di una piccola rivoluzione nella cultura burocratica, che segue quella operata dalla legge sulla traparenza amministrativa, la n. 241 del ’90, che contiene il decalogo dei diritti del cittadino nei confronti della burocrazia.

Ma quali sono le principali novità della proposta di legge?

Di gran lunga più importante sul piano pratico è la nuova definizione dei vizi dell’atto amministrativo che rende più difficile l’annullamento. Troppe volte, in passato, provvedimenti di aggiudicazione di gare per la realizzazione di opere pubbliche, graduatorie concorsuali, espropriazioni, sono finite nel nulla, magari a distanza di anni, perché privi di un di un timbro o affetti da altra imperfezione formale. L’indice veniva puntato di regola contro il giudice amministrativo. Tuttavia, in molti casi, la sentenza era pressoché scontata, in presenza di una legge approvata nel 1889 che identifica i vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere senza graduare la loro importanza ai fini dell’annullamento.

Il progetto di legge restringe anzitutto il vizio di incompetenza ai soli casi di invasione di prerogative di amministrazioni diverse. In pratica, un atto emanato dal sindaco anziché dalla Giunta comunale, dal questore anziché dal prefetto darà origine tutt’al più a una “querelle” interna. Il progetto chiarisce inoltre che l’atto viziato sotto il profilo procedurale o formale non può essere annullato se il «contenuto non avrebbe potuto essere diverso a quello in concreto adottato» (articolo 9). È poi sempre possibile la regolarizzazione dell’atto in pendenza di ricorso giurisdizionale.

Un altro articolo — ripreso dal progetto di riforma costituzionale varato dalla Bicamerale due anni fa — prevede che «le amministrazioni pubbliche agiscono secondo le norme del diritto privato» salvo i casi di poteri amministrativi espressamente conferiti da leggi o da regolamenti (articolo 2). In questo modo la garanzia del principio di legalità diventa molto più stringente e aumenta l’elasticità all’azione amministrativa. Anche la cosiddetta esecuzione d’ufficio dei provvedimenti amministrativi, senza necessità di un intervento preventivo di un giudice, è ammessa «solo nei casi e nei modi indicati dalla legge» (articolo 5). Viene così ridotto il rischio di abusi da parte dell’amministrazione.

Completano il progetto di legge alcuni articoli in tema di sospensione, revoca, annullamento d’ufficio, convalida, conversione dell’atto amministrativo che legificano principi già affermati dalla giurisprudenza.

In definitiva, va riconosciuto ai deputati della maggioranza e dell’opposizione, troppe volte disattenti, il merito di aver approvato in pochi mesi un progetto di legge che forse non farà guadagnare voti, ma che è utile al Paese.

Note

L'articolo Sarà più difficile fare annullare gli atti della «Pa» proviene da Giustamm.

Il Sole 24 Ore, 26 ottobre 2000 – Norme e tributi)

Un altro colpo alla cultura dei cavilli e del formalismo, un altro passo verso l’Europa. Dopo aver dato il via libera, due giorni fa, al Ddl annuale di semplificazione, che continua l’opera di sburocratizzazione avviata negli ultimi anni (si veda «Il Sole-24 Ore» di ieri), la Camera ha approvato ieri all’unanimità una proposta di legge contenente «Norme generali sull’attività amministrativa». Il provvedimento, presentato da Vincenzo Cerulli Irelli, presidente della Bicameralina sulle riforme della Pa, e che ora passerà al Senato, si compone di 12 articoli, brevi e nitidi (cosa rara di questi tempi), la cui importanza potrebbe sfuggire. Siamo invece in presenza di una piccola rivoluzione nella cultura burocratica, che segue quella operata dalla legge sulla traparenza amministrativa, la n. 241 del ’90, che contiene il decalogo dei diritti del cittadino nei confronti della burocrazia.

Ma quali sono le principali novità della proposta di legge?

Di gran lunga più importante sul piano pratico è la nuova definizione dei vizi dell’atto amministrativo che rende più difficile l’annullamento. Troppe volte, in passato, provvedimenti di aggiudicazione di gare per la realizzazione di opere pubbliche, graduatorie concorsuali, espropriazioni, sono finite nel nulla, magari a distanza di anni, perché privi di un di un timbro o affetti da altra imperfezione formale. L’indice veniva puntato di regola contro il giudice amministrativo. Tuttavia, in molti casi, la sentenza era pressoché scontata, in presenza di una legge approvata nel 1889 che identifica i vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere senza graduare la loro importanza ai fini dell’annullamento.

Il progetto di legge restringe anzitutto il vizio di incompetenza ai soli casi di invasione di prerogative di amministrazioni diverse. In pratica, un atto emanato dal sindaco anziché dalla Giunta comunale, dal questore anziché dal prefetto darà origine tutt’al più a una “querelle” interna. Il progetto chiarisce inoltre che l’atto viziato sotto il profilo procedurale o formale non può essere annullato se il «contenuto non avrebbe potuto essere diverso a quello in concreto adottato» (articolo 9). È poi sempre possibile la regolarizzazione dell’atto in pendenza di ricorso giurisdizionale.

Un altro articolo — ripreso dal progetto di riforma costituzionale varato dalla Bicamerale due anni fa — prevede che «le amministrazioni pubbliche agiscono secondo le norme del diritto privato» salvo i casi di poteri amministrativi espressamente conferiti da leggi o da regolamenti (articolo 2). In questo modo la garanzia del principio di legalità diventa molto più stringente e aumenta l’elasticità all’azione amministrativa. Anche la cosiddetta esecuzione d’ufficio dei provvedimenti amministrativi, senza necessità di un intervento preventivo di un giudice, è ammessa «solo nei casi e nei modi indicati dalla legge» (articolo 5). Viene così ridotto il rischio di abusi da parte dell’amministrazione.

Completano il progetto di legge alcuni articoli in tema di sospensione, revoca, annullamento d’ufficio, convalida, conversione dell’atto amministrativo che legificano principi già affermati dalla giurisprudenza.

In definitiva, va riconosciuto ai deputati della maggioranza e dell’opposizione, troppe volte disattenti, il merito di aver approvato in pochi mesi un progetto di legge che forse non farà guadagnare voti, ma che è utile al Paese.

Note

L'articolo Sarà più difficile fare annullare gli atti della «Pa» proviene da Giustamm.

(Il Sole 24 Ore – 13 aprile 1999 – Norme e tributi)

Quella del processo amministrativo è una riforma bifronte e a due velocità. Da un lato, il disegno di legge predisposto quasi un anno e mezzo fa dal Governo, approvato dalla commissione Affari costituzionali del Senato l’estate scorsa e congelato per mesi, ha varcato in questi giorni la soglia dell’Aula. Riprende così un cammino segnato da battute d’arresto e accelerazioni improvvise. Dall’altro lato i giudici amministrativi continuano la loro opera lenta, ma inesorabile, di affinamento e perfezionamento degli strumenti processuali previsti dalle leggi vigenti.

È difficile valutare le probabilità di un’approvazione rapida del disegno di legge, che dovrà essere esaminato comunque anche dalla Camera dei deputati. Nelle precedenti legislature altri progetti di riforma della giustizia amministrativa si sono arenati. Questo disegno di legge, tuttavia, ha almeno un vantaggio rispetto ai precedenti: non si propone infatti l’obiettivo di ridisegnare l’intero processo amministrativo; si limita invece a introdurre una serie di ritocchi mirati alle leggi vigenti, nel tentativo di rendere più celere ed efficace una giustizia amministrativa ormai ansimante.

In realtà il legislatore ha già aperto la strada, quasi senza accorgersene, a una riforma del processo amministrativo per via giudiziaria. Il decreto legislativo 80 del 1998, emanato sulla base della “Bassanini 1” (legge 59 del 1997) e che ha completato la privatizzazione del pubblico impiego, ha infatti attribuito al giudice amministrativo nuovi poteri istruttori e decisori nelle materie oggi più importanti: i servizi pubblici, l’urbanistica e l’edilizia.

Le potenzialità del decreto legislativo 80 (articoli 33-35, che il disegno di legge governativo riscrive in parte, ampliandone la portata innovativa) sono tutte da scoprire. Per questo fanno notizia le prime pronunce dei giudici amministrativi che lo applicano. In questi giorni un’ordinanza del Tar per la Calabria (n. 184/1999 della sezione staccata di Reggio Calabria, depositata il 24 marzo scorso) ha emanato una sorta di “decreto ingiuntivo” per il pagamento di somme di danaro dovute da una pubblica amministrazione.

Il caso è semplice. Un farmacista, stanco di attendere il saldo di alcune fatture da parte di un’Azienda sanitaria, si è rivolto al Tar chiedendo in via d’urgenza un’ingiunzione al pagamento.

Il Tar ha accolto la richiesta del farmacista, esercitando formalmente i poteri cautelari previsti dalla legge del 1971 sui Tar; e nella sostanza applicando, riadattati al contesto del processo amministrativo, i princìpi del Codice di procedura civile in tema di provvedimenti del giudice per il pagamento di somme non contestate (articolo 186-bis del Codice di procedura civile, richiamato espressamente dal Tar nella motivazione).

Ma dove sta la novità del caso? Fino a un anno fa il gestore di una farmacia, un laboratorio o una struttura sanitaria convenzionata, un’impresa farmaceutica, potevano rivolgersi al giudice ordinario per ottenere un decreto ingiuntivo o un’ordinanza del giudice istruttore per ottenere il pagamento o procedere all’esecuzione forzata.

Dopo il decreto legislativo 80, che include il servizio farmaceutico tra i servizi pubblici devoluti al giudice amministrativo, questa possibilità è caduta, perché il processo amministrativo non prevede questo tipo di strumenti processuali. Da qui l’alternativa secca: o rassegnarsi a una perdita di tutela, oppure forzare le maglie degli strumenti processuali previsti dalla legge del 1971 sui Tar.

Il Tar per la Calabria ha scelto questa seconda strada. Altri Tar, in quest’ultimi mesi, hanno imboccato alcune varianti: il Tar per la Campania (ordinanza n. 445, sezione 1, 18 febbraio 1999) ha rimesso la questione alla Corte costituzionale, che in passato ha esteso al processo amministrativo varie disposizioni del Codice di procedura civile (per esempio, l’opposizione, di terzo ex articolo 404 Cpc); il Tar del Lazio (ordinanza n. 3444, sezione 1 ter, 10 dicembre 1998) ha ingiunto direttamente il pagamento di un credito ritenuto certo, liquido ed esigibile e assistito da prova scritta.

In attesa della pronuncia della Corte costituzionale, è possibile che il Consiglio di Stato chiuda queste nuove strade.
Infatti, allo stato, le ordinanze cautelari possono essere emanate dai giudici amministrativi solo per prevenire un danno grave e irreparabile. I decreti ingiuntivi del giudice ordinario, invece, non richiedono questo presupposto.

Al di là della vicenda particolare, aleggia tra gli operatori un dilemma di fondo: è meglio confidare nell’estro riformatore del Parlamento o nella giurisprudenza “pretoria” (cioè creativa) del giudice amministrativo?

Ordinanze citate nel testo dell’articolo:

T.A.R. CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I – Ordinanza 18 febbraio 1999 n. 445, con la quale è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 35 del D.L.vo n. 80/1998 (fattispecie in materia di crediti nei confronti di una U.S.L.)

T.A.R. LAZIO, SEZ. I TER Ordinanza 10 dicembre 1998 n. 3444, in materia di ingiunzione di pagamento per crediti nei confronti della P.A. (con nota introduttiva).

Note

(Il Sole 24 Ore – 13 aprile 1999 – Norme e tributi)

L'articolo I primi effetti delle nuove competenze. Il rito «creativo» dei Tar fa posto alle ingiunzioni. proviene da Giustamm.

(Il Sole 24 Ore, 26 Ottobre 1999 – Norme e tributi)

Non occorreva certo la direttiva del dipartimento per la Funzione pubblica per scoprire che l’autocertificazione deve andare di pari passo con controlli efficaci e tempestivi, quanto meno a campione.

E questo non solo perché il Dpr 20 ottobre 1998 n. 403 in materia di semplificazione della documentazione amministrativa, emanato sulla base della legge Bassanini II (15 maggio 1997 n. 127), li prevede espressamente. Infatti, senza controlli adeguati l’autocertificazione è un invito a nozze per chi vuole abusare della fiducia concessa dall’amministrazione. Il caso-Bolzano, dove si è appurato che la metà delle autocertificazioni erano irregolari, è con tutta probabilità solo la punta di un iceberg.

Intanto, perché abuso di fiducia? Secondo la legge 4 gennaio 1968 n. 15, rimasta in letargo per quasi trent’anni, la sostituzione di un certificato rilasciato dall’amministrazione che detiene le informazioni (per esempio, l’Anagrafe) con una dichiarazione dell’interessato che attesta il possesso di certi requisiti deve essere veritiera. L’ufficio che la riceve deve prenderla per buona e sulla base di essa emanare l’atto richiesto (per esempio, un contributo finanziario, un’esenzione, l’ammissione a un servizio pubblico, eccetera).

Per innescare il circuito virtuoso della fiducia, la legge n. 15 confida in due meccanismi: sanzioni penali nel caso di dichiarazioni mendaci e di falsità negli atti (articolo 26), in base alla logica più fiducia-più responsabilità; esenzione dei funzionari pubblici da ogni responsabilità nel caso in cui abbiano emanato atti sulla base di dichiarazioni non veritiere (salvi i casi di dolo o colpa grave, cioè di sostanziale connivenza). In mancanza di questa regola pochi dipendenti sarebbero disposti a operare sulla base di autocertificazioni.

La minaccia di sanzioni penali deve, però, essere credibile. La tendenza di molti cittadini e utenti a fare i furbi deve essere controbilanciata con la probabilità elevata di essere colti sul fatto e puniti. Da qui l’esigenza dei controlli a campione rimediati.

La direttiva della Funzione pubblica individua non solo i controlli che gli uffici devono mettere in opera, ma anche, per così dire, il controllo sui controlli.

Quanto al primo aspetto, distingue tra controlli diretti e indiretti. I primi passano attraverso interconnessione telematica fra le amministrazioni con l’accesso reciproco alle rispettive banche dati. Un obiettivo ancor lungi dall’essere realizzato. I secondi consistono nello scambio di informazioni tra ufficio che riceve l’autocertificazione e quello che detiene stabilmente le informazioni. Si presuppone, dunque, non soltanto la collaborazione di quest’ultimo, che dovrà rispondere in tempi rapidi alle richieste, ma anche modalità di comunicazione semplificate (posta elettronica, fax). Altrimenti il rischio è che la riduzione dei certificati rilasciati ai cittadini (uno dei pochi risultati visibili delle riforme Bassanini) sia vanificata dalla mole ben maggiore di documenti cartacei prodotti e conservati dagli uffici. La direttiva non prevede, invece, scambi di informazioni per telefono: timore di bollette troppo salate, o, piuttosto, mancanza di fiducia anche nelle comunicazioni verbali tra amministrazioni?

Il controllo sui controlli verrà promosso dal dipartimento per la Funzione pubblica, con almeno 100 ispezioni all’anno presso le amministrazioni. Per i dirigenti e funzionari più attivi verranno previsti incentivi e le esperienze migliori verranno prese come modello e diffuse.

Solo in base a queste e altre misure (come potrebbe essere, per esempio, una politica della comunicazione pubblica che preannunci i controlli e dia conto dei rapporti penali presentati alla magistratura) il circuito virtuoso dell’autocertificazione non si tramuterà in un “arraffa arraffa” a spese della collettività.

Note

(Il Sole 24 Ore, 26 Ottobre 1999 – Norme e tributi)

L'articolo Una mossa contro gli abusi di fiducia proviene da Giustamm.

(Il Sole 24 Ore, 19 novembre 1999 – Norme e tributi)

Mentre il disegno di legge di modifica del processo amministrativo prosegue a passo da lumaca l’iter parlamentare, la riforma per via giudiziaria procede a ritmo serrato, tanto da rendere già obsolete alcune norme che il Parlamento si accinge a varare. Pochi mesi fa la Corte di Cassazione, con una sentenza rivoluzionaria al centro di un dibattito organizzato ieri dal Consiglio di Stato, ha esteso la responsabilità per danni prodotti dalla pubblica amministrazione alla lesione di interessi legittimi (sentenza n. 500 del 1999 sulla quale si veda «Il Sole-24 Ore» del 23 luglio). Ora è il turno della Corte Costituzionale che ha riscritto le regole del processo accelerato in materia di opere pubbliche (sentenza 10 novembre 1999 n. 427).

Ma quali sono i principi sanciti dai giudici della Consulta? Che legame c’è tra l’attivismo giudiziario e l’attività del Parlamento? Occasione della sentenza n. 427 è una delle tante leggi di accelerazione del processo amministrativo in materie particolari nelle quali l’esigenza di rapidità di conclusione delle liti fa premio su quella dell’articolazione, talora esasperata, degli strumenti processuali volti a garantire l’accertamento più completo dei fatti e le opportunità del contraddittorio.

Così nel settore delle opere pubbliche la legge 23 maggio 1997 n. 135, oltre a ridurre a metà i termini processuali ordinari, consente al giudice amministrativo di compattare la fase cautelare con quella di merito. In pratica, se il ricorrente, come accade quasi sempre, propone al Tar l’istanza di sospensione volta a paralizzare l’esecutività dell’atto impugnato (bloccando così l’attività dell’amministrazione), il giudice «può definire immediatamente il giudizio nel merito, con motivazione in forma abbreviata» (articolo 19, comma 2). Questo modello di processo accelerato è stato esteso anche ai giudizi relativi agli atti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ed è previsto per numerosi altri casi dal disegno di legge all’esame del Parlamento (Ddl n. 2934).

Subito peraltro si sono levate critiche da parte degli studiosi di diritto processuale che lamentavano la lesione del diritto di difesa garantito dalla Costituzione (articoli 3, 24 e 113). Con altrettanto tempismo si è mosso il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige che ha investito della questione la Corte Costituzionale.

Come tende a fare spesso, la Corte ha salvato la costituzionalità della legge, ma ha posto alcuni “paletti”. Ha stabilito che il giudice, prima di procedere alla definizione immediata del giudizio, deve verificare se sono state chiamate in giudizio tutte le parti interessate; appurare se il ricorrente, in seguito ai documenti acquisiti in giudizio, intende proporre i cosiddetti motivi aggiunti, integrando così i vizi dell’atto impugnato già sottoposti all’esame del giudice; accertare se sia necessario procedere a ulteriori indagini istruttorie. La Corte impone anche alle parti costituite di chiarire subito, nel corso dell’udienza per l’esame dell’istanza di sospensione, se intendono avvalersi di una serie di facoltà processuali (ricorso incidentale, regolamento di competenza, deposito di ulteriori documenti e memorie, eccetera) e chiedere un rinvio dell’udienza. Solo a questo punto il giudice può applicare la norma acceleratoria. Queste regole non verranno inserite formalmente nel disegno di legge ora all’esame della Camera dei Deputati. Nella sostanza è come se la Corte Costituzionale lo avesse emendato.

Allo stesso modo il Ddl n. 2934 non tiene conto dello sconquasso operato dalla sentenza n. 500 della Corte di Cassazione. Come è emerso con chiarezza al seminario organizzato dal Consiglio di Stato, è saltato l’equilibrio tra il giudice amministrativo e il giudice ordinario. Infatti, il primo può ormai condannare l’amministrazione al risarcimento dei danni accertando direttamente (in via pregiudiziale) l’illegittimità del provvedimento amministrativo che ha provocato un danno. In pratica salta il passaggio, fino oggi obbligato, del giudizio di annullamento da proporre innanzi al giudice amministrativo. La tensione tra i due ordini giudiziari è a questo punto inevitabile e rischia di portare a ulteriori colpi di scena. Nell’inerzia del legislatore va auspicato un nuovo «concordato giurisprudenziale» sulla falsa riga di quello stipulato dalla Corte di Cassazione e dal Consiglio di Stato negli anni trenta che ha garantito fino a oggi un minimo di ordine e razionalità del sistema.

Note

Il Sole 24 Ore, 19 novembre 1999 – Norme e tributi)

L'articolo Dalla Consulta i limiti sui ricorsi amministrativi Opere pubbliche, salvo il «rito breve» proviene da Giustamm.

(Il Sole 24 Ore, 19 aprile 2000 norme e tributi)

Tra i tanti punti oscuri che circondano le Authority, istituite nei settori più svariati (concorrenza, servizi pubblici, ecc.), vi è quello dei rapporti con il giudice amministrativo. Infatti, per legittimare la propria indipendenza da Governo e interessi di parte, le Authority si atteggiano sempre più a organi quasi giurisdizionali. In particolare, a differenza di quanto accade di solito con gli apparati ministeriali tradizionali, esse assumono le loro decisioni e irrogano sanzioni sulla base di istruttorie accurate, che coinvolgono le imprese interessate e tutti coloro in possesso di informazioni utili. I risultati delle istruttorie sono riepilogati nella motivazione della decisione finale che, rispetto ai normali provvedimenti amministrativi, risulta molto più trasparente e ricca di informazioni. La stessa composizione collegiale di gran parte delle Authority (in genere dai tre ai nove componenti) le rende più simili a organi giudicanti.

La differenza di ruoli tende quindi a sfumare, ma si pone la questione della “intensità” del controllo giurisidizonale sugli atti delle Authority. Deve cioè il giudice usare nei confronti delle Authority gli stessi criteri con i quali giudica gli atti delle altre amministrazioni? Per un verso, le Authority meritano maggior rispetto e “deferenza” (secondo l’espressione invalsa nel dibattito negli Stati Uniti su questo tema) anche da parte dell’autorità giudiziaria, proprio perché agiscono con modalità garantiste in materie che richiedono una forte specializzazione tecnica. Per altro verso, proprio perché le decisioni delle Authority spostano spesso decine o centinaia di miliardi è richiesto un controllo ancor più accurato.

La decisione del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1348/2000, che annulla in parte provvedimento dell’Antitrust in un caso di abuso di posizione dominante, pone alcuni paletti. Secondo i giudici di palazzo Spada, gli atti delle Authority sono assoggettati al normale sindacato di legittimità. Ne derivano due implicazioni: il giudice non può sconfinare nel “merito”, cioè sconfessare la valutazione dei fatti e degli interessi operata dall’Authority sostituendola con una propria; può però utilizzare tutte le tecniche di controllo del cosiddetto eccesso di potere che consentono un controllo comunque assai penetrante. In base a questi principi il Consiglio di Stato ha censurato sia il Tar, che aveva travalicato i limiti del sindacato di legittimità (in particolare nel definire il mercato rilevante), sia l’Autorità Antitrust che non aveva motivato a sufficienza sull’ammontare della sanzione irrogata. Insomma, una decisione “salomonica”, fondata su principi noti agli addetti ai lavori, ma di applicazione incerta nei casi concreti.

Note

(Il Sole 24 Ore, 19 aprile 2000 norme e tributi)

L'articolo Il difficile equilibrio tra autonomia e controlli proviene da Giustamm.

(Il Sole 24 Ore, 5 aprile 2000 norme e tributi)

Nei terremoti, alle scosse principali seguono quelle di assestamento. Così la giustizia amministrativa conosce una stagione di instabilità dopo il sisma della riforma Bassanini che ha rotto l’equilibrio istituzionale tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo.

È questa una chiave di lettura dell’ordinanza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 2000 pubblicata il 30 marzo. Traendo spunto da una questione in apparenza minore, cioè il credito di un farmacista nei confronti di un’azienda sanitaria morosa, i giudici di palazzo Spada, nelle 79 pagine della sentenza, hanno preso posizione su un ampio ventaglio di problemi.

Ma procediamo con ordine. Dopo decenni di stasi nel campo della giustizia amministrativa, la cosiddetta legge Bassanini 1 (n. 59 del 1997) ha posto due principi innovativi, sottoforma di delega legislativa: l’attribuzione al giudice ordinario di gran parte delle controversie in materia di pubblico impiego, ormai assoggettato alla privatizzazione; la devoluzione al giudice amministrativo, quasi a mo’ di compensazione, di nuove competenze nei settori dei servizi pubblici, dell’urbanistica e dell’edilizia, cioè nelle materie qualitativamente più importanti.

Per questi tre settori, il decreto legislativo n. 80 del 1998 ha cioè delineato un nuovo tipo di processo. Il giudice amministrativo ha visto infatti ampliati i propri poteri di accertamento, istruttori e decisori, inclusa anche la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni causati da atti o comportamenti contrari alla legge.

C’era però il rischio di lacune nella tutela dei privati. Il giudice ordinario, in particolare, può emettere decreti ingiuntivi e altri tipi di provvedimenti sommari nei confronti del debitore moroso anche, come si dice in gergo, inaudita altera parte, cioè prima ancora che il diretto interessato abbia potuto difendersi. Il giudice amministrativo invece può soltanto sospendere in via d’urgenza l’esecuzione dei provvedimenti impugnati quando vi sia il pericolo di un danno grave e irreparabile. Nel caso che ha dato origine alla decisione del Consiglio di Stato, un farmacista sulla base di regolari ricette mediche aveva erogato delle medicine a carico del servizio sanitario nazionale. Invano aveva poi aveva sollecitato all’Asl il pagamento delle fatture per (per oltre cinquecento milioni). Pertanto, in base al decreto legislativo n. 80, si era rivolto al Tar per ottenere un provvedimento urgente.

Prima di decidere sul punto, il Consiglio di Stato ha chiarito che l’ambito delle nuove competenze è omnicomprensivo. Riguarda cioè sia gli atti sia i comportamenti dell’amministrazione, sia i diritti soggettivi sia gli interessi legittimi, sia i rapporti giuridici retti dal diritto pubblico sia quelli retti dal diritto privato. Non solo. L’Adunanza plenaria ha anche salvato il decreto legislativo n. 80 da ogni censura di incostituzionalità (sottoforma di eccesso di delega). Ha affermato addirittura che il decreto legislativo avrebbe potuto osare di più, rosicchiando al giudice ordinario ulteriori spazi di giurisdizione.

La nuova competenza deve essere comunque completa, così da garantire al cittadino una tutela effettiva. Ma per assicurare questo risultato, secondo il Consiglio di Stato, non occorre scomodare il codice di procedura civile applicando per analogia rimedi come i decreti ingiuntivi e le ordinanze ingiuzione (artt. 633 e seg., 186-ter, 186-quater del codice di procedura civile). Il processo amministrativo è così elastico da consentire al giudice di adottare, in sede cautelare, provvedimenti urgenti immediati che costringano l’amministrazione a saldare subito il debito. Ma c’è di più. Anche se l’ordinanza cautelare del giudice aministrativo non può costituire il presupposto per il pignormamento dei beni dell’amministrazione (articoli 491 e seguenti del codice di procedura civile), il giudice amministrativo può nominare direttamente un commissario ad acta che liquidi l’importo.

In definitiva, il Consiglio di Stato sembra accettare la sfida a esplorare nuove vie lanciata dal decreto legislativo n. 80, senza però appiattirsi sul giudice ordinario. Dalla rincorsa tra giudice amministrativo e giudice ordinario, che ha subito utilizzato la nuova legge per estendere l’area della responsabilità della pubblica amministrazione e consentire al giudice ordinario di accertare direttamente l’illegittimità del provvedimento che ha leso l’interesse legittimo e provocato il danno (sentenza n. 500/1999 della Corte di Cassazione, sul Sole 24-Ore del 23 luglio 1999), vi è un beneficiario certo: il cittadino sempre più protetto da piccoli e grandi abusi dell’amministrazione.

Note

(Il Sole 24 Ore, 5 aprile 2000 norme e tributi)

L'articolo Il Consiglio di Stato delinea i poteri del Tar Cittadini più tutelati dagli abusi della Pa proviene da Giustamm.

(Il Sole 24 Ore, 28 gennaio 2000 – Norme e tributi)

Fattibilità amministrativa delle leggi; analisi costi-benefici della regolazione; valutazione dei costi di adeguamento alle nuove normative a carico dei cittadini e delle imprese. Queste espressioni linguistiche non fanno parte del lessico (e del bagaglio culturale) del nostro legislatore. Anche l’esperienza del “riccometro”, che a due anni di distanza stenta a decollare, conferma questa impressione.

Il Parlamento e il Governo continuano ad approvare a spron battuto leggi e regolamenti nell’illusione che, varata la norma, l’”intendenza seguirà”. In realtà, il passaggio dalle norme ai fatti concreti e ai risultati cui mirano anche le riforme migliori è una strada tutta in salita. Inadeguatezza di strutture e risorse finanziarie, adempimenti complessi, conflitti di interesse e non condivisione degli obiettivi, negligenza, incapacità di tenere il passo con la valanga di novità normative talora di difficile interpretazione: questi i principali fattori che decretano il fallimento di tante leggi amministrative.

Nel caso del “riccometro” la fattibilità amministrativa è ancor più problematica, visto che è uno strumento che — potenzialmente — potrebbe riguardare numeri elevatissimi di cittadini e famiglie per ottenere benefici collegati alla percezione di redditi bassi. Si tratta cioè un esempio classico di “amministrazione di massa” (Massverwaltung) che richiede alle pubbliche amministrazioni organizzazione, risorse e impegno eccezionali. Nel caso dei Comuni, già oberati da una quantità impressionante di compiti (anche per effetto del decentramento), erano facilmente prevedibili ritardi e difficoltà di ogni genere.

Inoltre, come ha già dimostrato uno dei benefici collegato al riccometro, e cioè il bonus per i libri di testo agli alunni della scuola dell’obbligo, la procedura a cascata che coinvolge ministero dell’Interno, Regioni, Comuni e scuole e il complesso degli adempimenti (assistenza ai richiedenti, raccolta delle domande, graduatorie, mandati di pagamento) rischiano di risultare alla fine così costosi per le amministrazioni, rispetto alle somme stanziate per sussidiare gli scolari, da far dubitare della bontà dello strumento prescelto per raggiungere uno scopo di per sé condivisibile.

In realtà, una legge che non si presta a essere eseguita prontamente dalle amministrazioni o applicata dai cittadini non dovrebbe essere neppure approvata. Altrimenti il rischio è di creare aspettative destinate a restare deluse, di non risolvere i problemi e di ridurre così ancor la credibilità delle istituzioni.

Solo da poco tempo nella legislazione italiana ha fatto capolino la cosiddetta analisi di impatto della regolazione (Air) volta proprio a prevenire (almeno per quanto riguarda gli atti normativi del Governo) questo tipo di problemi. In realtà, anche questo strumento, introdotto dalla legge 8 marzo 1999, n. 50, non è stato ancora attuato. Ma anche quando verrà emanato il regolamento attuativo (atteso tra breve), non sarà facile sconfiggere l’irrazionalità dei processi normativi.

Note

(Il Sole 24 Ore, 28 gennaio 2000 – Norme e tributi)

L'articolo Cambiare il modo di legiferare proviene da Giustamm.