di Marcella Gargano

Sommario: 1. Premessa – 2. Tipizzazione della colpa grave – 3. Accordi di conciliazione e transazioni fiscali: esclusione della responsabilità per colpa grave – 4. Obbligo di copertura assicurativa – 5. Esimente politica – 6. Introduzione di un tetto massimo al danno risarcibile – 7. Prescrizione del diritto al risarcimento del danno: termine di decorrenza – 8. Rafforzamento del controllo preventivo di legittimità – 9. Nuova funzione consultiva – 10. Nuova fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria.

1. PREMESSA

Come è noto, nell’ambito dei provvedimenti normativi finalizzati a sostenere la ripresa post COVID, al fine di contrastare la cosiddetta “burocrazia difensiva” e la “paura della firma”, l’art. 21 del DL n. 76/2020 ha previsto, in via temporanea, la limitazione della responsabilità amministrativo contabile ai casi di dolo, escludendo la responsabilità in caso di colpa grave, salvo i casi di omissione o inerzia del soggetto agente. Tale previsione è stata più volte prorogata, da ultimo con decreto-legge n. 68/2025 sino al 31 dicembre 2025.

La norma è stata oggetto di impugnazione davanti alla Corte costituzionale, che si è espressa con la sentenza n. 132/2024, ritenendo non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 21 del D.L. n. 76/2020, in considerazione del carattere provvisorio e dell’eccezionalità del contesto in cui la norma ha avuto origine, invitando tuttavia il legislatore a definire una complessiva riforma della responsabilità amministrativa.

In questo contesto, la Corte si è spinta anche a dare indicazioni in merito a quelle che potrebbero essere le linee di una rinnovata disciplina della responsabilità amministrativa al fine di stabilire una coerenza tra la sua disciplina e le strutturali trasformazioni del modello di amministrazione.

La prima indicazione è che la disciplina a regime non può limitare la responsabilità alla sola ipotesi in cui il comportamento produttivo di danno sia riconducibile esclusivamente al dolo. Questa scelta, giustificabile in via temporanea in relazione a circostanze contingenti, non può essere assunta a principio generalizzato.

Secondo la Corte, è invece possibile operare una tipizzazione della colpa grave, indicando puntualmente le fattispecie che vi danno luogo e in questo modo fornendo a tutti, e in primo luogo ai funzionari pubblici, maggiori certezze sulla sua effettiva declinazione.

Altro aspetto da valutare è quello della introduzione di un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico dell’amministrazione nel cui interesse esso agisce.

Del pari, la Corte indica la possibilità di agire nel rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti, prevedendo nel contempo l’esenzione da responsabilità per colpa per i funzionari che si adeguino alle relative indicazioni.

Ancora, suggerisce la possibilità, nell’interesse sia dell’agente pubblico che della stessa amministrazione danneggiata, di incentivare il ricorso alla copertura assicurativa per i funzionari pubblici, incentivazione, peraltro, cui ha già fatto ricorso il nuovo codice dei contratti pubblici.

Infine, secondo la Corte, potrebbe essere vagliata una eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale.

Alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, la legge 7 gennaio 2026, n. 1 recante Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei Conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n.4 del 07 gennaio 2026 ed entrata in vigore lo scorso 22 gennaio 2026, introduce significative novità in materia di regime della responsabilità amministrativa contabile, di tipologia e modalità dei controlli effettuati dalla Corte dei conti e prevede una delega al Governo per la revisione dell’organizzazione della Corte dei conti.

2. TIPIZZAZIONE DELLA COLPA GRAVE

Per effetto delle modifiche introdotte viene “tipizzata” la colpa grave. Il legislatore precisa, infatti, che «Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».

La modifica in esame, quindi:

–  definisce la colpa grave;

–  stabilisce che, ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, debba tenersi conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza;

–  esclude che possa configurarsi una colpa grave in caso di violazione o di omissione determinate dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Sul punto, merita rilevare che l’art. 2, comma 3, del codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. 36 del 2023 prevede una differente definizione della colpa grave: Nell’ambito delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Appare evidente l’esigenza di un coordinamento tra le due previsioni normative.

3. ACCORDI DI CONCILIAZIONE E TRANSAZIONI FISCALI: ESCLUSIONE DELLA RESPONSABILITA’ PER COLPA GRAVE

La nuova norma esclude del tutto la responsabilità per colpa grave, limitandola esclusivamente ai fatti e alle omissioni commessi con dolo, nei seguenti casi:

1. a) conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
2. b) conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.

4. OBBLIGO DI COPERTURA ASSICURATIVA

La legge 7 gennaio 2026 n. 1, nel riformare in modo organico la responsabilità amministrativo-contabile, introduce l’obbligo di copertura assicurativa per chiunque assuma incarichi che comportino la gestione di risorse pubbliche.

Si tratta di una previsione che, nella lettura più immediata, sembra riferirsi ai dirigenti e ai funzionari apicali. Tuttavia, l’impatto della norma potrebbe essere più ampio, soprattutto nei piccoli Comuni, dove l’assetto organizzativo presenta caratteristiche peculiari.

La riforma stabilisce che chi assume incarichi con gestione di risorse pubbliche debba stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione per colpa grave. Nei giudizi per danno patrimoniale, l’impresa assicuratrice è litisconsorte necessario.

La ratio è evidente, come messo in risalto nella relazione illustrativa dell’originario disegno di legge: garantire il risarcimento del danno patrimoniale subito dall’amministrazione a prescindere dalle condizioni economiche dell’agente.

C’è, poi, da individuare chi sia obbligato. Data l’ampia definizione della norma, anche sindaci ed assessori di enti che applichino l’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000 dovranno assicurarsi: come è noto, infatti, nei Comuni di minori dimensioni, in particolare sotto 5.000 abitanti, l’ordinamento, in deroga al principio di separazione, consente che funzioni di responsabile di uffici o servizi possano essere attribuite a componenti dell’organo esecutivo, in assenza di adeguata dotazione di personale, e permette loro di adottare atti anche di natura tecnica gestionale.

Ovviamente, l’obbligo coinvolge segretari comunali, direttori generali, dirigenti e funzionari che negli enti privi di dirigenza siano inquadrati nell’area delle Elevate Qualificazioni.

Gli enti dovranno verificare, tuttavia, il contenuto sostanziale dell’incarico: per esempio, attività di studio o consulenza che non comportino gestione di risorse, non fanno scattare l’obbligo assicurativo.

Negli enti in cui sia presente la dirigenza, dovranno assicurarsi anche i funzionari incaricati di Elevata Qualificazione destinatari di deleghe dirigenziali ai sensi dell’articolo 17, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001, sempre a condizione che la conseguenza della delega sia l’esercizio di funzioni gestionali.

L’elenco delle figure chiamate ad assicurarsi, però, appare ancora più ampio. È facile pensare agli incaricati come responsabile unico del progetto nell’ambito dei contratti pubblici: per altro, il codice dei contratti prevede espressamente obblighi assicurativi. C’è anche il responsabile del procedimento d’esproprio a movimentare le indennità, il responsabile dei tributi, il responsabile del trattamento dei dati personali, il responsabile dell’anticorruzione e della trasparenza (in particolare, in relazione ai rischi di danno connessi ai moltissimi adempimenti e cautele previsti dalle specifiche norme).

Altrettanto potrebbe dirsi di chi gestisce non solo denaro, ma anche beni con valori economici: l’economo, gli agenti della riscossione, i consegnatari dei beni immobili e patrimoniali.

Ci sarà da capire, poi, se ed eventualmente in che misura anche chi svolga funzioni non decisionali ma istruttorie possa essere destinatario dell’obbligo, visto che l’assunzione o meno di un’iniziativa procedurale che comporti gestione di spesa o acquisizione di entrata può essere decisiva ai fini della formazione di una fattispecie dannosa.

Così come le verifiche tecniche e contabili proprie delle operazioni della «liquidazione», cioè i controlli sulla regolarità della prestazione oggetto di contratti o concessioni di benefici possono essere viste come gestione di risorse, visto che è il presupposto per la successiva erogazione delle risorse col pagamento.

La legge n. 1 del 2026 si limita a disporre l’obbligo per detti dipendenti di attivare la polizza, ma non contiene alcun riferimento, né espresso, né tacito, su chi debba farsi carico dei costi della polizza.

La norma, a una prima lettura, lascerebbe intendere che il costo della polizza ricada sul singolo titolare dell’incarico e non sull’amministrazione pubblica, in coerenza con il principio generale introdotto con l’articolo 3, comma 59, della legge 244/2007, in base al quale sono nulle eventuali polizze assicurative stipulate dall’amministrazione a copertura della responsabilità amministrativo-contabile degli amministratori.

Il divieto è da estendere anche ai dipendenti pubblici, il cui incarico gestionale implichi l’esposizione al rischio di procedimenti giurisdizionali da parte della Corte dei conti, come a suo tempo ha evidenziato la stessa Corte dei conti con diverse pronunce e la Funzione Pubblica, mediante il parere UPPA 23 del 2008.

Né deve trarre in inganno, nell’ambito del codice dei contratti, la destinazione del 20% delle risorse stanziate per gli incentivi alle funzioni tecniche a copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale, che si riferisce alla responsabilità civile dei dipendenti che si occupano di attività contrattuale (Allegato I.10 del Codice).

L’unica deroga è stata prevista con il parere 19/2025 dalla Sezione Autonomie ed è peraltro circoscritta agli appalti, ove il divieto di cui alla legge 244/2007 sopra richiamata non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore che siano dipendenti pubblici.

A ben vedere, a meno di un futuro esplicito intervento di diversa natura del Legislatore, pare che possa ipotizzarsi una diversa soluzione da quella prospettata: la responsabilità erariale ha una funzione in parte risarcitoria ed in parte afflittiva per i danni che il dipendente pubblico abbia arrecato nei confronti delle finanze dell’ente dal quale dipende e risulta difficilmente praticabile che il danneggiato si accolli il costo dell’assicurazione cui sia tenuto il potenziale danneggiante.

Questa interpretazione, tuttavia, non è priva di criticità. La legge Gelli sulla responsabilità medica, nell’introdurre l’obbligo di assicurazione per gli esercenti la professione sanitaria, ha espressamente chiarito che il costo della polizza è a carico del professionista, ma la laconicità del testo normativo sta contribuendo ad alimentare il dibattito tra studiosi, dal quale stanno emergendo altre ipotesi:

• contributo dell’amministrazione: l’ente potrebbe coprire una parte del premio, come avviene già per altre forme di tutela legale. Questa soluzione ridurrebbe l’impatto economico sul singolo e ne favorirebbe l’adesione;
• polizze collettive stipulate dall’ente: il datore di lavoro potrebbe negoziare una polizza unica per tutti i propri responsabili, ottenendo condizioni migliori. In questo caso, il costo potrebbe essere ripartito tra ente e dipendenti;
• fondo nazionale di compensazione: creare un fondo pubblico che intervenga nei casi più particolari, riducendo il costo delle polizze individuali.

Si tratta di soluzioni che, tuttavia, si scontrano con la previsione della richiamata disposizione della legge 244/2007 che non risulta modificata dalla norma in questione, la quale, sotto tale profilo, non sembra aver pienamente interpretato il richiamo contenuto nella sentenza della Corte costituzionale n. 132/2024 a costruire un sistema di responsabilità più equilibrato.

In definitiva, la nuova disciplina apre un capitolo importante nella gestione del rischio da attività amministrativa, ma lascia ancora sul tavolo nodi interpretativi che non possono essere ignorati. Tra i vari aspetti da chiarire, il più urgente riguarda l’applicabilità della nuova disposizione agli incarichi in corso. La legge è entrata in vigore il 22 gennaio 2026 e, chiaramente, prima di conferire nuovi incarichi che rientrino nella definizione funzionale di gestore delle risorse pubbliche occorrerà assicurarsi che il nominando sia in possesso della polizza assicurativa; ma gli incarichi già attribuiti a funzionari che non hanno effettuato tale copertura assicurativa continuano ad essere efficaci? Chi dovrà rilevare la carenza della polizza? È ipotizzabile un termine per l’adeguamento? Che succede a fronte di un eventuale rifiuto da parte di un responsabile di stipulare il contratto di assicurazione?

Al riguardo, giova osservare che proprio per chiarire i tanti nodi applicativi il decreto Milleproroghe ha fatto slittare al 1° gennaio 2027 l’obbligo di assicurazione per i dipendenti e dirigenti pubblici.

5. ESIMENTE POLITICA

L’attuale normativa già esclude la responsabilità degli amministratori che in buona fede abbiano approvato ovvero autorizzato o consentito l’esecuzione di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi. Ora con una norma di interpretazione autentica, la buona fede «si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell’esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso».

L’interpretazione autentica voluta dal legislatore prende in considerazione il caso in cui si sottoponga all’attenzione della componente politica un atto la cui competenza è esclusiva del dirigente/responsabile del servizio.

Si tratta di una questione tutt’altro che infrequente, visto che nella pratica operativa i funzionari, in certi casi, sono indotti a ritenere che il passaggio politico dell’atto generi una sorta di condivisione della responsabilità del provvedimento.

Si possono fare esempi piuttosto semplici. Ad esempio, adottare una delibera, che normalmente viene chiamata “di indirizzo”, per approvare atti tecnici relativi ad una gara e/o addirittura approvazione dell’aggiudicazione di un appalto, autorizzazione all’utilizzo di procedure derogatorie etc.

In questi casi, in presenza di danni erariali, per l’organo politico “scatta” l’esimente della buona fede. La nuova previsione si riferisce, pertanto, esclusivamente a questa fattispecie ovvero il caso in cui la componente politica venga coinvolta in un atto su cui non ha competenza, approvandolo in buona fede.

Emerge, in pratica, una modifica, la cui portata, in realtà, sembra piuttosto limitata. Con la nuova disposizione, infatti, si semplifica la dimostrazione della buona fede, visto che è presunta se gli atti sono «sottoposti, vistati o sottoscritti» dal dirigente/responsabile e risulta assente un espresso parere contrario.

La riforma non sana, tuttavia, i contrasti tra organi di governo e vertici organizzativi sui pareri di regolarità relativi alle delibere di consigli e giunte.

Nell’ordinamento degli enti locali, ai sensi dell’articolo 49, comma 1, del Tuel «su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione».

Quindi, non c’è atto di consiglio e giunta che non risulti imputabile, quanto alla formazione tecnica della proposta, ai dirigenti o responsabili di servizio, chiamati anche ad esprimere su di essa specifici pareri di regolarità tecnica (che è anche di legittimità) e contabile. Secondo la magistratura contabile, anche il segretario deve quanto meno continuare a segnalare possibili vizi delle proposte.

Il comma 4 dell’articolo 49 del Tuel è stato pensato, all’epoca, proprio allo scopo di chiarire e ripartire le specifiche responsabilità: «ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione».

Dunque, fino a ieri il «contrario avviso» contenuto nei pareri eventualmente contrari alla proposta poteva essere superato mediante un’espressa previsione nella delibera, con la quale consiglio e giunta stabilissero di non tenerne conto, in base a specifiche motivazioni da rendere.

Ma, adesso, la riforma trasforma il parere nella condizione giuridica perché la buona fede presunta si consolidi. Un parere contrario, per quanto superabile sul piano operativo mediante la specifica motivazione prevista dall’articolo 49, comma 4, annullerebbe però la presunzione di buona fede.

È evidente che la riforma si concilia poco con le disposizioni del Tuel.

6. INTRODUZIONE DI UN TETTO MASSIMO AL DANNO RISARCIBILE

Altro elemento di novità della riforma è l’introduzione di un tetto massimo al danno risarcibile: salvo i casi di dolo o illecito arricchimento, la Corte potrà condannare per un importo non superiore al 30% del pregiudizio accertato e comunque non superiore al doppio della retribuzione annua lorda conseguita, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso o per la funzione svolta, che hanno causato il pregiudizio.

Accanto alla riduzione del danno, la riforma introduce però una sanzione nuova e molto incisiva: nei casi più gravi, la Corte, nel caso di condanna al risarcimento del danno erariale, può disporre a carico del dirigente o del funzionario condannato la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni. L’amministrazione, conseguentemente, avvia immediatamente un procedimento ai sensi dell’articolo 21 del d.lgs. 165/2001 e assegna il dirigente o il funzionario sospeso a compiti non operativi.

7. PRESCRIZIONE DEL DIRITTO AL RISARCIMENTO DEL DANNO: TERMINE DI DECORRENZA

La riforma cambia anche le regole sulla prescrizione del diritto al risarcimento del danno. La tempistica resta la stessa ovvero cinque anni. Ma la novità sta nel fatto che si specifica che il termine di cinque anni si calcola dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno. In caso di occultamento doloso, ma solo se l’occultamento del danno è realizzato con una condotta attiva o in violazione di obblighi di comunicazione, la prescrizione inizierà a decorrere dalla data della sua scoperta.

8. RAFFORZAMENTO DEL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITA’

Sul fronte dei controlli, la riforma rafforza il controllo preventivo di legittimità sui contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR, di diretto interesse degli enti locali.

In particolare, le regioni, le province autonome e gli enti locali, con norma di legge o di statuto adottata previo parere delle sezioni riunite della Corte dei conti, possono sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte medesima i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, ovvero i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l’aggiudicazione formale, relativi ai contratti di appalto di lavori, servizi o forniture, attivi o passivi, ovvero ai contratti di concessione, finalizzati all’attuazione del PNRR e del PNC, di importo superiore alle soglie previste dall’articolo 14 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (140 mila euro per servizi e forniture delle amministrazioni centrali, 216 mila euro per servizi e forniture delle amministrazioni sub-centrali, 432 mila euro per servizi e forniture nei settori speciali, 5.404.000 euro per lavori e concessioni).

Quanto agli effetti e termini del controllo, è previsto che i termini di esercizio del controllo preventivo hanno carattere perentorio, con la conseguenza che, qualora alla scadenza non sia intervenuta la deliberazione, l’atto si intende registrato anche ai fini dell’esclusione di responsabilità per colpa grave.

Tuttavia, la norma risulta avere, nei fatti, una portata operativa e applicativa estremamente limitata per gli enti locali, se si considera che per potere attivare il controllo preventivo di legittimità sui contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR occorre adottare una norma di statuto, previo parere delle sezioni riunite della Corte dei conti, e che è oramai prossima la scadenza del termine per il completamento degli interventi PNRR.

9. NUOVA FUNZIONE CONSULTIVA

La riforma interviene, poi, in merito all’attività consultiva della Corte dei conti. In particolare, per le amministrazioni locali, si prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti rendono pareri in materia di contabilità pubblica, anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del PNRR e del PNC, di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, purché estranee ad atti soggetti al controllo preventivo di legittimità ovvero a fatti per i quali la competente procura contabile abbia notificato un invito a dedurre.

La norma in commento, dunque, estende l’attività consultiva della Corte dei conti, sebbene limitatamente all’attuazione del PNRR e del PNC, anche alle questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete.

È esclusa la colpa grave per gli atti adottati in conformità ai pareri resi dalla Corte.

Significativa è la previsione di una sorta di silenzio-assenso: i pareri sono resi entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta e, in caso di mancato rispetto del termine, lo stesso si intende reso in senso conforme a quanto prospettato dall’amministrazione richiedente.

10. NUOVA FATTISPECIE DI RESPONSABILITA’ SANZIONATORIA PECUNIARIA

E’ previsto, infine, che – fermo restando l’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità – il pubblico ufficiale responsabile dell’attuazione di procedimenti connessi al PNRR e PNC, in relazione ai quali si verifichi, per fatto a lui imputabile, un ritardo superiore al 10% rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento, sia soggetto alla sanzione pecuniaria, sulla base della gravità della colpa, da 150 euro fino a due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo. La sanzione è irrogata nelle forme e con le garanzie di cui al rito relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria previsto dal codice della giustizia contabile.

Da ultimo, va evidenziato che il nuovo regime di responsabilità erariale si applica anche ai procedimenti e ai giudizi che, alla data di entrata in vigore della legge, siano ancora pendenti e non definiti con sentenza passata in giudicato.

L'articolo Brevi note, con particolare riferimento agli enti locali, in tema di responsabilità amministrativa, funzione di controllo preventivo di legittimità e attività consultiva della Corte dei conti dopo la legge n. 1/2026 proviene da Giustamm.

Marcella Gargano

Una recente sentenza della Cassazione, Sezione Lavoro, n. 21316 del 6 luglio 2022, ripropone il tema della contrattazione collettiva nel pubblico impiego, in particolare di quella integrativa.

La vicenda da cui è scaturita la pronuncia della Cassazione ha ad oggetto l’attribuzione a dirigenti medici alle dipendenze dell’Asl di Potenza, soccombenti in appello e ricorrenti in Cassazione, di una maggiorazione stipendiale (dichiarata illegittima) che superava il trattamento previsto dal C.C.N.L. per gli incarichi di pari funzione e senza che la stessa fosse legata a una maggiore produttività, in realtà solo finalizzata ad assicurare a tale personale il precedente trattamento economico goduto alle dipendenze della disciolta azienda sanitaria di Lagonegro.

I giudici di legittimità, dopo una attenta analisi del quadro normativo (artt. 2, 40, 40- bis e 45 del d.lgs. n. 165/2001), affermano, al pari di quanto già sostenuto dai giudici della Corte di Appello di Potenza – Sezione Lavoro, con la sentenza n. 146 del 24 maggio 2016, che la contrattazione integrativa a livello aziendale non può porsi in contrasto con la contrattazione collettiva nazionale, dovendo essa svolgersi nelle materie, con i vincoli e nei limiti, stabiliti da quest’ultima, non mancando di evidenziare che quel che rileva, nel caso di specie, è l’assenza di collegamento della detta maggiorazione stipendiale con una prestazione lavorativa o con un incremento di produttività concordati a livello di contrattazione collettiva nazionale. Il che si pone in contrasto con la vigente normativa, rappresentando di per sé una violazione dei vincoli di bilancio e del principio generale per il quale solo i contratti collettivi nazionali e non quelli integrativi possono disciplinare il trattamento retributivo.

Una prima riflessione riguarda il rapporto gerarchico tra i livelli contrattuali in materia di trattamento economico accessorio. Al riguardo, giova osservare che, ai sensi del riformato art. 40, comma 3 bis, le amministrazioni pubbliche hanno il potere di attivare autonomi livelli di contrattazione integrativa per disciplinare e stimolare l’impegno e la qualità della performance individuale.

Una seconda riflessione riguarda il controllo sulla compatibilità delle spese sostenute dalle pubbliche amministrazioni per l’erogazione dei trattamenti economici accessori, affidato, dall’art. 40-bis, comma 1, al collegio dei revisori dei conti, al collegio sindacale e agli uffici centrali di bilancio, cui va aggiunto il divieto, previsto dal successivo comma 7, di procedere a qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa, in caso di mancato adempimento delle disposizioni contenute nello stesso articolo 40-bis.

Una terza riflessione è data dal fatto che la contrattazione pubblica, in quanto impegna danaro pubblico, non potrà sfuggire al controllo giurisdizionale della Corte dei conti, attivabile ex post, in caso di violazione delle norme legislative o contrattuali poste a salvaguardia del corretto impegno delle risorse pubbliche, ed ex ante, nella formazione stessa del contratto di comparto, dovendo la Corte certificare l’attendibilità dei costi contrattuali trasmessi dall’ARAN e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio.

Con specifico riferimento al controllo giurisdizione contabile in materia di danno da contrattazione decentrata, un punto di partenza è rappresentato dalla sentenza n. 372 del 14 giugno 2006 della Sezione Giurisdizionale Lombardia, in cui si afferma che il sindacato della Corte non avviene principaliter, ma incidenter tantum, al solo fine di cogliere, in caso di acclarata macroscopica violazione del dettato normativo o di sovrastanti fonti contrattuali nazionali, profili di illiceità comportamentale forieri di danno erariale.

Un secondo arresto giurisprudenziale è dato, invece, dalla sentenza n. 123 del 13 maggio 2010 della Sezione Giurisdizionale Basilicata, secondo cui ciò che rileva, ai fini della giurisdizione della Corte, non è l’adozione dell’atto illegittimo o la sottoscrizione di una clausola contrattuale nulla, ma la concretizzazione di un comportamento gestionale dannoso nel quale si sia tradotto quel provvedimento o quell’accordo.

Un peculiare aspetto è, infine, l’individuazione dei soggetti che potrebbero essere chiamati a rispondere dell’eventuale danno da contrattazione. Va detto che gli unici responsabili sono i rappresentanti della parte pubblica, sia per la stipulazione delle clausole poi dichiarate nulle, sia per la sottoscrizione definitiva del contratto decentrato integrativo da parte dell’organo di direzione politica.

Quanto ai componenti delle delegazioni sindacali che hanno sottoscritto l’accordo, le Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 14689 del 14 luglio 2015 hanno escluso la responsabilità degli stessi, in quanto portatori di interessi dei lavoratori, antagonistici agli interessi datoriali pubblici.

Pare il caso di ricordare che una ricorrente fattispecie di danno da contrattazione è stata rappresentata dalla disciplina delle progressioni orizzontali e verticali. La citata sentenza della Sezione Giurisdizionale della Basilicata n. 143 del 13 maggio 2010, infatti, attiene proprio a irregolari procedure di progressioni orizzontali indette dall’Università della Basilicata.

Con riferimento alla funzione consultiva rimessa alla Corte dei conti, invece, merita di essere richiamata la recente delibera della Sezione Regionale di Controllo per la Basilicata n. 40/2023, secondo la quale è stata reputata non ammissibile la richiesta avanzata dal Sindaco del Comune di Rapolla di un parere ex art. 7, co. 8, della l. n. 131/2003 che, muovendo da un orientamento applicativo dell’ARAN in materia di progressioni verticali (CFL 209) – riferito al rapporto esistente tra “numero di assunzioni dall’esterno e numero di progressioni verticali sia durante il cosiddetto periodo transitorio di prima applicazione del nuovo ordinamento che nella fase di applicazione a regime del nuovo CCNL Funzioni Locali del 16 novembre 2022” (orientamento, peraltro, condiviso anche dalla Ragioneria Generale dello Stato e dal Dipartimento della Funzione Pubblica) – sollecitava la Sezione a esprimere il proprio avviso in merito al fatto “se la riserva del 50% dell’accesso dall’esterno vada comunque rispettata a prescindere dalla ulteriore ed autonoma fonte di finanziamento dello 0,55% dl monte salari”.

In primo luogo, circa la questione di inammissibilità, la Sezione di Controllo per la Basilicata osserva che la materia delle progressioni verticali di per sé non rientra nel concetto di contabilità pubblica. Sul punto, le Sezioni riunite in sede di controllo, decidendo una questione di massima sollevata proprio dalla Sezione, hanno avuto modo chiarire che, “ancorché la materia delle progressioni verticali, al pari di quella concernente le assunzioni, risulta destinataria dei limiti e dei divieti a tutela degli equilibri di bilancio e delle esigenze di coordinamento della finanza pubblica,” tuttavia, non tutte le problematiche a essa afferenti sono scrutinabili, risultando necessario l’ulteriore requisito che la questione debba porre “problematiche ermeneutiche afferenti ai limiti e ai divieti sopra indicati” (cfr., Sezioni riunite della Corte dei conti, Deliberazione n. 54/CONTR/2010), requisito che appare mancare nel caso in esame, concernente, in estrema sintesi, esclusivamente la diversa tematica inerente il rispetto, nell’applicazione del CCNL del 16 novembre 2022 in materia di progressioni verticali, della riserva del 50% dell’accesso dall’esterno.

Ulteriore motivo di inammissibilità, sempre secondo la Sezione di Controllo per la Basilicata, è costituito dal fatto che la materia della interpretazione delle norme stabilite dalla contrattazione collettiva di settore esula dal perimetro della contabilità di stato, riguardando il diritto del lavoro. Sul punto, pare il caso di sottolineare che le Sezioni regionali di controllo hanno escluso, in maniera pressocché costante, di potersi pronunciare su questioni attinenti all’interpretazione e al contenuto dei CCNL e degli istituti dagli stessi disciplinati «Nella materia giuslavoristica pubblica il Legislatore ha devoluto chiare attribuzioni in capo all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni. Non a caso, questo Consesso ha chiarito a più riprese che

“l’articolo 46 d.lgs. n. 165/2001 attribuisce” proprio all’ARAN “una specifica funzione in tema di interpretazione delle clausole dei contratti collettivi ai fini di una loro uniforme applicazione”, con la conseguenza che “il consolidato orientamento della giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo formatosi nell’esercizio dell’attività consultiva esclude che sulla materia de qua le Sezioni regionali possano rendere pareri in ragione della esistenza di una specifica disciplina di legge” (cfr., Sezione Controllo Lombardia Deliberazione n. 120/2022/PAR. In senso conforme, Sezione Controllo Emilia Romagna Deliberazione n. 19/2019/PAR e, da ultimo, Sezione Controllo per la Regione Siciliana Deliberazione n. 133/2023/PAR).

L’importanza del ruolo della contrattazione collettiva e del principio del risultato è confermata anche dal recente parere n. 3360/2023 reso dall’ANAC in data 11 ottobre 2023 a seguito del quesito posto da un Ente in merito alla disciplina degli incentivi alle funzioni tecniche contenuta nell’art. 45 del nuovo codice degli appalti e, in particolare:

• se il codice demanda all’Ente l’adozione di un apposito regolamento per la determinazione dei criteri di riparto degli incentivi e di riduzione delle risorse a fronte di eventuali incrementi ingiustificati dei tempi o costi;
• se l’espressione “senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione” (contenuta nella relazione al codice, nella parte che commenta l’art. 45 comma 3) si riferisca allo specifico fondo per gli incentivi delle funzioni tecniche di cui alla precedente formulazione dell’art. 113 del d.lgs. 50/2016 e, di conseguenza, al Fondo risorse decentrate destinate al personale dipendente;
• se debba essere sottratta alla contrattazione integrativa la definizione dei criteri di riparto, posto che non è più previsto dall’art. 45 lgs. 36/2023 il rinvio alla contrattazione integrativa e, dunque, non potendo tale materia più rientrare nella fattispecie di cui all’art.7, comma 4 lett. g), CCNL Funzioni Locali del 16/11/2022 (“i criteri generali per l’attribuzione dei trattamenti accessori per i quali specifiche leggi operino un rinvio alla contrattazione collettiva”), posto che nel testo dell’art. 45 non è stato riproposto l’esplicito richiamo alla contrattazione decentrata contenuto nell’art. 113 del d.lgs. 50/2016.

Al riguardo, giova evidenziare che l’art. 45 del d.lgs. 36/2023 reca una disciplina degli “incentivi alle funzioni tecniche” semplificata, negli aspetti procedurali, rispetto alle previsioni dell’art. 113 del d.lgs. 50/2016, nell’ottica di garantire maggiore speditezza nell’ambito di una corretta ed effettiva erogazione degli incentivi.

Il testo dell’art. 45 del codice, infatti, non reca più l’obbligo, che era previsto dall’art. 113 del d.lgs. 50/2016, di destinare le risorse per gli incentivi a un “apposito fondo”,

né di ripartire risorse “con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.

Allo stesso modo, la relazione al codice, nel commentare il comma 3 dell’art. 45, precisa che gli incentivi per funzioni tecniche “sono erogati direttamente al personale dipendente, senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione, come previsto dal vigente articolo 113 del d.lgs. n. 50 del 2016, attuando così una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile”.

Il nuovo quadro normativo, pertanto, non impone più l’adozione di un apposito regolamento e la costituzione di un apposito fondo, quale condizione essenziale ai fini del riparto degli incentivi, ma dispone che le amministrazioni definiscano i criteri entro il termine (ordinatorio) di trenta giorni dall’entrata in vigore del codice, intendendo in tal modo realizzare tutte le condizioni per rendere effettiva l’erogazione degli incentivi e dare concreta attuazione alla previsione normativa.

Ma se è vero, osserva l’ANAC, che la formulazione dell’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023 non riporta un esplicito riferimento alla contrattazione integrativa, è altresì vero che non esclude il riferimento alla contrattazione collettiva nell’ambito della gestione degli incentivi.

Infatti, sottolinea il parere dell’ANAC, l’articolo 45 va letto in combinato disposto con l’articolo 1 del codice che, nell’enunciare il “principio del risultato”, al comma 4 prescrive che: “Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per attribuire gli incentivi secondo le modalità previste dalla contrattazione collettiva”.

Pertanto, l’attribuzione degli incentivi deve essere fatta sempre nel rispetto delle modalità previste dalla contrattazione collettiva e deve essere orientata al principio del risultato. Sul punto è chiara la relazione al codice che, nel commentare l’art. 1, comma 4 lett. b), specifica che “il risultato rappresenta anche criterio per l’attribuzione e la ripartizione degli incentivi economici, rimandando alla naturale sede della contrattazione collettiva per la concreta individuazione delle modalità operative”.

Peraltro, già la Ragioneria Generale dello Stato con il parere prot. n. 225928 del 12 settembre 2023, reso a seguito di richiesta di un Comune in riferimento all’interpretazione dell’art. 45, comma 4 del d.lgs. n. 36/2023, dopo aver rilevato “come il previgente decreto legislativo n. 50/2016, all’articolo 113, comma 3, già prevedeva che la corresponsione dell’incentivo fosse “disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti” e pertanto la diversa

formulazione disposta dal comma 4 dell’articolo 45 del decreto legislativo n. 36/2023, non appare dirimente ai fini della prospettata esclusione degli incentivi per le funzioni tecniche dal fondo delle risorse decentrate”, aveva affermato che “gli incentivi per le funzioni tecniche di cui all’articolo 45, comma 4, decreto legislativo n. 36/2023, sebbene non soggetti a contrattazione integrativa, debbono essere ricompresi nel fondo delle risorse decentrate”. Quanto innanzi trova fondamento nel combinato disposto di cui:

• all’articolo 2, comma 3, terzo periodo del decreto legislativo 165/2001 e nell’articolo 79, comma 2, lettera a) del contratto collettivo nazionale di lavoro 16 novembre 2022, che stabilisce che “l’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi (…)”;
• all’articolo 67, comma 3, lettera c) del contratto collettivo nazionale di lavoro delle Funzioni locali del 22 maggio 2018, che prevede, nell’alimentazione delle risorse variabili del fondo risorse decentrate, le “risorse derivanti da disposizione di legge che prevedano specifici trattamenti economici in favore del personale, da utilizzarsi secondo quanto previsto dalle medesime disposizioni di legge”.

Alla luce di tutto quanto innanzi, emerge un quadro interpretativo che conferma l’attualità e la centralità della contrattazione integrativa ai fini dell’attribuzione dei trattamenti accessori nel pubblico impiego.

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